ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 27 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato -- legge finanziaria 2003), e
dell'art. 4, commi 9 e 10, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato -- legge finanziaria 2004), promossi con ricorsi della
Regione Emilia-Romagna, notificati il 1° marzo 2003 e il 24 febbraio
2004, depositati in cancelleria il 7 marzo 2003 e il 4 marzo 2004 ed
iscritti al n. 25 del registro ricorsi 2003 ed al n. 33 del registro
ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2004 il giudice relatore
Annibale Marini;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso, ritualmente
notificato e depositato, volto ad impugnare numerose disposizioni
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -- legge finanziaria
2003), ha censurato, fra l'altro, l'art. 27 della citata legge n. 289
del 2002, rubricato «Progetto "PC ai giovani"», deducendone il
contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione nonche' con
il principio di leale collaborazione.
1.1. - La disposizione impugnata istituisce un fondo speciale,
denominato «PC ai giovani», destinato a finanziare un progetto
promosso dal Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie della
Presidenza del Consiglio dei ministri per incentivare l'acquisizione
e l'utilizzo degli strumenti informatici fra i giovani che compiano
sedici anni nel 2003; essa prevede che il Ministro dell'economia e
delle finanze emani, di concerto con quello per l'innovazione e le
tecnologie, un decreto ministeriale, espressamente definito «di
natura non regolamentare» con il quale siano stabilite le modalita'
di presentazione delle istanze nonche' quelle di erogazione degli
incentivi, essendo anche prevista la possibilita' di avvalersi della
collaborazione di organismi esterni alla pubblica amministrazione.
Ad avviso della ricorrente la descritta disciplina non
rientrerebbe in alcuna delle materie di cui all'art. 117, commi
secondo e terzo, della Costituzione, ricadendo, pertanto, nella
competenza residuale delle Regioni e sarebbe percio' lesiva della
loro potesta' legislativa ed amministrativa, in quanto, in contrasto
con i commi quarto e sesto dell'art. 117 della Costituzione,
conferirebbe al Ministro dell'economia e delle finanze poteri
sostanzialmente normativi ed al Dipartimento per l'innovazione e le
tecnologie poteri amministrativi in materia di competenza regionale.
Ne' potrebbe, in senso contrario, addursi la circostanza che i
decreti ministeriali in parola siano definiti «di natura non
regolamentare», dovendo farsi riferimento, al fine della
qualificazione di tali atti, piu' che alla loro «etichetta», al loro
oggetto sostanziale; sicche', contenendo precetti generali ed
astratti, innovativi dell'ordinamento, i medesimi avrebbero carattere
normativo.
Ne discenderebbe poi, sotto altro aspetto, la lesione della
autonomia finanziaria di essa ricorrente, spettando alle Regioni la
autonoma gestione delle risorse nelle materie di loro competenza.
L'illegittimita' della disposizione, peraltro, non sarebbe
esclusa neppure nel caso in cui essa fosse riconducibile ad una
materia oggetto di potesta' normativa concorrente.
In definitiva, la norma impugnata sarebbe illegittima nella parte
in cui, non limitandosi a prevedere la mera ripartizione fra le
Regioni delle somme costituenti il fondo, attribuisce al Ministro
dell'economia e delle finanze ed al Dipartimento per l'innovazione e
le tecnologie poteri normativi ed amministrativi relativi alla sua
gestione.
In subordine la ricorrente lamenta che l'esercizio dei poteri
statali non sia preceduto dalla intesa «con la Conferenza
Stato-Regioni», in violazione del principio di leale collaborazione
che impone forme di coordinamento fra i soggetti interessati.
2. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata, non
essendo configurabile alcuna lesione delle competenze riservate alle
Regioni, ne' sotto il profilo della loro autonomia finanziaria ne'
sotto quello della loro organizzazione.
3. - Con altro ricorso, ritualmente notificato e depositato, la
medesima Regione Emilia-Romagna, nell'impugnare numerose disposizioni
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -- legge finanziaria
2004), ha censurato, fra l'altro, l'art. 4, commi 9 e 10, della
citata legge n. 350 del 2003, deducendone il contrasto con gli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonche' con il principio di
leale collaborazione.
3.1. - Il comma 9 della disposizione censurata stabilisce che il
fondo di cui all'art. 27, comma 1, della legge n. 289 del 2002 sia
destinato a finanziare un progetto, promosso dal Dipartimento per
l'innovazione e le tecnologie, volto a favorire l'acquisizione e
l'utilizzo degli strumenti informatici da parte dei giovani che
compiano sedici anni nel corso del 2004, nonche' la loro formazione.
Le modalita' di attuazione del progetto e di erogazione dei
benefici saranno disciplinate con decreto del Ministro dell'economia
e delle finanze, di concerto con quello per l'innovazione e le
tecnologie.
Il successivo comma 10 prevede che, entro il limite di 30 milioni
di euro, le risorse del fondo di cui sopra saranno adibite
all'istituzione di un ulteriore fondo, denominato «PC alle famiglie»,
destinato, nell'ambito di un progetto promosso dal Dipartimento per
l'innovazione e le tecnologie, a finanziare la concessione di un
contributo in favore di quanti, avendo conseguito nell'anno 2002 un
reddito non superiore a 15.000 euro, acquistino nell'anno 2004 un
personal computer idoneo al collegamento ad «internet».
Le modalita' di attuazione di tale progetto saranno stabilite con
decreto di natura non regolamentare, adottato, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, dal Ministro per
l'innovazione e le tecnologie, che potra' anche prevedere la
possibilita' di avvalersi, al fine di cui sopra, della collaborazione
di organismi esterni alla pubblica amministrazione.
3.2. - Anche in questo caso, ad avviso della ricorrente, la norma
impugnata, non rientrando in alcuna delle materie di cui ai commi
secondo e terzo dell'art. 117 della Costituzione, violerebbe la
autonomia finanziaria della Regione, stante la gestione ministeriale
di fondi settoriali in materie di competenza regionale.
Essa, peraltro, violerebbe anche le competenze normative ed
amministrative regionali, in quanto, oltre a regolare
dettagliatamente una materia rientrante nella competenza della
ricorrente, attribuirebbe, nella medesima materia, al Ministro ed al
Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie poteri,
rispettivamente, sostanzialmente normativi ed amministrativi, a nulla
valendo la asserita «natura non regolamentare» dei decreti di
attuazione della norma medesima; la astrattezza e generalita' dei
precetti che essi possono contenere e la loro idoneita' ad innovare
l'ordinamento ne dimostrerebbe la natura di atto normativo.
Conclusivamente, la Regione ricorrente osserva che anche laddove
si ritenesse che la norma impugnata sia giustificata dall'esistenza
di «eccezionali esigenze unitarie», essa sarebbe comunque illegittima
in quanto non prevede che i poteri statali siano esercitati, nel
rispetto del canone della leale collaborazione, previa intesa con la
«Conferenza Stato-Regioni».
4. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la inammissibilita' o l'infondatezza della
questione.
5. - In prossimita' della udienza pubblica, la Regione
Emilia-Romagna ha depositato, riguardo al primo giudizio, una breve
memoria nella quale, ribaditi gli argomenti gia' contenuti nel
ricorso, ha affermato la irrilevanza, ai fini della legittimita'
della disposizione impugnata, del fatto che detta norma preveda non
la ripartizione del fondo, con vincolo di destinazione, fra gli enti
territoriali, ma la sua diretta assegnazione ai privati; anche in
tale ipotesi, la sua autonomia finanziaria sarebbe, infatti, lesa, in
quanto essa Regione sarebbe privata della possibilita' di scegliere e
di gestire in autonomia le proprie politiche.
6. - L'Avvocatura dello Stato ha, a sua volta, depositato memorie
illustrative in entrambi i giudizi.
6.1. - Riguardo a quello avente ad oggetto l'art. 27 della legge
n. 289 del 2002, l'Avvocatura rileva che la disposizione impugnata,
volta ad agevolare la «alfabetizzazione informatica» dei giovani, va
ricondotta alla materia «istruzione», nella quale si comprenderebbe
«qualsiasi attivita', pur svolta al di fuori delle tradizionali
strutture scolastiche, finalizzata a promuovere lo sviluppo culturale
(...) degli appartenenti alla collettivita' sociale»; in tale
corretta prospettiva essa, collocata nell'ambito delle norme generali
di detta materia, rientrerebbe nella competenza esclusiva dello
Stato.
La legittimita' della disposizione impugnata emergerebbe anche
per un altro ordine di considerazioni: infatti, posto che e'
riservata alla legislazione dello Stato, ex art. 117, comma secondo,
lettera m), della Costituzione «la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» e che
non e' contestabile che, nell'attuale assetto sociale, l'accesso ai
mezzi informatici vada considerato «un vero e proprio diritto
sociale», strumentale all'esercizio di altri diritti fondamentali,
non v'e' dubbio che il progetto «PC ai giovani», volto a garantire su
tutto il territorio nazionale, attraverso misure generali ed
omogenee, un livello minimo di accesso per i giovani alla
acquisizione ed utilizzazione degli strumenti informatici, dovrebbe
qualificarsi come misura diretta ad assicurare un «livello
essenziale» di «diritti civili e sociali», sicche' esso non potrebbe
non ricondursi alla esclusiva potesta' legislativa statale.
6.2. - Riguardo al giudizio avente ad oggetto la impugnazione
dell'art. 4, commi 9 e 10, della legge n. 350 del 2003, la difesa
erariale, richiamate, ed estese anche alla disciplina concernente il
progetto «PC alle famiglie», le argomentazioni gia' svolte
relativamente all'altro ricorso, osserva che la disciplina impugnata
non presenta, nella sua fase applicativa, momenti di
discrezionalita', sicche' le Regioni, se fossero chiamate a
partecipare alle due iniziative, non avrebbero materie su cui
provvedere.
Secondo l'Avvocatura, il ricorso sarebbe espressione di un
«aprioristico contrasto» verso l'esercizio unitario di funzioni di
interesse generale non differenziabile, non potendosi, viceversa,
negare allo Stato la possibilita' di intervenire con misure generali
ogniqualvolta siano coinvolti i «diritti fondamentali di cittadinanza
ed i diritti civili e sociali».
Considerato in diritto
1. - Con due distinti ricorsi la Regione Emilia-Romagna ha
impugnato alcune disposizioni della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato -- legge finanziaria 2003) e della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato -- legge finanziaria 2004), tra l'altro
censurando, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione ed al principio di leale collaborazione, l'art. 27 della
legge n. 289 del 2002 e l'art. 4, commi 9 e 10, della legge n. 350
del 2003, istitutivi di fondi speciali destinati ad incentivare
l'acquisto e l'utilizzo di personal computer da parte di giovani o di
soggetti aventi determinati requisiti reddituali, mediante
l'erogazione di contributi economici.
Secondo la Regione ricorrente le norme impugnate, istituendo
fondi settoriali in una materia appartenente alla competenza
esclusiva regionale ed attribuendo al Ministro dell'economia e delle
finanze ed a quello per l'innovazione e le tecnologie poteri
normativi ed al Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie poteri
amministrativi relativamente alla gestione dei detti fondi,
violerebbero la autonomia finanziaria, legislativa ed amministrativa
delle Regioni.
Sarebbe altresi' violato il principio di leale collaborazione, in
quanto i poteri statali disciplinati dalle norme impugnate sarebbero
esercitati senza la previsione di alcuna forma di coordinamento con
le Regioni.
2. - Considerata la sostanziale identita' di oggetto, i giudizi
vanno riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con
un'unica sentenza, restando, peraltro, riservata a separate pronunce
la decisione delle ulteriori questioni sollevate, con i medesimi
ricorsi, dalla Regione Emilia-Romagna relativamente ad altre
disposizioni di legge.
3. - Le questioni non sono fondate.
3.1. - La normativa oggetto di impugnazione si sostanzia nella
mera previsione di contributi finanziari, da parte dello Stato,
erogati con carattere di automaticita' in favore di soggetti
individuati in base all'eta' o al reddito e finalizzati all'acquisto
di personal computer abilitati alla connessione ad «internet», in
un'ottica evidentemente volta a favorire la diffusione, tra i giovani
e nelle famiglie, della cultura informatica.
Siffatto intervento, non accompagnato da alcuna disciplina
sostanziale riconducibile a specifiche materie, non risulta invasivo
di competenze legislative regionali. Esso corrisponde a finalita' di
interesse generale, quale e' lo sviluppo della cultura, nella specie
attraverso l'uso dello strumento informatico, il cui perseguimento fa
capo alla Repubblica in tutte le sue articolazioni (art. 9 della
Costituzione) anche al di la' del riparto di competenze per materia
fra Stato e Regioni di cui all'art. 117 della Costituzione (cfr., in
senso analogo, nel contesto del previgente titolo V, parte seconda,
della Costituzione, sentenze nn. 276 del 1991, 348 del 1990, 829 e
562 del 1988).
Quanto alla lamentata violazione dell'autonomia finanziaria
regionale, basti osservare che la provvista destinata ad alimentare i
due fondi contemplati dalle disposizioni oggetto di censura e'
costituita, secondo quanto espressamente previsto dall'art. 27 della
legge n. 289 del 2002, dalle «disponibilita', non impegnate alla data
di entrata in vigore della presente legge, di cui all'articolo 103,
comma 4, della legge 23 dicembre 2000, n. 388», cioe' dalle residue
disponibilita' del fondo istituito presso il Ministero del tesoro,
del bilancio e della programmazione economica a garanzia dei crediti
al consumo erogati dalle banche nel quadro di un precedente programma
di incentivazione della diffusione fra i giovani delle tecnologie
informatiche, restando cosi' esclusa qualsiasi riduzione della
ordinaria provvista finanziaria destinata alle Regioni.
Alla stregua delle considerazioni che precedono si rivela infine
inconferente anche il riferimento al principio di leale
collaborazione, non risultando nella fattispecie coinvolta alcuna
potesta' regionale.