ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 46, commi 2, 3,
4, 5, 6, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003); dell'art. 21, comma 6 e parte del comma 7, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2003, n. 326; dell'art. 3, commi 101, 116 e 117 e dell'art. 4,
comma 159, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promossi con un ricorso della Regione Umbria,
notificato il 28 febbraio 2003, depositato in cancelleria il
successivo 7 marzo ed iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2003,
con tre ricorsi della Regione Emilia-Romagna, rispettivamente
notificati il 1° marzo 2003, il 23 gennaio e il 24 febbraio 2004,
depositati in cancelleria il 7 marzo 2003, il 29 gennaio e il 4 marzo
2004 ed iscritti al n. 25 del registro ricorsi 2003 ed ai nn. 13 e 33
del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2004 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato Giovanni Tarantini per la Regione Umbria,
l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso (r. ric. n. 22 del 2003) notificato il
28 febbraio 2003 e depositato presso la cancelleria della Corte il
successivo 7 marzo, la Regione Umbria ha proposto questione di
legittimita' costituzionale, in via principale, della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
impugnando - tra le altre - le disposizioni contenute nei commi 2 e 4
dell'art. 46, per violazione dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione.
L'art. 46, comma 2, attribuisce al Ministro del lavoro e delle
politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze e d'intesa con la Conferenza unificata, il compito di
disporre annualmente con propri decreti la ripartizione delle risorse
del Fondo di cui all'art. 59, comma 44, della legge 27 dicembre 1997,
n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica),
disponendo che sia assicurato prioritariamente l'integrale
finanziamento degli interventi che costituiscono diritti soggettivi,
nonche' che sia destinato almeno il 10 per cento delle risorse a
sostegno delle politiche in favore delle famiglie di nuova
costituzione, in particolare per l'acquisto della prima casa di
abitazione e per il sostegno alla natalita'.
La Regione Umbria rileva la difficolta' di «comprendere come
giuridicamente l'intervento possa essere di per se' costitutivo di
una posizione di diritto soggettivo», se non ritenendo che la
disposizione impugnata intenda «fare riferimento a prestazioni a
carico dell'Istituto nazionale per la previdenza sociale (INPS)»,
cio' che, pero', equivarrebbe a «sottrarre indebitamente a
stanziamenti destinati a politiche sociali quote per interventi di
altra natura». Analogamente, la denunciata violazione del quarto
comma dell'art. 117 della Costituzione, sarebbe, altresi',
evidenziata dalla circostanza che «la disposizione in esame non si
limita ad indicare degli obiettivi generali di politica sociale, ma
fissa delle priorita' ben determinate, sovrapponendosi alla
competenza in tale materia del legislatore regionale».
La norma, infine, contenuta nel comma 4 dell'impugnato art. 46,
relativa al «monitoraggio sull'utilizzo dei fondi», essendo
«consequenziale alla fissazione delle priorita' sopra evidenziate»
sarebbe, per gli aspetti prima sottolineati, invasiva della potesta'
legislativa regionale.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo la declaratoria di inammissibilita', o comunque il
rigetto, del ricorso suddetto.
In particolare, la questione proposta sarebbe infondata, atteso
che lo Stato avrebbe legittimamente esercitato la potesta' che gli
deriva dalla lettera m) dell'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, limitandosi a fissare i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti diritti civili e sociali, al fine di
garantirne la uniformita' su tutto il territorio nazionale.
Cio' premesso, l'Avvocatura generale dello Stato conclude
evidenziando come la «fissazione delle priorita» non esulerebbe,
pertanto, dalle competenze dello Stato.
3. - Con ricorso (r. ric. n. 25 del 2003) notificato il 1° marzo
e depositato presso la cancelleria della Corte il successivo 7 marzo,
la Regione Emilia-Romagna ha proposto questione di legittimita'
costituzionale, in via principale, della medesima legge n. 289 del
2002, censurando - unitamente a numerose altre disposizioni che non
vengono qui in rilievo - i commi 2, 3, 4, 5 e 6 dell'art. 46, che
disciplinano «la gestione del Fondo nazionale per le politiche
sociali».
Sul presupposto che - dopo l'intervenuta riforma del Titolo V
della Costituzione - l'oggetto delle norme censurate rientra
nell'ambito della competenza legislativa residuale delle Regioni,
tranne per cio' che riguarda la determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni, la ricorrente sottolinea che, contrariamente a
quanto previsto dal comma 2 dell'articolo impugnato, spetta alle
Regioni assicurare l'integrale finanziamento degli interventi che
costituiscono diritti soggettivi. Per il medesimo motivo, inoltre,
risulterebbe privo di base costituzionale l'ulteriore vincolo
rappresentato dalla destinazione di almeno il 10 per cento delle
risorse del Fondo a sostegno delle politiche in favore delle famiglie
di nuova costituzione, con preferenza per finanziamenti relativi
all'acquisto della prima casa di abitazione e al sostegno della
natalita', giacche' si tratta - secondo la ricorrente - «di concrete
scelte di politica sociale, la cui priorita' puo' variare nelle
diverse Regioni, secondo criteri di decisione ormai regionali».
Ne' ad escludere la denunciata violazione del nuovo criterio di
distribuzione della competenza legislativa in materia di «politica
sociale» potrebbe invocarsi la previsione secondo cui «la
ripartizione del Fondo tra i diversi usi avverrebbe "d'intesa con la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281"», giacche', in particolare, la previsione di
un sistema siffatto equivarrebbe a perpetuare «un meccanismo
centralizzato, sia pure comprendente la partecipazione delle
Regioni», non piu' in linea con l'attuale assetto costituzionale.
La ricorrente, inoltre, censura la previsione di cui al comma 3
dell'art. 46 relativo alla fissazione, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, dei livelli essenziali delle prestazioni.
Essa precisa, in proposito, che la propria contestazione non investe
tale meccanismo in se' considerato, ma riguarda «invece la parte in
cui si prevede che la determinazione di tali livelli avvenga "nei
limiti delle risorse ripartibili del Fondo nazionale per le politiche
sociali"», e cio' in quanto dovrebbe essere «la stessa misura
complessiva del Fondo» a formare «oggetto di una determinazione
concordata tra Stato e Regioni, al fine di assicurarne una dimensione
che permetta un livello delle prestazioni adeguato, anche se non
ottimale».
Le censure della Regione Emilia-Romagna investono, infine, anche
le previsioni dei commi 5 e 6 dell'art. 46 della legge n. 289 del
2002.
In relazione al primo di tali commi - che, per l'ipotesi di
«mancato utilizzo delle risorse da parte degli enti destinatari entro
il 30 giugno dell'anno successivo a quello in cui sono state
assegnate», sancisce la revoca dei finanziamenti stanziati - la
ricorrente evidenzia che, mentre il persistere di un vincolo di
destinazione «puo' essere accettato in quanto inevitabile, nel
presente stato di inattuazione dell'art. 119» della Costituzione, la
previsione, invece, di un gravoso termine di decadenza, potendo
frustrare la programmazione e la gestione di fondi da parte della
singola Regione, rappresenterebbe una violazione dell'autonomia
finanziaria della Regione stessa.
Censurata e', da ultimo, la previsione del comma 6 dell'articolo
in questione, giacche' il conferimento, per il triennio 2003-2005,
alla Federazione dei maestri del lavoro d'Italia di un contributo
annuo di 260.000 euro integrerebbe «una destinazione legislativa
arbitraria ed irrazionale, compiuta al di fuori di una competenza
statale all'intervento». Ne', d'altra parte, la sua illegittimita'
costituzionale verrebbe meno per il fatto che all'onere relativo si
provveda con risorse prelevate dal Fondo per l'occupazione di cui
all'art. 1, comma 7, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148
(Interventi urgenti a sostegno dell'occupazione), convertito, con
modificazioni, nella legge 19 luglio 1993, n. 236, ove si consideri -
da un lato - che «anche la tutela del lavoro e' egualmente materia
assegnata alle Regioni dall'art. 117, comma 3», della Costituzione,
nonche' - dall'altro - che «se il legislatore intende destinare i
fondi a fini assistenziali, come sono quelli in questione, la
relativa gestione non puo' che seguire le regole proprie del
settore».
4. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto della questione.
Premesso che il Fondo nazionale per le politiche sociali e'
costituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ed e'
alimentato con risorse statali, la difesa erariale assume che «non e'
certo invasiva della sfera di competenza regionale la previsione che
al riparto delle sue risorse si provveda d'intesa con la Conferenza
unificata, con prioritaria assicurazione degli interventi costituenti
diritti soggettivi e destinazione di una percentuale minima a
sostegno di politiche in favore di famiglie di nuova costituzione».
Con specifico riferimento, poi, ai singoli rilievi formulati
dalla ricorrente, l'Avvocatura generale dello Stato deduce la
genericita' della censura relativa alla mancanza di una
determinazione concordata tra Stato e Regioni della «stessa misura
complessiva del Fondo».
Nessuna doglianza, rileva la difesa erariale, sarebbe formulata
in ordine al comma 4. Sarebbe, inoltre, «coerente e logica [...] la
contestata disposizione di cui al comma 5, mirando la stessa ad
assicurare il sollecito utilizzo delle risorse da parte degli enti
destinatari». Non sarebbe, infine, «arbitraria ed irrazionale» la
previsione del comma 6, stabilendo un contributo, di limitato
importo, a favore della Federazione dei maestri del lavoro d'Italia e
cio' in relazione alle finalita' «di rilievo sociale» dalla stessa
perseguite.
5. - Con ricorso (r. ric. n. 33 del 2004) notificato il
24 febbraio 2004 e depositato presso la cancelleria della Corte il
4 marzo successivo, la Regione Emilia-Romagna ha proposto questione
di legittimita' costituzionale, in via principale, della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004),
censurando, in particolare, l'art. 3, commi 101, 116 e 117, nonche'
l'art. 4, comma 159.
5.1. - L' art. 3, comma 101, prevede, espone la ricorrente, che
lo Stato - «nei limiti delle risorse preordinate allo scopo dal
Ministro del lavoro e delle politiche sociali nell'ambito del Fondo
nazionale per le politiche sociali [...], e detratte una quota fino a
20 milioni di euro per l'anno 2004 e fino a 40 milioni di euro per
ciascuno degli anni 2005 e 2006 da destinare all'ulteriore
finanziamento delle finalita' previste dall'art. 2, comma 7, della
legge 27 dicembre 2002 n. 289, nonche' una quota di 15 milioni di
euro per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006 da destinare al
potenziamento dell'attivita' di ricerca scientifica e tecnologica» -
concorra «al finanziamento delle Regioni che istituiscono il reddito
di ultima istanza quale strumento di accompagnamento economico ai
programmi di reinserimento sociale, destinato ai nuclei familiari a
rischio di esclusione sociale ed i cui componenti non siano
beneficiari di ammortizzatori sociali destinati a soggetti privi di
lavoro».
La norma impugnata - secondo la Regione Emilia-Romagna - sarebbe
lesiva delle attribuzioni regionali per diversi profili, giacche',
innanzitutto, «dispone unilateralmente del Fondo nazionale per le
politiche sociali», atteso che, tramite essa, «si scorporano dal
Fondo [...] alcuni cospicui stanziamenti destinati a sostenere
specifiche linee d'intervento, genericamente riferibili alle
politiche sociali, disposte unilateralmente dal Governo», con
conseguente palese violazione dell'autonomia finanziaria regionale,
garantita dall'art. 119 Cost., e del principio di leale
collaborazione.
La disposizione de qua - nella misura in cui «distoglie dal Fondo
nazionale per le politiche sociali uno stanziamento cospicuo (20
milioni di euro per il 2004, il doppio per ciascuno degli anni
successivi) per aumentare consistentemente lo stanziamento entro il
quale possono essere concessi contributi finalizzati alla riduzione
degli oneri effettivamente rimasti a carico per l'attivita' educativa
di altri componenti del medesimo nucleo familiare presso scuole
paritarie» - riduce, infatti, «le risorse trasferite alle Regioni,
per sostenere viceversa interventi diretti dello Stato».
Cio' premesso, risulterebbe evidente - secondo la ricorrente - la
lesione sia delle attribuzioni legislative e amministrative della
Regione, sia della sua autonomia finanziaria, giacche' l'«ulteriore
finanziamento di un fondo settoriale in materia regionale, gestito
dal centro, costituisce violazione dell'art. 117, comma 4, 118 e 119
Cost.».
Il comma censurato, inoltre, presenterebbe un terzo profilo
d'illegittimita' costituzionale, giacche' detrarrebbe dal Fondo
stesso risorse per interventi genericamente destinati al
potenziamento dell'attivita' di ricerca scientifica e tecnologica,
cosi' incidendo su una materia rientrante nell'ambito delle
competenze concorrenti, cio' che precluderebbe «allo Stato
d'intervenire con misure unilaterali e per di piu' indefinite,
anziche' con norme di principio e con il pieno coinvolgimento delle
Regioni».
Infine, rileva la ricorrente che l'art. 3, comma 101,
nell'introdurre «il "reddito di ultima istanza" destinato ai nuclei
familiari a rischio di esclusione e privi di altri ammortizzatori
sociali» e, dunque, intervenendo, senza coinvolgimento delle Regioni,
«nella materia delle politiche sociali», di competenza regionale, con
una misura che «non puo' essere ricondotta ai livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti sociali», violerebbe il
riparto delle attribuzioni e il principio di leale collaborazione,
nonche' la stessa autonomia finanziaria regionale.
Con specifico riferimento a tale ultimo profilo, la ricorrente
evidenzia come l'attuale testo dell'art. 119 della Costituzione
consenta allo Stato - secondo quanto chiarito dalla stessa
giurisprudenza costituzionale (si richiamano sul punto le sentenze di
questa Corte numeri 49 e 16 del 2004 e 370 del 2003) - di «disporre
interventi specifici in materie che non appartengono alla sua
potesta' esclusiva, ma riguardano ambiti di competenza regionale,
solo con risorse aggiuntive e per finalita' perequative», le une come
le altre non essendo, pero', ravvisabili nell'ipotesi in esame.
Ricorrerebbe, dunque, nel caso di specie «un finanziamento
"speciale" alle Regioni, condizionato ad una loro iniziativa di
politica sociale», disciplinata, pero', dalla stessa legge statale,
di talche', «in una materia di competenza regionale, lo Stato prevede
un finanziamento vincolato ad una specifica destinazione a favore non
di determinate Regioni (come richiede l'art. 119, quinto comma, della
Costituzione) ma della generalita' delle Regioni, violando la loro
autonomia finanziaria». Sarebbe, infine, lesa la stessa autonomia
legislativa regionale, dato che, in materia rientrante nell'art. 117,
quarto comma, lo Stato «interviene attraverso la disciplina
dell'attivita' che la Regione dovrebbe compiere per usufruire del
concorso statale alla spesa».
5.2. - La ricorrente censura, inoltre, le previsioni contenute
nei commi 116 e 117 del medesimo art. 3 della legge n. 350 del 2003.
Il comma 116, in particolare, stabilisce che l'incremento della
dotazione del Fondo nazionale per le politiche sociali - disposto per
l'anno 2004 dall'art. 21, comma 6, del d.l. n. 269 del 2003 - debba
essere utilizzato nel medesimo anno 2004 per le seguenti finalita':
a) politiche per la famiglia e in particolare per anziani e disabili,
per un importo pari a 70 milioni di euro; b) abbattimento delle
barriere architettoniche di cui alla legge 9 gennaio 1989, n. 13, per
un importo pari a 20 milioni di euro; c) servizi per l'integrazione
scolastica degli alunni portatori di handicap, per un importo pari a
40 milioni di euro; d) servizi per la prima infanzia e scuole
dell'infanzia, per un importo pari a 67 milioni di euro.
Il comma 117, invece, stabilisce che «gli interventi di cui alle
lettere c) e d) del comma 116, limitatamente alle scuole
dell'infanzia, devono essere adottati previo accordo tra i Ministeri
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e del lavoro e
delle politiche sociali e le Regioni».
Orbene, il summenzionato comma 116 sarebbe - secondo la
ricorrente - lesivo delle attribuzioni regionali, giacche', al pari
del gia' esaminato comma 101 del medesimo art. 3, «dispone
unilateralmente del Fondo nazionale per le politiche sociali», posto
che dallo stesso «si scorporano [...] alcune specifiche linee di
finanziamento, vincolandone la destinazione ad obiettivi scelti
unilateralmente dal Governo», con palese «violazione dell'autonomia
legislativa (non trattandosi di materia concorrente, e in ogni caso
non di principio fondamentale di materia) e finanziaria regionale,
garantita dall'art. 119 Cost., nonche' del principio di leale
collaborazione».
Quanto, invece, al successivo comma 117, la censura prospettata
si fonda sulla constatazione che la disposizione ivi contenuta -
nello stabilire «che i servizi per l'integrazione scolastica degli
alunni portatori di handicap e per la scuola d'infanzia "devono
essere adottati previo accordo" tra Ministri competenti e le Regioni»
- parrebbe «voler imporre alle Regioni di esercitare le proprie
attribuzioni, non con la garanzia di una definizione di prestazioni
essenziali [...] compiuta dal legislatore nazionale, ma attraverso il
condizionamento da parte degli organi politici o addirittura
burocratici dello Stato», con cio' «mortificando l'autonomia
legislativa e amministrativa regionale», in violazione degli
articoli 117 e 118 della Costituzione.
5.3. - La Regione Emilia-Romagna ha impugnato, infine, anche la
previsione contenuta nell'art. 4, comma 159, della medesima legge
n. 350 del 2003.
Pone in luce la ricorrente come la disposizione de qua - nello
stabilire «l'erogazione di contributi in conto capitale per "il
sostegno e l'ulteriore potenziamento dell'attivita' di ricerca
scientifica e tecnologica", rinviando la determinazione delle misure
dei contributi, della tipologia degli interventi ammessi e dei
destinatari ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri»
- violerebbe l'autonomia finanziaria regionale garantita
dall'art. 119 della Costituzione. La norma censurata, infatti, in una
materia - qual e' la «ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione per i settori produttivi» - assegnata dall'art. 117,
terzo comma, della Costituzione alla potesta' concorrente, prevede
interventi diretti statali, i quali sarebbero, invece, ammessi
soltanto nelle materie di competenza esclusiva dello Stato.
6. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto delle questioni, ovvero la declaratoria
d'inammissibilita', con riserva di argomentare con successiva
memoria.
7. - Con ordinanza del 10 giugno 2004, emanata all'esito
dell'udienza pubblica 8 giugno 2004, e' stato rinviato alla
successiva udienza gia' fissata per il 6 luglio (in ragione degli
evidenti profili di connessione con le questioni relative all'art. 3,
commi 116 e 117, della legge n. 350 del 2003), l'esame di taluni
profili del ricorso n. 13 del 2004; pertanto, la Corte risulta
investita anche di tale impugnativa, proposta sempre dalla Regione
Emilia-Romagna.
Quest'ultima, infatti, con ricorso notificato il 23 gennaio 2004
e depositato presso la cancelleria della Corte il successivo
giorno 29, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale di
numerose disposizioni del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
nella legge 24 novembre 2003, n. 326.
Rilevano, in questa sede, le questioni aventi ad oggetto
esclusivamente il comma 6 e parte del comma 7 dell'art. 21 del
suddetto d.l. n. 269 del 2003.
Il comma 6 stabilisce che per il finanziamento delle politiche in
favore delle famiglie il Fondo nazionale per le politiche sociali e'
incrementato di 232 milioni di euro per l'anno 2004.
Il comma 7 prevede i mezzi di copertura della relativa spesa.
La ricorrente precisa, infine, che la disposizione in esame e'
stata «integrata» dall'art. 3, comma 116, della legge n. 350 del 2003
(con cui sono stati specificati gli interventi per i quali il Fondo
nazionale per le politiche sociali puo' essere utilizzato
nell'anno 2004, con indicazione del relativo riparto delle risorse),
disposizione oggetto di separata impugnazione, sempre proposta dalla
Regione Emilia-Romagna (r. ric. n. 33 del 2004).
Deduce, in particolare, la ricorrente la violazione dell'art. 119
della Costituzione.
Sul punto la Regione Emilia-Romagna - richiamato, in particolare,
il contenuto della sentenza n. 370 del 2003 - evidenzia come, alla
stregua del citato parametro costituzionale, sia espressamente
stabilito che le funzioni pubbliche regionali e locali debbano essere
«integralmente» finanziate tramite i proventi delle entrate proprie e
la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al
territorio dell'ente interessato, nonche' con quote del fondo
perequativo senza vincoli di destinazione.
Nel caso di specie, sussisterebbe, invece, la violazione
dell'autonomia finanziaria sia di entrata che di spesa delle Regioni
e degli enti locali «dal momento che l'attivita' dello speciale
servizio pubblico costituito dagli interventi a favore della famiglia
rientra palesemente nella sfera delle funzioni proprie» delle stesse
Regioni e degli enti locali e non potrebbe, in quanto tale, che
essere finanziata secondo le modalita' sopra indicate.
Da qui, dunque, la illegittimita' non solo del singolo atto di
disposizione del Fondo, ma della stessa previsione di un Fondo
nazionale per le politiche sociali «che non appare piu' compatibile
con il novellato art. 119 della Costituzione».
Ne', d'altra parte, potrebbe essere invocata, ad avviso della
ricorrente, la perdurante inattuazione dell'art. 119 della
Costituzione, in quanto lo Stato puo' e deve fin d'ora agire in
conformita' al nuovo riparto di competenze e alle nuove regole,
disponendo i trasferimenti senza vincoli di destinazione, o, se del
caso, passando attraverso il filtro dei programmi regionali,
coinvolgendo dunque le Regioni interessate nei processi decisionali
concernenti il riparto e la destinazione dei fondi, e rispettando,
altresi', l'autonomia di spesa degli enti locali (si richiama la
sentenza n. 16 del 2004).
8. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso venga rigettato.
La difesa erariale - riservandosi di argomentare con una
successiva memoria, dopo aver acquisito documentazione inerente
l'attivita' svolta dal Fondo negli anni dal 1998 al 2003 - sottolinea
che nel ricorso, pur non sostenendosi che il citato articolo sia in
contrasto con la legge costituzionale n. 3 del 2001, se ne
«sollecita», pero', «la soppressione», ritenendo esso non piu'
compatibile con il nuovo art. 119 della Costituzione.
Successivamente l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato,
in data 4 maggio 2004, una relazione dell'Ufficio legislativo del
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sugli interventi
effettuati dal Fondo nazionale per le politiche sociali negli anni
dal 1998 al 2003, sulle risorse finanziarie amministrate in tali anni
e sui programmi ai quali veniva dedicato lo stanziamento di 232
milioni di euro, previsto dalla norma in esame.
La difesa dello Stato ha, altresi', con memoria del 21 maggio
2004, dedotto, per quanto interessa, l'inammissibilita' del ricorso
per genericita'.
9. - In prossimita' dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato ha svolto con memorie del 14 giugno 2004, ulteriori
considerazioni sulle censure proposte dalla ricorrente Regione
Emilia-Romagna nei confronti dell'art. 46, commi 2, 3, 4, 5 e 6,
della legge n. 289 del 2002 (r. ric. n. 25 del 2003).
Innanzitutto, l'Avvocatura generale dello Stato ha ribadito, in
relazione al contenuto di cui al comma 2 dell'art. 46, che lo stesso
sarebbe chiaramente riconducibile alla competenza esclusiva statale
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione.
Con riferimento, invece, alle censure che investono il comma 3
dell'articolo 46, la difesa erariale ha osservato - in relazione alla
doglianza della ricorrente, secondo cui e' la stessa misura
complessiva del Fondo che «dovrebbe essere oggetto di una
determinazione concordata tra Stato e Regioni» - come non sia dato
comprendere «quale sia il fondamento costituzionale di siffatta
affermazione», specie ove si consideri che «l'alimentazione (e quindi
la «dimensione legale») del Fondo stesso, con gli ivi previsti
stanziamenti, e' puntualmente regolata nel comma 1, peraltro non
impugnato, del medesimo articolo».
Nega, inoltre, l'Avvocatura generale dello Stato - quanto alle
censure che investono il comma 5 dell'articolo de quo - che il potere
statale di revoca dei finanziamenti incida «sull'autonomia della
Regione accertata "inadempiente"». Reputa, anzi, la «previsione di un
termine massimo [...] per l'effettivo utilizzo» delle risorse erogate
proprio «coessenziale al "meccanismo del Fondo"», posto che le
finalita' di quest'ultimo sarebbero «chiaramente messe in crisi», ove
si consentisse all'ente destinatario delle risorse suddette di
«conservare sine die risorse non impiegate».
Immune dal denunciato vizio di incostituzionalita' sarebbe,
infine, il comma 6 del summenzionato art. 46 della legge n. 289 del
2002.
Non integrerebbe, difatti, alcuna violazione della potesta'
legislativa della Regione (in materia di tutela del lavoro), ne'
comprometterebbe la sua autonomia finanziaria di spesa, la previsione
dell'erogazione di una («del resto modesta») somma, a carico del
Fondo per l'occupazione di cui all'art. 7 del decreto-legge n. 148
del 1993 in favore della Federazione dei maestri del lavoro d'Italia.
10. - Con memoria del 17 giugno 2004, la Regione Emilia-Romagna
ha specificato le censure - proposte con il ricorso n. 25 del 2003 -
aventi ad oggetto le previsioni contenute nell'art. 46, commi 2, 3,
4, 5 e 6, della legge n. 289 del 2002.
Prendendo posizione sulle diverse argomentazioni difensive
sviluppate dall'Avvocatura generale dallo Stato, la ricorrente, in
particolare, esclude, che «il riferimento ai "diritti soggettivi"»
possa «fondare la competenza statale», giacche' non si tratta, nel
caso di specie, «di garantire i livelli essenziali di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione».
11. - Con memoria del 19 giugno 2004, l'Avvocatura generale dello
Stato ha approfondito le difese svolte in relazione al ricorso n. 22
del 2003, proposto dalla Regione Umbria, avente ad oggetto sempre le
previsioni contenute nell'art. 46, commi 2 e 4, della legge n. 289
del 2002.
Secondo la difesa erariale le «doglianze proposte appaiono
infondate», atteso che l'art. 117, secondo comma, della Costituzione
«affida alla legislazione esclusiva dello Stato la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali di cui alla lettera m)», nonche' «le norme in materia di
previdenza sociale (lettera o)», ed ancora «la "perequazione delle
risorse finanziarie" (lettera e), perequazione da realizzare con ogni
strumento legislativo e non soltanto attraverso la costituzione del
Fondo perequativo di cui all'art. 119, terzo comma, della
Costituzione».
12. - La Regione Umbria, con memoria del 22 giugno 2004, ha
sviluppato le censure mosse nei confronti dell'art. 46, commi 2 e 4,
della legge n. 289 del 2002.
In particolare, la ricorrente rileva che il contenuto della norma
in esame non sarebbe riconducibile alla materia di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Detta norma, infatti, «non fissa standards relativi a prestazioni
da assicurare», ma indica al piu' (e segnatamente allorche' vincola
il 10 per cento del Fondo all'acquisto della prima casa di abitazione
e al sostegno della natalita) «soltanto delle finalita» da
conseguire, come confermerebbe, in particolare, la previsione del
successivo comma 3, il quale - quanto all'effettiva determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni contemplate dal comma
precedente - rinvia allo «specifico procedimento ivi previsto».
La Regione Umbria, inoltre, svolge argomentazioni a sostegno
della censura formulata nei confronti dell'art. 46, comma 4.
13. - Con la seconda memoria, anch'essa del 14 giugno 2004,
l'Avvocatura generale dello Stato ha svolto ulteriori considerazioni
in ordine al ricorso n. 33 del 2004, proposto dalla medesima Regione
Emilia-Romagna.
La difesa erariale, in particolare, si sofferma sulle doglianze
relative alla previsione contenuta nell'art. 4, comma 159, della
legge n. 350 del 2003, evidenziando come la ricorrente sembra muovere
da una lettura in base alla quale «allo Stato sarebbe impedito
intervenire direttamente e con proprie risorse finanziarie a sostegno
della ricerca», e cio' perche' la ricerca scientifica e tecnologica
rientrerebbe nell'ambito della competenza concorrente.
Sul presupposto, pero', che la ricerca sia, «per sua natura, a
dimensione mondiale» e che si svolga «in un continuo dialogo tra
centri di eccellenza», la difesa erariale osserva che la ricerca
scientifica e tecnologica «e' dunque attivita' per la quale
l'"esercizio unitario" (art. 118, comma primo, della Costituzione)
costituisce, per cosi' dire, la dimensione minima», di talche'
«sarebbe incongruo dimensionare la ricerca e le istituzioni che la
coltivano sulla misura di ciascun territorio regionale e del relativo
ente territoriale».
La conclusione dell'Avvocatura generale dello Stato e', pertanto,
nel senso che la competenza legislativa nella materia in esame sia
concorrente «in una accezione che non preclude totalmente ai
legislatori regionali qualsiasi iniziativa a "sostegno"» (specie
quando essa sia indirizzata ai settori produttivi dell'economia
locale), consentendo al tempo stesso «al Parlamento nazionale di
assumere proprie iniziative di diretto "sostegno" quando vi e'
duplice inerenza alle (o contiguita' con le) materie o funzioni di
cui all'art. 117, primo e secondo comma, della Costituzione, oppure
quando sussistono esigenze di "esercizio unitario"».
14. - Con memoria del 19 giugno 2004, l'Avvocatura generale dello
Stato ha ulteriormente svolto le proprie difese in relazione al
ricorso n. 33 del 2004, proposto dalla Regione Emilia-Romagna, avente
ad oggetto le previsioni contenute nell'art. 3, commi 101, 116 e 117,
della legge n. 350 del 2003.
Rileva la difesa erariale che il primo dei commi sopra
menzionati, non lederebbe le autonomie regionali, in quanto
lascerebbe le Regioni libere di istituire o meno il «reddito di
ultima istanza», devolvendo a quelle che lo istituiscano parte del
Fondo nazionale per le politiche sociali, dando cosi' vita - nel
settore dei servizi sociali - ad un sistema di «cofinanziamento».
15. - Con memoria del 18 giugno 2004, la Regione Emilia-Romagna -
replicando alle osservazioni svolte dall'Avvocatura generale dello
Stato con memoria del 21 maggio 2004 - insiste per la declaratoria
d'illegittimita' costituzionale dell'art. 21, commi 6 e parte del
comma 7, del decreto legge n. 269 del 2003 (r. ric. n. 13 del 2004).
La ricorrente contesta l'eccezione d'inammissibilita' del ricorso
- per genericita' delle censure ivi contenute - sollevata dalla
difesa erariale; assume, infatti, la Regione Emilia-Romagna,
replicando ai rilievi sollevati dall'Avvocatura generale dello Stato,
di avere, nel proprio ricorso, «espressamente lamentato la violazione
dell'art. 119 della Costituzione» (e cio' «argomentando e invocando»
la sentenza di questa Corte n. 370 del 2003).
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna, con quattro distinti
ricorsi, hanno proposto questioni di legittimita' costituzionale, in
riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonche' al
principio di leale collaborazione, di numerose disposizioni della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2003, n. 326, e della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2004).
1.1. - In particolare, la Regione Umbria (r. ric. n. 22 del 2003)
ha impugnato l'art. 46, commi 2 e 4, della legge n. 289 del 2002,
mentre la Regione Emilia-Romagna (r. ric. n. 25 del 2003) ha
impugnato lo stesso art. 46 nei commi 2, 3, 4, 5 e 6. Entrambe le
impugnazioni censurano le disposizioni concernenti il Fondo nazionale
per le politiche sociali, istituito dall'art. 59, comma 44, della
legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della
finanza pubblica), osservando che la materia trattata, rientrando
nell'ambito della competenza residuale delle Regioni, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione, non potrebbe formare
oggetto di disciplina da parte della legge statale. Questa, pertanto,
avrebbe invaso sfere di competenza riservate dalla Costituzione
all'autonomia regionale, nonche' violato, secondo la sola Regione
Emilia-Romagna, anche l'art. 119 della Costituzione.
1.2. - Inoltre, la Regione Emilia-Romagna (r. ric. n. 13 del
2004) ha impugnato le disposizioni dell'art. 21, comma 6 e parte del
comma 7, del decreto-legge n. 269 del 2003, la' dove prevedono
l'incremento del Fondo nazionale per le politiche sociali e la
relativa copertura, per il finanziamento delle politiche in favore
delle famiglie. Tali disposizioni vengono censurate sotto il profilo
della violazione dell'autonomia finanziaria delle Regioni.
1.3. - Infine, la stessa Regione Emilia-Romagna (r. ric. n. 33
del 2004) ha impugnato le disposizioni contenute nell'art. 3,
commi 101, 116 e 117, nonche' quelle contenute nell'art. 4,
comma 159, della legge n. 350 del 2003, censurandole sotto il profilo
della violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione, in base al rilievo che
illegittimamente la legge dello Stato avrebbe invaso sfere di
competenza regionale con norme disciplinanti la utilizzazione del
Fondo in questione, anche in palese violazione dell'autonomia
finanziaria propria delle Regioni.
Le impugnazioni di cui innanzi vengono trattate separatamente
rispetto alle altre questioni proposte e, per ragioni di omogeneita'
di materia, devono essere decise, previa riunione in parte qua dei
ricorsi, con la medesima sentenza.
2. - Considerato che tutti gli atti di impugnazione, sia pure
sotto diversi angoli prospettici, censurano l'attuale sistema di
disciplina e finanziamento della spesa sociale e, in particolare, le
modalita' di «gestione» delle risorse finanziarie del Fondo nazionale
delle politiche sociali, in quanto ritenute lesive dell'autonomia
finanziaria delle Regioni, e' opportuno, prima di procedere
all'analisi specifica delle singole censure, richiamare i nuovi
principi fissati dall'art. 119 della Costituzione successivamente
alla riforma del Titolo V, di cui alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), nonche' ripercorrere le linee fondamentali di
evoluzione della normativa relativa alla istituzione e al
funzionamento del suddetto Fondo.
3. - La giurisprudenza di questa Corte ha avuto modo di
riconoscere in piu' occasioni (sentenze numeri 320, 49, 37, 16 del
2004 e 370 del 2003) che, sul piano finanziario, in base al nuovo
testo dell'articolo 119, le Regioni - come gli enti locali - sono
dotate di «autonomia finanziaria di entrata e di spesa» (primo comma)
e godono di «risorse autonome» rappresentate da tributi ed entrate
propri, nonche' dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi
erariali riferibile al proprio territorio (secondo comma). E per i
territori con minore capacita' fiscale per abitante, la legge dello
Stato istituisce un fondo perequativo «senza vincoli di destinazione»
(terzo comma). Nel loro complesso tali risorse devono consentire alle
Regioni ed agli altri enti locali «di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite» (quarto comma). Non di meno, al
fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarieta' sociale, di rimuovere gli squilibri economici e sociali,
di favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona o di
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni,
lo Stato puo' destinare «risorse aggiuntive» ed effettuare
«interventi speciali» in favore «di determinati Comuni, Province,
Citta' metropolitane e Regioni» (quinto comma).
3.1. - L'attuazione di questo disegno costituzionale richiede,
pero', «come necessaria premessa, l'intervento del legislatore
statale, il quale, al fine di coordinare l'insieme della finanza
pubblica, dovra' non solo fissare i principi cui i legislatori
regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee
dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro
i quali potra' esplicarsi la potesta' impositiva, rispettivamente, di
Stato, Regioni ed enti locali» (sentenza n. 37 del 2004). Ed e'
evidente come cio' presupponga la definizione di una disciplina
transitoria in grado di consentire l'ordinato passaggio dall'attuale
sistema - caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale
ancora in non piccola parte «derivata», cioe' dipendente dal bilancio
statale, e da una disciplina statale unitaria di tutti i tributi, con
limitate possibilita' delle Regioni e degli enti locali di effettuare
autonome scelte - ad un nuovo sistema (sentenze numeri 320 e 37 del
2004).
3.2. - Tuttavia, deve ritenersi che l'art. 119 della Costituzione
ponga, sin da ora, precisi limiti al legislatore statale nella
disciplina delle modalita' di finanziamento delle funzioni spettanti
al sistema delle autonomie.
Innanzitutto, non sono consentiti finanziamenti a destinazione
vincolata, in materie e funzioni la cui disciplina spetti alla legge
regionale, siano esse rientranti nella competenza esclusiva delle
Regioni ovvero in quella concorrente, pur nel rispetto, per
quest'ultima, dei principi fondamentali fissati con legge statale
(sentenze numeri 16 del 2004 e 370 del 2003). D'altronde, come
precisato con la sentenza n. 16 del 2004, ove non fossero osservati
tali limiti e criteri, il ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe
di divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello
Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti
locali, nonche' di sovrapposizione di politiche e di indirizzi
governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni
negli ambiti materiali di propria competenza.
In applicazione dei suindicati principi, questa Corte ha
dichiarato la illegittimita' costituzionale delle norme con le quali,
successivamente all'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3
del 2001, sono stati istituiti nuovi Fondi vincolati e in particolare
il Fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere
pubbliche delle Regioni e degli enti locali, nonche' il Fondo
nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale
(sentenza n. 49 del 2004); il Fondo per la riqualificazione urbana
dei comuni (sentenza n. 16 del 2004); il Fondo per gli asili nido
(sentenza n. 370 del 2003).
La Corte ha, inoltre, dichiarato l'illegittimita' costituzionale
- per violazione del riparto delle competenze legislative, ex
art. 117 della Costituzione - del Fondo di rotazione per il
finanziamento dei datori di lavoro che realizzano servizi di asilo
nido o micro-nidi (sentenza n. 320 del 2004), nonche' del Fondo
finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso di prestiti
fiduciari in favore degli studenti capaci e meritevoli (sentenza
n. 308 del 2004).
3.3. - La giurisprudenza di questa Corte ha, inoltre, chiarito
che opera, fino all'attuazione dell'art. 119 della Costituzione, un
ulteriore limite per il legislatore statale, rappresentato dal
divieto imposto di procedere in senso inverso a quanto oggi
prescritto dall'art. 119 della Costituzione, e cosi' di sopprimere
semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia gia'
riconosciuti dalle leggi statali in vigore, alle Regioni e agli enti
locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario
complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119
(sentenze numeri 320, 241 e 37 del 2004).
4. - Il Fondo per le politiche sociali e' stato istituito
dall'art. 59, comma 44, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, con lo
scopo, fissato dal successivo comma 45, in attesa dell'entrata in
vigore della legge generale di riforma dell'assistenza, di
provvedere: a) alla promozione di interventi per la realizzazione di
standard essenziali ed uniformi di prestazioni sociali su tutto il
territorio dello Stato concernenti i diritti dell'infanzia e
dell'adolescenza, la condizione degli anziani, l'integrazione e
l'autonomia dei portatori di handicap, il sostegno alle famiglie, la
prevenzione ed il trattamento delle tossicodipendenze, l'inserimento
e l'integrazione dei cittadini stranieri; b) al sostegno a progetti
sperimentali attivati dalle Regioni e dagli enti locali; c) alla
promozione di azioni concertate ai livelli nazionale, regionale e
locale per la realizzazione di interventi finanziati dal Fondo
sociale europeo; d) alla sperimentazione di misure di contrasto delle
poverta'; e) alla promozione di azioni per lo sviluppo delle
politiche sociali da parte di enti, associazioni ed organismi
operanti nell'ambito del volontariato e del terzo settore.
Nella sua originaria configurazione, il Fondo era alimentato da
una dotazione generale disposta dalla stessa legge istitutiva,
nonche' dalla confluenza degli stanziamenti previsti per gli
interventi disciplinati da una serie di leggi di settore elencate dal
comma 46 dello stesso art. 59.
Tali risorse venivano poi ripartite annualmente con decreto del
Ministro per la solidarieta' sociale, sentiti i Ministri interessati
(art. 59, comma 46), ed erano, in mancanza di una legge di sistema
sull'assistenza, sostanzialmente destinate al soddisfacimento delle
specifiche esigenze perseguite dalle singole leggi di settore.
4.1.- La disciplina sin qui richiamata e' stata modificata, anche
al fine di garantire un coinvolgimento delle Regioni e degli enti
locali, dall'art. 133 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59), il quale - dopo aver denominato il Fondo
istituito dalla legge n. 449 del 1997 «Fondo nazionale per le
politiche sociali» (comma 1) - ha stabilito che la ripartizione delle
risorse debba avvenire «sentiti» non solo i Ministri interessati, ma
anche la Conferenza unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281 (comma 4). Con la stessa disposizione si e', inoltre,
stabilito che le risorse affluenti al Fondo siano «destinate ad
interventi in materia di «servizi sociali», secondo la definizione di
cui all'art. 128» del medesimo decreto legislativo e, dunque, in
generale a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di
difficolta' che la persona umana incontra nel corso della sua vita
(art. 128, comma 2).
4.2. - Con la riforma organica della materia dei servizi sociali
attuata con la legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la
realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali),
il sistema di finanziamento delle politiche sociali ha subito
ulteriori modifiche, consistenti, innanzitutto, nella previsione
della regola generale secondo cui la realizzazione del sistema
integrato di interventi e servizi sociali si avvale di un
finanziamento plurimo al quale concorrono, secondo competenze
differenziate e con dotazioni finanziarie afferenti ai rispettivi
bilanci, lo Stato, le Regioni e gli enti locali (art. 4, comma 1). Lo
Stato concorre al suddetto finanziamento della spesa sociale
mediante, appunto, le risorse del Fondo nazionale, il cui
stanziamento complessivo e' determinato a decorrere dall'anno 2002
«dalla legge finanziaria» (art. 20, comma 8), con possibilita' di
affluenza al Fondo stesso anche di «somme derivanti da contributi e
donazioni eventualmente disposti da privati, enti, fondazioni,
organizzazioni, anche internazionali, da organismi dell'Unione
europea» (art. 20, comma 10). Dette risorse sono, in particolare,
assegnate - per la promozione e il raggiungimento degli obiettivi di
politica sociale - alle Regioni e agli enti locali (artt. 4 e 20),
nonche' destinate al finanziamento di prestazioni previdenziali
connesse alla erogazione (tramite l'Istituto nazionale per la
previdenza sociale - INPS) di assegni per l'invalidita' civile, la
cecita' e il sordomutismo e ripartite osservando modalita' e
procedure che dovranno essere determinate con regolamento governativo
da emanarsi ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto
1988, n. 400 (art. 20, comma 5). La concreta ripartizione delle somme
dovra' poi avvenire annualmente con decreto del Ministro per la
solidarieta' sociale, sentiti i Ministri interessati, d'intesa con la
Conferenza unificata (art. 20, comma 7), sulla base delle linee
contenute nel Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali
e dei parametri - indicati dall'art. 18, comma 3, lettera n) della
stessa legge n. 328 del 2000 - «basati sulla struttura demografica,
sui livelli di reddito e sulle condizioni occupazionali della
popolazione».
Le linee tracciate dal suddetto Piano nazionale - approvato per
il triennio 2001-2003 con d.P.R. 3 maggio 2001 - sono consistite, in
relazione alle metodologie di allocazione delle risorse, nella
indicazione di criteri di riparto per «aree di intervento» e «aree
territoriali» (parte terza, punti 3.1 e 3.2). La ripartizione per
«aree di intervento» (es. responsabilita' familiari, diritti dei
minori, ecc.) comporta una articolazione degli interventi stessi «in
base ai bisogni da soddisfare». La ripartizione per «aree
territoriali» richiede, invece, di avere riguardo alla «popolazione
destinataria delle politiche sociali, di volta in volta definita con
riguardo alle caratteristiche demografiche, economiche e
occupazionali verosimilmente correlate al fabbisogno finanziario
delle singole realta' regionali (o locali)» (parte terza, punto 3.2).
5. - Dalla descrizione delle caratteristiche che connotano
l'attuale struttura e funzione del Fondo nazionale per le politiche
sociali si desume che lo stesso non e' riconducibile a nessuno degli
strumenti di finanziamento previsti dal nuovo art. 119 della
Costituzione. In particolare, la «generalita» dei destinatari delle
risorse - essendo le stesse ripartite, per quanto interessa, tra
«tutti» gli enti regionali - nonche' le finalita' perseguite
consistenti nel finanziamento, tra l'altro, delle funzioni pubbliche
regionali, determinano una deviazione sia dal modello del Fondo
perequativo da istituire senza vincoli di destinazione - che deve
essere indirizzato ai soli «territori con minore capacita' fiscale
per abitante» (art. 119, terzo comma) - sia dalla sfera degli
«interventi speciali» e delle «risorse aggiuntive», che lo Stato
destina esclusivamente a «determinate» Regioni (o a determinati
Comuni, Province e Citta' metropolitane) per finalita' enunciate
nella norma costituzionale o comunque per «scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni» (art. 119, comma quinto). Da cio' non
consegue, pero', come ritenuto dalla Regione Emilia-Romagna, la
soppressione del Fondo nazionale per le politiche sociali, sia
perche' lo stesso e' destinato a finanziare anche funzioni statali,
sia perche' la sua perdurante operativita' per gli aspetti di
incidenza sul sistema dell'autonomia finanziaria regionale si
giustifica in via transitoria, nei limiti che saranno illustrati,
fino all'attuazione del nuovo modello delineato dall'art. 119 della
Costituzione. Una volta attuato tale modello, dovranno essere
riformati i vigenti meccanismi di finanziamento della spesa sociale
attraverso la riconduzione degli interventi statali - al di fuori
ovviamente dei casi in cui gli stessi riguardino funzioni e compiti
dello Stato - ai soli strumenti consentiti dal nuovo art. 119 della
Costituzione.
In questa fase «transitoria» - e' bene ribadire - non sono
comunque ammesse, per le ragioni gia' illustrate, nuove prescrizioni
che incidano in senso peggiorativo sugli spazi di autonomia gia'
riconosciuti dalle leggi statali in vigore ovvero che contraddicano i
principi fissati dallo stesso art. 119.
6. - Posta questa premessa di carattere generale, si puo' ora
passare ad analizzare nel dettaglio il contenuto delle disposizioni
impugnate e delle relative censure.
7. - Viene, innanzitutto, all'esame la questione di legittimita'
costituzionale, sollevata da entrambe le Regioni ricorrenti,
dell'art. 46, commi 2, 3, 4, 5 e 6, della legge n. 289 del 2002 (la
Regione Umbria ha impugnato i soli commi 2 e 4).
Il citato art. 46 - dopo aver stabilito al comma 1 (escluso dalla
contestazione) che il Fondo nazionale per le politiche sociali e'
determinato tanto dagli stanziamenti previsti per gli interventi
disciplinati dalle disposizioni legislative indicate
dall'articolo 80, comma 17, della legge n. 388 del 2000, e successive
modificazioni, quanto da quelli contemplati per gli interventi,
comunque finanziati a carico del Fondo medesimo, disciplinati da
altre disposizioni (precisando, altresi', che detti stanziamenti
affluiscono al Fondo senza vincoli di destinazione) - ha disposto, al
comma 2, che il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e d'intesa con
la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del d.lgs. n. 281 del
1997, provvede annualmente, con propri decreti, alla ripartizione
delle risorse del Fondo di cui al comma 1 per le finalita'
legislativamente poste a carico del Fondo medesimo, assicurando
prioritariamente l'integrale finanziamento degli interventi che
costituiscono diritti soggettivi e destinando almeno il 10 per cento
di tali risorse a sostegno delle politiche in favore delle famiglie
di nuova costituzione, in particolare per l'acquisto della prima casa
di abitazione e per il sostegno della natalita'.
In stretta connessione con il comma 2, il successivo comma 3
dispone che - nei limiti delle risorse ripartibili del Fondo in
questione, tenendo conto di quelle ordinarie destinate alla spesa
sociale dalle Regioni e dagli enti locali e nel rispetto delle
compatibilita' finanziarie definite per l'intero sistema di finanza
pubblica dal Documento di programmazione economico-finanziaria - con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del d.lgs. n. 281 del 1997, sono
determinati i livelli essenziali delle prestazioni da garantire su
tutto il territorio nazionale.
Il comma 4 dispone, a sua volta, che le modalita' di esercizio
del monitoraggio, della verifica e della valutazione dei costi, dei
rendimenti e dei risultati dei livelli essenziali delle prestazioni
di cui al comma 3 sono definite, secondo criteri di semplificazione
ed efficacia, con regolamento da emanare ai sensi dell'articolo 17,
comma 2, della legge n. 400 del 1988, sentita la Conferenza unificata
di cui all'articolo 8 del d.lgs. n. 281 del 1997.
Il comma 5 prevede che, in caso di mancato utilizzo delle risorse
da parte degli enti destinatari entro il 30 giugno dell'anno
successivo a quello in cui sono state assegnate, il Ministro del
lavoro e delle politiche sociali provvede alla revoca dei
finanziamenti, i quali sono versati all'entrata del bilancio dello
Stato per la successiva assegnazione al Fondo.
Infine, il comma 6 dispone che per far fronte alle spese
derivanti dalle attivita' statutarie della Federazione dei maestri
del lavoro d'Italia, consistenti nell'assistenza ai giovani al fine
di facilitarne l'inserimento nel mondo del lavoro e nella
collaborazione volontaristica con gli enti preposti alla difesa
civile, alla protezione delle opere d'arte, all'azione ecologica,
all'assistenza ai portatori di handicap ed agli anziani non
autosufficienti, e' conferito alla Federazione medesima, per il
triennio 2003-2005, un contributo annuo di 260.000 euro. Lo stesso
comma dispone, inoltre, che il relativo onere e' posto a carico del
Fondo per l'occupazione di cui all'articolo 1, comma 7, del
decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148 (Interventi urgenti a sostegno
dell'occupazione), convertito, con modificazioni, dalla legge
19 luglio 1993, n. 236.
7.1. - In via preliminare, deve essere dichiarata inammissibile
la censura relativa al comma 4 dell'art. 46, impugnato da entrambe le
Regioni ricorrenti, per mancanza dei requisiti argomentativi minimi
che l'atto introduttivo del giudizio sulle leggi in via principale
deve contenere (ex multis, sentenza n. 176 del 2004). Nei due ricorsi
manca, infatti, la prospettazione di specifiche censure che abbiano
ad oggetto le disposizioni inserite nel comma stesso. Ne' rileva che
soltanto nella memoria la ricorrente Regione Umbria abbia, per la
prima volta, specificato i motivi di censura, atteso che la
questione, in sede di impugnazione di norme legislative statali ad
opera delle Regioni, e viceversa, deve essere individuata sulla base
dell'atto introduttivo del giudizio di costituzionalita'.
7.2. - Vanno quindi esaminate le ulteriori censure formulate nei
confronti degli altri commi dell'articolo in esame.
Con riferimento al comma 2, le ricorrenti lamentano che
spetterebbe soltanto alle Regioni «assicurare l'integrale
finanziamento degli interventi che costituiscono diritti soggettivi»
e che risulterebbe privo di base costituzionale il vincolo del 10 per
cento delle risorse, rappresentato dalla destinazione - tra i diversi
obiettivi di politica sociale possibili - al sostegno delle famiglie
di nuova costituzione, in particolare per l'acquisto della prima casa
di abitazione e per il sostegno alla natalita'. A nulla rileverebbe
poi che la ripartizione del Fondo tra i diversi usi dovrebbe avvenire
«d'intesa con la Conferenza unificata», giacche' secondo l'attuale
assetto costituzionale le scelte di politica sociale spetterebbero a
ciascuna Regione e non dovrebbero essere assunte attraverso un
meccanismo centralizzato, sia pure comprendente la partecipazione
delle Regioni.
7.3. - La questione e' parzialmente fondata.
Innanzitutto, la previsione concernente l'integrale e prioritario
finanziamento degli interventi relativi a diritti soggettivi deve
interpretarsi nel senso che la stessa si riferisca esclusivamente al
settore delle prestazioni previdenziali e, dunque, ad ambiti di
competenza non regionale, in quanto riconducibili alla materia
«previdenza sociale» di competenza statale ex art. 117, secondo
comma, lettera o), della Costituzione.
Pertanto, in relazione a questo specifico profilo, la questione
non e' fondata.
7.3.1. - Deve, invece, ritenersi fondata la questione relativa
alla prevista destinazione di almeno il 10 per cento delle risorse
del Fondo «a sostegno delle politiche in favore delle famiglie di
nuova costituzione, in particolare per l'acquisto della prima casa di
abitazione e per il sostegno alla natalita». Tale disposizione, come
emerge chiaramente dalla sua formulazione, pone un preciso vincolo di
destinazione nell'utilizzo delle risorse da assegnare alle Regioni
secondo le modalita' gia' illustrate (punto 4.2). Cio' si pone in
contrasto con i criteri e limiti che presiedono all'attuale sistema
di autonomia finanziaria regionale, delineato dal nuovo art. 119
della Costituzione, che non consentono finanziamenti di scopo per
finalita' non riconducibili a funzioni di spettanza statale. Ne' puo'
essere condivisa la tesi difensiva dell'Avvocatura generale dello
Stato secondo cui l'oggetto della disciplina sarebbe espressione
della potesta' statale di determinare, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione, i «livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale»: la norma
censurata, infatti, non determina alcun livello di prestazione, ma si
limita a prevedere somme a destinazione vincolata (cfr. sentenze
numeri 370, 88 del 2003 e 282 del 2002).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 46, comma 2, limitatamente alle parole in esso contenute:
«destinando almeno il 10 per cento di tali risorse a sostegno delle
politiche in favore delle famiglie di nuova costituzione, in
particolare per l'acquisto della prima casa di abitazione e per il
sostegno alla natalita». E quanto alla eventuale utilizzazione, che
potrebbe essere gia' avvenuta, ad opera delle Regioni nei limiti
delle somme loro assegnate per le suddette finalita', essa
costituirebbe comunque l'espressione di una scelta di politica
sociale del tutto legittima, sicche' non viene in rilievo un problema
di salvaguardia di effetti, in ipotesi, gia' prodottisi.
7.4. - La ricorrente Regione Emilia-Romagna censura, inoltre, il
comma 3 dello stesso art. 46, nella parte in cui non ha previsto che
la «misura complessiva» del Fondo sia determinata con il
coinvolgimento delle Regioni, necessario per assicurare «una
dimensione che permetta un livello delle prestazioni adeguato, anche
se non ottimale». Si contesta, in altri termini, che la quantita' di
risorse da destinare alla spesa sociale non sia stata «concordata tra
Stato e Regioni».
La questione non e' fondata.
Al riguardo, tenuto anche conto della tipologia dei flussi
finanziari destinati a confluire nel Fondo in questione, secondo
quanto disposto dall'art. 20 della legge n. 328 del 2000, deve
escludersi che nella fase di determinazione, ad opera del legislatore
nazionale, dell'ammontare delle risorse da allocare nel Fondo stesso
per il finanziamento della spesa sociale, sia configurabile - «nella
perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, piu' in generale, dei procedimenti legislativi» anche
solo «nei limiti di quanto previsto dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3» (sentenza n. 6 del 2004) - un
diretto coinvolgimento delle Regioni. Spetta, infatti, in via
esclusiva allo Stato, nell'esercizio dei poteri di regolazione
finanziaria, stabilire quanta parte delle risorse debba essere
destinata alla copertura della spesa sociale. Ne', d'altra parte, in
sede di predisposizione e di approvazione dell'annuale legge
finanziaria o di altri atti legislativi incidenti sulla formazione o
sull'assestamento del bilancio dello Stato, e' configurabile il
formale coinvolgimento delle Regioni. Tale coinvolgimento - in
ossequio al principio di leale collaborazione - deve, invece, essere
assicurato nella fase di concreta ripartizione delle risorse
finanziarie alle Regioni, anche attraverso l'intesa in sede di
Conferenza unificata, cosi' come previsto dall'art. 20, comma 7,
della citata legge n. 328 del 2000.
7.5. - Il comma 5 dello stesso art. 46 e' censurato dalla sola
Regione Emilia-Romagna, nella parte in cui fissa un termine per
l'utilizzo delle risorse da parte degli enti destinatari, ritenuto
eccessivamente gravoso per le Regioni e dunque in violazione
dell'autonomia finanziaria di esse.
Detto comma, come si e' sopra precisato, stabilisce che «in caso
di mancato utilizzo delle risorse da parte degli enti destinatari
entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello in cui sono state
assegnate, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali provvede
alla revoca dei finanziamenti, i quali sono versati all'entrata del
bilancio dello Stato per la successiva assegnazione al Fondo di cui
al comma 1».
La ricorrente lamenta che il termine del 30 giugno dell'anno
successivo a quello dell'assegnazione delle risorse sia tale da
frustrare la programmazione e la gestione dei fondi da parte delle
singole Regioni.
La questione non e' fondata.
Il termine in esame, scadente il 30 giugno dell'anno successivo
all'assegnazione delle risorse, appare congruo per consentire le
attivita' programmatorie e gestionali delle Regioni e non si traduce,
pertanto, in una violazione dell'autonomia finanziaria di ciascuna di
esse. Il termine risponde, tra l'altro, all'esigenza di assicurare
che le risorse non tempestivamente utilizzate siano rese nuovamente
disponibili per gli scopi che la normativa si propone di raggiungere.
Nel termine predetto, al fine di evitare la revoca dei
finanziamenti, e' sufficiente che intervenga l'atto di impegno della
spesa, sicche' e' a tale momento che deve essere riferito il mancato
utilizzo delle risorse.
7.6. - Il comma 6 dell'articolo 46 e' censurato dalla ricorrente
Regione Emilia-Romagna sotto il profilo della illegittima sottrazione
di risorse, comunque destinate ad attivita' assistenziali che
sarebbero, per loro natura, di competenza regionale.
Detto comma assegna alla Federazione dei maestri del lavoro
d'Italia un contributo annuo di 260.000 euro per il triennio
2003-2005, per far fronte alle spese derivanti dalle attivita'
statutarie consistenti nell'assistenza ai giovani al fine di
facilitarne l'inserimento nel mondo del lavoro e nella collaborazione
volontaristica con gli enti preposti alla difesa civile, alla
protezione delle opere d'arte, all'azione ecologica, all'assistenza
ai portatori di handicap e agli anziani non autosufficienti.
Per il relativo onere il comma in questione dispone che si
provveda a carico del Fondo per l'occupazione di cui all'art. 1,
comma 7, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148.
Secondo la ricorrente, l'illegittimita' e' duplice, in quanto, da
un lato, anche la tutela del lavoro e' materia assegnata alle Regioni
dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione nei limiti dei
principi della legislazione statale; dall'altro, cio' che conta,
prosegue la ricorrente, e' che, «se il legislatore intende destinare
i fondi a fini assistenziali, come sono quelli in questione, la
relativa gestione non puo' che seguire le regole proprie del
settore».
La questione e' fondata.
La Federazione dei maestri del lavoro d'Italia e' un ente privato
che, come emerge dallo stesso contenuto della disposizione censurata,
svolge attivita' incidente, per profili diversi, su materie e
funzioni di competenza regionale. Non e', pertanto, consentito al
legislatore statale dettare specifiche disposizioni con le quali si
conferiscono a tali enti contributi finanziari che possono incidere
su politiche pubbliche regionali. Questa Corte ha, infatti, gia'
avuto modo di affermare che «le funzioni attribuite alle Regioni
ricomprendono pure la possibilita' di erogazione di contributi
finanziari a soggetti privati, dal momento che in numerose materie di
competenza regionale le politiche pubbliche consistono appunto nella
determinazione di incentivi economici ai diversi soggetti che vi
operano e nella disciplina delle modalita' per loro erogazione». Il
tipo di ripartizione delle materie fra Stato e Regioni di cui
all'art. 117 Cost., «vieta comunque che in una materia di competenza
legislativa regionale, in linea generale, si prevedano interventi
finanziari statali seppur destinati a soggetti privati, poiche' cio'
equivarrebbe a riconoscere allo Stato potesta' legislative e
amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle
rispettive competenze» (sentenza n. 320 del 2004).
8. - Con il ricorso n. 33 del 2004 la Regione Emilia-Romagna ha
impugnato, tra le altre disposizioni della legge n. 350 del 2003,
l'art. 3, comma 101, per violazione degli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione.
Il predetto comma 101 dispone che «nei limiti delle risorse
preordinate allo scopo dal Ministro del lavoro e delle politiche
sociali nell'ambito del Fondo nazionale per le politiche sociali di
cui all'articolo 59, comma 44, della legge 27 dicembre 1997, n. 449,
e successive modificazioni, e detratte una quota fino a 20 milioni di
euro per l'anno 2004 e fino a 40 milioni di euro per ciascuno degli
anni 2005 e 2006 da destinare all'ulteriore finanziamento delle
finalita' previste dall'articolo 2, comma 7, della legge 27 dicembre
2002, n. 289, nonche' una quota di 15 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2004, 2005 e 2006 da destinare al potenziamento
dell'attivita' di ricerca scientifica e tecnologica, lo Stato
concorre al finanziamento delle Regioni che istituiscono il reddito
di ultima istanza quale strumento di accompagnamento economico ai
programmi di reinserimento sociale, destinato ai nuclei familiari a
rischio di esclusione sociale ed i cui componenti non siano
beneficiari di ammortizzatori sociali destinati a soggetti privi di
lavoro».
La ricorrente censura la citata disposizione sotto diversi
profili.
Innanzi tutto, essa lamenta che, in violazione dell'articolo 119
della Costituzione e del principio di leale collaborazione, lo Stato
disponga unilateralmente del Fondo, scorporando alcuni cospicui
finanziamenti, con conseguente riduzione delle risorse disponibili
per le Regioni.
In secondo luogo, la disposizione censurata, con il richiamo alle
finalita' previste dell'art. 2, comma 7, della legge n. 289 del 2002,
distoglie dal Fondo per le politiche sociali uno stanziamento
cospicuo (20 milioni di euro per il 2004, fino al doppio per ciascuno
dei due anni successivi) per aumentare consistentemente quello
stanziamento entro il quale possono essere concessi contributi
finalizzati alla riduzione degli oneri effettivamente rimasti a
carico per l'attivita' educativa di altri componenti del medesimo
nucleo familiare presso scuole paritarie. In tal modo, la norma
impugnata riduce l'entita' delle risorse suscettibili di essere
trasferite alle Regioni per sostenere, invece, interventi diretti
dello Stato in una materia che e' in parte di competenza residuale
delle Regioni («diritto allo studio»), salva la definizione con legge
dello Stato di «livelli essenziali», in parte di competenza
concorrente («istruzione»). Di qui la dedotta violazione degli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
In terzo luogo, la norma impugnata, a giudizio della ricorrente,
e' incostituzionale, in quanto distoglie dal Fondo 15 milioni di euro
per ciascuno degli anni 2004-2006 per interventi genericamente
destinati al «potenziamento dell'attivita' di ricerca scientifica e
tecnologica», materia rientrante nella competenza concorrente, in
relazione alla quale non sono ammissibili misure unilaterali dello
Stato.
Infine, la norma stessa, intervenendo nella materia delle
politiche sociali di competenza residuale delle Regioni e fuori
dall'ipotesi di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni, introduce il «reddito di ultima istanza», destinato ai
nuclei familiari a rischio di esclusione sociale e privi di altri
ammortizzatori sociali, sostituendo le precedenti misure sperimentali
previste dal Fondo per il reddito minimo di inserimento. In tal modo,
la norma in questione violerebbe le attribuzioni costituzionali delle
Regioni in materia finanziaria e si porrebbe in contrasto anche con
il principio di leale collaborazione. Il vulnus alla autonomia
finanziaria regionale sarebbe attuato, secondo la ricorrente, per il
tramite di finanziamenti speciali, in materie di stretta competenza
delle Regioni, vincolati a specifiche destinazioni.
8.1. - Le questioni sono parzialmente fondate.
Innanzitutto, la ricorrente lamenta che, in violazione
dell'art. 119 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione, lo Stato disponga unilateralmente del Fondo,
scorporando alcuni cospicui finanziamenti, con conseguente riduzione
delle risorse disponibili per le Regioni.
Per quanto attiene alla lamentata «gestione» unilaterale del
Fondo si e' gia' sottolineato (punto 7.4) che cio' rientra
nell'ambito della competenza legislativa dello Stato.
Allo stesso modo, non e' fondata la questione con cui la
ricorrente fa valere la violazione dell'autonomia finanziaria
regionale derivante dallo «scorporo» dal Fondo - che «di conseguenza
viene corrispondentemente ridotto» - di somme «genericamente
riferibili alle politiche sociali».
Nulla vieta, infatti, che lo Stato nella stessa legge finanziaria
moduli gli stanziamenti attraverso una pluralita' di disposizioni in
cui l'una integri l'altra, senza con cio' incidere in senso
peggiorativo sull'autonomia finanziaria delle Regioni, quale
disciplinata in attesa dell'attuazione dell'art. 119 della
Costituzione (sentenze numeri 320 e 37 del 2004).
8.2. - Chiarito cio', occorre verificare se le previste modalita'
di ridistribuzione delle risorse stesse a seguito della disposta
«rimodulazione» concretizzi egualmente una lesione dell'art. 119
della Costituzione.
Sotto questo profilo viene in rilievo, innanzitutto, la censura
con la quale la ricorrente lamenta che la «destinazione» di somme
pari «a 20 milioni di euro per l'anno 2004» e «40 milioni di euro per
ciascuno degli anni 2005 e 2006» per l'attribuzione «alle persone
fisiche di un contributo, finalizzato alla riduzione degli oneri
effettivamente rimasti a carico per l'attivita' educativa di altri
componenti del medesimo nucleo familiare presso scuole paritarie»
(art. 2, comma 7, della legge n. 289 del 2002), incidendo su materie
di competenza delle Regioni, si porrebbe in contrasto con l'attuale
sistema di riparto di competenze legislative e amministrative di cui
agli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonche' con il nuovo sistema
della finanza regionale.
La questione e' fondata.
Deve, innanzitutto, precisarsi che la disposizione impugnata -
essendo relativa a contributi per la iscrizione a scuole paritarie -
incide sulla materia dell' «istruzione» attribuita alla competenza
legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, della Costituzione).
Gia' prima della riforma del Titolo V l'art. 138, comma 1,
lettera e), del decreto legislativo n. 112 del 1998 aveva conferito
alle Regioni le funzioni amministrative relative a «i contributi alle
scuole non statali», nel cui ambito devono essere ricomprese anche le
scuole paritarie (sentenza n. 177 del 2004). Di talche' appare
«implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto
spogliare le Regioni di una funzione che era gia' ad esse conferita
nella forma della competenza delegata dall'art. 138 del decreto
legislativo n. 112 del 1998» (sentenza n. 13 del 2004). Vertendosi,
dunque, in ambiti in cui le funzioni in esame non spettano allo
Stato, deve ribadirsi che non sono ammessi finanziamenti
caratterizzati da vincoli di destinazione. Da qui la illegittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 101, nella parte in cui prevede la
erogazione delle somme ivi indicate per le finalita' previste
dall'art. 2, comma 7, della legge n. 289 del 2002.
La particolare rilevanza della misura in questione - che richiede
continuita' di erogazione, in relazione ai diritti costituzionali
implicati - giustifica «che restino salvi gli eventuali procedimenti
di spesa in corso, anche se non esauriti» (sentenza n. 370 del 2003).
8.2.1. - Per quanto concerne, invece, lo stanziamento previsto
dal comma 101 in esame per interventi destinati al potenziamento
dell'attivita' di ricerca scientifica e tecnologica, la relativa
questione sara' esaminata in prosieguo, per connessione,
congiuntamente a quella relativa all'art. 4, comma 159, della legge
n. 350 del 2003, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna con il
ricorso n. 33 del 2004.
8.3. - E', altresi', fondata la censura relativa alla previsione,
contenuta nello stesso comma 101 dell'art. 3, con cui e' stato
disposto un intervento finanziario a favore delle Regioni che si
determinino ad istituire il reddito di ultima istanza, quale
strumento di accompagnamento economico ai programmi di reinserimento
sociale destinato ai nuclei familiari a rischio di esclusione
sociale.
Il «reddito di ultima istanza» cui fa riferimento la norma in
esame - essendo destinato ai nuclei familiari a rischio di esclusione
sociale e dunque a favore di soggetti che si trovano in situazione di
estremo bisogno - costituisce una misura assistenziale riconducibile
alla materia «servizi sociali» (cfr. sentenza n. 287 del 2004) di
competenza legislativa delle Regioni. Ne' puo' ritenersi che
l'oggetto della disciplina in esame attenga alla potesta' legislativa
esclusiva statale di «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale» ex art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione. Cio' in quanto, a prescindere
dal rispetto delle procedure di determinazione e di finanziamento dei
livelli essenziali delle prestazioni, il legislatore non ha posto
«norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite [...] senza che la
legislazione regionale possa limitarle o condizionarle» (sentenza
n. 282 del 2002), ma, al contrario, ha rimesso all'iniziativa
legislativa delle singole Regioni l'istituzione della misura in esame
ponendo talune condizioni di accesso alla prestazione che le Regioni
stesse dovrebbero osservare nel disciplinare l'istituto.
Trattandosi, pertanto, di norma dettata in ambiti in cui le
funzioni sono di spettanza regionale, deve ritenersi
costituzionalmente illegittima, per violazione degli artt. 117 e 119
della Costituzione, la previsione di un cofinanziamento vincolato
alla specifica finalita' di erogare la misura assistenziale in esame.
9. - Con il ricorso n. 13 del 2004 la Regione Emilia-Romagna ha
impugnato l'art. 21, commi 6 e in parte 7, del decreto-legge n. 269
del 2003, la' dove ha previsto per l'anno 2004 l'incremento del Fondo
nazionale per le politiche sociali, in misura pari a 232 milioni di
euro, per il finanziamento delle politiche in favore delle famiglie
(comma 6) e i mezzi di copertura della relativa spesa (comma 7). La
ricorrente, richiamando la sentenza di questa Corte n. 370 del 2003,
assume che tali disposizioni si pongono in contrasto con l'art. 119
della Costituzione, in quanto le funzioni regionali dovrebbero essere
integralmente finanziate tramite i proventi delle entrate proprie e
la compartecipazione al gettito dei tributi erariali, nonche' con
quote del fondo perequativo senza vincoli di destinazione.
La questione e' parzialmente fondata.
La norma non contrasta con il parametro costituzionale invocato
dalla ricorrente, nella parte in cui si limita a disporre un
«incremento del Fondo di 232 milioni di euro per l'anno 2004» e a
prevedere la relativa copertura di spesa, in quanto tale previsione
non incide in alcun modo sull'autonomia finanziaria delle Regioni.
Deve, invece, ritenersi costituzionalmente illegittima la
previsione di una finalita' specificamente vincolata di impiego delle
somme cosi' stanziate.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 21, comma 6, limitatamente all'inciso «per il finanziamento
delle politiche in favore della famiglie».
10. - Con il ricorso n. 33 del 2004, la Regione Emilia-Romagna ha
impugnato anche l'art. 3, commi 116 e 117, della legge n. 350 del
2003 che ha integrato quanto previsto dal citato art. 21, commi 6 e
7, disponendo (comma 116) che «l'incremento della dotazione del Fondo
nazionale per le politiche sociali di cui all'art. 59, comma 44,
della legge 27 dicembre 1997, n. 449, disposta per l'anno 2004
dall'art. 21, comma 6, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326,
come modificato dalla presente legge, deve essere utilizzato nel
medesimo anno 2004 per le seguenti finalita': a) politiche per la
famiglia ed in particolare per anziani e disabili, per un importo
pari a 70 milioni di euro; b) abbattimento delle barriere
architettoniche di cui alla legge 9 gennaio 1989, n. 13, per un
importo pari a 20 milioni di euro; c) servizi per l'integrazione
scolastica degli alunni portatori di handicap, per un importo pari a
40 milioni di euro; d) servizi per la prima infanzia e scuole
dell'infanzia, per un importo pari a 67 milioni di euro».
Inoltre, il successivo comma 117 dispone che «gli interventi di
cui alle lettere c) e d) del comma 116, limitatamente alle scuole
dell'infanzia, devono essere adottati previo accordo tra i Ministeri
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e del lavoro e
delle politiche sociali e le Regioni».
La questione e' fondata.
La previsione degli interventi di cui all'art. 3, comma 116,
della legge n. 350 del 2003 - non costituendo determinazione di
«livelli essenziali delle prestazioni» cui fa riferimento l'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione - viola le competenze
regionali concernenti i «servizi sociali» e l'«istruzione».
Siffatte disposizioni - stabilendo con quali finalita' debba
essere utilizzato l'incremento del Fondo disposto per l'anno 2004
dall'art. 21, commi 6 e 7, del citato decreto-legge n. 269 del 2003 -
pongono precisi vincoli di destinazione delle risorse nelle suddette
materie, con palese violazione dell'autonomia finanziaria di spesa
delle Regioni e non sono, dunque, conformi al nuovo modello di
finanza regionale delineato dall'art. 119 della Costituzione; deve,
pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, commi 116 e 117, della legge n. 350 del 2003.
Il venir meno del vincolo di scopo comporta che le suddette somme
dovranno confluire nei bilanci regionali in maniera «indistinta» e
potranno, pertanto, essere impiegate dalle Regioni stesse secondo
autonome scelte di politica sociale.
11. - Infine, con il ricorso n. 33 del 2004 la Regione
Emilia-Romagna ha impugnato l'art. 4, comma 159, della legge n. 350
del 2003.
La questione deve essere esaminata congiuntamente a quella
relativa all'art. 3, comma 101, della medesima legge, nella parte
concernente il finanziamento con 15 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2004, 2005 e 2006 da destinare al potenziamento
dell'attivita' di ricerca scientifica e tecnologica.
Il citato comma 159 prevede l'erogazione di contributi in conto
capitale «per il sostegno e l'ulteriore potenziamento dell'attivita'
di ricerca scientifica e tecnologica», rinviando la determinazione
delle misure dei contributi, della tipologia degli interventi ammessi
e dei destinatari ad un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri.
L'art. 3, comma 101, fornisce in parte copertura alla suddetta
spesa attraverso, come si e' detto, il prelievo delle relative
risorse dal Fondo nazionale per le politiche sociali.
Entrambe le disposizioni vengono censurate dalla ricorrente sotto
il profilo della violazione dell'autonomia finanziaria regionale in
correlazione con la competenza legislativa concorrente nella materia
della «ricerca scientifica e tecnologica» cui fa riferimento, in uno
con il «sostegno all'innovazione per i settori produttivi»,
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
11.1. - Le questioni non sono fondate nei termini di seguito
precisati.
Per quanto attiene alla censura di violazione dell'autonomia
finanziaria delle Regioni per la disposta sottrazione di somme
stanziate nel Fondo nazionale per le politiche sociali, valgono le
considerazioni gia' svolte in ordine alla legittimita' della mera
«rimodulazione» delle risorse nell'ambito di uno stesso contesto
legislativo.
Relativamente, invece, alla finalizzazione delle suddette risorse
per il finanziamento della ricerca scientifica appare necessario, ai
fini dello scrutinio di costituzionalita' delle norme impugnate,
valutare, in via preliminare, quale sia l'attuale configurazione del
riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di ricerca
scientifica.
A tal proposito, e' necessario ricordare che prima della riforma
del Titolo V della Costituzione di cui alla legge costituzionale n. 3
del 2001, l'art. 117 non assegnava esplicitamente nel settore in
esame alcun ruolo alle Regioni. La stessa legge 15 marzo 1997, n. 59
aveva escluso - art. 1, comma 3, lettera p) - dal conferimento di una
serie di funzioni e compiti alle Regioni e agli Enti locali quelli
relativi alla ricerca scientifica; il decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 aveva poi confermato il mantenimento in capo allo Stato
di dette funzioni, tra le quali la «cooperazione scientifica
internazionale». Uno spazio autonomo di intervento e' stato
riconosciuto alle Regioni soltanto nel settore della ricerca
applicata, dall'art. 1 della legge 16 giugno 1998, n. 191, che ha
modificato l'art. 1, comma 6, della legge n. 59 del 1997.
In presenza del descritto riparto di competenze nella materia in
questione, questa Corte ha chiarito, in una prospettiva di
valorizzazione del ruolo regionale, che «la ricerca scientifica non
ha, di per se', limiti territoriali, ma tuttavia essa presenta
indubbio interesse regionale in tutte quelle ipotesi in cui la
Regione avverte la necessita' di dotarsi di mezzi tecnico-scientifici
e di avvalersi di attivita' conoscitive - sia organizzando
direttamente le attivita' di ricerca, sia promuovendo studi
finalizzati - allo scopo specifico di un migliore espletamento delle
funzioni regionali» (sentenza n. 569 del 2000; cfr. anche sentenza
n. 134 del 1997).
Il legislatore costituzionale, riscrivendo il testo dell'art. 117
Cost., ha incluso la ricerca scientifica tra le materie appartenenti
alla competenza concorrente.
La ricerca scientifica deve essere considerata non solo una
«materia», ma anche un «valore» costituzionalmente protetto (artt. 9
e 33 della Costituzione), in quanto tale in grado di rilevare a
prescindere da ambiti di competenze rigorosamente delimitati (cfr.
sentenze numeri 259 del 2004 e 407 del 2002).
Premesso cio', si deve ritenere, innanzitutto, che un intervento
«autonomo» statale e' ammissibile in relazione alla disciplina delle
«istituzioni di alta cultura, universita' ed accademie», che «hanno
il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle
leggi dello Stato» (art. 33, sesto comma, Cost.). Detta norma ha,
infatti, previsto una «riserva di legge» statale (sentenza n. 383 del
1998), che ricomprende in se' anche quei profili relativi
all'attivita' di ricerca scientifica che si svolge, in particolare,
presso le strutture universitarie (art. 63 del d.P.R. 11 luglio 1980,
n. 382, recante «Riordinamento della docenza universitaria, relativa
fascia di formazione nonche' sperimentazione organizzativa e
didattica»).
Al di fuori di questo ambito lo Stato conserva, inoltre, una
propria competenza in relazione ad attivita' di ricerca scientifica
strumentale e intimamente connessa a funzioni statali, allo scopo di
assicurarne un migliore espletamento, sia organizzando direttamente
le attivita' di ricerca sia promuovendo studi finalizzati (cfr.
sentenza n. 569 del 2000).
Infine, e' bene precisare che il legislatore statale puo' sempre
nei casi in cui, al di fuori degli ambiti sopra indicati, sussista la
potesta' legislativa concorrente nella «materia» in esame, non solo
ovviamente fissare i principi fondamentali, ma anche attribuire con
legge funzioni amministrative a livello centrale, per esigenze di
carattere unitario, e regolarne al tempo stesso l'esercizio - nel
rispetto dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed
adeguatezza - mediante una disciplina che sia logicamente pertinente
e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tali
fini (sentenze numeri 6 del 2004 e 303 del 2003).
Alla luce delle osservazioni che precedono le disposizioni
censurate devono essere interpretate nel senso che le stesse siano
finalizzate a sostenere e potenziare esclusivamente quell'attivita'
di ricerca scientifica in relazione alla quale e' configurabile, nei
limiti indicati, un autonomo titolo di legittimazione del legislatore
statale. Da cio' consegue che tali disposizioni, cosi' interpretate,
non determinino alcun vulnus a competenze regionali.