ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 82 e
83, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promosso con ricorso della regione Emilia-Romagna,
notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo
2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2005 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e
Luigi Manzi per la regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato
Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004, e depositato
nella cancelleria di questa Corte il successivo 4 marzo (reg. ric.
n. 33 del 2004), la regione Emilia-Romagna ha impugnato numerose
disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), censurando, tra l'altro, l'art. 4, commi 82 e 83,
per violazione degli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione.
La norma denunciata prevede, al comma 82, che « le disponibilita'
del fondo di cui all'art. 37 della legge 25 luglio 1952, n. 949, e
successive modificazioni, sono incrementate di 10 milioni di euro per
l'anno 2004 per agevolare i processi di internazionalizzazione ed i
programmi di penetrazione commerciale promossi dalle imprese
artigiane e dai consorzi di esportazione a queste collegati ». In
base al comma 83, « le modalita', le condizioni e le forme tecniche
delle attivita' di cui al comma 82 sono definite con decreto del
Ministro delle attivita' produttive di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, ai sensi dell'art. 21, comma 7, della
legge 5 marzo 2001, n. 57».
L'art. 37 della legge 25 luglio 1952, n. 949, ha istituito un
fondo per il concorso nel pagamento degli interessi sulle operazioni
di credito a favore delle imprese artigiane, mentre l'art. 21,
comma 7, della legge 5 marzo 2001, n. 57, ha previsto la possibilita'
di utilizzare le disponibilita' di questo fondo anche per agevolare
il sostegno finanziario ai processi esportativi delle imprese
artigiane e ai programmi di penetrazione commerciale e di
internazionalizzazione promossi dalle imprese stesse e dai consorzi
export a queste collegati.
La regione osserva che con la norma denunciata la legge
finanziaria per il 2004 avrebbe perpetuato un intervento statale non
piu' compatibile con il nuovo assetto costituzionale conseguente alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Secondo la ricorrente, l'artigianato ricade, oggi, nella potesta'
piena delle regioni, e gia' nel vigore del vecchio Titolo V della
Parte seconda della Costituzione le regioni ricoprivano un ruolo
preminente nella materia in questione. Ricorda in particolare la
regione Emilia-Romagna che, proprio in relazione ai contributi a
favore delle imprese artigiane, l'art. 12 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112, prevede che «le funzioni amministrative
relative alla materia "artigianato", cosi' come definita
dall'articolo 63 del decreto del Presidente della Repubblica
24 luglio 1977, n. 616, comprendono anche tutte le funzioni
amministrative relative alla erogazione di agevolazioni, contributi,
sovvenzioni, incentivi e benefici di qualsiasi genere, comunque
denominati, alle imprese artigiane, con particolare riguardo alle
imprese artistiche», mentre il successivo art. 13 conserva allo Stato
solo «le funzioni attualmente previste concernenti», tra l'altro,
«eventuali cofinanziamenti, nell'interesse nazionale, di programmi
regionali di sviluppo e sostegno dell'artigianato, secondo criteri e
modalita' definiti con decreto del Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, d'intesa con la Conferenza unificata».
Ad avviso della regione Emilia-Romagna, la finalizzazione dei
contributi previsti dal comma 82 al sostegno dei programmi di
«internazionalizzazione» delle imprese artigiane non implicherebbe la
competenza statale in ordine alla gestione e alla regolazione del
fondo. Difatti, il finanziamento statale non atterrebbe allo sviluppo
dell'intero Paese, riguardando i programmi elaborati da singole
imprese artigiane al fine di una loro maggiore
«internazionalizzazione».
La regione esclude inoltre che il rilievo «macroeconomico» di un
intervento di sostegno del mercato sussista per il solo fatto che
l'intervento afferisca ai rapporti internazionali, come dimostrerebbe
l'attribuzione della materia «commercio con l'estero» alla competenza
concorrente di Stato e regioni. Ne' la competenza statale potrebbe
giustificarsi per la mancanza, nell'intervento in questione, di una
delimitazione territoriale regionale; se cosi' fosse, ne deriverebbe
una «straordinaria confusione di ruoli», perche' le regioni e lo
Stato farebbero le stesse cose, con duplicazioni e distorsioni delle
politiche.
I commi 82 e 83 del citato art. 4, contemplando la gestione e la
regolazione statale di un finanziamento finalizzato al sostegno delle
imprese in materia regionale, violerebbero gli artt. 117, 118 e 119
Cost. Ci si troverebbe in presenza di politiche di sostegno che
possono e devono essere decise e gestite a livello regionale,
mancando (oltre al carattere macroeconomico) qualsiasi esigenza
unitaria. In particolare, sarebbe illegittima la previsione - da
parte del comma 83 - di un atto sostanzialmente regolamentare in
materia di competenza regionale piena (artigianato) o, al massimo,
concorrente (commercio con l'estero).
La regione prospetta anche una questione subordinata, per il caso
in cui questa Corte ritenesse legittimo l'intervento di incremento
del fondo per il suo carattere macroeconomico, e quindi per la
sussistenza della competenza statale in materia di tutela della
concorrenza. La ricorrente denuncia infatti i commi 82 e 83
dell'art. 4 per la mancata previsione di meccanismi di coordinamento
con le regioni. Siccome le norme impugnate incidono su una materia
regionale, sarebbe necessario che le funzioni statali di gestione e
regolazione da esse previste siano svolte in modo da tener conto del
punto di vista della regione e da coordinarsi con l'azione che la
regione stessa svolge. Secondo la ricorrente, questa conclusione
varrebbe a maggior ragione ove la Corte ritenesse insussistente il
carattere macroeconomico ma esistente una ipotetica esigenza
unitaria, tale da giustificare la gestione centrale del finanziamento
(ma, comunque, non la previsione del decreto sostanzialmente
regolamentare).
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per la non
fondatezza delle questioni e rinviando a successiva memoria
l'illustrazione delle conclusioni cosi' rassegnate.
3. - In prossimita' dell'udienza, la regione Emilia-Romagna ha
depositato una memoria illustrativa per precisare innanzitutto di
voler chiedere a questa Corte non una dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della norma denunciata dalla quale derivi la semplice
soppressione del fondo o del finanziamento, ma una caducatoria della
disposizione nella parte in cui le risorse da essa previste non
costituiscono elemento integratore della finanza regionale.
La regione ricorda che l'illegittimita' di finanziamenti diretti
a favore di soggetti privati in materia di competenza regionale e'
stata piu' volte ribadita da questa Corte (sentenze n. 320, n. 423 e
n. 424 del 2004 e sentenza n. 51 del 2005).
Dalla giurisprudenza costituzionale si ricaverebbe inoltre che
l'art. 117, sesto comma, della Costituzione si riferisce anche agli
atti «sostanzialmente» regolamentari.
Quanto alla censura subordinata relativa alla violazione del
principio di leale collaborazione, osserva infine la ricorrente che,
sempre secondo la giurisprudenza di questa Corte, il coinvolgimento
regionale si rende necessario anche in caso di norme rientranti in
materia di competenza esclusiva statale ma interferenti con materie
regionali (cosi' le sentenze n. 308 del 2003 e n. 31 del 2005).
4. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
una memoria in prossimita' dell'udienza.
Secondo la difesa erariale l'intervento finanziario delineato
dalla norma censurata sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva
dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione («mercati finanziari» e «tutela della concorrenza»).
In ogni caso, lo Stato sarebbe portatore di interessi
sovraregionali costituzionalmente riconosciuti, per soddisfare i
quali il legislatore nazionale potrebbe, in assenza di divieti
ricavabili dall'art. 119 della Costituzione, disporre finanziamenti
ed interventi diretti.
Osserva inoltre l'Avvocatura che il concorso nel pagamento degli
interessi e' concesso non da un apparato amministrativo dello Stato,
ma da comitati tecnici costituiti in ogni regione e presieduti da un
rappresentante della regione nel cui territorio ha sede l'impresa da
finanziare.
Infine la difesa erariale ricorda che il decreto ministeriale
previsto dall'art. 4, comma 83, della legge n. 350 del 2003 non e'
stato sinora emanato e che in ogni caso lo schema di decreto sara'
sottoposto alla Conferenza Stato-regioni in applicazione di norme di
sistema.
Considerato in diritto
1. - La regione Emilia-Romagna ha impugnato, unitamente ad altre
disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), l'art. 4, commi 82 e 83, il quale prevede, al fine
di agevolare i processi di internazionalizzazione ed i programmi di
penetrazione commerciale promossi dalle imprese artigiane,
l'incremento delle disponibilita' del fondo di cui all'art. 37 della
legge 25 luglio 1952, n. 949, e successive modificazioni (cosi' il
comma 82), secondo modalita', condizioni e forme tecniche da definire
con decreto del Ministro delle attivita' produttive, di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze (cosi' il comma 83).
La regione, premesso di avere competenza legislativa piena
(artigianato) o, al piu', concorrente (commercio estero) nella
materia disciplinata dalla disposizione denunciata, ritiene che lo
Stato non abbia titolo ad effettuare interventi diretti a favore
delle imprese artigiane, neppure per sostenerne i processi di
internazionalizzazione ed i programmi di penetrazione commerciale,
escludendo che lo strumento prefigurato dalla norma abbia una
rilevanza macroeconomica; e lamenta l'attribuzione al Ministro delle
attivita' produttive, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, del potere di disciplinare, con proprio decreto,
modalita', condizioni e forme tecniche delle attivita' ammesse al
sostegno finanziario statale.
Secondo la ricorrente, che deduce la violazione degli
articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, sarebbero lese le
attribuzioni legislative regionali; sarebbe violato il divieto per lo
Stato di intervenire con un decreto ministeriale in materie in cui
esso non abbia competenza legislativa esclusiva; sarebbe lesa
l'autonomia finanziaria delle regioni.
La regione Emilia-Romagna prospetta anche una questione in via
subordinata, per il caso in cui l'intervento di incremento del fondo
fosse ritenuto giustificato per il suo carattere macroeconomico, e
quindi per la presenza della competenza statale in materia di tutela
della concorrenza. Secondo la ricorrente, sarebbe in ogni caso
costituzionalmente illegittima la mancata previsione, nella
regolazione e nella gestione del fondo, di qualsiasi forma di
collaborazione con le regioni. Incidendo la norma impugnata su una
materia regionale, le funzioni statali di regolazione e di gestione
del fondo dovrebbero svolgersi in modo da tener conto del punto di
vista delle regioni e da coordinarsi con l'azione che le regioni
stesse svolgono.
2. - La presente decisione concerne le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate nei confronti dell'art. 4, commi 82 e 83,
della legge n. 350 del 2003, restando riservata a separate pronunce
la decisione delle altre questioni sollevate con il ricorso della
regione Emilia-Romagna.
3. - La questione avente ad oggetto il comma 82 dell'art. 4 della
legge n. 350 del 2003 non e' fondata.
Deve anzitutto escludersi che l'incremento delle disponibilita'
del fondo per agevolare i processi di internazionalizzazione ed i
programmi di penetrazione commerciale promossi dalle imprese
artigiane e dai consorzi di esportazione a queste collegati sia
riconducibile alla materia «tutela della concorrenza», nel suo
profilo dinamico e promozionale (art. 117, secondo comma, lettera e,
della Costituzione). Contrariamente a quanto prospettato dalla difesa
erariale, infatti, l'esame della norma censurata dimostra che il
finanziamento in questione non puo' rientrare in questa materia: esso
non e' idoneo ad incidere sull'equilibrio economico generale, essendo
privo del requisito oggettivo dell'«impatto complessivo», tenuto
conto anche dell'esiguita' dei mezzi economici impegnati nel quadro
della complessiva manovra disposta con la legge finanziaria del 2004
(10 milioni di euro per l'anno 2004) (cfr. sentenza n. 77 del 2005).
L'ambito materiale nel quale interviene la disposizione
denunciata e' l'artigianato. L'art. 117 della Costituzione, dopo la
riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, non
annoverando l'artigianato tra le materie tassativamente riservate
alla legislazione statale o a quella concorrente, implicitamente
demanda questa materia alla potesta' legislativa residuale delle
regioni, modificando in tal modo la precedente previsione
costituzionale, che invece assegnava allo Stato il compito di
stabilire i principi fondamentali in materia di artigianato,
prevedendo la competenza concorrente delle regioni. Appartiene
pertanto alla competenza legislativa residuale delle regioni
l'adozione delle misure di sviluppo e sostegno dell'artigianato, e,
in questo ambito, la disciplina dell'erogazione di agevolazioni,
contributi e sovvenzioni di ogni genere.
Se il sostegno economico alla internazionalizzazione delle
imprese artigiane e' ormai riconducibile ad una materia di cui al
quarto comma dell'art. 117 della Costituzione, cio' pero' non
comporta l'incostituzionalita' dell'art. 4, comma 82, della legge
n. 350 del 2003.
La norma denunciata, infatti, non istituisce un nuovo fondo a
destinazione vincolata, ma si limita ad incrementare le
disponibilita' di un fondo preesistente alla modifica del Titolo V,
Parte II, della Costituzione, in vista del raggiungimento di
finalita' ad esso gia' proprie.
Invero, l'art. 37 della legge n. 949 del 1952, nel contesto di un
piu' ampio provvedimento per lo sviluppo dell'economia e l'incremento
dell'occupazione, ha previsto la formazione di un fondo, presso la
Cassa per il credito alle imprese artigiane, per il concorso nel
pagamento degli interessi sulle operazioni di credito a favore delle
imprese artigiane, effettuate dagli istituti e aziende di credito,
rimettendo ad appositi comitati tecnici regionali l'attivita' di
concessione dei contributi.
Provvedimenti legislativi successivi hanno di volta in volta
conferito al fondo in questione ulteriori assegnazioni per i vari
esercizi finanziari (cosi', tra l'altro, la legge 31 ottobre 1966,
n. 947; il decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745; la legge
24 dicembre 1974, n. 713; la legge 10 ottobre 1975, n. 524; il
decreto-legge 30 aprile 1976, n. 156; la legge 30 marzo 1981, n. 119;
il decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415).
La legge 5 marzo 2001, n. 57, nel dettare disposizioni in materia
di apertura e regolazione dei mercati, ha assegnato al fondo per il
concorso nel pagamento degli interessi sulle operazioni di credito a
favore delle imprese artigiane una nuova finalita', il sostegno
all'internazionalizzazione. L'art. 21, comma 7, di tale legge prevede
infatti che le disponibilita' del fondo in questione «possono essere
utilizzate anche per agevolare il sostegno finanziario ai processi
esportativi delle imprese artigiane e ai programmi di penetrazione
commerciale e di internazionalizzazione promossi dalle imprese stesse
e dai consorzi export a queste collegati, secondo finalita', forme
tecniche, modalita' e condizioni da definire con decreto del Ministro
del commercio con l'estero, di concerto con il Ministro del tesoro,
del bilancio e della programmazione economica».
Su questa linea si pone il denunciato comma 82 dell'art. 4 della
legge n. 350 del 2003: esso pertanto si giustifica, in via
transitoria e fino all'attuazione del nuovo modello delineato
dall'art. 119 della Costituzione, in conseguenza del principio di
continuita' dell'ordinamento, piu' volte richiamato da questa Corte
dopo la modifica del Titolo V (cfr., da ultimo, sentenza n. 255 del
2004), attesa l'esigenza di non far mancare finanziamenti ad un
settore rilevante e strategico dell'economia nazionale, quello
dell'impresa artigiana, al quale la Costituzione (art. 45) guarda con
particolare favore.
4. - Le censure della ricorrente vanno invece accolte con
riferimento al comma 83 del citato art. 4, la' dove viene lamentata
la mancanza di forme di raccordo e di leale collaborazione con le
regioni.
Il principio di continuita' giustifica infatti, ancora in via
provvisoria, ed in vista di una considerazione complessiva del
settore dell'artigianato e delle iniziative da finanziare,
l'attribuzione al Ministro delle attivita' produttive della potesta'
di definire, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, modalita', condizioni e forme tecniche delle attivita'
ammesse al sostegno finanziario (cfr. sentenza n. 255 del 2004).
E tuttavia, l'articolazione della normativa esige forme di
cooperazione con le regioni e di incisivo coinvolgimento delle
stesse, essendo evidente che l'intervento dello Stato debba
rispettare la sfera di competenza spettante alle regioni in via
residuale.
La norma censurata, invece, non prende minimamente in
considerazione le regioni per cio' che attiene all'emanazione del
decreto ministeriale di attuazione. Deve pertanto essere dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 83, della legge
n. 350 del 2003, nella parte in cui, in contrasto con il principio di
leale collaborazione, non prevede che il decreto del Ministro delle
attivita' produttive sia emanato previa intesa con la Conferenza
Stato-regioni.
4.1. - Quanto all'ulteriore denuncia, sollevata dalla ricorrente,
concernente la mancanza di forme di raccordo con le regioni
nell'attivita' di gestione delle risorse, si tratta di censura che
muove da un inesatto presupposto ermeneutico.
Il comma 83 del citato art. 4, infatti, non disciplina - ne'
direttamente, ne' indirettamente per il tramite del decreto
ministeriale di attuazione - anche l'attivita' di concreta gestione
dell'intervento. Questa attivita', unitamente a quella di concessione
dei contributi e delle agevolazioni, rientra nella competenza delle
regioni, e tale competenza e' fatta salva dalla norma censurata. Lo
si ricava univocamente tanto dal fatto che il comma 82 individua lo
strumento operativo di intervento nel fondo di cui all'art. 37 della
legge n. 949 del 1952, che e' un fondo a gestione regionale; quanto,
piu' in generale, dalle disposizioni contenute negli artt. 12 e ss.
del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, le quali, prevedendo la competenza
delle regioni per tutto cio' che attiene all'erogazione di contributi
in favore delle imprese artigiane, postulano che siano le regioni
stesse a vagliare in concreto i progetti da ammettere al
finanziamento previsto dalla legge, e quindi a coordinare questo
sostegno con le iniziative gia' finanziate con altri strumenti di
intervento pubblico.