ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 1 della
legge della Regione Basilicata 31 agosto 1995, n. 59 (Normativa sullo
smaltimento dei rifiuti), promosso con ordinanza del 3 giugno 2002
dal Tribunale amministrativo regionale della Basilicata sui ricorsi
riuniti proposti da Fenice S.p.a. nei confronti della Regione
Basilicata ed altri, iscritta al n. 351 del registro ordinanze 2002 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34 - 1ª serie
speciale - dell'anno 2002.
Visti l'atto di costituzione della Fenice s.p.a. nonche' l'atto
di intervento della Regione Basilicata;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2005 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Giuseppe Minieri per Fenice S.p.a. e Franco
Giampietro per la Regione Basilicata.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 3 giugno 2002, il Tribunale amministrativo
regionale della Basilicata ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Basilicata
31 agosto 1995, n. 59 (Normativa sullo smaltimento dei rifiuti), per
violazione degli artt. 3, 11, 32, 41, 117 e 120 della Costituzione,
con riferimento a due procedimenti pendenti e poi riuniti, con i
quali la Fenice S.p.a. aveva impugnato i provvedimenti del Consiglio
regionale della Basilicata, prima, e della Giunta regionale, poi, che
avevano escluso la possibilita' che - nell'ambito delle tipologie e
quantita' di rifiuti da smaltire nell'impianto di termodistruzione di
rifiuti con recupero di energia, di proprieta' della societa' ed
approvato, sia pure con riserva, dalla regione - potessero essere
compresi pure rifiuti di provenienza extraregionale.
Secondo il rimettente, i predetti provvedimenti, lesivi della
sfera giuridica della ricorrente, erano stati adottati nel vigore
della legge regionale 31 agosto 1995, n. 59, il cui articolo 1
disponeva: «In attuazione del principio di prossimita' di cui alla
direttiva 91/156 CEE nonche' dei poteri di organizzazione dei servizi
di smaltimento dei rifiuti attribuiti alla regione dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 915/1983, dalla legge n. 441/1987 e
dalla legge n. 475/1988 e' fatto divieto a chiunque conduca sul
territorio della Regione Basilicata impianti di smaltimento e/o di
stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di accogliere negli
impianti medesimi rifiuti provenienti da altre regioni o nazioni».
Cio' precisato, il collegio ritiene che la questione di
costituzionalita' dell'art. 1 della legge regionale n. 59 del 1995
sia rilevante in ambedue i giudizi, dato che l'unico fondamento
giuridico del divieto di importazione di rifiuti extraregionali
sancito negli atti impugnati e' costituito appunto da detta norma
regionale, la cui eliminazione dall'ordinamento avrebbe come
conseguenza l'accoglimento del gravame.
Secondo il remittente la norma regionale si presta a piu'
censure, sia con riferimento al periodo precedente il decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva
91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti
pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti
di imballaggio), sia dopo l'entrata in vigore di quest'ultima
legislazione statale.
In primo luogo, e' ipotizzabile il contrasto con il nuovo testo
dell'art. 117 della Costituzione, che riserva la «tutela
dell'ambiente» e «dell'ecosistema» alla potesta' legislativa
esclusiva dello Stato, con definitiva impossibilita' per le regioni
di poter legiferare in materia di tutela dell'ambiente dal rischio di
inquinamento.
Afferma poi il giudice a quo che il principio
dell'autosmaltimento locale, col connesso divieto di conferimento di
rifiuti extraregionali, non puo' valere ne' per quelli «pericolosi»
(ivi inclusi quelli che gia' il decreto del Presidente della
Repubblica del 1982 definiva «tossici e nocivi») ne' per quelli
«speciali» non pericolosi (che nella fattispecie oggetto dei giudizi
in epigrafe hanno natura industriale).
Puo' inoltre, secondo il remittente, dubitarsi della legittimita'
costituzionale della norma regionale de qua anche in relazione alla
lesione del diritto alla salute, da intendersi come diritto alla
salubrita' dell'ambiente, di cui all'art. 32 della Costituzione, dato
che la chiusura dei confini regionali favorisce la possibilita' che
rifiuti pericolosi di altre regioni trovino forme di smaltimento non
ambientalmente compatibili ovvero vengano accumulati o depositati in
aree inidonee.
Poiche' ne' le norme statali ne' quelle comunitarie hanno un
ambito territoriale ottimale preordinato ad un obiettivo di
autosmaltimento, il divieto regionale in esame appare illogico,
potendo limitare il conferimento di detti rifiuti agli impianti
appropriati piu' vicini come richiesto dall'art. 5, comma 3, lettera
b), del d.lgs. n. 22 del 1997, e dall'art. 5 della direttiva
n. 91/156/CEE. Infine, sempre in riferimento alla violazione
dell'art. 117 della Costituzione, non puo' trascurarsi - rileva il
collegio a quo - che il divieto colpisce pure impianti, come quello
di cui si tratta, che, attraverso la termodistruzione dei rifiuti,
recuperano energia, e cio' in contrasto col diffuso favor
rinvenibile, nelle norme statali di principio sopra indicate, proprio
per la produzione energetica cosi' conseguita.
Ulteriori profili di illegittimita' costituzionale, secondo il
giudice a quo, devono poi essere sollevati in riferimento ai
parametri di cui agli artt. 3, 41 e 120 della Costituzione, atteso
che la norma regionale censurata, rispettivamente: introduce un
trattamento sfavorevole per le imprese esercenti l'attivita' di
smaltimento dei rifiuti nella Regione Basilicata rispetto a quelle
operanti sul restante territorio nazionale; restringe la liberta' di
iniziativa economica in assenza di concrete possibilita' di danno
alla sicurezza, alla liberta' e alla dignita' umana che
dall'attivita' di smaltimento controllato e ambientalmente
compatibile dei rifiuti puo' scaturire; introduce un ostacolo alla
libera circolazione di cose tra le regioni, senza che sussistano
ragioni giustificatrici, neppure di ordine sanitario o ambientale
(cfr. sentenza n. 335 del 2001).
2. - Si e' costituita la Fenice S.p.a., la quale,
preliminarmente, rileva che la norma impugnata deve ritenersi
implicitamente abrogata con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 22 del
1997, e cioe' dalla generale riforma intervenuta in materia di
trattamento dei rifiuti.
L'art. 1 del suddetto decreto stabilisce infatti che le regioni a
statuto ordinario regolano la materia disciplinata dal medesimo
decreto nel rispetto delle disposizioni in esso contenute, che
costituiscono principi fondamentali della legislazione statale ai
sensi dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, e il potere di
limitare lo smaltimento dei rifiuti industriali in ambito regionale
non e' previsto dal d.lgs. n. 22 del 1997.
Nel merito la norma impugnata contrasterebbe con gli artt. 41 e
120 Cost., in quanto limiterebbe la liberta' di iniziativa economica
privata. L'intera legge regionale n. 59 del 1995 risulta in contrasto
con i principi fondamentali della legislazione statale, fissati, ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione e, in attuazione della
normativa comunitaria, dagli artt. 5, 11, 18 e 26 del d.lgs. n. 22
del 1997, i quali prescrivono che lo smaltimento dei rifiuti deve
avvenire in uno degli impianti appropriati piu' vicini.
In tal senso la legge regionale contrasterebbe anche con
l'art. 11 della Costituzione, in quanto la violazione dei principi
fondamentali della legislazione statale attuativa della normativa
comunitaria si risolverebbe anche in una lesione di quest'ultima.
La limitazione imposta alle sole imprese che esercitano attivita'
di smaltimento nella Regione Basilicata determinerebbe anche una
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Il divieto di smaltimento dei rifiuti extraregionali violerebbe
l'art. 32 della Costituzione per il danno alla salute derivante dalle
difficolta' dello smaltimento.
La norma impugnata contrasterebbe altresi' con l'art. 97 della
Costituzione per l'illogicita' di una limitazione territoriale
regionale di rifiuti che proprio in ambito regionale sono reperibili
in misura scarsa, cosicche' il «forno rotante», opera di pubblica
utilita' destinata allo smaltimento dei rifiuti speciali,
risulterebbe utilizzato solo al 30-35% delle sue potenzialita' e
l'intera iniziativa imprenditoriale sarebbe destinata al fallimento.
Osserva ancora la parte costituita che il principio
dell'autosufficienza nello smaltimento vale solo per i rifiuti urbani
non pericolosi (art. 5, comma 3, lettera a, del d.lgs. n. 22 del
1997), e che il rifiuto e' pur sempre un prodotto, che gode,
all'interno dell'Unione europea, della liberta' di circolazione delle
merci (cfr. art. 29 Trattato UE e Corte giustizia CE, sentenza
23 maggio 2000, causa C-209/1998).
Infine, la possibilita' di deroga al divieto di smaltimento di
rifiuti di provenienza extraregionale, prevista dagli art. 3 e 4
della legge regionale n. 59 del 1995, non varrebbe a salvare la norma
impugnata dall'illegittimita' costituzionale, perche' la deroga e'
rimessa alla discrezionalita' amministrativa.
3. - Si e' costituita anche la Regione Basilicata, chiedendo che
la questione venga dichiarata inammissibile, rinviata al giudice a
quo o comunque dichiarata infondata.
Preliminarmente, la questione sarebbe inammissibile per difetto
di rilevanza perche' non e' stata impugnata la legge regionale n. 6
del 2001, che ha fatto salva, con modifiche, la legge regionale n. 59
del 1995, in quanto l'eventuale pronuncia di accoglimento della Corte
non investirebbe la fonte legislativa che tuttora disciplina la
fattispecie e che la regolava prima della data di adozione
dell'ordinanza di rimessione.
Inoltre, sarebbe incompleto il thema decidendum: il Tribunale
amministrativo regionale non ha impugnato l'art. 4 della legge
regionale n. 59 del 1995, mentre la difesa della Regione, nel
giudizio a quo, ha sempre sostenuto che il divieto regionale dovesse
essere interpretato in modo integrato con il suddetto art. 4.
Secondo la difesa regionale, inoltre, il rimettente, nel citare
l'art. 117 della Costituzione, ha omesso di considerare le competenze
regionali concorrenti in materia di salute, di governo del territorio
e di tutte quelle che hanno interferenza con il settore «ambiente».
La questione non e' stata pertanto proposta in modo rituale, e va
percio' ordinata la restituzione degli atti al giudice a quo.
Infine, il Tribunale amministrativo regionale non ha motivato in
merito all'interesse della societa' Fenice S.p.a. all'accertamento
della pretesa illegittimita' costituzionale della disciplina
regionale, a fronte delle argomentazioni difensive addotte dalla
Regione Basilicata sulla concreta possibilita' che i rifiuti anche
speciali e tossici potessero saturare la pur rilevante capacita' di
termodistruzione dell'impianto di causa. Andrebbero pertanto
restituiti gli atti al giudice a quo perche' motivi sul punto.
Nel merito, solo il dato testuale dell'art. 117 della
Costituzione attribuisce la competenza in materia di ambiente allo
Stato, mentre lo stesso attribuisce alle regioni altre materie
riconducibili trasversalmente all'ambiente.
Quanto all'art. 120 della Costituzione, il potere sostitutivo del
Governo presuppone che nella norma regionale impugnata possa
ravvisarsi un'inosservanza della normativa comunitaria.
Inoltre, la giurisprudenza della Corte costituzionale non
potrebbe essere utilmente invocata nel caso di specie. L'art. 1
impugnato infatti si integra con l'art. 4 della stessa legge, che
elenca sia l'attuazione di specifici accordi tra la regione e altre
pubbliche amministrazioni, enti ed imprese, sia le determinazioni di
autorita' statali a cio' competenti nei casi previsti dalla legge. Ne
consegue che tale disciplina unitaria non e' comparabile con i limiti
rigidi fissati dalle leggi regionali del Piemonte e del
Friuli-Venezia Giulia dichiarate costituzionalmente illegittime
(rispettivamente sentenze n. 281 del 2000 e n. 335 del 2001).
Nelle sentenze da ultimo citate il d.lgs. n. 22 del 1997 e'
interpretato nel senso che il principio di autosufficienza vale
pienamente solo per i rifiuti non pericolosi, mentre per i rifiuti
speciali il legislatore non individua ambiti territoriali di
riferimento, ma indica la necessita' che detti rifiuti possano
giungere ad un impianto specializzato piu' vicino al fine di ridurre
i movimenti degli stessi. E questo orientamento e' conforme alle piu'
recenti sentenze della Corte di giustizia, secondo cui devono essere
accertati i motivi di interesse pubblico ambientale per la
movimentazione dei rifiuti (Corte Giustizia CE, sentenza 23 maggio
2000, causa C-209/1998).
Si tratta dunque - prosegue la difesa regionale - di verificare a
chi spetti effettuare il giudizio di ponderazione tra il principio di
specializzazione e quello di prossimita' degli impianti di
smaltimento. Tale giudizio appare innanzitutto regolato dall'art. 18
del d.lgs. n. 22 del 1997 che assegna allo Stato la definizione dei
criteri generali per la gestione integrata dei rifiuti, nonche' la
determinazione dei criteri generali per l'elaborazione dei piani
regionali. Esso e' quindi assegnato alle regioni nell'ambito del
piano di gestione dei rifiuti di cui all'art. 22. Tuttora mancano i
criteri statali cui doveva adeguarsi la pianificazione regionale. In
tale contesto la Regione Basilicata non poteva non adottare la legge
regionale in esame, dovendo provvedere alla ponderazione dei due
principi di specializzazione e di prossimita' degli impianti, e la
norma impugnata, se letta unitamente agli artt. 3 e 4 della stessa
legge, non si pone in contrasto con il d.lgs. n. 22 del 1997 che,
all'art. 2, comma 4, afferma la necessita' di una cooperazione fra
Stato, regione ed enti locali in materia di gestione dei rifiuti.
Ne consegue che nessun contrasto della normativa impugnata e'
ravvisabile con gli artt. 3, 32, 41, della Costituzione, perche' i
previsti limiti all'attivita' d'impresa sono giustificati dalla
descritta attivita' amministrativa diretta alla salvaguardia di
interessi pubblici quali l'ambiente e la salute pubblica, con la
conseguenza che non ne' e' dato ravvisare alcun contrasto tra la
norma impugnata e l'art. 120 della Costituzione, allorquando si
tratta di ponderare i due principi tendenzialmente conflittuali nel
singolo contesto geografico. Infatti la Regione Basilicata,
nell'inerzia del legislatore statale, applicando il principio di
sussidiarieta', ha evitato la totale disapplicazione delle direttive
comunitarie. In difetto della normativa impugnata la Basilicata non
avrebbe potuto in alcun modo governare l'ingresso nel proprio
territorio dei rifiuti provenienti dall'esterno e avrebbe dovuto
abdicare alle proprie competenze in materia di ambiente, tutela della
salute e governo del territorio.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Basilicata - nel
corso di due giudizi riuniti promossi dalla Fenice S.p.a. nei
confronti della Regione Basilicata - ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge Regione
Basilicata 31 agosto 1995, n. 59 (Normativa sullo smaltimento dei
rifiuti), nella parte in cui stabilisce che «e' fatto divieto a
chiunque conduca sul territorio della Regione Basilicata impianti di
smaltimento e/o stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di
accogliere negli impianti medesimi rifiuti provenienti da altre
regioni o nazioni», per violazione: a) dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza
esclusiva in materia di ambiente, e delle norme interposte di cui
agli artt. 1, 5, 11, 18, 19 e 26 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio); b) dell'art. 11 della
Costituzione, che impone il rispetto delle direttive comunitarie; c)
dell'art. 32 della Costituzione, che attribuisce un diritto alla
salubrita' dell'ambiente, che sarebbe compromesso dalla chiusura dei
confini regionali, perche' verrebbe favorita la possibilita' che
rifiuti pericolosi di altre regioni trovino forme di smaltimento non
ambientalmente compatibili; d) dell'art. 3 della Costituzione per la
introduzione di un trattamento sfavorevole per le imprese esercenti
l'attivita' di smaltimento dei rifiuti nella Regione Basilicata
rispetto a quelle operanti sul restante territorio nazionale; e)
dell'art. 41 della Costituzione, per la restrizione della liberta' di
iniziativa economica «in assenza di concrete possibilita' di danno
alla sicurezza, alla liberta' e alla dignita' umana che
dall'attivita' di smaltimento controllato e ambientalmente
compatibile dei rifiuti puo' scaturire»; f) dell'art. 120 della
Costituzione, perche' la norma impugnata introdurrebbe un ostacolo
alla libera circolazione di cose tra le regioni, senza che sussistano
ragioni giustificatrici, neppure di ordine sanitario e ambientale, e
cio' in contrasto pure con la normativa comunitaria.
2. - Preliminarmente, va osservato che non assume rilievo la
circostanza che il giudice rimettente abbia citato la norma impugnata
in un testo diverso da quello vigente al momento dell'emanazione
dell'ordinanza.
Il Tribunale ha infatti denunciato l'illegittimita'
costituzionale della norma regionale richiamandone una formulazione
(«In attuazione del principio di prossimita' di cui alla direttiva
91/156 CEE nonche' dei poteri di organizzazione dei servizi di
smaltimento dei rifiuti attribuiti alla regione dal d.P.R.
n. 915/1983, dalla legge n. 441/1987 e dalla legge n. 475/1988 e'
fatto divieto a chiunque conduca sul territorio della Regione
Basilicata impianti di smaltimento e/o di stoccaggio di rifiuti,
anche in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi
rifiuti provenienti da altre regioni o nazioni») non piu' in vigore
gia' al momento dell'emanazione dell'ordinanza di rimessione, per
essere stato l'art. 1 della legge impugnata cosi' modificato
dall'art. 46 della legge regionale 2 febbraio 2001, n. 6: «In
attuazione del principio di prossimita' di cui alla direttiva 91/156
CEE e' fatto divieto a chiunque conduca sul territorio della Regione
Basilicata impianti di smaltimento e/o di stoccaggio di rifiuti,
anche in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi
rifiuti provenienti da altre regioni o nazioni».
Cio' pero' non determina l'inammissibilita' della questione, dal
momento che le modifiche subite dalla norma non incidono sulla
sostanza del precetto normativo (sentenza n. 18 del 2004), e la
questione puo' pertanto essere sottoposta a scrutinio di
costituzionalita' in riferimento agli evocati parametri (sentenza
n. 277 del 2004).
Ne' l'inammissibilita' deriva dal fatto che, successivamente
all'ordinanza, all'articolo impugnato e' stato aggiunto, dalla legge
regionale 21 novembre 2003, n. 31, un comma 1-bis - disposizione
peraltro poi dichiarata costituzionalmente illegittima, con sentenza
n. 62 del 2005 - perche' quest'ultima norma ha un oggetto diverso da
quello della disposizione della cui legittimita' il remittente
dubita.
3. - Parimenti infondata e' la censura di inammissibilita'
sollevata dalla Regione Basilicata per non avere il remittente
impugnato anche gli artt. 3 e 4 della legge regionale, che
disciplinano le deroghe al divieto.
Nella specie infatti la deroga non e' stata richiesta, con la
conseguenza che gli artt. 3 e 4 della legge regionale, non trovando
applicazione, non sono rilevanti al fine della soluzione della
controversia. Inoltre, le norme da ultimo citate attribuiscono
l'autorita' amministrativa una valutazione discrezionale circa il
rilascio dell'autorizzazione in deroga, mentre secondo il rimettente
la norma impugnata deve essere dichiarata costituzionalmente
illegittima perche' sussisterebbe un pieno diritto - a prescindere
dunque da una valutazione discrezionale della pubblica
amministrazione - di chiunque conduca nel territorio della Regione
Basilicata impianti di smaltimento e/o stoccaggio di rifiuti, anche
in via provvisoria, di accogliere negli impianti medesimi rifiuti
provenienti da altre regioni o nazioni.
4. - Passando all'esame del merito, la questione e' fondata, nei
termini di seguito indicati.
4.1. - Questa Corte e' gia' intervenuta in tema di limiti imposti
dalla legislazione regionale allo smaltimento dei rifiuti di
provenienza extraregionale, precisando che il principio
dell'autosufficienza locale nello smaltimento dei rifiuti in ambiti
territoriali ottimali vale, ai sensi dell'art. 5, comma 3, lettera
a), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, solo per i
rifiuti urbani non pericolosi (ai quali fa riferimento l'articolo 7,
commi 1 e 4, del d.lgs. da ultimo citato) e non anche per altri tipi
di rifiuti, per i quali vige invece il diverso criterio della
vicinanza di impianti di smaltimento appropriati, per ridurre il
movimento dei rifiuti stessi, correlato a quello della necessita' di
impianti specializzati per il loro smaltimento, ai sensi della
lettera b) del medesimo comma 3; ed a siffatto criterio sono stati
ritenuti soggetti i rifiuti speciali, definiti dall'articolo 7,
commi 3 e 4 (sentenza n. 505 del 2002), sia pericolosi (sentenza
n. 281 del 2000) che non pericolosi (sentenza n. 335 del 2001).
4.2. - L'impugnata legge regionale pone un generale divieto per
chiunque conduca nel territorio della Regione Basilicata impianti di
smaltimento e/o stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di
accogliere negli impianti medesimi rifiuti provenienti da altre
regioni o nazioni.
Tale divieto, se e' legittimo per quanto in precedenza rilevato
con riferimento ai rifiuti urbani non pericolosi, si pone, invece, in
contrasto con la Costituzione nella parte in cui si applica a tutti
gli altri tipi di rifiuti di provenienza extraregionale, perche'
invade la competenza esclusiva attribuita allo Stato in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema dall'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in contrasto con i principi
fondamentali della legislazione statale contenuti nel decreto
legislativo n. 22 del 1997; ed inoltre perche' viola il vincolo
generale imposto alle regioni dall'art. 120, primo comma, della
Costituzione, che vieta ogni misura atta ad ostacolare la libera
circolazione delle cose e delle persone fra le regioni (sentenze
n. 62 del 2005 e n. 505 del 2002).
L'accoglimento della questione di legittimita' costituzionale
sotto questi profili assorbe gli ulteriori profili di censura
(sentenza n. 281 del 2000).