ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
deliberazione del CIPE del 1° agosto 2003, n. 67 (Primo programma
delle opere strategiche - Legge n. 443/2001 - Metro leggero
automatico di Bologna), promosso con ricorso della Regione
Emilia--Romagna, notificato il 19 dicembre 2003, depositato in
cancelleria il 24 successivo ed iscritto al n. 37 del registro
conflitti 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2004 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il
19 dicembre 2003, depositato il successivo 24 dicembre e iscritto al
n. 37 del registro conflitti del 2003, ha sollevato conflitto di
attribuzione in relazione alla deliberazione del Comitato
interministeriale per la programmazione economica - CIPE del 1°
agosto 2003, n. 67 (Primo programma delle opere strategiche - Legge
n. 443/2001 - Metro leggero automatico di Bologna), pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 258 - serie generale - del
6 novembre 2003, per violazione degli artt. 117, 118 e 136 (in
relazione al giudicato costituzionale di cui alla sentenza n. 303 del
2003) della Costituzione; dell'art. 1, comma 2, lettera c), della
legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri
interventi per il rilancio delle attivita' produttive); dell'art. 3,
comma 6, lettera b), del d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190 (Attuazione
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di
interesse nazionale), nonche' del principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni.
2. - In via preliminare la Regione evidenzia come il ricorso non
sia rivolto a contrastare la realizzazione di un sistema di trasporto
rapido collettivo per l'area di Bologna, ma si riferisca agli «atti
con i quali lo Stato ha unilateralmente proceduto alla ideazione,
localizzazione e persino approvazione del progetto preliminare di una
specifica opera denominata Metro leggero automatico di Bologna». Cio'
in quanto non solo la Regione non sarebbe stata coinvolta
nell'approvazione del Programma delle infrastrutture pubbliche e
private e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente
interesse nazionale unilateralmente adottato il 21 dicembre 2001, ma
la impugnata deliberazione del CIPE sarebbe stata assunta avendo
invitato alla relativa riunione il Presidente della Regione meno di
ventiquattro ore prima e nonostante la Regione avesse gia' provveduto
a manifestare il proprio dissenso.
3. - La Regione ricorrente sottolinea come l'opera in questione
si collochi tra le infrastrutture di interesse strategico contemplate
dalla legge n. 443 del 2001 e dal decreto legislativo n. 190 del
2002.
La Regione Emilia-Romagna richiama, al riguardo, la sentenza
n. 303 del 2003 di questa Corte, con la quale si sarebbe individuata,
come elemento essenziale per il rispetto delle competenze
costituzionali delle Regioni, nella materia de qua, la previsione di
una intesa tra Stato e Regioni alla quale sia subordinata
l'operativita' della disciplina relativa a questo tipo di opere; si
sarebbe inoltre stabilito che l'intesa delle Regioni interessate
avrebbe potuto sopraggiungere successivamente alla unilaterale
individuazione delle opere da parte del CIPE effettuata con
deliberazione del 21 dicembre 2001, ma che in tal caso la Regione non
sarebbe stata vincolata sino al raggiungimento dell'intesa stessa.
Ancora, nella gia' citata decisione della Corte costituzionale
sarebbe stato stabilito che l'intesa sul progetto preliminare
dell'opera strategica, in effetti contemplata dall'art. 3, comma 5,
del d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, deve essere considerata quale
elemento cui e' subordinata l'efficacia stessa del progetto
preliminare dell'opera contenuta nel menzionato programma.
La ricorrente, in punto di fatto, evidenzia come - per quanto
riguarda la Regione Emilia-Romagna - nessuna intesa sarebbe ancora
intervenuta sulla individuazione delle infrastrutture di interesse
strategico insistenti sul proprio territorio, con la conseguenza che
«nessun atto ulteriore della procedura» potrebbe essere
legittimamente compiuto.
Nel caso in questione, invece, la procedura sarebbe andata avanti
con l'approvazione del «progetto preliminare di un'opera attuativa di
un programma ancora inefficace». Cio' che non potrebbe non condurre
alla illegittimita' dell'atto in questione, rappresentando peraltro
quest'ultimo una «evidente violazione delle prerogative
costituzionali della Regione Emilia-Romagna».
4. - La ricorrente lamenta inoltre la violazione delle proprie
prerogative costituzionali anche a causa della tardiva convocazione
del Presidente della Regione, in violazione dell'art. 1, comma 2,
lettera c), della legge n. 443 del 2001, nonche' del principio di
leale collaborazione. La disposizione citata, infatti, prescriverebbe
la integrazione del CIPE da parte dei Presidenti delle Regioni e
delle Province autonome interessate in occasione della approvazione
del progetto preliminare e definitivo delle opere.
In punto di fatto, nel ricorso si afferma che, fissata per la
data del 1° agosto 2003 la riunione del CIPE, solo il giorno
precedente sarebbe stata spedita al Presidente della Regione
Emilia-Romagna una nota con l'invito a parteciparvi, prevedendosi
inoltre la possibilita' della partecipazione di un componente della
Giunta regionale, in sostituzione del Presidente e su delega apposita
da parte di quest'ultimo.
Tale ultima previsione, secondo la Regione - oltre ad essere
illegittima in quanto non contemplata dall'art. 1 della legge n. 443
del 2001 ed in esplicito contrasto con l'art. 1, comma 5, del
regolamento del CIPE - sarebbe «evidente segno dell'imbarazzo»
causato dalla consapevolezza della convocazione tardiva. Comunque, il
preavviso dato a meno di ventiquattro ore dalla riunione renderebbe
senz'altro illegittima la deliberazione impugnata, adottata nella
relativa seduta. Al riguardo, andrebbero considerate, secondo la
ricorrente, anche le disposizioni del regolamento del CIPE che
prescrivono la convocazione delle riunioni almeno cinque giorni
prima, la preparazione delle stesse da parte delle apposite
commissioni, nonche' la partecipazione a queste ultime del Presidente
della Regione interessata o di un suo delegato.
5. - Da ultimo, la Regione lamenta la violazione delle proprie
prerogative costituzionali a causa dell'approvazione dell'atto
impugnato da parte del CIPE, nonostante la Regione avesse gia'
formalmente manifestato il proprio dissenso in merito, nonche' a
causa della mancata attivazione delle procedure volte al superamento
del dissenso stesso.
La ricorrente, al riguardo, evidenzia come la Giunta regionale,
con delibera n. 848 del 14 maggio 2003, avesse manifestato
«l'impossibilita' per la Regione Emilia-Romagna di esprimere una
valutazione positiva ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo
n. 190 del 2002», precisando inoltre la propria disponibilita' a
«considerare ogni proposta tecnica di soluzione adeguata». Nel
ricorso si lamenta la mancanza - in seguito a tale presa di posizione
da parte della Regione - di una nuova fase interlocutoria formale, o
comunque della attivazione della specifica procedura di composizione
del dissenso contemplata dall'art. 3 del d.lgs. n. 190 del 2002.
Viceversa, la delibera oggetto del presente giudizio si
limiterebbe a dare atto del dissenso regionale (pur fraintendendone
il senso, secondo la ricorrente), senza tuttavia trarne le doverose
conseguenze, e dunque approvando il progetto in questione. La
Regione, infatti, avrebbe affermato «l'inaccettabilita', allo stato
attuale, del progetto per una pluralita' di ragioni»; in particolare,
sarebbero stati svolti rilievi critici in relazione ai profili dei
«percorsi previsti», della «stima della domanda potenziale» (ritenuta
decisamente sopravvalutata), della «analisi e valutazione economica
del progetto», dei «parcheggi di interscambio», nonche' in relazione
a quello denominato «infrastruttura», lamentandosi la distanza
eccessiva tra le fermate. La delibera impugnata, viceversa, secondo
la ricorrente si limiterebbe ad affermare che quest'ultima si sarebbe
«espressa sfavorevolmente sulla localizzazione della linea 2»,
nonche' che avrebbe «fatto proprie le osservazioni formulate dalla
Provincia di Bologna in ordine ad alcuni profili di carattere
ambientale».
In base alle argomentazioni esposte, la Regione Emilia-Romagna
chiede che venga dichiarato che non spetta allo Stato, e per esso al
CIPE, di approvare, in assenza dell'intesa con la Regione stessa sul
Programma delle infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti
produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da
realizzare nel territorio della Regione e nonostante l'espresso
motivato dissenso di quest'ultima, il progetto preliminare della
linea 1 della metropolitana ad automazione integrale di Bologna;
conseguentemente, nel ricorso si chiede di annullare la impugnata
delibera del CIPE.
6. - Si e' costituito, con atto depositato il 7 gennaio 2004, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso della
Regione sia considerato inammissibile o, comunque, infondato nel
merito.
L'inammissibilita' del ricorso discenderebbe dalla sua
tardivita'. Cio' in quanto, «avendo la Regione partecipato alla
delibera CIPE attraverso il proprio Assessore», il termine per la
proposizione del conflitto decorrerebbe dalla data della delibera e
non dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. In secondo
luogo, la difesa erariale osserva che, «successivamente alla suddetta
delibera e' intervenuta la formale intesa tra lo Stato e la Regione
ricorrente, sottoscritta il 19 dicembre 2003, determinandosi percio'
la sostanziale acquiescenza al provvedimento CIPE impugnato».
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato sostiene che la
deliberazione del CIPE possa essere legittimamente adottata anche in
mancanza dell'intesa, «ancorche' la sua definitiva efficacia sia
subordinata al riconoscimento, da parte della Regione, del preminente
interesse statale dell'opera». Cio', in applicazione del principio di
sussidiarieta'.
La doglianza regionale concernente il «ridotto preavviso» della
riunione del CIPE, inoltre, non assumerebbe «particolare rilevanza»:
cio' in quanto, comunque, la Regione avrebbe avuto la possibilita' di
partecipare, «come in effetti si e' verificato».
Quanto al mancato consenso della Regione, la difesa erariale
ritiene puntualmente rispettato il disposto della legge n. 443 del
2001 e del d.lgs. n. 190 del 2002: cio' in quanto il CIPE avrebbe
«stralciato dal progetto tutte le parti dell'opera sulle quali era
stato manifestato dalla Regione un dissenso riguardo alla
localizzazione». Gli «ulteriori motivi di dissenso», invece,
sarebbero stati «superati» dalla proposta avanzata dal Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, sulla quale «non e' stato
formalmente rilevato un dissenso regionale».
7. - In data 9 aprile 2004 la Regione Emilia-Romagna ha
depositato una istanza di sospensione cautelare dell'atto impugnato,
a causa del progredire delle attivita' ministeriali di attuazione
della deliberazione impugnata, malgrado alcune proposte della Regione
di riaprire la procedura concertativa.
In data 27 maggio il Presidente del Consiglio ha depositato una
memoria con la quale, ribadita l'inammissibilita' del ricorso,
afferma l'infondatezza della istanza cautelare presentata dalla
Regione Emilia-Romagna.
Con ordinanza n. 195 del 2004 - pronunciata all'esito della
camera di consiglio del 9 giugno 2004, nella quale sono stati sentiti
i difensori delle parti - respinte le eccezioni di inammissibilita'
del ricorso, questa Corte ha rigettato l'istanza di sospensione della
deliberazione impugnata, proposta dalla Regione Emilia-Romagna, per
l'«assenza del periculum in mora», a causa della inidoneita'
dell'atto impugnato a produrre effetti pregiudizievoli irreversibili,
anche «alla luce della gia' avvenuta fissazione della trattazione del
merito del ricorso».
8. - La Regione Emilia Romagna, in prossimita' dell'udienza
pubblica, ha depositato una memoria insistendo per l'accoglimento del
ricorso.
In particolare, la ricorrente ribadisce di aver manifestato, in
numerose occasioni, il proprio dissenso in relazione al progetto
dell'opera in questione. Cio', nella prospettazione della Regione,
avrebbe dovuto necessariamente condurre ad attivare le formali
procedure concertative previste dalla legge per il superamento del
dissenso.
Sempre ad avviso della ricorrente, anche a volersi attenere al
verbale della riunione CIPE (la cui completezza peraltro e'
espressamente contestata dalla ricorrente) - l'asserito silenzio
dell'assessore regionale nel corso della predetta riunione non
sarebbe stato affatto sufficiente a legittimare gli organi statali a
ritenere superato un motivato dissenso espresso dalla Giunta tramite
formale delibera; infatti, l'intesa richiesta per l'opera in
questione, da raggiungere in base al principio di lealta', non
potrebbe che consistere in una «positiva manifestazione di volonta'
dell'organo regionale» legittimato, non potendo l'intesa della
Regione «formarsi ... all'insaputa di essa, in contrasto con le sue
palesi determinazioni ed al di fuori di procedure legittime ed
ispirate al principio di leale collaborazione».
Considerato in diritto
1. - La Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
in relazione alla deliberazione del Comitato interministeriale per la
programmazione economica - CIPE del 1° agosto 2003, n. 67 (Primo
programma delle opere strategiche - Legge n. 443/2001 - Metro leggero
automatico di Bologna), per violazione degli artt. 117, 118 e 136
della Costituzione; dell'art. 1, comma 2, lettera c), della legge
21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri
interventi per il rilancio delle attivita' produttive); dell'art. 3,
comma 6, lettera b), del d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190 (Attuazione
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di
interesse nazionale), nonche' del principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni. Di conseguenza ne ha richiesto l'annullamento.
2. - In via preliminare, quanto alle eccezioni di
inammissibilita' del ricorso sollevate dall'Avvocatura dello Stato,
questa Corte - con l'ordinanza n. 195 del 2004, che ha rigettato
l'istanza della Regione ricorrente di sospensione della deliberazione
impugnata - si e' gia' pronunziata nel senso della infondatezza. Non
occorre, quindi, soffermarsi su di esse.
3. - Il ricorso e' fondato.
Questa Corte nella sentenza n. 303 del 2003 ha affermato che
l'attrazione al livello statale di funzioni amministrative in forza
dei principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione di cui
all'art. 118, primo comma, Cost., nelle materie di competenza
concorrente, comporta anche che tali funzioni possano essere
organizzate e regolate solo dalla legge statale. La medesima
decisione ha affermato anche che «i principi di sussidiarieta' e di
adeguatezza», in forza dei quali si verifica la ascesa della funzione
normativa sulla base del meccanismo appena richiamato, «convivono con
il normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e
possono giustificarne una deroga solo se la valutazione
dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni
regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta
da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalita', e sia oggetto di un accordo stipulato con la
Regione interessata».
Pertanto, «per giudicare se una legge statale che occupi questo
spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non costituisca
invece applicazione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza,
diviene elemento valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra
lo Stato e le Regioni interessate, alla quale sia subordinata
l'operativita' della disciplina».
In applicazione di questo principio, questa Corte, nella medesima
sentenza, ha anche chiarito che non puo' essere riconosciuta
«efficacia vincolante a quel programma su cui le Regioni interessate
non abbiano raggiunto un'intesa per la parte che le riguarda, come
nel caso della deliberazione CIPE del 21 dicembre 2001, n. 121».
Inoltre, sempre nella sentenza n. 303 del 2003, nel giudicare
sulla legittimita' costituzionale dell'art. 3 del decreto legislativo
20 agosto 2002, n. 190, ed in particolare della disposizione di cui
al quinto comma, relativa alla procedura di approvazione da parte del
CIPE del progetto preliminare dell'infrastruttura, la Corte ha
condiviso la scelta legislativa di coinvolgere pienamente la Regione
interessata tramite la partecipazione alla riunione del CIPE ed il
necessario «consenso, ai fini dell'intesa sulla localizzazione, dei
Presidenti delle Regioni e Province autonome interessate». Cosi'
pure, ha ritenuto idonea ad assicurare alle Regioni una adeguata
possibilita' di rappresentare la propria posizione, nel rispetto del
principio di leale collaborazione, la previsione, di cui al comma 6
dell'art. 3, delle due diverse procedure conseguenti al possibile
dissenso regionale, rispettivamente ove l'infrastruttura abbia
carattere interregionale o internazionale, ovvero risulti di
concorrente interesse regionale.
In quest'ultimo caso il maggior interesse della Regione nella
realizzazione dell'opera e' tutelato al punto che ad essa e'
consentito di paralizzare l'approvazione del progetto o la
localizzazione dell'opera (art. 3, comma 6, lettera b), del d.lgs.
n. 190 del 2002).
4. - Rispetto a questi due livelli di necessario consenso della
Regione, nella vicenda concernente la approvazione del progetto della
metropolitana di Bologna, il primo appare conseguito e reso manifesto
attraverso alcuni atti regionali ed in particolare tramite l'atto
bilaterale costituito dalla «Intesa generale quadro con la Regione
Emilia-Romagna», adottata il 19 dicembre 2003 (peraltro in data
successiva alla deliberazione oggetto del presente giudizio) e
sottoscritta dal Presidente del Consiglio dei ministri, dai ministri
rispettivamente delle infrastrutture e dei trasporti, dell'ambiente e
della tutela del territorio, per gli affari regionali, nonche' dal
Presidente della Regione Emilia-Romagna. La metropolitana di Bologna
e' infatti esplicitamente contemplata tra le opere che il Ministero e
la Regione individuano consensualmente come di «preminente interesse
strategico», la cui realizzazione dovra' seguire le procedure
disciplinate dal d.lgs. n. 190 del 2002.
Invece, la deliberazione del CIPE del 1° agosto 2003, che approva
«ai sensi e per gli effetti dell'art. 3 del decreto legislativo
n. 190 del 2002 [...] con le prescrizioni proposte dal Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, il progetto preliminare della
linea 1 della metropolitana ad automazione integrale di Bologna», e'
stata adottata senza che si sia manifestato il necessario consenso
della Regione interessata: la Giunta regionale con l'apposita
delibera n. 848/2003 del 14 maggio 2003 aveva espressamente
manifestato l'impossibilita' «di esprimere una valutazione positiva,
ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo n. 190 del 2002, in
merito al «Progetto preliminare di metropolitana leggera automatica
di Bologna» comprendente la linea 1 e la linea 2 nonche' le
infrastrutture connesse ...», nelle stesse premesse della
deliberazione impugnata (pur ritenute reticenti dalla ricorrente) si
da' atto dell'esistenza di un dissenso della Regione, che peraltro si
supera opponendo semplicemente l'affermazione che il Ministero per le
infrastrutture «ritiene di non condividere le osservazioni stesse».
D'altra parte, nel precedente sintetico verbale della seduta del CIPE
del 1° agosto 2003 (la cui completezza viene contestata dalla
ricorrente, con particolare riferimento alla mancata attestazione del
fatto che l'Assessore regionale intervenuto avrebbe ribadito la
opposizione formulata dalla Giunta regionale con la deliberazione del
14 maggio 2003) si da' solo fuggevolmente atto di un dissenso della
Regione, senza peraltro alcuna considerazione della necessita'
legislativa di conseguire il consenso regionale «ai fini della intesa
sulla localizzazione».
Ne' puo' essere condivisa la opinione espressa dall'Avvocatura
dello Stato che il CIPE avrebbe «stralciato dal progetto tutte le
parti dell'opera sulle quali era stato manifestato dalla Regione un
dissenso riguardo alla localizzazione», dal momento che lo stralcio
ha riguardato una sola delle due linee originariamente progettate,
mentre i rilievi regionali riguardavano, tra l'altro, la
localizzazione di entrambe. Del resto, ove lo stralcio avesse
consentito ex se di superare tutte le ragioni di dissenso della
Regione, non sarebbero stati necessari i successivi tentativi
ministeriali di riaprire sedi di confronto tecnico con la Regione o
la stessa previsione nella «Intesa generale quadro con la Regione
Emilia-Romagna», adottata il 19 dicembre 2003, di voler operare per
«superare le divergenze che si sono verificate per la realizzazione
di questa infrastruttura».
In realta', l'art. 3 del d.lgs. n. 190 del 2002 disciplina
analiticamente la procedura di elaborazione ed adozione del progetto
preliminare delle infrastrutture strategiche di rilevante interesse
nazionale e, in questo ambito, prevede puntualmente il ruolo ed i
poteri delle Regioni e delle Province autonome, nonche' le eventuali
procedure alternative in caso di loro motivato dissenso. La stessa
intesa quadro e' chiarissima nello stabilire che, in riferimento ad
alcune specifiche opere, tra cui la metropolitana di Bologna, «le
Parti concordano che, in caso di motivato dissenso sui singoli
progetti da parte della Regione, si proceda come previsto all'art. 3,
comma 6, lettera b) del d.lgs. n. 190 del 2002, escluso in ogni caso
il rinvio alle procedure di cui alla lettera a)».
Il mancato rispetto dell'art. 3 del d.lgs. n. 190 del 2002
costituisce quindi sicura violazione del principio di leale
collaborazione, la cui osservanza e' tanto piu' necessaria in un
ambito come quello di una procedura che integra l'esercizio in
sussidiarieta' da parte di organi statali di rilevanti poteri in
materie di competenza regionale.
Pertanto, va dichiarato che non spetta allo Stato, e per esso al
Comitato interministeriale per la programmazione economica, approvare
il progetto in assenza del consenso, della Regione Emilia-Romagna,
ovvero senza il rispetto delle procedure per il superamento del
dissenso regionale. Conseguentemente, occorre annullare la
deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione
economica - CIPE del 1° agosto 2003 (Primo programma delle opere
strategiche - Legge n. 443/2001 - Metro leggero automatico di
Bologna).
Rimane assorbito ogni altro profilo di censura.