ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 29 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la previsione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2002), promossi
con ricorsi delle regioni Marche, Toscana e Basilicata, notificati il
22 e il 26 febbraio 2002 depositati in cancelleria il 28 febbraio, il
1° e il 6 marzo successivi ed iscritti ai nn. 10, 12 e 20 del
registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Fabio
Lorenzoni per la Regione Toscana, Massimo Luciani per la Regione
Basilicata e l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso n. 10 del 2002, riguardante una serie di norme
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2002), la Regione Marche, lamentando la lesione della propria sfera
di competenza legislativa, ha impugnato, tra l'altro, l'art. 29 della
stessa legge n. 448 del 2001 per violazione degli artt. 117, commi
secondo, lettera e), quarto e sesto, e 119 della Costituzione.
In particolare, con riferimento all'art. 29, comma 1, lettere a),
b) e c), della legge 28 dicembre 2001, n. 448, la Regione Marche
ritiene che detta norma sia lesiva delle prerogative regionali nella
parte in cui, mediante la c.d. esternalizzazione dei servizi,
introdurrebbe misure di efficienza delle pubbliche amministrazioni,
estendendole ad amministrazioni diverse da quelle dello Stato, con
cio' violando l'art. 117, comma quarto, della Costituzione.
Infatti, la materia dell'ordinamento e dell'organizzazione
amministrativa delle regioni, in cui le predette misure sarebbero
ricomprese, spetterebbe inequivocabilmente alla competenza residuale
del legislatore regionale, fatti salvi i profili che possano essere
ricondotti all'art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione, e cioe' quelli riguardanti «organi di governo e
funzioni fondamentali di comuni, province e citta' metropolitane».
La Regione Marche ritiene, inoltre, che l'art. 29, comma 2, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, nella parte in cui prevede forme di
autofinanziamento cui le regioni dovrebbero ricorrere al fine di
«ridurre progressivamente l'entita' degli stanziamenti e dei
trasferimenti pubblici a carico del bilancio dello Stato, grazie ad
entrate proprie, derivanti dalla cessione dei servizi prodotti o
dalla compartecipazione delle spese da parte degli utenti del
servizio», violi sia l'art. 117, quarto comma, della Costituzione,
per il riferimento anche alle amministrazioni regionali e locali - la
cui disciplina sarebbe in radice preclusa al legislatore statale -,
sia l'art. 119 della Costituzione per il disconoscimento del
carattere autonomo e non piu' derivato della finanza regionale e per
i limiti al legislatore regionale nella definizione delle politiche
di bilancio della regione.
La ricorrente censura anche l'art. 29, comma 3, della legge
28 dicembre 2001, n. 448, nella parte in cui non esclude che
l'applicabilita' del regime tributario agevolato, previsto
dall'art. 90 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001) si possa riferire a tributi diversi da quelli
statali, con la violazione, degli articoli 117, secondo comma,
lettera e) e quarto, della Costituzione e 119, primo e secondo comma,
Costituzione. Infatti, la predetta disposizione determinerebbe una
lesione della sfera di competenza regionale sotto il duplice profilo
dell'autonomia legislativa in materia di sistema tributario e
dell'autonomia finanziaria di entrata, poiche' non sarebbe
riconducibile alla competenza statale in materia di relativi principi
di coordinamento.
Forma oggetto di censura anche l'art. 29, comma 4, della legge
28 dicembre 2001, n. 448, nella parte in cui introduce modificazioni
ad una disposizione - il comma 23 dell'art. 53 della citata legge
n. 388 del 2000 - che regola «l'ordinamento e l'organizzazione
amministrativa degli enti locali»; con conseguente violazione
dell'art. 117, comma quarto, della Costituzione, trattandosi di
materia di competenza legislativa regionale esclusiva, e non
potendosi ammettere, nel nuovo sistema di competenze, ulteriori
interventi legislativi dello Stato nella predetta materia, sia pure
attraverso parziali modificazioni della disciplina statale
previgente.
Ulteriore censura investe l'art. 29, comma 5, della legge
28 dicembre 2001, n. 448, in quanto, estendendo alle amministrazioni
diverse dallo Stato il potere regolamentare a quest'ultimo spettante
per la definizione della «tipologia di servizi trasferibili,
modalita' di affidamento, criteri di esecuzione del servizio»,
configurerebbe una violazione dell'art. 117, comma sesto, della
Costituzione, sotto il profilo che detto potere regolamentare
interesserebbe materia appartenente alla competenza legislativa
regionale esclusiva.
1.1. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, chiedendo il rigetto del ricorso.
Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie l'Avvocatura
generale dello Stato e la Regione Marche.
L'Avvocatura generale dello Stato, insistendo per il rigetto del
ricorso, ha evidenziato che la norma impugnata avrebbe natura
meramente programmatica e non precettiva e non introdurrebbe alcuna
decurtazione dei trasferimenti statali con modifica del sistema di
finanziamento di regioni ed enti locali.
In particolare, con riferimento al comma 1 dell'art. 29
impugnato, l'Avvocatura ritiene che la norma si limita a fornire agli
enti a cui si rivolge gli strumenti per ottimizzare le risorse, in
attuazione del principio di buona amministrazione, senza imporre
alcun obbligo. In conseguenza, anche il comma 5 del medesimo art. 29,
che disciplina il potere regolamentare nella materia, non potrebbe
ritenersi di per se' lesivo delle prerogative regionali.
Riguardo al comma 3 dell'art. 29, viene rilevata l'erroneita' del
presupposto interpretativo da cui muove la ricorrente, in quanto il
regime tributario agevolato non si estenderebbe a tributi diversi da
quelli statali.
Il comma 4 dell'art. 29, sempre secondo la difesa erariale,
rientrerebbe nel novero delle «norme cedevoli» e come tale destinato
a venir meno allorquando la regione avra' attivato la propria
competenza in materia.
1.2. - La Regione Marche, nella memoria ribadisce le censure gia'
formulate nel ricorso, con specifico riferimento al comma 3
dell'art. 29; argomentando sulla base della sentenza n. 138 del 1999,
ritiene che le stesse «compartecipazioni ai tributi erariali» siano
configurabili quali tributi propri. Poiche' la materia dei tributi
regionali e locali apparterrebbe alla competenza esclusiva regionale,
lo Stato potrebbe intervenire esclusivamente stabilendo i principi
fondamentali del coordinamento e disciplinando la ripartizione delle
aree del prelievo dei tributi destinati ad alimentare la finanza
della regione, senza pero' direttamente istituire esenzioni a tributi
regionali e locali.
2. - Con ricorso n. 12 del 2002, riguardante anche altre norme
della citata legge finanziaria, la Regione Toscana ha impugnato, tra
l'altro, l'anzidetto art. 29, comma 2, della legge 28 dicembre 2001,
n. 448, nella parte in cui prevede che le amministrazioni pubbliche
possano ricorrere a forme di autofinanziamento con entrate proprie,
cessione dei servizi prodotti o compartecipazione alle spese da parte
degli utenti del servizio.
Tale disposizione, ad avviso della ricorrente, si porrebbe in
contrasto, sia con l'articolo 119, comma quinto (recte: quarto),
della Costituzione che avrebbe costituzionalizzato il principio del
congruo finanziamento delle funzioni attribuite alle regioni. In
particolare con la riduzione dei trasferimenti alle regioni
attraverso l'autofinanziamento, non sarebbe garantita la necessaria
copertura finanziaria delle competenze regionali, con violazione
dell'articolo 119, comma secondo, della Costituzione, in quanto lo
Stato, al di fuori ed in assenza della normativa di coordinamento non
potrebbe stabilire specifiche e puntuali disposizioni che limitino
l'autonomia finanziaria garantita alle regioni.
2.1. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, chiedendo il rigetto del ricorso, e ritenendo che la
norma denunciata si limiterebbe, per un verso, ad una esplicita
trasposizione del concetto «risorse autonome» di cui all'art. 119
della Costituzione, nulla aggiungendo a quanto previsto da tale
norma, e, per altro verso, a realizzare lo scopo - indicato
dall'art. 117 della Costituzione, comma secondo, lettera e), e
richiamato dal successivo art. 119 - di attuare ex ante la
perequazione delle risorse finanziarie.
3. - Con ricorso n. 20 del 2002, riguardante anche altre norme
della citata legge finanziaria, la Regione Basilicata ha impugnato,
tra l'altro, con riferimento agli artt. 3, 5, 114 e 117 della
Costituzione, l'anzidetto art. 29 della legge 28 dicembre 2001,
n. 448.
La regione ricorrente premette, alla analisi delle specifiche
censure una breve ricostruzione dei rapporti tra legge statale e
legge regionale dopo la riforma del Titolo V della Costituzione.
Secondo la Regione Basilicata nel rispetto della nozione
paritaria di «componenti» della Repubblica introdotta dall'art. 114,
il nuovo art. 117 - stabilendo che la potesta' legislativa e'
esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della
Costituzione, nonche' dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali - avrebbe equiparato
pienamente le regioni e lo Stato, quanto alla titolarita' della
funzione legislativa. Di conseguenza il legislatore statale non
potrebbe piu' intervenire nelle materie di competenza regionale se
non nei limiti imposti dalla Costituzione. In particolare, non
sarebbe consentito alla legge statale intervenire in materie devolute
alla competenza esclusiva della regione, ne' regolare con norme di
dettaglio materie di competenza concorrente.
Con riferimento specifico alla potesta' concorrente, sempre
secondo la ricorrente Regione Basilicata, l'illegittimita' della
normativa statale di dettaglio sarebbe confermata, in primo luogo,
dal nuovo testo dell'art. 117, secondo cui allo Stato spetterebbe
esclusivamente, nelle materie oggetto di competenza ripartita, porre
i principi fondamentali. Inoltre, sarebbe dubbia la sopravvivenza,
dopo la riforma costituzionale, del limite dell'interesse nazionale,
che, in ogni caso, potrebbe al piu' giustificare solo l'attivazione,
da parte dello Stato, dei poteri sostitutivi di cui all'art. 120,
secondo comma, della Costituzione.
Ne conseguirebbe che l'intervento di dettaglio da parte del
legislatore statale violerebbe l'intero disegno costituzionale delle
autonomie e sarebbe manifestamente irragionevole.
3.1. - Dopo aver delineato la disciplina descritta dalla
disposizione censurata, la Regione Basilicata, nell'illustrare le
censure di incostituzionalita', premette che l'art. 29 si
applicherebbe, in virtu' del rinvio all'art. 1 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenti delle amministrazioni pubbliche) anche
alle regioni e agli enti locali.
Cio' posto, la disposizione oggetto di censura disciplinerebbe,
in dettaglio, l'organizzazione e il funzionamento degli enti locali,
materia rientrante nella esclusiva competenza regionale, ed, inoltre,
detterebbe norme sull'organizzazione interna delle regioni, materia
egualmente costituzionalmente riservata alla esclusiva competenza
regionale.
Sempre secondo la ricorrente regione del tutto ininfluente
sarebbe il carattere autorizzatorio di alcune delle norme impugnate.
Da un lato, infatti, la lesivita' dell'intervento statale
dovrebbe essere colta nella pretesa di regolare determinate materie
in violazione del riparto di competenze costituzionalmente stabilito.
D'altra parte, le suddette norme sarebbero solo apparentemente
permissive, in quanto consentirebbero determinati atti a condizione
che la scelta autorizzata sia conforme alle regole che le stesse
disposizioni analiticamente dettano (come avverrebbe per i commi 1,
2, 4 e 6 della disposizione censurata).
Ad avviso della regione, le altre norme oggetto di censura
avrebbero un vero e proprio carattere imperativo. Cosi', in primo
luogo, il comma 5 dell'art. 29 attribuirebbe ad un regolamento
ministeriale il potere di identificare i servizi trasferibili, pur
facendo salve le funzioni delle regioni e degli enti locali. Il vizio
di costituzionalita' consisterebbe nella previsione di regolamento
statale per la disciplina di una materia riservata alla potesta'
esclusiva della regione, mentre la clausola di salvaguardia non puo'
avere alcun contenuto effettivamente garantista.
Analogo contenuto imperativo dovrebbe riconoscersi, inoltre, al
comma 7 della disposizione censurata, il quale prevederebbe che il
Ministro per l'innovazione e le tecnologie definisca gli indirizzi
per l'impiego ottimale dell'informatizzazione nelle pubbliche
amministrazioni, malgrado l'avvenuta cancellazione della funzione di
indirizzo e coordinamento operata dalla riforma del Titolo V della
Costituzione.
D'altra parte, ad avviso della ricorrente, la norma censurata
sarebbe illegittima anche alla luce del vecchio testo costituzionale,
in quanto il regolamento in essa previsto non avrebbe i requisiti di
sostanza e forma tipici della funzione di indirizzo e coordinamento,
non essendovi ne' la previsione di delibera del Consiglio dei
ministri e ne' la previa determinazione legislativa dei principi ai
quali il Governo dovrebbe attenersi.
In tale contesto, non varrebbe obiettare, sempre secondo la
regione, che l'art. 117, secondo comma, lettera r), della
Costituzione, affiderebbe allo Stato il coordinamento statistico ed
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale, in quanto l'attivita' di coordinamento dovrebbe distinguersi
nettamente da quella di indirizzo relativamente alle tecniche e alle
procedure di informatizzazione. In ogni caso, resterebbe il vizio
procedurale dell'affidamento di un potere cosi' delicato ad un
singolo ministro.
3.2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
sostenendo che le norme censurate non violerebbero gli evocati
parametri costituzionali, in quanto, al fine di migliorare
l'efficienza delle pubbliche amministrazioni, detterebbero norme di
contenuto meramente autorizzatorio. Inoltre la difesa statale
sottolinea che gli indirizzi del Ministro per l'innovazione e le
tecnologie, di cui all'art. 29, comma 7, sarebbero definiti dopo
l'acquisizione del parere della Conferenza Stato-regioni.
3.4. - Nell'imminenza della udienza pubblica la Regione
Basilicata ha depositato una memoria, insistendo per l'accoglimento
del ricorso, secondo le argomentazioni gia' sviluppate. Viene
ribadito, in particolare, che con la disposizione censurata il
legislatore avrebbe disciplinato, con normativa di dettaglio,
l'organizzazione e il funzionamento degli enti locali, nonche'
l'organizzazione interna delle regioni, entrambe materie di esclusiva
competenza regionale.
Considerato in diritto
1. - Con tre separati ricorsi la Regione Marche, la Regione
Toscana e la Regione Basilicata hanno impugnato la legge 28 dicembre
2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002) censurando una
serie di disposizioni, tra cui l'art. 29 della stessa legge.
Con ricorso n. 10 del 2002 la Regione Marche ha sollevato, in
riferimento agli artt. 117, commi secondo, lettera e), quarto e
sesto, e 119 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 29, commi 1, 2, 3, 4 e 5, della legge
28 dicembre 2001, n. 448.
La Regione Toscana, con ricorso n. 12 del 2002, ha censurato
l'art. 29, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, denunciando
la violazione dell'articolo 119, comma secondo e quinto (recte:
quarto), della Costituzione.
La Regione Basilicata, con ricorso n. 20 del 2002, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 29 della legge
28 dicembre 2001, n. 448, nella sua interezza, in relazione agli
artt. 3, 5, 114 e 117 della Costituzione in quanto sarebbe lesivo
della competenza esclusiva regionale in materia di organizzazione
interna delle regioni e di organizzazione e funzionamento degli enti
locali. Inoltre censure specifiche vengono formulate dalla predetta
regione nei confronti dei commi 5 e 7 del medesimo art. 29.
2. - Stante la sostanziale identita' dell'oggetto e la evidente
connessione delle questioni proposte, i tre giudizi possono essere
riuniti e definiti con unica sentenza per quanto attiene al predetto
art. 29 della legge n. 448 del 2001, mentre resta riservata a
separate pronunce ogni decisione sulle ulteriori questioni di
legittimita' costituzionale della medesima legge.
3. - L'art. 29 della legge n. 448 del 2001 stabilisce una serie
di misure tendenti a rafforzare l'efficienza e la economicita' di
gestione delle pubbliche amministrazioni.
In particolare, il comma 1 della citata disposizione prevede che
le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonche' gli enti finanziati
direttamente o indirettamente a carico del bilancio dello Stato,
siano autorizzati, anche in deroga alle vigenti disposizioni, ad
acquistare sul mercato i servizi originariamente prodotti al proprio
interno, a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione.
Lo stesso comma prevede che le predette amministrazioni possano
costituire soggetti di diritto privato ai quali affidare lo
svolgimento di servizi svolti in precedenza, nel rispetto del
principio di economicita', nonche' attribuire a soggetti di diritto
privato gia' esistenti, con le procedure previste dalla disposizione
in esame, lo svolgimento di tali ultimi servizi.
3.1. - In relazione al comma 1 dell'art. 29, le ricorrenti
regioni Marche (reg. ric. n. 10 del 2002) e Basilicata (reg. ric.
n. 20 del 2002), con analoghe argomentazioni, ritengono che la norma
censurata, dovendosi applicare nei confronti delle amministrazioni di
cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, e
quindi anche nei confronti delle regioni e degli enti locali, abbia
violato l'art. 117 della Costituzione, che riserva alla esclusiva
competenza legislativa regionale le materie dell'organizzazione e del
funzionamento delle regioni e degli enti locali.
3.2. - La questione e' priva di fondamento.
Innanzi tutto deve essere precisato che spetta allo Stato, in
sede di legislazione concorrente, la determinazione dei principi
fondamentali nella materia compresa nella endiadi espressa dalla
indicazione di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 117, terzo
comma; art. 119, secondo comma, della Costituzione riguardante i
«tributi e le entrate propri» delle regioni ed enti locali).
La disposizione del comma primo (e secondo), inoltre, pure con un
obiettivo economico-finanziario riguardante tutte le amministrazioni
pubbliche diverse dallo Stato, di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs.
30 marzo 2001, n. 165 (e quindi anche le regioni e gli enti locali),
ha carattere meramente facoltizzante e autorizzatorio con valore di
principio. Per effetto di detta norma, la scelta riguardante il
reperimento sul mercato o l'affidamento dei servizi o la gestione
diretta resta rimessa, in ogni caso, rispettivamente alla regione e
agli enti territoriali, sia in ordine all'an sia in ordine al
quomodo.
Il legislatore statale, con la predetta disposizione, si e'
limitato ad indicare, con carattere non vincolante per l'autonomia
delle regioni ed in via generale e non di dettaglio, talune possibili
modalita' procedimentali, caratterizzate da finalita' esclusivamente
economico-finanziarie, per una c.d. esternalizzazione dei servizi.
Tali nuove modalita' possono essere aggiunte a quelle previste
nei singoli ordinamenti per l'acquisizione e l'affidamento dei
servizi, nel rispetto dei principi di economicita' e buona
amministrazione e di copertura della spesa, senza, tuttavia, imporre
o condizionare le scelte delle amministrazioni diverse dallo Stato.
In realta' la norma del comma 1, deve essere correttamente
interpretata in modo unitario, come prima indicazione di principio di
possibili misure adottabili in materia, in un ambito di primo
coordinamento della finanza pubblica, in ordine al reperimento di
forme aggiuntive di copertura delle spese e di finanziamento e alla
riduzione dei fabbisogni finanziari per la gestione dei «servizi».
Cio' deve intendersi, anche in relazione alle caratteristiche del
testo legislativo in cui e' inserita (legge finanziaria 2002), come
disposizione prodromica all'attuazione degli artt. 117, terzo comma,
e 119, primo e secondo comma, della Costituzione.
4. - Il comma 2 del medesimo art. 29 prevede che le
amministrazioni pubbliche di cui al comma 1 possano ricorrere a forme
di autofinanziamento, grazie alle entrate proprie derivanti dalla
cessione dei servizi prodotti o dalla compartecipazione alle spese da
parte degli utenti del servizio, al fine di ridurre gli stanziamenti
pubblici a carico del bilancio dello Stato.
4.1. - La Regione Marche (reg. ric. n. 10 del 2002) e la Regione
Basilicata (reg. ric. n. 20 del 2002) censurano il comma 2 del
denunciato art. 29 sotto il profilo (analogo a quello del comma 1) di
violazione dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione, poiche'
disciplinerebbe l'organizzazione delle amministrazioni regionali e
locali, materia in radice preclusa al legislatore statale.
La sola Regione Marche, inoltre, ritiene che la stessa norma
violi l'art. 119 della Costituzione, in quanto disconoscendo il
carattere autonomo e non piu' derivato della finanza regionale,
porrebbe limiti al legislatore regionale nella definizione delle
politiche di bilancio della regione.
Anche la Regione Toscana (reg. ric. n. 12 del 2002) censura
l'art. 29, comma 2, sotto il profilo della violazione
dell'articolo 119, comma quinto (recte: quarto), della Costituzione
in quanto, riducendo i trasferimenti alle regioni attraverso
l'autofinanziamento, non garantirebbe la necessaria copertura
finanziaria delle competenze regionali. La norma in esame viene,
inoltre, ritenuta lesiva dell'articolo 119, comma secondo, della
Costituzione, in quanto lo Stato, al di fuori ed in assenza della
normativa di coordinamento, non potrebbe stabilire specifiche e
puntuali disposizioni che limitino l'autonomia finanziaria garantita
alle regioni.
4.2. - La questione non e' fondata per le medesime ragioni
indicate a proposito del comma 1.
Inoltre deve essere sottolineato che la previsione di principio
che anche le amministrazioni diverse dallo Stato possano ricorrere a
«forme di autofinanziamento», non costituisce lesione della
competenza legislativa regionale c.d. residuale in materia di
organizzazione e di funzionamento della regione.
Infatti, questa disposizione si giustifica sulla base dei poteri
dello Stato diretti all'armonizzazione e coordinamento dei bilanci,
delle spese e delle entrate dell'intera finanza pubblica, compreso il
sistema tributario (art. 117, terzo e quarto comma; 119, secondo
comma).
Sul punto deve ritenersi che, nell'assetto delle competenze
costituzionali configurato dal nuovo Titolo V, parte II, della
Costituzione, l'autofinanziamento delle funzioni attribuite a regioni
ed enti locali non costituisce altro che un corollario della potesta'
legislativa regionale esclusiva in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa, affinche' per tale via possa trovare
compiuta realizzazione il principio piu' volte ribadito da questa
Corte circa il parallelismo tra responsabilita' di disciplina della
materia e responsabilita' finanziaria.
In relazione al secondo profilo, riferito all'art. 119 della
Costituzione, va innanzi tutto considerato che, a decorrere dal 2001,
con il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 (Disposizioni in
materia di federalismo fiscale, a norma dell'articolo 10 della legge
13 maggio 1999, n. 133), e' stato dato avvio al passaggio dal sistema
di finanziamento delle regioni a statuto ordinario per trasferimenti
a quello che prevede l'accesso diretto, mediante le c.d.
compartecipazioni ad alcuni tributi statali.
La riforma della finanza decentrata trova ora un saldo
riferimento costituzionale nell'art. 119 della Costituzione.
Il modello di finanziamento della finanza regionale e' incentrato
sul sistema della compartecipazione a quote dei tributi statali e non
piu' su trasferimenti a carico del bilancio dello Stato.
Sulla base delle predette considerazioni l'applicabilita' della
norma in esame alle regioni a statuto ordinario non puo' determinare
la denunciata lesione dell'autonomia finanziaria regionale, dovendo
questa conformarsi ai principi fondamentali fissati dalla legge
statale.
D'altro canto, per le residue quote di finanza «derivata» che
ancora alimentano la finanza regionale, la semplice circostanza della
riduzione dei trasferimenti e stanziamenti statali a seguito di
entrate proprie, nel quadro del recupero di efficienza e di mezzi
finanziari eventualmente indotti dalla disposizione censurata, a
seguito di libere scelte affidate alle regioni, non e' di per se'
sufficiente ad integrare una violazione dell'autonomia finanziaria
regionale.
Del resto, la eventuale applicazione della norma denunciata, per
la sua natura di norma di principio e per la interpretazione che deve
essere data al necessario presupposto compensativo di corrispondenti
entrate proprie regionali, e' tale da non poter comportare uno
squilibrio incompatibile con le esigenze complessive della spesa
regionale (sentenza n. 437 del 2001).
5. - Il comma 3 dell'art. 29 stabilisce che ai trasferimenti di
beni effettuati a favore dei soggetti di diritto privato si applica
il regime tributario agevolato previsto dall'art. 90 della legge
n. 388 del 2000.
5.1. - La Regione Marche (reg. ric. n. 10 del 2002) impugna il
comma 3 dell'art. 29, nella parte in cui non esclude che
l'applicabilita' del regime tributario agevolato, previsto
dall'art. 90 della legge n. 388 del 2000, si possa riferire a tributi
diversi da quelli statali, assumendo il contrasto sia con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), e quarto, della Costituzione, sia con
l'art. 119 della Costituzione.
Anche la Regione Basilicata (reg. ric. n. 20 del 2002) denuncia
in via generale la lesione della competenza regionale in materia di
organizzazione.
5.2. - La questione riguardante il comma 3 e' manifestamente
inammissibile.
La disposizione impugnata, infatti, concerne le agevolazioni
fiscali (esclusione di plusvalenza, ricavi e minusvalenze, compreso
il valore di avviamento) applicabili ai trasferimenti di beni
effettuati a favore dei soggetti di diritto privato, costituiti ai
sensi del comma 1, lettera b), del medesimo art. 29. Trattandosi di
imposte sui trasferimenti di beni immobili e di aziende, la norma
riguarda la finanza statale, con la conseguenza che non puo' essere
configurata alcuna lesione della sfera di competenza regionale. Ne'
la regione puo' ritenersi legittimata a censurare agevolazioni
previste per imposte esclusivamente statali, in quanto istituite,
disciplinate e riscosse dallo Stato.
6. - Il comma 4 dell'art. 29, modifica il comma 23 dell'art. 53
della legge n. 388 del 2000. Tale ultima disposizione prevedeva che
gli enti locali con popolazione inferiore a tremila abitanti che
dimostrassero la mancanza non rimediabile di figure professionali
idonee nell'ambito dei dipendenti, anche al fine di operare un
contenimento della spesa, potessero adottare disposizioni
regolamentari organizzative, attribuendo ai componenti dell'organo
esecutivo (sindaco e assessori) la responsabilita' degli uffici e dei
servizi e il potere di porre in essere anche atti di natura tecnico
gestionale.
La norma impugnata ha elevato a cinquemila abitanti il limite
dimensionale degli enti locali per l'applicabilita' della suddetta
disciplina e ha soppresso il presupposto della mancanza non
rimediabile di figure professionali idonee nell'ambito dei
dipendenti.
6.1. - La Regione Marche (reg. ric. n. 10 del 2002) censura il
predetto comma 4 dell'art. 29, in quanto violerebbe l'art. 117, comma
quarto, della Costituzione, che riserva alla competenza legislativa
regionale c.d. residuale la materia dell'organizzazione degli enti
locali.
Anche la Regione Basilicata (reg. ric. n. 20 del 2002) denuncia
in via generale la lesione della competenza regionale in materia di
organizzazione.
6.2. - La questione e' infondata.
Infatti, trattasi di intervento legislativo statale riguardante
«l'organo esecutivo» comunale e le funzioni essenziali attribuibili
allo stesso organo, settore che - pur appartenente in linea di
principio alla materia dell'organizzazione degli enti locali - resta
enucleato dalla norma costituzionale ed attribuito alla competenza
esclusiva dello Stato in forza dell'art. 117, comma secondo,
lettera p) della Costituzione. Del resto la innovazione apportata
dalla disposizione denunciata conserva il carattere facoltativo,
cioe' di previsione di scelta affidata al singolo comune e nello
stesso tempo mantiene fermo il presupposto gia' previsto (per
l'attribuzione di competenze all'organo esecutivo) di concorrente
realizzo di contenimento di spesa, annualmente documentata in
apposita deliberazione in sede di approvazione di bilancio.
D'altro canto la norma lascia spazio alla prevista potesta'
regolamentare dei comuni in materia di organizzazione e svolgimento
delle funzioni loro attribuite (art. 117, secondo comma, della
Costituzione).
7. - Il comma 5 dell'art. 29 attribuisce al regolamento statale,
emanato su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze ai
sensi dell'art. 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri), il potere di definire la tipologia dei
servizi trasferibili, nonche' le modalita' dell'affidamento, i
criteri per l'esecuzione del servizio e per la determinazione delle
relative tariffe, nonche' le clausole di carattere finanziario, fatte
salve le competenze di regioni ed enti locali.
7.1. - Secondo la Regione Marche (reg. ric. n. 10 del 2002) e la
Regione Basilicata (reg. ric. n. 20 del 2002), tale disposizione
violerebbe l'art. 117, comma sesto, della Costituzione, in quanto
prevede un potere regolamentare statale anche nei confronti dei
servizi trasferibili delle regioni e degli enti locali in una materia
appartenente alla competenza legislativa regionale c.d. residuale.
7.2. - La censura mossa nei confronti del comma 5 non e' fondata.
La questione si basa su di un erroneo presupposto, in quanto la
clausola di salvezza («fatte salve le funzioni delle regioni e degli
enti locali») deve essere interpretata nell'unico modo
costituzionalmente corretto, cioe' nel senso che la potesta'
regolamentare statale puo' riguardare solo la parte normativa di
competenza esclusiva statale, e quindi riferirsi esclusivamente
all'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali.
Di conseguenza la previsione di regolamento non ha riguardo alle
regioni e agli enti locali. Pertanto non puo' ritenersi violata
alcuna competenza regionale.
8. - Il comma 6 dell'art. 29, nella formulazione originaria,
oggetto di impugnazione da parte della Regione Basilicata (reg. ric.
n. 20 del 2002) prevedeva il trasferimento alla concessionaria dei
servizi informatici pubblici (CONSIP) dei compiti propri del centro
tecnico di cui all'art. 17, comma 19, della legge 15 maggio 1997,
n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell'attivita'
amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo) e
stabiliva, inoltre, che le pubbliche amministrazioni, per il migliore
perseguimento dei propri fini istituzionali, potessero stipulare
convenzioni con la predetta concessionaria dei servizi informatici
pubblici.
Il suddetto comma e' stato, successivamente, integralmente
sostituito dall'art. 27, comma 10, lettera a), della legge 16 gennaio
2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica
amministrazione).
Il nuovo comma 6, come modificato, prevede attualmente che il
Governo, con regolamento, da emanarsi ai sensi dell'art. 17, comma 2,
della legge n. 400 del 1988, proceda alla soppressione dell'Autorita'
per l'informatica nella pubblica amministrazione e del Centro tecnico
di cui all'art. 17, comma 19, della legge n. 127 del 1997, nonche'
all'istituzione dell'Agenzia nazionale per l'innovazione tecnologica,
la quale subentra nei rapporti giuridici e nelle funzioni di cui
erano gia' titolari i predetti organismi.
Deve pertanto essere dichiarata la cessazione della materia del
contendere essendo venute meno le ipotesi di convenzioni e le ragioni
della censura, del resto formulata in via generale, mentre non
risultano elementi in ordine ad un inizio di esecuzione della norma
originaria nel periodo di vigenza fino alla modifica.
9. - Il comma 7 dell'art. 29 prevede che il Ministro per
l'innovazione e le tecnologie, per il miglioramento della qualita'
dei servizi e la razionalizzazione della spesa per informatica,
definisca: a) gli indirizzi per l'impiego ottimale
dell'informatizzazione delle pubbliche amministrazioni, sentita la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281; b) i programmi di valutazione tecnica ed
economica dei progetti in corso e di quelli da adottare da parte
delle amministrazioni statali e degli enti pubblici non economici
nazionali e assicuri la verifica e il monitoraggio dell'impiego delle
risorse in relazione ai progetti informatici eseguiti.
9.1. - Secondo la Regione Basilicata (reg. ric. n. 20 del 2002),
il citato comma 7 sarebbe illegittimo in quanto il legislatore
avrebbe previsto un potere statale di indirizzo e coordinamento, non
piu' configurabile dopo la riforma del Titolo V della Costituzione.
La questione non e' fondata.
L'art. 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione,
attribuisce, infatti, alla potesta' legislativa esclusiva dello
Stato, il coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale. Certamente
attengono al predetto coordinamento anche i profili della qualita'
dei servizi e della razionalizzazione della spesa in materia
informatica, in quanto necessari al fine di garantire la omogeneita'
nella elaborazione e trasmissione dei dati.
La norma, contenuta nell'art. 29, comma 7, lettera a), deve
essere intesa come attribuzione al Ministro per l'innovazione e le
tecnologie di un potere limitato (per quanto riguarda le regioni) ad
un coordinamento meramente tecnico, per assicurare una comunanza di
linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo da permettere
la comunicabilita' tra i sistemi informatici della pubblica
amministrazione. Di conseguenza il potere ministeriale rientra
nell'ambito della previsione costituzionale di coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati delle pubbliche
amministrazioni secondo la previsione dell'art. 117, secondo comma,
lettera r), della Costituzione.
Deve escludersi, infine, che la norma contenuta nell'art. 29,
comma 7, lettera b), in base alla quale il Ministro per l'innovazione
e le tecnologie definisce i programmi di valutazione tecnica ed
economica dei progetti, riguardi le regioni, come puo' desumersi
agevolmente dal fatto che in essa si fa esclusivo riferimento alle
amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo e agli enti
pubblici non economici nazionali. Non vi e' un qualsiasi accenno
diretto o indiretto per richiamo alle regioni, in evidente differenza
con il comma 1, che fa riferimento, invece, alle pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165.