ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi per conflitti di attribuzione sorti a seguito della nota
della Corte dei conti, Sezione di controllo di Trento, n. 548 del
28 maggio 2001, di richiesta di sottoposizione al controllo delle
sezioni riunite dei contratti collettivi di lavoro dei dipendenti
provinciali e della delibera della Corte dei conti, sezioni riunite
in sede di controllo, n. 42/CONTR/CL/01 del 24 luglio 2001, di
affermazione della propria competenza a sottoporre a verifica di
compatibilita' economico-finanziaria i contratti collettivi di lavoro
dei dipendenti provinciali, promossi con due ricorsi della Provincia
autonoma di Trento notificati il 27 luglio e il 21 settembre 2001,
depositati in cancelleria il 4 agosto e il 28 settembre successivi ed
iscritti ai nn. 25 e 34 del registro conflitti 2001.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'Avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Trento, con due distinti ricorsi,
notificati, rispettivamente, il 27 luglio ed il 21 settembre 2001,
depositati il 4 agosto ed il 28 settembre 2001, propone, in
riferimento all'art. 8, numero 1, ed all'art. 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e
relative norme di attuazione, ed in particolare in riferimento
all'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento) ed al d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di
Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto), come
modificato dal d.lgs. 2 ottobre 1997, n. 385 e dal d.lgs.
14 giugno 1999, n. 212, conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione, rispettivamente: a) con il primo ricorso, alla
nota 28 maggio 2001, n. prot. 548, della Corte dei conti, sezione di
controllo di Trento, avente ad oggetto «Art. 60 della L.P. 7/97:
attribuzioni della Corte dei conti circa i contratti collettivi di
lavoro dei dipendenti provinciali», nella parte in cui afferma «il
dovere della ricorrente Provincia di sottoporre alla «certificazione»
prevista dall'art. 51 del d.lgs. n. 29 del 1993 le delibere della
Giunta provinciale che autorizzano la sottoscrizione dei contratti
collettivi»; b) con il secondo ricorso, alla deliberazione 24 luglio
2001, n. 42, della Corte dei conti, sezioni riunite in sede di
controllo, comunicata con nota del Presidente della Corte dei conti
24 luglio 2001, n. 1074, e depositata il 3 agosto 2001, «nella parte
in cui afferma la competenza delle sezioni stesse ad operare il
controllo di compatibilita' finanziaria» su un'ipotesi di accordo di
settore per il personale con qualifica di direttore della Provincia
autonoma di Trento e dei suoi enti funzionali (periodo 1998-2001),
siglata il 6 giugno 2001.
2. - La Provincia, nei due ricorsi, deduce che entrambi gli atti
impugnati - nella parte in cui affermano l'obbligo della
sottoposizione delle delibere della Giunta provinciale, che
autorizzano la sottoscrizione dei contratti collettivi di lavoro del
personale delle amministrazioni provinciali, al controllo di
legittimita' e di compatibilita' economico-finanziaria di cui
all'art. 51 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421) da parte della Corte dei conti, in
attuazione dell'art. 60, comma 3, della legge della Provincia
autonoma di Trento 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione dell'ordinamento
del personale della Provincia autonoma di Trento) - sarebbero lesivi
della propria autonomia costituzionale alla luce del quadro normativo
di riferimento, quale si e' andato delineando nel tempo.
Il controllo di legittimita' e di compatibilita' economica delle
delibere della Giunta provinciale di Trento di autorizzazione alla
sottoscrizione dei contratti collettivi di lavoro dei dipendenti
della Provincia, espressamente previsto dal citato art. 60, comma 3,
della legge provinciale n. 7 del 1997, che faceva rinvio all'art. 51,
comma 2, del d.lgs. n. 29 del 1993, come sostituito dall'art. 18 del
d.lgs. n. 470 del 1993, non sarebbe infatti piu' giustificabile -
secondo la ricorrente - a seguito del mutamento del quadro normativo
statale di riferimento.
Da un lato, le modifiche apportate dal d.lgs. n. 385 del 1997 e
dal successivo d.lgs. n. 212 del 1999 alle norme di attuazione di cui
al d.lgs. n. 305 del 1988, vigenti nel momento dell'entrata in vigore
della legge provinciale n. 7 del 1997, avrebbero, infatti, delimitato
il controllo preventivo di legittimita' degli atti della Provincia ai
soli regolamenti ed agli atti che costituiscono adempimento degli
obblighi comunitari - fra i quali non rientrerebbe l'autorizzazione
alla sottoscrizione dei contratti collettivi di lavoro del personale
provinciale - con conseguente esclusione di altre forme di controllo,
ivi compreso quello in esame, in considerazione della competenza
separata e riservata delle norme di attuazione dello statuto in tema
di controlli statali sugli atti provinciali. Dall'altro lato,
l'art. 60, comma 3, della legge provinciale n. 7 del 1997, il quale
appunto faceva specifico rinvio all'art. 51, comma 2, del d.lgs.
n. 29 del 1993, nel testo modificato dall'art. 18 del d.lgs. n. 470
del 1993, sarebbe divenuto inapplicabile a seguito della sostituzione
del predetto articolo 51, comma 2, del d.lgs. n. 29 del 1993 con un
diverso testo, ad opera dell'art. 4 del d.lgs. 4 novembre 1997,
n. 396 (Modificazioni al decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29,
in materia di contrattazione collettiva e di rappresentativita'
sindacale nel settore del pubblico impiego, a norma dell'art. 11,
commi 4 e 6, della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Ne' sarebbe, inoltre, possibile - secondo la ricorrente -
ritenere che il predetto controllo sia esercitabile sulla base
dell'applicazione diretta delle previsioni statali relative al
medesimo controllo in quanto «norme fondamentali di riforma
economico-sociale», vincolanti il legislatore provinciale, essendo
tale limite (eventualmente) operante nei soli confronti delle materie
di competenza legislativa provinciale, fra le quali non rientrerebbe
la materia dei controlli statali sugli atti provinciali, riservata al
legislatore statale.
La ricorrente, pertanto, chiede che la Corte dichiari che non
spetta allo Stato (e per esso alla Corte dei conti) chiedere alla
Provincia di sottoporre al controllo della Corte dei conti i
contratti collettivi di lavoro dei dipendenti provinciali e,
conseguentemente, annulli la nota e le delibere impugnate,
asseritamente lesive delle proprie attribuzioni costituzionalmente
garantite.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Provincia di Trento
ha depositato memoria, nella quale insiste nelle predette
conclusioni, deducendo anche l'impossibilita' di una eventuale
rinuncia ai ricorsi a causa del mancato riscontro da parte delle
sezioni riunite della Corte dei conti alla comunicazione
dell'avvenuta abrogazione espressa dell'art. 60, comma 3, della legge
provinciale n. 7 del 1997 ad opera dell'art. 3, comma 6, della legge
provinciale 19 febbraio 2002, n. 1 (Misure collegate con la manovra
di finanza pubblica per l'anno 2002), e del conseguente venir meno
delle ragioni dei conflitti.
4. - In entrambi i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo - negli atti di costituzione e nelle
memorie depositate nell'imminenza dell'udienza pubblica - che i
ricorsi siano dichiarati inammissibili e comunque infondati.
In via preliminare, la difesa erariale deduce l'inammissibilita'
dei ricorsi, in quanto la nota della sezione di controllo di Trento,
oggetto del primo ricorso, sarebbe un parere che, di per se', non
avrebbe prodotto alcun effetto lesivo delle attribuzioni della
Provincia, mentre la delibera delle sezioni riunite della Corte dei
conti, oggetto del secondo ricorso, non sarebbe impugnabile in sede
di conflitto di attribuzione fra enti, essendo stata la medesima
ricorrente a trasmettere - a titolo tuzioristico - alle sezioni
riunite la delibera di autorizzazione alla stipulazione di un accordo
relativo al personale provinciale.
Quanto al merito, la difesa erariale sostiene che gli atti
impugnati non avrebbero prodotto alcuna lesione delle attribuzioni
costituzionali della Provincia, in quanto sarebbero stati adottati in
attuazione di quanto previsto dall'art. 60, comma 3, della legge
provinciale n. 7 del 1997. Quest'ultima disposizione - che avrebbe
dato «attuazione diretta ed unilaterale» ad una norma fondamentale di
riforma economico-sociale (l'art. 51, comma 2, del d.lgs. n. 29 del
1993) nella materia di competenza provinciale dell'organizzazione
amministrativa - al momento dell'adozione degli atti impugnati,
sarebbe stata vigente - come sarebbe dimostrato dalla successiva
abrogazione espressa della medesima ad opera dell'art. 3, comma 6,
della legge provinciale n. 1 del 2002 - ed applicabile, dal momento
che le modifiche apportate all'art. 51, comma 2, del d.lgs. n. 29 del
1993, ad opera dell'art. 4 del d.lgs. n. 396 del 1997, avrebbero solo
precisato la disciplina vigente in tema di controllo
sull'autorizzazione alla sottoscrizione dei contratti collettivi di
lavoro.
5. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - I conflitti di attribuzione sollevati con i ricorsi nn. 25 e
34 del 2001 della Provincia autonoma di Trento nei confronti dello
Stato hanno ad oggetto rispettivamente la nota 28 maggio 2001 (n.
prot. 548) della sezione di controllo di Trento della Corte dei conti
e la deliberazione del 24 luglio 2001, n. 42 delle sezioni riunite in
sede di controllo della medesima Corte, in riferimento agli art. 8,
numero 1, e art. 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
e relative norme di attuazione.
Entrambi gli atti impugnati, che affermano la pretesa della Corte
dei conti di sottoporre alla certificazione di compatibilita'
finanziaria le ipotesi di accordo relative ai contratti collettivi di
lavoro dei dipendenti della Provincia, sarebbero, secondo la
ricorrente, a prescindere dal loro contenuto decisorio, lesivi della
propria autonomia statutaria, in quanto adottati senza uno specifico
fondamento legislativo, poiche' nell'ordinamento statale o
provinciale non si individuerebbero norme idonee ad estendere alla
Provincia di Trento il controllo previsto per i contratti collettivi
nazionali dall'art. 51, comma 4, del d.lgs. n. 29 del 1993 e
successive modifiche. Da un lato, infatti, ad avviso della
ricorrente, l'art. 60 della legge provinciale n. 7 del 1997 sarebbe
ormai inapplicabile; dall'altro lato, le modifiche delle norme di
attuazione dello statuto speciale apportate dal d.lgs. n. 385 del
1997 e dal successivo d.lgs. n. 212 del 1999, stabilendo la precisa
tipologia dei controlli della Corte dei conti sugli atti della
Provincia di Trento, avrebbero implicitamente escluso altre forme di
controllo, come quella pretesa nel caso in esame dalla Corte dei
conti.
2. - In via preliminare va disposta la riunione, per connessione
soggettiva ed oggettiva, dei due giudizi per conflitto di
attribuzione in modo che possano essere decisi con un'unica sentenza.
3. - Ai fini di un adeguato inquadramento della vicenda in esame
e' necessario tenere conto dell'evoluzione della legislazione sia
statale, sia provinciale in tema di controlli sull'autorizzazione
alla stipulazione dei contratti collettivi di lavoro.
Prendendo le mosse dalla legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, va
ricordato che l'art. 2, comma 1, lettera b), disponeva che il Governo
era delegato a prevedere che la «legittimita' e la compatibilita'
economica dell'autorizzazione governativa» alla sottoscrizione dei
contratti collettivi di lavoro fossero sottoposti al controllo della
Corte dei conti. In conformita' a questa norma, l'art. 51, comma 2,
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, cosi' come sostituito
dall'art. 18 del d.lgs. 18 novembre 1993, n. 470, ha previsto il
controllo della Corte dei conti di legittimita' e di compatibilita'
economica dell'autorizzazione alla sottoscrizione dei contratti
collettivi di lavoro.
A seguito della legge delega 15 marzo 1997, n. 59, il decreto
legislativo 4 novembre 1997, n. 396, all'art. 4 - sostanzialmente
confermato dall'art. 47, comma 4, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 -
ha modificato il predetto art. 51, comma 2, eliminando ogni
riferimento al previsto controllo di legittimita' e stabilendo invece
che la «quantificazione dei costi contrattuali» relativi all'ipotesi
di accordo e' trasmessa alla Corte dei conti «ai fini della
certificazione di compatibilita' con gli strumenti di programmazione
e di bilancio»; la Corte dei conti nei successivi quindici giorni
«certifica l'attendibilita' dei costi quantificati», anche previa
acquisizione di elementi istruttori e valutativi. Va altresi' tenuto
presente che l'art. 9 dello stesso decreto ha eliminato dall'elenco
degli atti sottoposti a controllo preventivo di legittimita' proprio
le autorizzazioni alla sottoscrizione dei contratti collettivi.
Le norme di attuazione in materia dello statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige contenute nel d.P.R. 15 luglio 1988,
n. 305 hanno attribuito alla sezione della Corte dei conti di Trento
il controllo di legittimita' sugli atti amministrativi della
Provincia; controllo che il successivo d.P.R. 2 ottobre 1997, n. 385,
ha limitato alla sola categoria dei regolamenti e degli atti
attuativi degli obblighi comunitari ed al quale il d.P.R. 14
giugno 1999, n. 212 ha aggiunto quello sulla gestione del bilancio e
del patrimonio della Provincia.
In questo quadro legislativo va infine ricordato che, attribuendo
lo statuto speciale alla Provincia di Trento competenza primaria in
tema di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetti», la legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione
dell'ordinamento del personale della Provincia autonoma di Trento),
all'art. 60, comma 3, ha sottoposto l'autorizzazione giuntale alla
sottoscrizione dei contratti collettivi al controllo della Corte dei
conti, ai sensi dell'art. 51, comma 2, del d.lgs. n. 29 del 1993,
cosi' come sostituito dall'art. 18 del d.lgs. n. 470 del 1993. Tale
norma, peraltro, e' stata abrogata dalla legge provinciale
19 febbraio 2002, n. 1.
L'evoluzione legislativa che hanno subito le disposizioni
concernenti le attribuzioni della Corte dei conti in ordine ai
contratti collettivi di lavoro e' tenuta presente dalla Sezione di
controllo di Trento della Corte dei conti nella censurata nota
28 maggio 2001 (prot. n. 548), nella quale appunto basandosi, oltre
che sul carattere di norme fondamentali di riforma economico-sociale
delle disposizioni del d.lgs. n. 29 del 1993, essenzialmente
sull'art. 60, comma 3, della citata legge provinciale n. 7 del 1997
ed interpretando il rinvio all'art. 51, comma 2, come «rinvio
dinamico» al testo attualmente vigente dello stesso articolo, si e'
affermato che permane la competenza in materia della Corte dei conti,
esercitabile in concreto, in base alle norme sull'organizzazione
delle funzioni di controllo, dalle sezioni riunite.
Lo stesso precipuo riferimento al citato art. 60, comma 3, e'
stato effettuato anche dalle sezioni riunite della Corte dei conti
nell'impugnata delibera del 24 luglio 2001, nella quale, dopo avere
riconosciuto che la disciplina provinciale del procedimento di
contrattazione e' stata disegnata «su un modello che ricalca il
vecchio testo dell'art. 51 del d.lgs. n. 29 del 1993», si e' tuttavia
affermato che cio' «non esclude un controllo esercitato secondo
parametri di compatibilita' economico-finanziaria».
Proprio su questa interpretazione del citato art. 60, comma 3,
che la ricorrente contesta essenzialmente in base all'evoluzione del
quadro normativo, si fondano le pretese di controllo della Corte dei
conti contenute nelle delibere impugnate, che appunto sotto questo
profilo arrecherebbero una menomazione alle attribuzioni
costituzionali della Provincia di Trento.
4. - I ricorsi sono fondati.
Ai fini dell'estensione alla Provincia di Trento del controllo
previsto per i contratti collettivi nazionali dall'art. 51, comma 4,
del d.lgs. n. 29 del 1993 e successive modifiche, occorre ribadire -
come ammettono le stesse sezioni riunite della Corte dei conti - che
non rientra nella competenza legislativa provinciale disciplinare le
funzioni di controllo della Corte dei conti, anche se la loro
eventuale incidenza su materie di competenza esclusiva provinciale
deve essere regolata alla stregua della rispettiva normativa di
carattere statutario (cfr. sentenza n. 182 del 1997). I procedimenti
di controllo contabile si debbono quindi svolgere secondo la
disciplina statale, ma in modo tale che il necessario adeguamento
legislativo provinciale li renda compatibili con l'ordinamento di
appartenenza, senza che in proposito possano essere invocati
eventuali vincoli derivanti da norme fondamentali di riforma
economico-sociale, tanto piu' con riferimento alla Provincia di
Trento, alla luce di quanto disposto dall'art. 2 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento).
Cio' premesso, le sezioni riunite della Corte dei conti, esclusa
per le ragioni dette l'applicabilita' diretta nell'ordinamento
provinciale di una singola norma contenuta in una legge di riforma
economico-sociale, sostengono che il necessario adeguamento
legislativo nella specie e' costituito dall'art. 60, comma 3, della
legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7. Tale disposizione, nell'ambito
del procedimento di contrattazione collettiva, avrebbe configurato un
modello di controllo «che ricalca il vecchio testo dell'art. 51 del
d.lgs. n. 29 del 1993, quando ancora era prevista l'autorizzazione
governativa alla sottoscrizione dell'accordo», ma che tuttavia non
escluderebbe «un controllo esercitato secondo parametri di
compatibilita' economico-finanziaria». Secondo questa tesi, dunque,
il predetto art. 60, comma 3, consentirebbe che il controllo
esercitato nelle forme della certificazione di compatibilita' con gli
strumenti di programmazione e di bilancio previste dall'art. 47,
comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001 non sia incompatibile, in linea
di principio, con il procedimento disciplinato dal vecchio testo del
citato art. 51, comma 2. Ma questa impostazione argomentativa non
appare condivisibile per una serie di motivi.
Innanzi tutto vale la considerazione che se il citato art. 60,
comma 3, costituisce la norma che rende ammissibile il predetto
modello di controllo contabile nell'ordinamento provinciale, in base
a questa stessa norma non si possono ammettere forme di controllo
diverse da quelle configurate dal ricordato art. 51, comma 2, del
d.lgs. n. 29 del 1993, al quale appunto la disposizione provinciale
rinvia. Peraltro la sostanziale diversita' tra questi due tipi di
controllo e' confermata dalle stesse sezioni riunite, che
sottolineano come il predetto art. 47, comma 4, del d.lgs. n. 165 del
2001 superi la precedente logica del controllo di legittimita'
formale previsto dal citato art. 51, comma 2, spingendosi invece
verso il controllo effettivo della spesa basato appunto sulle
procedure di «certificazione di compatibilita' con gli strumenti di
programmazione e di bilancio».
In secondo luogo va considerato che le vigenti norme di
attuazione statutaria, limitando il controllo della Corte dei conti
ad una tipologia puntuale di procedure ed atti, non possono
logicamente prevedere tipi di controllo diversi, sotto il profilo
formale ed oggettivo (cfr. ordinanza n. 310 del 1998), da quelli
espressamente indicati, come e' appunto il caso della certificazione
di compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di bilancio.
Il predetto art. 60, comma 3, non puo' piu' quindi essere invocato
dopo la sostituzione della norma richiamata e l'introduzione di un
diverso modello di controllo, che appunto per la sua diversita'
appare inapplicabile nell'ordinamento provinciale. Ne' a superare
questa obiezione si puo' interpretare il richiamo operato dalla
medesima disposizione provinciale - come invece ritiene la Corte dei
conti - come rinvio «dinamico» o «mobile», giacche' quello disposto
dal citato art. 60, comma 3, ad uno specifico comma di una specifica
disposizione e non gia' ad una determinata fonte legislativa, non
puo' che qualificarsi come un rinvio «fisso».
Infine, a sottolineare la diversita' del nuovo modello di
controllo rispetto al vecchio testo dell'art. 51, comma 2, va
ricordato che le stesse sezioni riunite affermano, nel caso in esame,
che si «prescinde dai profili di legittimita' del provvedimento di
autorizzazione alla sottoscrizione del contratto e dalla intrinseca
legittimita' delle singole clausole negoziali», dal momento che il
nuovo tipo di controllo «include soltanto valutazioni sulla corretta
quantificazione degli oneri, sulla compatibilita' finanziaria e sulla
compatibilita' economica».
E dunque il citato art. 60, comma 3, della legge provinciale n. 7
non e' piu' applicabile (oltre che abrogato dalla legge provinciale
19 febbraio 2002, n. 1) per l'evoluzione del quadro normativo di
riferimento e quindi non puo' costituire la base legale delle
delibere censurate. Ne consegue l'illegittimita' degli atti
impugnati, che proprio su tale norma hanno fondato il rispettivo
dispositivo, cosi' arrecando, sotto questo profilo, una menomazione
alle attribuzioni costituzionali in materia della Provincia di
Trento.