ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 61 e
63, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promosso con ricorso della regione Emilia-Romagna,
notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo
2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2005 il giudice relatore
Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e
Luigi Manzi per la regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato
Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 (iscritto al
n. 33 del registro ricorsi del 2004), la regione Emilia-Romagna ha
impugnato numerose disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004), tra le quali, in particolare,
l'art. 4, commi 61 e 63, per violazione dell'art. 117, terzo e sesto
comma, della Costituzione, nonche' «del principio di leale
collaborazione».
Il primo dei commi menzionati stabilisce che «e' istituito presso
il Ministero delle attivita' produttive un apposito fondo con
dotazione di 20 milioni di euro per il 2004, 30 milioni di euro per
il 2005 e 20 milioni di euro a decorrere dal 2006, per la
realizzazione di azioni a sostegno di una campagna promozionale
straordinaria a favore del «made in Italy», anche attraverso la
regolamentazione dell'indicazione di origine o l'istituzione di un
apposito marchio a tutela delle merci integralmente prodotte sul
territorio italiano o assimilate ai sensi della normativa europea in
materia di origine, nonche' per il potenziamento delle attivita' di
supporto formativo e scientifico particolarmente rivolte alla
diffusione del «made in Italy» nei mercati mediterranei, dell'Europa
continentale e orientale, a cura di apposita sezione dell'ente di cui
all'art. 8 del decreto-legislativo 30 luglio 1999, n. 287 [Scuola
superiore dell'economia e delle finanze], collocata presso due delle
sedi periferiche esistenti, con particolare attenzione alla naturale
vocazione geografica di ciascuna nell'ambito del territorio
nazionale. A tale fine, e per l'adeguamento delle relative dotazioni
organiche, e' destinato all'attuazione delle attivita' di supporto
formativo e scientifico indicate al periodo precedente un importo non
superiore a 10 milioni di euro annui [...]».
Il successivo comma 63 precisa poi che «le modalita' di
regolamentazione delle indicazioni di origine e di istituzione ed uso
del marchio di cui al comma 61 sono definite con regolamento emanato
ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
su proposta del Ministro delle attivita' produttive, di concerto con
i ministri dell'economia e delle finanze, degli affari esteri, delle
politiche agricole e forestali e per le politiche comunitarie».
1.1. - La ricorrente osserva che l'intervento finanziario
previsto dalla prima delle disposizioni censurate, relativo ad
un'azione promozionale e regolativa diretta del Ministero, non sembra
potersi configurare quale misura a «tutela della concorrenza»,
secondo l'accezione «dinamica» accolta nella sentenza della Corte
costituzionale n. 14 del 2004, per la quale il titolo di competenza
legislativa esclusiva dello Stato, individuato nell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., legittima l'adozione, da parte del
legislatore statale, di «strumenti di politica economica che
attengono allo sviluppo dell'intero Paese» e interventi di rilevanza
macroeconomica «finalizzati ad equilibrare il volume di risorse
finanziarie inserite nel circuito economico».
Infatti, gli interventi cosi' previsti, per le loro dimensioni,
«non si collocano in una dimensione macroeconomica, ne' appaiono
idonei, «quanto ad accessibilita' a tutti gli operatori ed impatto
complessivo, ad incidere sull'equilibrio economico generale»,
trattandosi piuttosto di misure che, impiegando il «criterio della
prevalenza» indicato dalla sentenza n. 370 del 2003, rientrerebbero
nella materia del «commercio con l'estero» che l'art. 117, terzo
comma, Cost. riserva invece alla potesta' concorrente.
1.2. - Inoltre, ad avviso della ricorrente, anche a voler
riconoscere «l'opportunita' che l'indicazione di origine e
l'istituzione di marchi connotativi dei prodotti di qualita' italiani
siano regolati con criteri omogenei su tutto il territorio
nazionale», permarrebbe l'illegittimita' costituzionale sotto il
duplice profilo che la regolamentazione delle indicazioni di origine
e di istituzione ed uso del marchio «made in Italy», siccome affidata
ad un regolamento governativo, violerebbe l'art. 117, sesto comma,
Cost. nella parte in cui circoscrive la potesta' regolamentare dello
Stato alle materie enumerate nell'art. 117, secondo comma, Cost. e
che il procedimento di emanazione della relativa disciplina
regolamentare, non prevedendo nessuna forma di partecipazione delle
regioni, violerebbe il «principio di leale collaborazione».
1.3. - Del pari lesiva delle attribuzioni regionali sarebbe, ad
opinione della ricorrente, la previsione contenuta nel comma 61
dell'art. 4 della legge n. 350 del 2003 che affida alla Scuola
superiore dell'economia e delle finanze - soggetto posto alle dirette
dipendenze del Ministero - l'«attivita' di supporto formativo e
scientifico» per la diffusione del «made in Italy», tenuto conto che
la «formazione professionale» e' tra le materie che l'art. 117, terzo
comma, Cost. espressamente riserva alla competenza residuale delle
regioni, mentre, ove si voglia ritenere che tale attivita' sia
meramente strumentale rispetto a quella, principale, di «promozione
straordinaria a favore del «made in Italy», ne risulterebbe ribadita
la violazione della competenza regionale in materia di «commercio con
l'estero» (gia' oggetto dell'art. 41, lettera g, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che ha trasferito alle Regioni
l'organizzazione, anche con l'ausilio dell'ICE, di corsi di
formazione professionale, tecnica e manageriale per gli operatori
commerciali con l'estero). Analogamente, apparterrebbero alla
potesta' concorrente le materie, pur implicate dalla norma
denunciata, della «ricerca scientifica e tecnologica» e del «sostegno
all'innovazione per i settori produttivi».
Ritiene infine la regione ricorrente che la circostanza per cui,
secondo la norma impugnata, la Scuola svolge i compiti cosi'
assegnati «presso due delle sedi periferiche esistenti, con
particolare attenzione alla naturale vocazione geografica di ciascuna
nell'ambito del territorio nazionale» non puo' valere a surrogare, in
sanatoria del vulnus costituzionale, le competenze regionali.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo il rigetto del ricorso sulla base di argomentazioni svolte
nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza.
In particolare, considerato che l'art. 1, commi 230 e 232, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005)
ha modificato il comma 61 dell'art. 4 impugnato, commassando gli
stanziamenti previsti da quella norma con quelli previsti dal
comma 78 del medesimo articolo e contestualmente aumentando la
dotazione finanziaria della Scuola superiore dell'economia e delle
finanze, l'Avvocatura rileva che le censure proposte riguarderebbero
il solo comma 63 nella parte in cui rimette allo Stato, in violazione
del principio di leale collaborazione, la emanazione del regolamento
inerente le indicazioni di origine e l'istituzione ed uso del marchio
previsto dal comma 61, il quale, peraltro, ha gia' trovato parziale
attuazione, per un'ampia gamma di settori che va dal tessile al
calzaturiero, dall'agricolo all'alimentare, col decreto dirigenziale
27 dicembre 2004, n. 51358.
Nel merito, il deducente osserva che le esigenze che giustificano
l'esercizio unitario dell'iniziativa legislativa - riconducibili alle
materie di legislazione esclusiva statale della «politica economica
nazionale», della «tutela della concorrenza», dell'«ordinamento
civile e penale» (nella misura in cui, in tema di marchi, si hanno
diritti riconducili a quelli della proprieta' industriale) e, forse,
della «protezione dei confini nazionali»-- esigono che anche la
normativa secondaria annunciata dal comma 63 impugnato sia emanata
unitariamente dallo Stato, posto che «la base costituzionale della
competenza dello Stato a produrre il regolamento de quo non e' [...]
nell'art. 117, comma terzo, Cost. e, del resto, la promozione del
"made in Italy" e' indirizzo generale delle politiche economiche e
delle politiche di settore» ai sensi dell'art. 47, comma 1, del
d.lgs. n. 112 del 1998.
Inoltre, osserva il deducente come dall'invocata «addizione» di
un «momento di partecipazione delle regioni» al processo di
produzione della normativa secondaria regolato dal comma 63 citato
conseguirebbe una utilita' procedimentale che non e' idonea a
compensare la contestuale dilatazione dei tempi tecnici di
acquisizione.
Osserva infine l'Avvocatura dello Stato che, ai sensi del
comma 61 citato, la Scuola superiore dell'economia e delle finanze
non e' chiamata a svolgere compiti di «formazione professionale» nel
significato tradizionale dell'espressione, «ma a fornire indicazioni
a coloro che gia' operano nell'economia a livello manageriale».
3. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione Emilia-Romagna ha ulteriormente dedotto che, a prescindere
dall'applicazione del criterio di prevalenza, l'interferenza
particolarmente stretta con materie di competenza concorrente, quale
il commercio con l'estero (nell'ambito del quale le regioni
promuovono i loro prodotti all'estero), o con materie di competenza
esclusiva regionale, quale la formazione professionale, impone la
piena esplicazione del principio di leale collaborazione con il
coinvolgimento delle regioni nei processi normativi.
Sotto altro profilo, la deducente ha ribadito l'illegittimita'
delle norme statali che istituiscono «posizioni di privilegio» a
favore della Scuola superiore dell'economia e delle finanze, definita
una struttura «anomala», creata con un provvedimento ad hoc quale
ibrido tra una struttura universitaria e una propaggine del Ministro
dell'economia, con attribuzione di funzioni propriamente regionali o,
comunque, da programmarsi con la collaborazione delle regioni.
Entrambi i profili evidenzierebbero dunque, ad avviso della
ricorrente, l'avvenuta concentrazione di attivita' decisionali e
normative «in capo a strutture direttamente o indirettamente
riferibili al ministero, con totale esclusione delle regioni».
Conclude, dunque, la regione Emilia-Romagna invocando una
pronuncia che, invece di dichiarare l'illegittimita' dei
finanziamenti in esame in modo da determinarne la soppressione, «li
censuri nella parte in cui tali risorse non vengono a costituire
elemento integrativo della finanza regionale».
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe la Regione Emilia-Romagna impugna
- tra le altre, oggetto di separate pronunce - le norme contenute
nell'art. 4, commi 61 e 63, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004), lamentando che esse,
istituendo presso il Ministero delle attivita' produttive un apposito
fondo (con dotazione di 20 milioni di euro per l'anno 2004, 30
milioni di euro per l'anno 2005 e 20 milioni di euro a decorrere
dall'anno 2006), per il sostegno di una campagna promozionale
straordinaria a favore del «made in Italy» anche attraverso la
regolamentazione dell'indicazione di origine o l'istituzione di un
apposito marchio a tutela delle merci integralmente prodotte sul
territorio italiano o assimilate ai sensi della normativa europea in
materia di origine, nonche' per il potenziamento delle attivita' di
supporto formativo e scientifico particolarmente rivolte alla
diffusione del «made in Italy» nei mercati mediterranei, dell'Europa
continentale e orientale, a cura di apposita sezione della Scuola
superiore dell'economia e delle finanze, nonche' prevedendo che le
modalita' di regolamentazione delle indicazioni di origine e di
istituzione ed uso del marchio cosi' previsto sia disciplinata da un
regolamento governativo, su proposta del Ministro delle attivita'
produttive, di concerto con i ministri dell'economia e delle finanze,
degli affari esteri e delle politiche agricole e forestali e per
politiche comunitarie, senza prevedere alcuna partecipazione delle
regioni, violerebbero l'art. 117, terzo e sesto comma, della
Costituzione, nonche' il «principio costituzionale di leale
collaborazione», in quanto gli interventi previsti per le loro stesse
dimensioni finanziarie rientrerebbero nell'area della materia
concorrente del «commercio con l'estero» ed in quanto sono
disciplinati con regolamento governativo, adottato senza alcuna
partecipazione delle regioni, al di fuori della previsione
dell'art. 117, sesto comma, Cost., costituendo altresi'
un'interferenza - con la previsione dei compiti della Scuola
superiore dell'economia e delle finanze - in materie di competenza
regionale (formazione professionale, ricerca scientifica e
tecnologica, sostegno all'innovazione per i settori produttivi).
2. - La questione non e' fondata.
3. - La regione Emilia-Romagna, premesso nel suo ricorso che essa
«non contesta, su un piano generale, ne' la legittimita' ne'
l'opportunita' di iniziative promosse dal Governo per il
potenziamento delle attivita' promozionali a favore dei prodotti
nazionali» e che tali iniziative ben possono ricondursi alla
concezione dinamica della «tutela della concorrenza» di cui alla
sentenza n. 14 del 2004 di questa Corte, osserva come «le dimensioni
finanziarie» dell'intervento statale ne escludano il carattere
macro-economico ed impongano di ricondurlo, in base al criterio di
prevalenza di cui alla sentenza n. 370 del 2003, alla materia del
«commercio con l'estero» prevista dall'art. 117, terzo comma, Cost.
Trattandosi di materia riservata alla potesta' legislativa
concorrente di Stato e Regione, sarebbe illegittima - anche a
condividere l'opportunita' di una disciplina omogenea su tutto il
territorio nazionale - la previsione di un regolamento governativo
per contrasto con l'art. 117, sesto comma, Cost., cosi' come la
mancata previsione di una qualsiasi partecipazione delle Regioni
violerebbe il principio di leale collaborazione operante «ogni
qualvolta lo Stato agisca in materie non sue esclusive a tutela di
esigenze unitarie».
3.1. - La tesi della ricorrente - svolta, in sede di memoria, con
riguardo esclusivo al principio di leale collaborazione che
imporrebbe il coinvolgimento delle Regioni nei processi normativi
riguardanti materie «in cui l'intreccio degli interessi e'
particolarmente stretto», e cio' a prescindere dalla «direzione in
cui porta il criterio della prevalenza» - non e', nella specie,
condivisibile.
Preliminarmente, deve osservarsi che il carattere (asseritamente)
modesto dal punto di vista finanziario dell'intervento non e'
certamente decisivo per escludere la sua riconducibilita' alla
materia della «tutela della concorrenza» di cui all'art. 117, secondo
comma, Cost., ma puo', al piu', costituire un indizio in tale senso:
ed infatti, deve rilevarsi che questa Corte ha sottolineato che
«proprio l'aver accorpato, nel medesimo titolo di competenza, la
moneta, la tutela del risparmio e dei mercati finanziari, il sistema
valutario, i sistemi tributario e contabile dello Stato, la
perequazione delle risorse finanziarie e la tutela della concorrenza
rende palese che quest'ultima costituisce una delle leve della
politica economica statale e pertanto non puo' essere intesa soltanto
in senso statico ... ma anche in quell'accezione dinamica ... che
giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le
condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare
assetti concorrenziali» (sentenza n. 14 del 2004).
Questa Corte ha quindi precisato (sentenza n. 272 del 2004) che
«non spetta (ad essa) valutare in concreto la rilevanza degli effetti
economici derivanti dalle singole previsioni di interventi statali
... stabilire, cioe', se una determinata regolazione abbia effetti
cosi' importanti sull'economia di mercato ... tali da trascendere
l'ambito regionale ... (ma solo) che i vari strumenti di intervento
siano disposti in una relazione ragionevole e proporzionata rispetto
agli obiettivi attesi».
La (pretesa) modestia dell'intervento statale non determina,
quindi, di per se' l'estraneita' alla materia di cui alla lettera e)
dell'art. 117, secondo comma, Cost., ma potrebbe semmai costituire
sintomo della manifesta irrazionalita' della pretesa dello Stato di
porre in essere, attraverso quell'intervento, uno strumento di
politica economica idoneo ad incidere sul mercato; in breve, le
scelte del legislatore sono, in questa materia, censurabili solo
quando «i loro presupposti siano manifestamente irrazionali e gli
strumenti di intervento non siano disposti in una relazione
ragionevole e proporzionata rispetto agli obiettivi attesi» (sentenza
n. 14 del 2004) e, pertanto, «il criterio della proporzionalita' e
dell'adeguatezza appare essenziale per definire l'ambito di
operativita' della competenza legislativa statale attinente alla
«tutela della concorrenza» e conseguentemente la legittimita' dei
relativi interventi statali» (sentenza n. 272 del 2004).
3.2. - Considerata alla luce dei principi appena ricordati, e che
vanno qui ribaditi, la norma censurata rivela pianamente la sua
natura di «ragionevole e proporzionato» intervento statale
nell'economia volto a promuovere lo sviluppo del mercato attraverso
una campagna che diffonda, con il marchio «made in Italy»,
un'immagine dei prodotti italiani associata all'idea di una loro
particolare qualita': dove e' evidente la presenza di un rapporto,
che certamente non puo' ritenersi irragionevole (e, tanto meno,
manifestamente irragionevole), tra lo strumento impiegato e
l'obiettivo (di sviluppo economico del Paese) che si e' prefisso il
legislatore statale, cosi' come e' evidente che sussiste il requisito
dell'adeguatezza per cio' solo che lo strumento impiegato, per sua
natura, suppone che sia predisposto e disciplinato dallo Stato
perche' solo lo Stato puo' porre in essere strumenti di politica
economica tendenti a svolgere sull'intero mercato nazionale un'azione
di promozione e sviluppo (sentenza n. 303 del 2003).
E' ben vero che, dichiaratamente, il comma 61 dell'art. 4 mira
alla diffusione all'estero (nei mercati mediterranei, dell'Europa
continentale e orientale) del «made in Italy», ma tale previsione,
lungi dall'implicare la riconducibilita' alla (ovvero una commistione
con la) materia del «commercio con l'estero», esprime soltanto
l'auspicata ripercussione sul commercio con l'estero dell'intervento
statale volto alla diffusione di un'idea di qualita' dei prodotti (in
generale) di origine italiana. La circostanza che un intervento di
pertinenza dello Stato (come la Regione ricorrente riconosce, non
contestandone la legittimita' e l'opportunita) abbia in futuro
ricadute (anche) su un settore dell'economia soggetto alla potesta'
legislativa concorrente non comporta interferenze tra materie (come
non la comporterebbe, ad esempio, con il commercio con l'estero un
intervento statale in tema di «dogane» o di «rapporti
internazionali»).
L'inquadramento della disciplina de qua nella materia-funzione
della «tutela della concorrenza» - nel senso piu' volte affermato da
questa Corte e qui ribadito - esclude che possa ravvisarsi una
violazione del precetto di cui all'art. 117, sesto comma, Cost., per
il fatto che il regolamento disciplinante «le indicazioni di origine
e l'istituzione ed uso del marchio» sia emanato dal Ministro delle
attivita' produttive (di concerto con altri) senza coinvolgimento
delle Regioni.
4. - La Regione Emilia-Romagna lamenta, inoltre, che i compiti
attribuiti alla Scuola superiore dell'economia e delle finanze
violerebbero le sue competenze in quanto attinenti a materie
(commercio con l'estero, ricerca scientifica e tecnologica, sostegno
all'innovazione per i settori produttivi) di competenza concorrente
ovvero (formazione) di competenza residuale delle Regioni. Sicche',
osserva la Regione nella memoria, vi sarebbe una «concentrazione di
ogni decisione e di ogni attivita' normativa, di distribuzione
finanziaria, di formazione e «supporto scientifico» in capo alle
strutture direttamente o indirettamente riferibili al Ministero, con
totale esclusione delle Regioni».
4.1. - La circostanza che la norma impugnata parli di «supporto
formativo» non implica un riferimento alla materia della «formazione
professionale» che l'art. 117, terzo comma, Cost. riserva alla
competenza residuale delle Regioni e che questa Corte (sentenza n. 50
del 2005) ha ritenuto non implicata quando la «formazione» e'
accessoria rispetto ad un rapporto di lavoro: al che deve aggiungersi
che, nella specie, l'attivita' prevista dalla norma puo' definirsi,
atteso il suo oggetto, piu' di informazione che non di vera e propria
formazione professionale.
Attesa la natura del marchio «made in Italy», quale si e' in
precedenza tratteggiata, non e' pertinente l'invocazione, da parte
della Regione ricorrente, delle materie, di competenza concorrente,
della «ricerca scientifica e tecnologica» e del «sostegno
all'innovazione per i settori produttivi», essendo evidente che il
«supporto formativo e scientifico» di cui parla la norma censurata,
per cio' solo che mira alla «diffusione del «made in Italy»», non e'
funzionale ne' alla ricerca scientifica ne' all'innovazione dei
settori produttivi, bensi' all'efficacia della comunicazione e,
quindi, della promozione di prodotti (in quanto) italiani.
Piu' pertinente appare il richiamo alla materia del «commercio
con l'estero», specie se visto in connessione - come sottolinea la
Regione ricorrente - con la circostanza che alle Regioni e' stata
conferita «l'organizzazione, anche avvalendosi dell'Istituto
nazionale per il commercio estero (ICE), di corsi di formazione
professionale, tecnica e manageriale per gli operatori commerciali
con l'estero» [art. 41, comma 2, lettera g) del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59].
In proposito, tuttavia, non puo' non rilevarsi che l'attivita'
istituzionale della Scuola - nella quale quella in questione si
inserisce, come si evince dalla previsione che essa «e' svolta
prioritariamente dal personale di ruolo» - ha come principale
destinatario il «personale dell'amministrazione dell'economia e delle
finanze, nonche', su richiesta delle agenzie fiscali e degli altri
enti che operano nel settore della fiscalita' e dell'economia, il
personale di questi ultimi» (art. 1, comma 2, d.m. 28 settembre 2000,
n. 301): il che, unitamente al fatto che la disciplina in esame deve
ricondursi, come si e' chiarito, alla materia di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., rende evidente come ad un organismo
statale, quale e' la Scuola superiore dell'economia e delle finanze,
non possa inibirsi di curare autonomamente l'attivita' di «supporto
formativo e scientifico» prevista dalla norma de qua.
Altrettanto evidente e' che tale attivita' ben potra' essere
svolta anche dalle Regioni nei corsi di formazione da esse
organizzati e che sarebbe auspicabile una «leale collaborazione» tra
la Scuola superiore e le iniziative regionali; collaborazione,
viceversa, necessaria quando dal «supporto formativo e scientifico»
offerto genericamente al «made in Italy» si dovesse passare a quello
rivolto a specifici prodotti, in relazione ai quali non potrebbe
prescindersi dal coinvolgimento delle Regioni di origine di tali
prodotti.