ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 7, commi 2 e
4, 8, comma 1, e 10, comma 2, della legge 6 marzo 2001, n. 64
(Istituzione del servizio civile nazionale) e degli artt. 2, 3, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 11, 12 e 13 del decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77
(Disciplina del servizio civile nazionale a norma dell'articolo 2
della legge 6 marzo 2001, n. 64), promossi con due ricorsi della
Provincia autonoma di Trento, notificati il 20 aprile 2001 e il 28
giugno 2002, depositati in cancelleria il 26 aprile 2001 e il
5 luglio 2002 ed iscritti al n. 21 del registro ricorsi 2001 ed al
n. 44 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 aprile 2004 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso depositato il 26 aprile 2001, iscritto al
registro ricorsi n. 21 del 2001, la Provincia autonoma di Trento ha
impugnato gli artt. 7, commi 2 e 4, 8, comma 1, e 10, comma 2, della
legge 6 marzo 2001, n. 64 (Istituzione del servizio civile
nazionale), per violazione: a) dell'art. 8, numeri 1), 3), 4), 5),
6), 13), 16), 17), 20), 21), 23), 25) e 29), dell'art. 9, numeri 2),
4), 5) e 10), e dell'art. 16 dello statuto speciale di autonomia
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e delle «relative norme di
attuazione»; b) dell'art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento); c) dell'autonomia finanziaria della Provincia, quale
garantita dal titolo VI dello statuto, come modificato dalla legge
30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza
della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento
e di Bolzano con la riforma tributaria), e in particolare
dell'art. 5, commi 2 e 3, della citata legge n. 386.
La ricorrente premette che la disciplina della legge n. 64 del
2001 «interseca» molte delle materie affidate alle competenze
legislative e amministrative della Provincia, quali, in particolare,
quelle in tema di ordinamento degli uffici provinciali e del
personale a essi addetto, di tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e popolare, di manifestazioni e attivita'
artistiche, culturali ed educative locali, di urbanistica, di tutela
del paesaggio, di opere di prevenzione e pronto soccorso per
calamita' pubbliche, di alpicoltura e parchi per la protezione della
flora e della fauna, di lavori pubblici, di turismo, di agricoltura e
foreste, di lavoro, di assistenza e beneficenza pubblica, di
addestramento e formazione professionale, di istruzione elementare e
secondaria, nonche' di igiene e sanita': materie contenute negli
artt. 8, 9 e 16 dello statuto e nelle relative norme di attuazione.
Questa «intersezione» risulta, in generale, dalla indicazione
delle finalita' del servizio civile nazionale, contenuta nell'art. 1
della legge n. 64 del 2001: «promuovere la solidarieta' e la
cooperazione, a livello nazionale ed internazionale, con particolare
riguardo alla tutela dei diritti sociali, ai servizi alla persona»,
«partecipare alla salvaguardia e tutela del patrimonio della Nazione,
con particolare riguardo ai settori ambientale, anche sotto l'aspetto
dell'agricoltura in zona di montagna, forestale, storico-artistico,
culturale e della protezione civile», «contribuire alla formazione
civica, sociale, culturale e professionale dei giovani».
Sulla premessa che spetti allo Stato porre solamente la
disciplina giuridica generale del servizio civile nella misura in cui
lo svolgimento dello stesso determini l'assolvimento degli obblighi
di leva, spettando invece alla Provincia autonoma la disciplina delle
concrete attivita' nelle quali il servizio si realizza, in quanto
esse rientrano in ambiti materiali di competenza provinciale, la
ricorrente muove specifiche censure rispetto alle seguenti
disposizioni della legge n. 64 del 2001: a) all'art. 7, che,
attribuendo all'Ufficio nazionale per il servizio civile, di cui
all'art. 8 della legge 8 luglio 1998, n. 230 (Nuove norme in materia
di obiezione di coscienza), il compito di curare l'organizzazione,
l'attuazione e lo svolgimento del servizio, stabilisce che esso
approva i progetti di impiego predisposti dalle amministrazioni di
Regioni e Province autonome, coordinando i progetti con la
programmazione nazionale (comma 2), e prevede inoltre la costituzione
in ambito regionale e provinciale di strutture burocratiche statali
(comma 4); b) all'art. 10, comma 2, che attribuisce allo Stato il
potere di determinare con d.P.C.m. «crediti formativi» per i
cittadini che prestano il servizio civile, rilevanti ai fini
dell'istruzione o della formazione professionale; c) all'art. 8, che
prevede che con regolamento statale siano determinati le
caratteristiche e gli standard di utilita' sociale dei progetti di
impiego, i criteri per il riparto dei finanziamenti, i modi di
verifica e controllo sui progetti.
Le suddette previsioni inciderebbero su materie attribuite dallo
statuto alla competenza legislativa e amministrativa della Provincia,
ponendosi altresi' in contrasto con l'art. 4 delle norme di
attuazione dello statuto.
1.2. - Nel giudizio cosi' promosso si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello
Stato, contestando l'argomento di fondo della ricorrente, incentrato
sulla distinzione tra la disciplina giuridica generale del servizio
civile, spettante allo Stato, e la regolazione delle attivita' nelle
quali il servizio consiste, spettante alla Provincia in rapporto agli
ambiti materiali interessati.
Il servizio civile non sarebbe finalizzato al raggiungimento
degli obiettivi propri delle materie che la Provincia rivendica, ma
sarebbe svolto in funzione dei diversi e molteplici obiettivi che la
legge istitutiva definisce. Alla stregua di questo connotato di base
del servizio, «che involge interessi unitari e nazionali», non
potrebbero dirsi invasive delle competenze provinciali le singole
disposizioni censurate.
1.3. - La ricorrente Provincia autonoma di Trento ha depositato
una memoria, contestando l'impostazione della difesa erariale, in
quanto essa non dimostra la ragione della asserita necessaria
«unitarieta», e affermando che lo Stato non potrebbe, attraverso la
mera qualificazione del servizio civile come «nazionale», autofondare
la competenza e prevedere cosi' una gestione del tutto accentrata
delle attivita' in questione.
1.4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria nel medesimo giudizio, sottolineando tra l'altro che il
servizio civile partecipa della medesima natura del servizio di leva,
quale prestazione equivalente a quest'ultimo e riconducibile alla
stessa idea di difesa della Patria, come affermato da questa Corte
nella sentenza n. 164 del 1985; per tale sua natura, esso atterrebbe
a materia (difesa e Forze armate) di spettanza dello Stato, nel
sistema anteriore come in quello vigente del Titolo V, e cio'
indipendentemente dalle «interferenze» che possano determinarsi con
alcune competenze provinciali.
1.5. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 6 aprile 2004, la
ricorrente Provincia autonoma ha depositato una ulteriore memoria,
con la quale ribadisce la non riconducibilita' del servizio civile,
disciplinato per il periodo transitorio dal Capo II della legge n. 64
del 2001, al concetto di difesa della Patria.
Si sottolinea, tra l'altro, che la legge n. 64 del 2001 prevede
che possano svolgere il servizio civile anche soggetti che non sono
in alcun modo tenuti a compiere il servizio militare, quali le donne
e i cittadini dichiarati inabili al servizio militare. L'attivita'
prestata da questi ultimi non sarebbe in alcun modo assimilabile al
concetto di difesa della Patria, pur inteso alla luce della lettura
evolutiva proposta da questa Corte.
La ricorrente ritiene che anche con riferimento a coloro che
optano per il servizio civile in alternativa a quello militare
possano valere le medesime conclusioni. In quest'ultima ipotesi
emergerebbero esigenze di unitarieta', che pero' atterrebbero
unicamente agli aspetti di disciplina giuridica generale, non
implicando che le attivita' concrete in cui si svolge il servizio
civile debbano essere regolate e amministrate direttamente dallo
Stato.
La ricorrente sottolinea, inoltre, che, ove il legislatore
statale ritenesse che talune funzioni del servizio civile richiedano
livelli di coordinamento unitario, in ragione del principio di
sussidiarieta', l'intervento statale dovrebbe uniformarsi ai criteri
e ai principi di collaborazione fissati da questa Corte soprattutto
con le sentenze n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004; il che non sarebbe
avvenuto con riguardo alla impugnata normativa.
La competenza statale non potrebbe nemmeno fondarsi sul fatto che
la determinazione del contingente annuo di soggetti da ammettere alla
prestazione del servizio civile sia determinata dalle disponibilita'
finanziarie, cosicche' l'ipotesi di un totale decentramento della
gestione degli obiettori non permetterebbe un controllo dei flussi
finanziari correlativi. La Provincia autonoma non ha rivendicato -
nella costanza del collegamento con il servizio militare - il potere
di decidere quanti debbano essere di anno in anno i soggetti chiamati
a svolgere il servizio civile, ritenendo invece che, una volta
quantificato il numero dei soggetti chiamati e stanziati i relativi
fondi, questi ultimi - con riferimento alle attivita' svolte in
ambito provinciale - debbano essere direttamente gestititi dalla
Provincia medesima.
1.6. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 6 aprile 2004, ha
depositato memoria anche l'Avvocatura dello Stato. La difesa erariale
premette di aver ritenuto opportuno redigere una unica memoria per i
giudizi di cui ai reg. ricorsi n. 21 del 2001, n. 44 del 2002 e n. 97
del 2003.
Con riferimento al giudizio di cui al ricorso n. 21 del 2001, la
difesa erariale precisa, riguardo alla censura relativa all'art. 7,
comma 2, della legge n. 64 del 2001, che nulla vieta alla Provincia
ricorrente di strutturare e finanziare con proprie risorse autonomi
interventi nelle materie di propria pertinenza volti a favorire
iniziative nel settore del servizio civile.
Per quanto riguarda l'art. 7, comma 4, della suddetta legge,
l'Avvocatura precisa che esso e' stato tacitamente abrogato a seguito
della soppressione dell'Agenzia ai sensi dell'art. 3, comma 1, della
legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione).
Con riguardo alla eccezione di incostituzionalita' dell'art. 8
della citata legge, la difesa erariale ritiene che l'adozione del
regolamento di cui al comma 1 sia tra l'altro funzionale (comma 3)
alla abrogazione delle disposizioni incompatibili dei regolamenti
previsti dalla legge n. 230 del 1998. Si precisa, comunque, che, in
linea con quanto prospettato dalla Provincia, sono stati adottati
atti di indirizzo e coordinamento in luogo del previsto regolamento
(d.P.C.m. del 10 agosto 2001; circolare del 29 novembre 2002, prot.
n. 31550; circolare 10 novembre 2003, n. 53529).
Per quanto attiene, infine, al riconoscimento dei crediti
formativi, secondo la difesa erariale l'art. 10 della legge n. 64 del
2001 correttamente prevederebbe l'adozione di un d.P.C.m., quale atto
di indirizzo e coordinamento per garantire l'unitarieta' di
disciplina per coloro che svolgono il servizio civile o il servizio
militare.
2.1. - Con ricorso depositato il 5 luglio 2002, iscritto al
registro ricorsi n. 44 del 2002, la Provincia autonoma di Trento ha
impugnato gli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12 e 13 del decreto
legislativo 5 aprile 2002, n. 77 (Disciplina del servizio civile
nazionale a norma dell'articolo 2 della legge 6 marzo 2001, n. 64),
per violazione: a) dell'art. 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16),
17), 20), 21), 23), 25) e 29), dell'art. 9, numeri 2), 4), 5) e 10),
e dell'art. 16 dello statuto speciale di autonomia (d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670), e delle «relative norme di attuazione»; b)
dell'autonomia finanziaria della Provincia, quale garantita dal
titolo VI dello statuto, come modificato dalla legge 30 novembre
1989, n. 386, e in particolare dell'art. 5, commi 2 e 3, della citata
legge n. 386 del 1989; c) dell'art. 117, commi secondo, terzo, quarto
e sesto, della Costituzione e dell'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione); d) degli artt. 3 e 76 della Costituzione
(parametri non invocati espressamente dalla Provincia ricorrente, ma
agevolmente ricavabili dal testo del ricorso).
La Provincia ricorda di avere gia' impugnato alcune disposizioni
della legge delega n. 64 del 2001, con il ricorso n. 21 del 2001, in
relazione ai parametri allora in vigore.
Dal momento della delega sono intervenuti rilevanti fatti
giuridici che ad avviso della Provincia portano a riconsiderare
l'intera disciplina.
Il primo rilievo concerne la base volontaria che caratterizza il
servizio oggetto di disciplina con il d.lgs. n. 77 del 2002, il quale
attiene a questo specifico tipo di servizio civile, non a quello
prestato dagli obiettori in alternativa al servizio militare
obbligatorio. Di quest'ultimo, osserva la ricorrente, e' stata
d'altra parte prevista (art. 7 del d.lgs. 8 maggio 2001, n. 215,
recante «Disposizioni per disciplinare la trasformazione progressiva
dello strumento militare in professionale, a norma dell'articolo 3,
comma 1, della legge 14 novembre 2000, n. 331») la «sospensione» - ma
di fatto la pratica soppressione, salva la reviviscenza in ipotesi
eccezionali ed estreme, come situazioni di guerra e di gravissima
crisi internazionale - a decorrere dal 1° gennaio 2007.
In ogni caso, l'oggetto del d.lgs. n. 77 del 2002 impugnato e'
totalmente diverso, poiche' si tratta di un servizio volontario, che
non ha piu' alcun collegamento con la prestazione militare. Il nomen
di servizio civile e' comune, dunque, ma la sostanza della disciplina
e' radicalmente diversa.
Il secondo rilievo della Provincia concerne le profonde
modificazioni del quadro delle competenze, statali e regionali (e
delle Province autonome), apportate dalla legge costituzionale n. 3
del 2001, che, nel riformare il Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, ha stabilito, nel suo art. 10, l'applicazione delle
nuove disposizioni anche alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, per le parti in cui
prevedono forme piu' ampie di autonomia.
La redistribuzione delle competenze e la parallela prevista
scomparsa del servizio militare obbligatorio pongono in termini nuovi
il giudizio circa la validita' della disciplina.
La Provincia autonoma sintetizza come segue i criteri alla
stregua dei quali devono essere considerate le censure rivolte verso
le singole disposizioni del decreto:
il disegno organizzativo del nuovo servizio civile, di cui al
d.lgs. n. 77 del 2002, non puo' in generale essere riferito alla
materia della difesa; possono eventualmente esserlo singoli,
specifici progetti presentati da enti del settore, per questi
soltanto valendo la competenza statale;
i progetti di servizio civile che attengono a materie di
competenza regionale o provinciale non possono essere disciplinati
dallo Stato, se non limitatamente alla posizione di norme di
principio nelle materie di potesta' concorrente, mentre spetta in
toto alle Regioni e Province autonome la disciplina negli ambiti di
potesta' esclusiva o residuale ex art. 117, quarto comma, della
Costituzione;
l'organizzazione complessiva del servizio e' riferibile alla
materia della tutela del lavoro, con potesta' statale concorrente
limitata ai principi;
la formazione concernente il servizio rientra pienamente
nella competenza provinciale;
in tutti gli ambiti sopra detti, sono comunque illegittime,
ex art. 117, sesto comma, della Costituzione, le norme che prevedono
una potesta' regolamentare o comunque di integrazione normativa da
parte del Governo;
quanto al finanziamento, allo Stato puo' competere
esclusivamente la quota riferibile alle spese generali e ai progetti
che fanno capo alla materia «difesa» in senso stretto;
la gestione amministrativa dei progetti spetta in ogni caso
alla Provincia, ex art. 16 dello statuto di autonomia.
Muovendo dai criteri sopra enunciati, la Provincia formula quindi
specifiche censure relativamente a singole disposizioni del decreto
legislativo n. 77 del 2002, nei termini che si sintetizzano di
seguito:
a) art. 2, commi 1 e 2: sarebbe incostituzionale in quanto
affida all'Ufficio nazionale per il servizio civile la piu' ampia
gestione del servizio («... cura l'organizzazione, l'attuazione e lo
svolgimento del servizio civile nazionale, nonche' la programmazione,
l'indirizzo, il coordinamento ed il controllo, stabilendo le
direttive ed individuando gli obiettivi degli interventi»), riducendo
le funzioni di Regioni e Province autonome a compiti di mera
attuazione;
b) art. 3, comma 3: sarebbe incostituzionale perche' abilita
lo Stato - con d.P.C.m. - a estendere o ridurre il periodo di
servizio in relazione a specifici ambiti e progetti, senza
distinzioni e dunque senza riconoscere la competenza regionale e
provinciale quanto alle materie di loro competenza;
c) art. 3, comma 6: violerebbe il principio di eguaglianza,
in quanto abilita lo Stato a individuare (con d.P.C.m.) «gli
incarichi pericolosi, faticosi o insalubri» ai quali non puo' essere
assegnato il personale femminile; in particolare, sarebbe
discriminatoria e ingiustificata la limitazione ad assumere certi
incarichi motivata solo dalla condizione femminile;
d) art. 4, concernente il fondo nazionale per il servizio
civile: in via preliminare, la Provincia prospetta la possibile
violazione della delega, proprio in quanto e' prevista la distinzione
tra tale fondo e quello delle politiche sociali, nel quale invece il
primo avrebbe dovuto confluire, ai sensi dell'art. 11, comma 3, della
legge delega n. 64 del 2001. In ogni caso, la ripartizione delle
risorse, quale delineata nel comma 2 dell'art. 4 impugnato, ripete il
medesimo vizio della impropria ripartizione di compiti tra Stato e
Regioni, in particolare assegnando a Regioni e Province autonome solo
una quota relativa ad attivita' di «informazione e formazione», in
luogo dell'intero fondo. Il comma 5, poi, prevedendo un regolamento
statale per disciplinare le modalita' di gestione e di
rendicontazione delle risorse, sarebbe illegittimo ex art. 117, sesto
comma, della Costituzione, attesa la preponderante competenza
regionale e provinciale nella materia regolata;
e) art. 5, commi da 1 a 4, riguardante la formazione di un
albo nazionale e di albi su scala regionale e provinciale, ai fini
dell'iscrizione in questi ultimi di enti e organismi che svolgono in
ambito locale le attivita' riconducibili al servizio civile: una
volta che questo sia ricollegato alle competenze regionali e
provinciali, esso dovrebbe «necessariamente» articolarsi su base
territoriale, e non potrebbe esistere dunque nessun albo «nazionale»,
mentre eventuali enti di dimensione infraregionale potrebbero
iscriversi in piu' albi, secondo le loro esigenze;
f) art. 6, concernente i «progetti»: il comma 1, che affida a
un regolamento governativo la predisposizione, in generale, delle
caratteristiche di «tutti» i progetti, e il comma 3, che prevede
anch'esso un potere statale di disciplina amministrativa quanto ai
requisiti soggettivi di idoneita' al servizio, sono censurati dalla
Provincia per violazione dell'art. 117, sesto comma, della
Costituzione; mentre i commi 4 e 5, concernenti la competenza
all'approvazione dei progetti, impostati nel medesimo senso delle
sopra citate disposizioni sul fondo e sugli albi, sarebbero lesivi
della competenza della Provincia, alla quale resterebbe la sola
approvazione di progetti di limitata rilevanza territoriale, salvo
per di piu' un «nulla-osta» statale. Questa impostazione, afferma la
Provincia, andrebbe ribaltata: allo Stato l'enucleazione dei principi
fondamentali del servizio, in quanto riferito alle politiche del
lavoro; alle Regioni e Province autonome la disciplina e la gestione
del servizio, dunque dei progetti, senza che possa assumere rilievo
contrario la «rilevanza nazionale» di essi (comma 4);
g) art. 7, che demanda all'Ufficio nazionale di stabilire
annualmente il numero massimo di giovani ammessi a prestare il
servizio civile volontario: la Provincia ritiene incostituzionale, e
rispondente alla logica di fondo del decreto che configura il
servizio come sistema essenzialmente statale, la predeterminazione di
un tetto limitativo del numero complessivo, che potra' invece variare
- si afferma - a seconda delle risorse che ciascun ente territoriale
riterra' di impiegare per gli scopi del servizio;
h) art. 8, concernente la disciplina del «rapporto di
servizio civile»: la Provincia impugna, ancora per violazione delle
proprie competenze, specificamente il comma 2, che affida all'Ufficio
nazionale la predisposizione degli schemi delle domande di
ammissione, e il connesso comma 5 che esige la conformita' dei
contratti stipulati tra enti e soggetti ammessi agli «schemi»
suddetti; cosi', anche l'approvazione dei contratti (ancora il
comma 5) dovrebbe fare capo alla Provincia, mentre il comma 6 impone
a quest'ultima adempimenti documentali non necessari, e il comma 7
prevede il rilascio dell'attestato di servizio da parte dell'Ufficio
nazionale anziche', in base al corretto riparto di competenze, da
parte di Regioni e Province;
i) art. 9, relativo al trattamento economico e giuridico dei
soggetti ammessi al servizio: la Provincia afferma in linea
preliminare l'incostituzionalita' del comma 1, in quanto esso nega
che il rapporto di servizio civile costituisca un rapporto di lavoro,
sostenendo che una simile previsione e' in «palese contraddizione»
con i reali caratteri del rapporto medesimo. Il comma 2, rapportando
il trattamento economico dei soggetti a quello dei volontari di
truppa in ferma annuale, esprime un residuo collegamento con il
servizio militare che sarebbe del tutto privo di fondamento
costituzionale, analogamente a quanto stabilisce il successivo
comma 4, in tema di riconoscimento del servizio a fini previdenziali.
Incostituzionale sarebbe altresi' il comma 7, che consente ai soli
dipendenti pubblici di accedere all'aspettativa senza assegni per il
tempo di prestazione del servizio, in quanto determinerebbe un
ingiustificato privilegio, in danno dei dipendenti privati per i
quali invece varrebbe la regola della piena incompatibilita' di cui
all'art. 10, comma 2, del d.lgs. n. 77; con parallela lesione
dell'autonomia delle amministrazioni non statali al riguardo;
l) art. 11, in tema di «formazione al servizio civile»: posto
che la materia di riferimento e' la formazione professionale,
riservata alla potesta' legislativa residuale delle Regioni (e
Province autonome) a norma del quarto comma dell'art. 117 della
Costituzione, sarebbero illegittime sia le disposizioni che
contengono prescrizioni di dettaglio, come la durata, le modalita',
le materie di tale specifica «formazione» (commi 1, 2, 4), sia la
previsione dell'organizzazione di corsi di formazione da parte
dell'Ufficio nazionale (comma 3), sia, infine, l'attribuzione a detto
Ufficio di compiti di definizione dei contenuti e di monitoraggio
della formazione (ancora il comma 3);
m) art. 12, sul servizio civile all'estero: una volta che
spetti a Regioni e Province autonome la disciplina del servizio non
v'e' ragione - rileva la ricorrente - di riservare allo Stato lo
svolgimento di esso all'estero, che «non muta il radicamento
nazionale del progetto», onde l'incostituzionalita' del comma 1,
anche sotto l'ulteriore profilo della potesta' regolamentare in esso
stabilita a favore dello Stato; e il comma 2 sarebbe illegittimo per
conseguenza, dovendosi affidare la competenza alla verifica e al
monitoraggio dei progetti all'estero alle stesse Regioni, che
potranno semmai ricorrere, d'intesa con il Ministero degli affari
esteri, al «supporto» degli uffici diplomatici e consolari;
n) art. 13, relativo all'«inserimento nel mondo del
lavoro» e ai «crediti formativi»: regolando la possibilita' di
stipulare convenzioni con enti e associazioni in funzione del
collocamento nel mercato del lavoro di chi abbia svolto il servizio
civile, la norma sarebbe incostituzionale per la parte in cui assegna
anche all'Ufficio nazionale tale possibilita'; trattandosi, qui,
della materia della «tutela del lavoro», non potrebbe invece spettare
ad altri che alle Regioni - e Province autonome - disciplinare tali
convenzioni e gestirne la stipulazione.
2.2. - Anche nel giudizio cosi' promosso si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale
dello Stato, rilevando anzitutto che l'intera impostazione del
ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento si fonda sulla
premessa secondo cui il servizio civile in discussione costituirebbe
una realta' del tutto scollegata dalla «difesa», in quanto rivolta
esclusivamente a fini di solidarieta' sociale. Ma, afferma
l'Avvocatura, se questa premessa fosse esatta, l'impugnazione
dovrebbe essere dichiarata inammissibile, poiche' un servizio civile
come quello disegnato dalla ricorrente - del tutto privo di
collegamento con il servizio militare o con il servizio sostitutivo e
dunque non strumentale alla difesa dello Stato - sarebbe stato
istituito con l'art. 2, comma 1, della legge delega n. 64 del 2001,
non impugnato; mentre l'attribuzione al Governo della potesta' di
disciplinare questo servizio sarebbe stata disposta dall'art. 2,
comma 2, della medesima legge delega, anch'esso non impugnato.
D'altra parte, secondo l'Avvocatura, non si potrebbe neppure
ritenere che le materie la cui disciplina e' stata delegata al
Governo dal citato art. 2, comma 2, della legge n. 64 siano state
come tali trasferite alla competenza di Regioni e Province autonome
in base alla legge costituzionale n. 3 del 2001, di riforma del
Titolo V; e comunque, in questa ipotesi, si dovrebbe stabilire se
possa trasferirsi in capo a Regioni (e Province) una competenza
materiale che ha formato oggetto di delega al Governo con legge di
delegazione non impugnata ed adottata prima della riforma
costituzionale.
Ma al di la' dei sopra detti rilievi di inammissibilita', e'
proprio la premessa di fondo dell'intera impugnazione a essere, ad
avviso dell'Avvocatura, destituita di fondamento. Il servizio civile,
infatti, e' e resta un servizio alternativo alla prestazione
militare, come emerge dagli artt. 2, comma 2, e 1, comma 1,
lettera a), della legge delega n. 64 del 2001, secondo cui esso
«concorre, in alternativa al servizio militare obbligatorio, alla
difesa della Patria con mezzi ed attivita' non militari». Questa
connotazione non viene meno per il solo fatto che il servizio
militare perde il proprio carattere di obbligatorieta': una simile
conclusione, si rileva, e' sostenuta dalla Provincia sul presupposto
che solo il servizio militare obbligatorio sia strumentale alla
«difesa della Patria» - intesa restrittivamente come contrasto di una
esterna aggressione - e che pertanto ogni altra attivita' non
militare sarebbe come tale estranea alla competenza statale in
materia di «difesa» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera d),
della Costituzione.
Ma tale lettura, ad avviso dell'Avvocatura, e' inesatta; essa e'
gia' contraddetta dal testo dell'art. 52 della Costituzione, che
distingue tra il dovere di difesa della Patria (primo comma) e il
servizio militare, obbligatorio nei modi e nei limiti di legge
(secondo comma), e dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze
n. 53 del 1967, n. 31 del 1982 e n. 164 del 1985).
Il servizio civile, prestato anche su base esclusivamente
volontaria, persegue finalita' corrispondenti alla prestazione
militare e mantiene intatto il parallelismo con quest'ultima che
caratterizza il servizio civile alternativo dettato da obiezione di
coscienza.
Una volta che si escluda che la prevista «sospensione»
dell'obbligatorieta' del servizio militare intacchi l'anzidetta
connessione, e una volta che il servizio civile sia ricondotto,
secondo norme e giurisprudenza costituzionali, al concetto di difesa,
l'attribuzione che rileva e' quella di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera d), della Costituzione: «difesa e Forze armate», che
e' materia di competenza esclusiva dello Stato.
Alla stregua di questi argomenti, conclude l'Avvocatura, viene
meno il presupposto essenziale del ricorso e, con esso, cadono tutte
le conseguenti censure rivolte verso le specifiche disposizioni del
d.lgs. n. 77 del 2002.
2.3. - Nel giudizio di cui al registro ricorsi n. 44 del 2002, la
ricorrente Provincia autonoma ha depositato una memoria, nella quale
ribadisce che solo per il servizio civile «sostitutivo» del servizio
militare obbligatorio puo' riconoscersi l'attinenza alla materia
della «difesa», proprio per il legame di alternativita'; venuto meno
il quale, non v'e' ragione di ascrivere l'impegno sociale generico
all'ambito della difesa della Patria.
La ricorrente ritiene inoltre infondata l'eccezione di
inammissibilita' formulata dall'Avvocatura sia alla stregua della
costante giurisprudenza costituzionale, che ha sempre ammesso
l'impugnazione di atti normativi ancorche' esecutivi di altri
precedenti atti, non impugnati, sia perche' il decreto legislativo
possiede un intrinseco carattere di novita' (in generale, e nella
specie per la specificazione e il carattere dettagliato della
disciplina che con esso e' stata posta), onde non potrebbe neppure
dirsi puramente «esecutivo» della legge di delegazione.
2.4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria nel giudizio in questione, insistendo per la necessaria
riconduzione della normativa in argomento, nell'ambito del nuovo
quadro del Titolo V, alle competenze dello Stato e precisamente alla
materia «difesa» attribuita alla legislazione esclusiva di
quest'ultimo ex art. 117, secondo comma, lettera d). Questo
inquadramento, si aggiunge, e' del resto la condizione necessaria per
assicurare il carattere «nazionale» del servizio, che esige per
definizione unitarieta' e coordinamento a livello centrale, ad
esempio quando si tratti di svolgere missioni di pace all'estero, e
che non potrebbe percio' essere frammentato in tante particolari
discipline tra loro diverse sul territorio nazionale.
L'Avvocatura conclude sottolineando il riconoscimento, nella
disciplina denunciata, di un ruolo di rilievo per Regioni e Province
autonome, essendo numerosi i momenti di coinvolgimento delle stesse
nell'ambito dei diversi aspetti della gestione del servizio che
toccano profili di connessione con le competenze regionali (artt. 4,
5, 6, 11 e 13).
2.5. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 6 aprile 2004, ha
depositato ulteriore memoria la Provincia ricorrente, contestando,
tra l'altro, il riferimento operato dalla difesa erariale alle
missioni di pace, che giustificherebbero le ragioni di coordinamento
a livello centrale: ne' la legge n. 64 del 2001, ne' il d.lgs. n. 77
del 2002 conterrebbero alcun richiamo ad esse.
Del pari privo di fondamento appare alla ricorrente il tentativo
di dedurre la necessita' di un intervento statale dalla circostanza
che vi sarebbero materie - la protezione civile e la partecipazione
ad attivita' all'estero - che richiederebbero una disciplina e un
coordinamento unitario. La maggioranza delle attivita' esercitate
sarebbero quelle per le quali non esiste alcuna esigenza di un
coordinamento unitario. L'eventuale disciplina unitaria sarebbe
giustificata, quindi, solo per quella limitatissima parte in cui il
servizio civile potesse venire ad intersecare ambiti riservati allo
Stato, senza che cio' possa costituire ragione per attrarre alla
competenza statale l'intero servizio civile.
2.6. - Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza
pubblica del 6 aprile 2004, l'Avvocatura generale dello Stato ha
ribadito, con specifico riferimento al ricorso n. 44 del 2002, la non
riconducibilita' del servizio civile alla competenza residuale delle
Regioni, precisando che l'assenza nell'art. 117 della Costituzione di
un determinato nomen non significa di per se' che il corrispondente
ambito materiale debba per cio' solo essere ricondotto alla potesta'
legislativa esclusiva delle Regioni. Ne' il servizio civile potrebbe
rientrare nell'ambito delle c.d. «materie trasversali» o «materie non
materie», suscettibile, a seconda della specifica attivita' in cui
esso viene a sostanziarsi, di una collocazione mobile all'interno di
una pluralita' di ambiti materiali. Le implicazioni di tale
impostazione appaiono alla Avvocatura palesemente irragionevoli, in
quanto non vi sarebbe piu' un'autonoma ed unitaria regolamentazione
in tema di servizio civile, che verrebbe per cosi' dire «smembrato»
in una pluralita' di discipline, statali e regionali.
L'unica soluzione interpretativa accettabile, ribadisce
l'Avvocatura, e' quella fatta propria dal d.lgs. n. 77 del 2002, il
quale si muove all'interno di una lettura evolutiva del concetto di
Patria. Peraltro, con riferimento alla formula contenuta
nell'art. 117, secondo comma, lettera d), della Costituzione, la
contestuale presenza delle parole «difesa» e «Forze armate» non
dovrebbe far pensare ad una endiadi rafforzativa ed espressiva di un
concetto unitario, ma ad una inequivoca differenziazione tra due
distinti concetti legati da un rapporto di continenza.
Si sottolinea anche nella memoria che la scelta legislativa di
avvalersi, per difendere la Patria, non piu' di coscritti (sia in
armi che civili) ma di soggetti volontari (siano essi militari o
civili) non farebbe venire meno la logica comune dei due servizi e
non potrebbe produrre effetti sul riparto di materie effettuato dalla
Costituzione. Non sembrerebbe comunque ragionevole discutere la
costituzionalita' di una norma sul presupposto della «volontarieta» o
«obbligatorieta» del servizio.
La difesa erariale ritiene inoltre che non sia possibile
ricondurre il servizio civile alla «tutela del lavoro», anche in
considerazione del fatto che si perderebbe cosi' di vista la valenza
del servizio come istituto teso alla realizzazione dei principi
costituzionali di solidarieta' sociale e difesa della Patria. Il
servizio civile deve essere inteso, invece, come un autonomo istituto
giuridico, in cui prevale la dimensione pubblica, oggettiva e
organizzativa; contrariamente, si ridurrebbe ad un insieme di
iniziative disomogenee e perderebbe la sua natura di realta' unitaria
e complessiva, volta a realizzare un nuovo modello di cittadinanza.
Considerato in diritto
1.1. - Con un primo ricorso (reg. ricorsi n. 21 del 2001), la
Provincia autonoma di Trento solleva questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 7, commi 2 e 4, 8, comma 1, e 10, comma 2,
della legge 6 marzo 2001, n. 64 (Istituzione del servizio civile
nazionale), per violazione: a) dell'art. 8, numeri 1), 3), 4), 5),
6), 13), 16), 17), 20), 21), 23), 25) e 29), dell'art. 9, numeri 2),
4), 5) e 10), e dell'art. 16 dello statuto speciale di autonomia
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e delle «relative norme di
attuazione»; b) dell'art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento); c) dell'autonomia finanziaria della Provincia, quale
garantita dal titolo VI dello statuto, come modificato dalla legge
30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza
della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento
e di Bolzano con la riforma tributaria), e in particolare
dell'art. 5, commi 2 e 3, della citata legge n. 386.
Le specifiche censure, puntualmente indicate nella narrativa in
fatto, ruotano attorno alla considerazione per cui allo Stato
spetterebbe porre solamente la disciplina giuridica generale del
servizio civile sostitutivo di quello militare, spettando invece alla
Provincia autonoma la disciplina delle concrete attivita' nelle quali
il servizio si realizza, in quanto esse rientrano in ambiti materiali
di competenza provinciale. La premessa su cui si fonda il ricorso e'
che spetti allo Stato porre solamente la disciplina giuridica
generale del servizio civile nella misura in cui lo svolgimento dello
stesso determini l'assolvimento degli obblighi di leva.
Giova precisare che il ricorso e' stato depositato prima della
entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione. Peraltro,
nel caso di specie, la Provincia ricorrente invoca come parametri
esclusivamente le disposizioni del proprio statuto e le relative
norme di attuazione.
Va pure tenuto conto del fatto che le norme censurate sono tutte
contenute nel Capo II della legge n. 64 del 2001, dedicato alla
«Disciplina del periodo transitorio», che si apre con l'affermazione
per cui «le disposizioni del presente Capo disciplinano il servizio
civile nazionale fino alla data di efficacia dei decreti di cui
all'articolo 2» (art. 4 della legge n. 64 del 2001).
1.2. - Con altro ricorso (reg. ricorsi n. 44 del 2002), la
Provincia autonoma di Trento solleva questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12 e 13 del
decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77 (Disciplina del servizio
civile nazionale a norma dell'articolo 2 della legge 6 marzo 2001,
n. 64), per violazione, oltre che dei medesimi parametri indicati nel
ricorso n. 21 del 2001, dell'art. 117, commi secondo, terzo, quarto e
sesto, della Costituzione, dell'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda
della Costituzione), nonche' degli artt. 3 e 76 della Costituzione
(parametri non invocati espressamente dalla ricorrente, ma desumibili
dal tenore del ricorso).
Le censure, puntualmente indicate nella narrativa in fatto,
muovono dalla premessa che il servizio civile disciplinato dal d.lgs.
n. 77 del 2002 non abbia piu', in quanto volontario, alcun
collegamento con la prestazione militare, la quale avrebbe ormai
perso i caratteri della obbligatorieta'. Nonostante il mantenimento
del nomen di servizio civile, la sostanza della disciplina sarebbe
radicalmente diversa rispetto a quella che prevedeva un servizio
civile alternativo al servizio militare. Ne sarebbe conferma anche la
previsione, nello stesso d.lgs. n. 77 (art. 14), del «ripristino» del
servizio civile regolato dalla legge n. 230 del 1998 in casi
eccezionali (guerra, gravissima crisi internazionale); ripristino che
dimostrerebbe come debba trattarsi di servizio del tutto diverso, che
ha perduto ogni connessione con la «difesa», una volta cessato
l'obbligo di prestazione di leva e con esso l'esigenza di prestazioni
equivalenti.
La disciplina del servizio civile non terrebbe conto, inoltre,
delle profonde modificazioni del quadro delle competenze, statali e
regionali (e delle Province autonome), apportate dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, che, nel riformare il Titolo V della
Parte seconda della Costituzione, ha stabilito, nel suo art. 10,
l'applicazione delle nuove disposizioni anche alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, per le
parti in cui prevedono forme piu' ampie di autonomia. La normativa
impugnata, infatti, assumerebbe il servizio civile come materia di
competenza statale, con le connesse potesta' normative e
organizzative, dettando una serie di disposizioni che, ricollegandosi
a detto presupposto, risulterebbero viziate da incostituzionalita',
rientrando invece la materia de qua nelle competenze regionali e
provinciali.
Secondo la Provincia autonoma di Trento, la redistribuzione delle
competenze e la parallela prevista scomparsa del servizio militare
obbligatorio porrebbero pertanto in termini nuovi il giudizio circa
la validita' della disciplina.
Il rilievo critico e' nella sostanza il seguente: il decreto
legislativo in esame ripropone un disegno di servizio civile che fa
capo essenzialmente allo Stato, quanto a organizzazione,
programmazione, coordinamento e controllo, lasciando a Regioni e
Province autonome un limitato ruolo di attuazione degli interventi,
secondo le materie di loro competenza (cosi' nell'art. 2 del d.lgs.
n. 77).
Secondo la ricorrente, la stessa organizzazione del servizio
civile nazionale non potrebbe essere ascritta alla materia «difesa»,
ma, al piu', alla materia, di potesta' legislativa concorrente, della
«tutela del lavoro». Peraltro, nella ripartizione di competenze tra
Stato, Regioni e Province autonome, si dovrebbe tenere conto della
afferenza ai diversi ambiti materiali delle singole attivita' in cui
si sostanzia il servizio civile nazionale.
2. - Stante la loro manifesta connessione, i due ricorsi,
congiuntamente discussi, possono essere decisi con unica sentenza.
3. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte con il ricorso
n. 21 del 2001 sono infondate, quelle proposte con il ricorso n. 44
del 2002 sono in parte inammissibili e in parte infondate.
Le normative censurate, in quanto rivolte a disciplinare gli
aspetti organizzativi e procedurali del servizio civile nazionale,
trovano fondamento, anzitutto, nell'art. 52 della Costituzione, e non
precludono alla Provincia autonoma la possibilita' di regolare
l'esercizio di funzioni specifiche, riguardanti aspetti materiali che
rientrino nella sua competenza.
A venire in rilievo e', in particolare, la previsione contenuta
nel primo comma dell'art. 52 della Costituzione, che configura la
difesa della Patria come sacro dovere del cittadino, il quale ha una
estensione piu' ampia dell'obbligo di prestare servizio militare.
Come gia' affermato da questa Corte, infatti, il servizio militare ha
una sua autonomia concettuale e istituzionale rispetto al dovere ex
art. 52, primo comma, della Costituzione, che puo' essere adempiuto
anche attraverso adeguate attivita' di impegno sociale non armato
(sentenza n. 164 del 1985).
In questo contesto deve leggersi pure la scelta legislativa che,
a seguito della sospensione della obbligatorieta' del servizio
militare (art. 7 del d.lgs. 8 maggio 2001, n. 215, recante
«Disposizioni per disciplinare la trasformazione progressiva dello
strumento militare in professionale, a norma dell'articolo 3,
comma 1, della legge 14 novembre 2000, n. 331»), configura il
servizio civile come l'oggetto di una scelta volontaria, che
costituisce adempimento del dovere di solidarieta' (art. 2 della
Costituzione), nonche' di quello di concorrere al progresso materiale
e spirituale della societa' (art. 4, secondo comma, della
Costituzione). La volontarieta' riguarda, infatti, solo la scelta
iniziale, in quanto il rapporto e' poi definito da una dettagliata
disciplina dei diritti e dei doveri, contenuta in larga parte nel
d.lgs. n. 77 del 2002, che permette di configurare il servizio civile
come autonomo istituto giuridico in cui prevale la dimensione
pubblica, oggettiva e organizzativa.
D'altra parte il dovere di difendere la Patria deve essere letto
alla luce del principio di solidarieta' espresso nell'art. 2 della
Costituzione, le cui virtualita' trascendono l'area degli «obblighi
normativamente imposti», chiamando la persona ad agire non solo per
imposizione di una autorita', ma anche per libera e spontanea
espressione della profonda socialita' che caratterizza la persona
stessa. In questo contesto, il servizio civile tende a proporsi come
forma spontanea di adempimento del dovere costituzionale di difesa
della Patria.
Il d.lgs. n. 77 del 2002 significativamente considera il
«servizio civile nazionale quale modalita' operativa concorrente ed
alternativa alla difesa dello Stato, con mezzi ed attivita' non
militari» (art. 1, comma 1). In senso contrario non puo' rilevarsi
che la alternativita' tra i servizi sarebbe venuta meno perche'
entrambi sono ora frutto di una scelta autonoma, ben potendo essere
adempiuto il dovere costituzionale di difesa della Patria anche
attraverso comportamenti di tipo volontario. E' proprio nel dovere di
difesa della Patria, di cui il servizio militare e il servizio civile
costituiscono forme di adempimento volontario, che i due servizi
trovano la loro matrice unitaria, come dimostrano anche le numerose
analogie con la posizione dei militari in ferma volontaria.
La suddetta ricostruzione si riflette sulla individuazione del
titolo costituzionale di legittimazione dell'intervento statale che,
con specifico riferimento al d.lgs. n. 77 del 2002, puo' essere
rinvenuto nell'art. 117, secondo comma, lettera d), della
Costituzione, che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato non
solo la materia «forze armate» ma anche la «difesa». Quest'ultima
previsione deve essere letta alla luce delle evoluzioni normative e
giurisprudenziali che gia' avevano consentito di ritenere che la
«difesa della Patria» non si risolvesse soltanto in attivita'
finalizzate a contrastare o prevenire una aggressione esterna,
potendo comprendere anche attivita' di impegno sociale non armato
(sentenza n. 164 del 1985). Accanto alla difesa «militare», che e'
solo una forma di difesa della Patria, puo' ben dunque collocarsi
un'altra forma di difesa, per cosi' dire, «civile», che si traduce
nella prestazione dei gia' evocati comportamenti di impegno sociale
non armato.
La riserva allo Stato della competenza a disciplinare il servizio
civile nazionale, forma di adempimento del dovere di difesa della
Patria, non comporta pero' che ogni aspetto dell'attivita' dei
cittadini che svolgono detto servizio ricada nella competenza
statale. Vi rientrano certamente gli aspetti organizzativi e
procedurali del servizio. Questo, in concreto, comporta lo
svolgimento di attivita' che investono i piu' diversi ambiti
materiali, come l'assistenza sociale, la tutela dell'ambiente, la
protezione civile: attivita' che, per gli aspetti di rilevanza
pubblicistica, restano soggette alla disciplina dettata dall'ente
rispettivamente competente, e dunque, se del caso, alla legislazione
regionale o alla normativa degli enti locali, fatte salve le sole
specificita' direttamente connesse alla struttura organizzativa del
servizio e alle regole previste per l'accesso ad esso.
4. - Con specifico riferimento alla disciplina contenuta nella
legge n. 64 del 2001, oggetto di censure nel ricorso n. 21 del 2001,
va osservato, peraltro, che nella parte in cui essa prevede, in via
transitoria, che i giovani obbligati alla leva possano dichiarare
liberamente, prima dell'arruolamento, di optare per il servizio
militare o per quello civile, senza dover addurre necessariamente, in
quest'ultimo caso, motivi di coscienza (art. 5, comma 1),
l'intervento legislativo statale trova ulteriore legittimazione
nell'art. 52, secondo comma, della Costituzione, essendo rivolto alla
determinazione di limiti al servizio militare obbligatorio.
4.1. - Come ampiamente riferito nella narrativa in fatto, con il
ricorso n. 21 del 2001, la Provincia di Trento censura anzitutto
l'art. 7 della legge n. 64 del 2001, che, attribuendo all'Ufficio
nazionale per il servizio civile di cui alla legge n. 230 del 1998 il
compito di curare l'organizzazione, l'attuazione e lo svolgimento del
servizio, stabilisce che esso approva i progetti di impiego
predisposti dalle amministrazioni di Regioni e Province autonome,
coordinando i progetti con la programmazione nazionale (comma 2), e
prevede inoltre la costituzione in ambito regionale e provinciale di
strutture burocratiche statali, cioe' di sedi dell'Agenzia per il
servizio civile (comma 4). La previsione di cui al comma 2 va intesa,
in conformita' a quanto sopra precisato, nel senso che l'Ufficio
nazionale e le sue strutture periferiche assicurano l'osservanza
delle specifiche regole proprie del servizio, senza ingerenze nella
disciplina delle attivita' di competenza regionale. Analoghe
considerazioni valgono per il comma 4 dello stesso art. 7, che
prevede la costituzione in ambito regionale e provinciale di
strutture burocratiche statali, cioe' di sedi dell'Agenzia per il
servizio civile, peraltro poi soppressa dall'art. 3, comma 1, della
legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione).
4.2. - La Provincia di Trento censura anche l'art. 10, comma 2,
della legge n. 64 del 2001, che attribuisce allo Stato il potere di
determinare con d.P.C.m. «crediti formativi» per i cittadini che
prestano il servizio civile o il servizio militare di leva, rilevanti
ai fini dell'istruzione o della formazione professionale. Rispetto a
questa previsione va rilevato che lo Stato non e' intervenuto a
disciplinare le attivita' di formazione professionale nella Provincia
autonoma, bensi' ha solamente inteso determinare, in una logica di
incentivazione dei cittadini a prestare il servizio e di
riconoscimento delle competenze acquisite, gli standard dei crediti
formativi acquisiti dai soggetti che aspirano al conseguimento delle
abilitazioni richieste dall'ordinamento per l'esercizio delle
professioni intellettuali, previa iscrizione nei corrispondenti albi.
La disposizione censurata si inserisce, peraltro, nel contesto della
previsione secondo cui, nel periodo transitorio, ai cittadini che
prestano servizio civile a qualsiasi titolo si applicano le
disposizioni di cui all'art. 6 della legge n. 230 del 1998 (art. 10,
comma 1, della legge n. 64 del 2001), con la conseguenza che essi
godono degli stessi diritti, anche ai fini previdenziali e
amministrativi, dei cittadini che prestano il servizio militare di
leva. Si conferma cosi', per la fase transitoria, la considerazione
per cui il servizio civile, anche nella visione del legislatore,
partecipa della medesima natura del servizio militare, quale
prestazione equivalente a quest'ultimo e riconducibile alla stessa
idea di difesa della Patria.
4.3. - Anche la censura riguardante l'art. 8 della legge n. 64
del 2001 - che prevede che con regolamento statale siano determinati
le caratteristiche e gli standard di utilita' sociale dei progetti di
impiego, i criteri per il riparto dei finanziamenti, i modi di
verifica e controllo sui progetti - deve essere respinta. La
previsione di forme di monitoraggio, controllo e verifica sulle
attivita' mediante le quali si realizza il servizio civile, che si
traduce nella possibilita' di determinare con regolamento governativo
gli elementi ora indicati, e' intesa ad assicurare il rispetto dei
criteri e delle specifiche norme statali relativi al servizio, e non
comporta la possibilita' di intervenire nella disciplina delle
attivita' di pertinenza regionale.
5. - Con specifico riferimento alla disciplina contenuta nel
d.lgs. n. 77 del 2002, oggetto di censure nel ricorso n. 44 del 2002,
va ribadito che essa riguarda propriamente gli aspetti organizzativi
e procedurali del servizio civile nazionale, oggetto di una autonoma
ed unitaria regolamentazione che, come gia' evidenziato, trova il
proprio titolo di legittimazione nell'art. 117, secondo comma,
lettera d), della Costituzione.
Peraltro va rilevato, nella specie, che l'esigenza di assicurare
la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso
strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso adeguati
meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali, e' comunque
soddisfatta proprio attraverso l'attribuzione alla cura delle Regioni
e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, secondo le
rispettive competenze, dell'attuazione degli interventi di servizio
civile.
E', inoltre, evidente che, nelle ipotesi in cui lo svolgimento
delle attivita' di servizio civile ricada entro ambiti di competenza
delle Regioni o delle Province autonome di Trento e Bolzano,
l'esercizio delle funzioni spettanti, rispettivamente, allo Stato ed
ai suddetti enti, dovra' improntarsi al rispetto del principio della
leale collaborazione tra enti parimenti costitutivi della Repubblica
(art. 114, primo comma, della Costituzione).
La argomentata riconduzione degli aspetti organizzativi e
procedurali del servizio civile nazionale alla competenza legislativa
statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera d), della
Costituzione non preclude, infine, alle Regioni ed alle Province
autonome di Trento e Bolzano la possibilita' di istituire e
disciplinare, nell'autonomo esercizio delle proprie competenze
legislative, un proprio servizio civile regionale o provinciale,
distinto da quello nazionale disciplinato dalle norme qui esaminate,
che avrebbe peraltro natura sostanzialmente diversa dal servizio
civile nazionale, non essendo riconducibile al dovere di difesa.
5.1. - Alla luce della rilevata riconduzione della disciplina
degli aspetti organizzativi e procedurali del servizio civile
nazionale alla competenza legislativa statale di cui alla lettera d)
del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione, devono essere
rigettate le censure che riguardano gli artt. 2, 3, comma 3, 4,
commi 2 e 5, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12 e 13 del d.lgs. n. 77 del 2002.
Occorre sottolineare che in molte delle disposizioni censurate il
rispetto della autonomia dei diversi livelli di governo e'
espressamente assicurato, prevedendosi pure, in vari momenti, un
adeguato coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome.
In particolare, con riferimento alle disposizioni contenute negli
artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 77 del 2002, il rispetto della autonomia
dei diversi livelli di governo e' assicurato, rispettivamente, dalla
previsione di albi regionali ai quali si iscrivono gli enti e le
organizzazioni in possesso dei requisiti di cui alla legge n. 64 del
2001, e dall'espresso riconoscimento della competenza delle Regioni e
delle Province autonome circa l'esame e l'approvazione dei progetti
presentati da enti e organizzazioni operanti in ambito regionale o
provinciale. In ordine alla disciplina degli albi degli enti di
servizio civile, occorre anche considerare che il comma 5 dell'art. 5
prevede che le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano,
ove non abbiano gia' provveduto, possono istituire organismi di
consultazione, riferimento e confronto nell'ambito delle loro
competenze, analoghi alla Consulta nazionale per il servizio civile
prevista dal precedente comma 4.
Va, altresi', evidenziato che l'art. 13, relativo
all'«inserimento nel mondo del lavoro» e ai «crediti formativi»,
riconosce non solo all'Ufficio nazionale, ma anche alle Regioni e
alle Province autonome, «nei limiti delle rispettive competenze», la
possibilita' di stipulare convenzioni con enti e associazioni in
funzione del collocamento nel mercato del lavoro di chi abbia svolto
il servizio civile.
5.2. - Una considerazione ulteriore merita la censura relativa
all'art. 11, in tema di «formazione al servizio civile». La
ricorrente sostiene che la materia di riferimento sia la formazione
professionale, riservata alla potesta' legislativa residuale delle
Regioni (e Province autonome) a norma del quarto comma dell'art. 117
della Costituzione, con la conseguenza che sarebbero illegittime sia
le disposizioni che contengono prescrizioni di dettaglio, come la
durata, le modalita', le materie di tale specifica «formazione»
(commi 1, 2, 4), sia la previsione dell'organizzazione di corsi di
formazione da parte dell'Ufficio nazionale (comma 3), sia infine
l'attribuzione a detto Ufficio di compiti di definizione dei
contenuti e di monitoraggio della formazione (ancora il comma 3). La
censura e' infondata in quanto l'art. 11 non riguarda la formazione
professionale, bensi' la formazione specifica rivolta a preparare i
giovani volontari all'espletamento del servizio civile. Peraltro, ai
sensi del comma 3 dell'art. 11, l'organizzazione dei corsi e' curata
non solo dall'Ufficio nazionale ma anche dalle Regioni e dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano e la definizione dei
contenuti di base per la formazione compete allo stesso Ufficio
nazionale, sentita la Conferenza Stato-Regioni e la Consulta
nazionale.
5.3. - Sono, invece, inammissibili le questioni relative agli
artt. 3, comma 6, e 4, comma 1, del d.lgs. n. 77 del 2002.
La ragione della presunta illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 6, del decreto impugnato - che prevede
l'individuazione con d.P.C.m. degli incarichi pericolosi, faticosi o
insalubri ai quali non puo' essere destinato il personale femminile -
non starebbe, come affermato dalla stessa ricorrente, in una
rivendicazione di competenza, ma nella considerazione per cui la
disposizione realizzerebbe una discriminazione verso il personale
femminile, al quale l'accesso a determinati incarichi potrebbe semmai
essere escluso a garanzia di specifici valori esclusivi della
condizione femminile, quali la maternita' e la gravidanza. La
questione risulta inammissibile, in quanto la ricorrente fa valere un
profilo che non ridonda di per se' in violazione di competenze
proprie.
Con riferimento all'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 77 del 2002,
concernente il Fondo nazionale per il servizio civile, la Provincia
rileva che la prevista distinzione tra tale Fondo e quello delle
politiche sociali, nel quale invece il primo avrebbe dovuto
confluire, contraddirebbe l'indicazione contenuta nell'art. 11,
comma 3, della legge delega n. 64 del 2001. Quest'ultima disposizione
prevede, infatti, che le risorse del Fondo nazionale per il servizio
civile confluiscano nel Fondo nazionale per le politiche sociali al
termine del periodo transitorio disciplinato dalla medesima legge.
L'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 77 del 2002 avrebbe derogato a tale
previsione, disponendo che «il Fondo nazionale per il servizio
civile, ai fini dell'erogazione dei trattamenti previsti dal presente
decreto, e' collocato presso l'Ufficio nazionale per il servizio
civile». La Provincia lamenta pertanto che le risorse del Fondo
nazionale per il servizio civile non siano confluite nel Fondo
nazionale per le politiche sociali. Ma la presunta violazione della
legge di delega, che si sarebbe cosi' determinata, non implica di per
se' una lesione della sfera di competenza provinciale, in quanto e'
sicuramente di competenza statale l'erogazione dei trattamenti
previsti. Anche in questo caso la censura e' dunque inammissibile, in
quanto la Provincia non lamenta propriamente la lesione di una sua
sfera di competenza.