ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Veneto 27 febbraio 2004, n. 4 (Norme per la trasparenza
dell'attivita' amministrativa regionale), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 30 aprile 2004,
depositato in cancelleria il 6 maggio 2004 ed iscritto al n. 50 del
registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2005 il giudice
relatore Guido Neppi Modona;
Uditi l'Avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Romano Morra e Andrea Manzi per
la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 30 aprile e depositato il 6 maggio
2004, il Presidente del Consiglio dei ministri, sulla base della
deliberazione adottata il 29 aprile 2004, ha promosso, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale in via principale
dell'art. 3 della legge della Regione Veneto 27 febbraio 2004, n. 4
(Norme per la trasparenza dell'attivita' amministrativa regionale),
che prevede che il dipendente regionale condannato con sentenza di
primo grado per reati contro la pubblica amministrazione sia
immediatamente trasferito ad altra sede o assegnato ad altro
incarico.
Ad avviso del ricorrente, la norma invaderebbe l'ambito della
legislazione esclusiva statale nella materia dell'ordinamento civile
e penale, come stabilito dall'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. La legge statale 27 marzo 2001, n. 97, che tra l'altro
nell'art. 3 prevede, in caso di rinvio a giudizio per taluni reati
contro la pubblica amministrazione (tra cui peculato, concussione,
corruzione), il trasferimento del dipendente ad altro ufficio,
avrebbe inoltre gia' dettato una compiuta disciplina in tema di
rapporti tra procedimento penale e procedimento disciplinare nei
confronti dei dipendenti pubblici.
L'art. 3 della legge regionale denunciata, quand'anche lo si
volesse ritenere applicabile - come suggerito dalla stessa Regione
Veneto - ai soli reati contro la pubblica amministrazione diversi da
quelli elencati nella legge n. 97 del 2001, finirebbe percio' con
l'introdurre ulteriori effetti sanzionatori conseguenti a fatti
reato, interferendo con attribuzioni esclusive dello Stato.
Con atto in data 19 maggio 2004 si e' costituita in giudizio la
Regione Veneto, chiedendo il rigetto del ricorso. La Regione osserva
che la disciplina dell'art. 3 della legge regionale «non intacca
l'ambito di competenza statale», ma si limita a prevedere a carico
del dipendente regionale condannato in primo grado un «provvedimento
di mobilita» a tutela dell'assetto organizzativo dell'apparato
regionale, finalizzato ad assicurare i principi di buon andamento e
di imparzialita' dell'amministrazione. La norma impugnata sarebbe
quindi di esclusiva competenza regionale, riguardando la disciplina
dell'ordinamento degli uffici.
Non sarebbe inoltre dato ravvisare alcuna sovrapposizione con la
legge n. 97 del 2001, in quanto i provvedimenti cautelari ivi
previsti a carico del dipendente (trasferimento a seguito del rinvio
a giudizio e sospensione dal servizio a seguito di condanna anche non
definitiva) trovano applicazione per i delitti espressamente elencati
dalla legge, mentre per tutti gli altri reati contro la pubblica
amministrazione si procedera', in presenza di una condanna di primo
grado, al trasferimento di sede o all'attribuzione ad altro incarico
secondo quanto disposto dall'art. 3 della legge regionale.
In ogni caso - precisa la difesa della Regione - i provvedimenti
di cui alla normativa regionale non rappresenterebbero un «effetto
sanzionatorio conseguente a fatti reato», integrando semplici
«provvedimenti di mobilita», correlati al pregiudizio derivante dalla
permanenza del dipendente condannato con sentenza di primo grado
nella medesima sede o con il medesimo incarico.
In una successiva memoria depositata il 9 novembre 2004
l'Avvocatura insiste sulla inammissibile sovrapposizione della
normativa regionale alla disciplina statale in tema di conseguenze
del procedimento penale sul rapporto di pubblico impiego e ribadisce
che i provvedimenti previsti dalla legge impugnata, presupponendo non
la sola pendenza del procedimento, ma la emissione di una sentenza di
condanna, anche se non definitiva, produrrebbero effetti non
meramente cautelari, bensi' sanzionatori, caratterizzati dalla
irreversibilita'. Il trasferimento di sede e l'attribuzione di altro
incarico non avrebbero infatti effetti provvisori, posto che non ne
e' prevista la cessazione con il venir meno della condanna, ma si
atteggerebbero a vere e proprie sanzioni adottate in via anticipata
rispetto alla condanna definitiva.
La disciplina impugnata sarebbe di conseguenza riferibile alla
materia degli effetti del processo penale (in particolare, della
sentenza di condanna in primo grado) sul rapporto di impiego e
atterrebbe al diritto penale, rientrante nella competenza esclusiva
dello Stato anche sotto il profilo della tutela dell'ordine pubblico.
Dal suo canto la Regione Veneto, con memoria depositata il
26 gennaio 2005, ribadisce che l'esigenza sottesa al trasferimento
d'ufficio e' quella di «tutelare interessi amministrativi» che
afferiscono direttamente al rapporto di servizio del dipendente e al
pregiudizio derivante all'amministrazione dalla permanenza
dell'impiegato condannato nell'ufficio. Qualsiasi richiamo alla
materia penale ovvero a quella dell'ordine pubblico - quest'ultima
tardivamente menzionata nella memoria dell'Avvocatura - sarebbe
percio' del tutto inconferente.
Infine, infondata sarebbe anche l'argomentazione dell'Avvocatura
circa l'irreversibilita' degli effetti del trasferimento, posto che,
da un lato, lo stesso art. 3 della legge regionale fa «salvo quanto
previsto dalle norme vigenti», cosi' assicurando la piena
applicazione della disciplina statale e, conseguentemente, la
provvisorieta' degli effetti del provvedimento cautelare; dall'altro,
l'art. 3, comma 1, della legge n. 97 del 2001, nel fare «salva
l'applicazione della sospensione dal servizio in conformita' a quanto
previsto dai rispettivi ordinamenti», riconosce la possibile
coesistenza di ulteriori e specifiche disposizioni a tutela degli
interessi pubblici fondamentali propri di ciascun ordinamento.
Nell'udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2005 i difensori
delle parti hanno ribadito le argomentazioni e le conclusioni
sostenute in precedenza.
Considerato in diritto
1. - Oggetto della questione di legittimita' costituzionale
sollevata in via principale dal Presidente del Consiglio dei ministri
e' l'art. 3 della legge della Regione Veneto 27 febbraio 2004, n. 4
(Norme per la trasparenza dell'attivita' amministrativa regionale).
La disposizione censurata stabilisce che, fatto salvo quanto previsto
dalle norme vigenti, «l'amministrazione regionale procede
immediatamente al trasferimento di sede o all'attribuzione ad altro
incarico del dipendente condannato, per i reati contro la pubblica
amministrazione, con sentenza di primo grado».
Secondo il Governo, la norma regionale invade l'ambito della
legislazione esclusiva dello Stato in tema di ordinamento civile e
penale, riconosciuta dall'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, sovrapponendosi alla legge statale 27 marzo 2001,
n. 97, relativa ai rapporti tra procedimento penale e procedimento
disciplinare, che in relazione ad alcuni gravi reati contro la
pubblica amministrazione contempla nell'art. 3, comma 1, il
trasferimento ad altro ufficio in caso di rinvio a giudizio e
nell'art. 4 la sospensione dal servizio in caso di condanna anche non
definitiva.
La Regione Veneto sostiene invece che la disposizione impugnata
si limita a prevedere un provvedimento di mobilita' nell'ambito della
disciplina che regola l'assetto organizzativo degli uffici regionali,
al fine di tutelare il buon andamento e l'imparzialita' della
pubblica amministrazione, rientrante nella sfera della competenza
residuale delle regioni.
2. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri non e' fondata.
3. - Va preliminarmente rilevato che l'art. 3 della legge
regionale n. 4 del 2004 si apre con l'espressa clausola di salvezza
di quanto previsto dalle norme vigenti; la disciplina censurata non
si sovrappone pertanto alle disposizioni della legge statale, ma deve
ritenersi operante, come sostenuto dalla Regione Veneto, solo in
relazione ai reati contro la pubblica amministrazione diversi da
quelli previsti dalla legge statale n. 97 del 2001.
4. - Secondo il ricorrente la legge regionale censurata, nel
prevedere a seguito di sentenza di condanna di primo grado il
trasferimento ad altra sede del dipendente pubblico o l'attribuzione
ad altro incarico, introduce «ulteriori effetti sanzionatori
conseguenti a fatti reato», legati «non alla sola pendenza del
procedimento penale ma alla emissione di sentenze di condanna di
primo grado». Tale disciplina determinerebbe «effetti non meramente
cautelari ma sanzionatori, attesa la loro irreversibilita», e
inciderebbe su una materia che, oggettivamente, «e' quella degli
effetti del processo penale (e, anzi, della sentenza penale di
condanna di primo grado) nel rapporto di impiego» e, quindi, attiene
al «diritto penale».
Sulla base di queste argomentazioni, e tenuto conto che il
ricorso non contiene alcuna motivazione a supporto del generico
richiamo anche all'ordinamento civile, non vi e' quindi dubbio che la
censura mossa dal Governo alla norma regionale si riferisce
esclusivamente all'invasione della competenza statale in materia di
ordinamento penale. Riguardo a tale sfera di competenza, questa Corte
ha peraltro gia' avuto occasione di affermare (v., da ultimo,
sentenza n. 185 del 2004) che la materia penale deve essere «intesa
come l'insieme dei beni e valori ai quali viene accordata la tutela
piu' intensa» e che essa «nasce nel momento in cui il legislatore
nazionale pone norme incriminatrici», mediante la configurazione
delle fattispecie, l'individuazione dell'apparato sanzionatorio e la
determinazione delle specifiche sanzioni.
Coerentemente a questa impostazione, in tema di sospensione
cautelare obbligatoria dal servizio prevista dall'art. 15 della legge
19 marzo 1990, n. 55, nei confronti di pubblici dipendenti che
abbiano riportato condanna, anche non definitiva, per delitti di
criminalita' organizzata o per determinati delitti contro la pubblica
amministrazione, la Corte ha rilevato che tale misura non ha natura
sanzionatoria, bensi' meramente cautelare, essendo «collegata alla
pendenza di un'accusa penale nei confronti di un funzionario
pubblico», che di per se' espone l'amministrazione «ad un pregiudizio
direttamente derivante dalla permanenza dell'impiegato nell'ufficio»
e «risponde a esigenze proprie della funzione amministrativa e della
pubblica amministrazione presso cui il soggetto colpito presta
servizio» (sentenza n. 206 del 1999).
Deve pertanto escludersi che la meno incisiva misura del
provvisorio trasferimento di sede o dell'assegnazione ad altro
incarico, prevista dalla disposizione censurata, costituisca effetto
penale della sentenza di condanna per determinati fatti reato, e sia
percio' inscrivibile nella materia dell'ordinamento penale.
5. - Le finalita' che la norma intende perseguire,
significativamente inserita in una legge intitolata «Norme per la
trasparenza dell'attivita' amministrativa regionale», sono
ravvisabili nell'esigenza di tutelare l'immagine, la credibilita' e,
appunto, la trasparenza dell'amministrazione regionale; interessi
che, anche prima dell'eventuale pronuncia di una sentenza definitiva
di condanna, possono risultare pregiudicati dalla permanenza
nell'ufficio del dipendente che abbia commesso nell'esercizio delle
sue funzioni un reato contro la pubblica amministrazione.
Alla luce del principio di buon andamento dei pubblici uffici e
del dovere dei cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche di
«adempierle con disciplina ed onore» (artt. 97 e 54, secondo comma,
Cost.), la disposizione in esame offre dunque alla amministrazione
regionale uno strumento volto a realizzare l'interesse pubblico di
garantire la credibilita' e la fiducia di cui l'amministrazione deve
godere presso i cittadini (v. sentenze n. 206 del 1999 e n. 145 del
2002); interesse leso dal discredito che la condanna, anche solo di
primo grado, puo' recare all'immagine del corretto funzionamento dei
pubblici uffici, e certo prevalente su quello individuale del
dipendente alla permanenza nella medesima sede o nel medesimo
ufficio. La misura risulta pertanto ispirata non gia' da ragioni
punitive o disciplinari, quanto da esigenze, lato sensu cautelari, in
funzione dell'organizzazione interna degli uffici (v. ancora sentenza
n. 206 del 1999: p. 9 del Considerato, ove il trasferimento
dell'impiegato ad altra sede, ufficio o mansione, in contrapposizione
con la misura cautelare della sospensione dal servizio, viene
significativamente definito «misura organizzativa»), atteso che le
esigenze di trasparenza e di credibilita' della pubblica
amministrazione sono direttamente correlate al principio
costituzionale di buon andamento degli uffici.