ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 1,
lettera c), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), come modificato
dall'art. 23 della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla
normativa in materia di immigrazione ed asilo), promosso con
ordinanza del 10 ottobre 2003 dal Tribunale di Prato sul ricorso
proposto da Errafia Mustapha, iscritta al n. 251 del registro
ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 15, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 gennaio 2005 il giudice
relatore Fernanda Contri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Prato, con ordinanza emessa il 10 ottobre
2003, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 29, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come modificato dall'art. 23 della legge 30 luglio 2002,
n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione ed asilo),
in riferimento agli artt. 2, 3, 29 e 10 della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 8 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
ratificata dall'Italia con la legge 4 agosto 1955, n. 848.
Innanzi al Tribunale rimettente, come dal medesimo riferito nelle
premesse dell'ordinanza, e' stato impugnato il provvedimento di
diniego del visto d'ingresso, sul ricorso di un cittadino marocchino
regolarmente residente in Italia con carta di soggiorno a tempo
indeterminato, il quale aveva chiesto il ricongiungimento familiare
con i propri genitori, negatogli dal Consolato generale d'Italia a
Casablanca per difetto delle condizioni richieste dalla legge.
Il giudice a quo precisa anzitutto di essere tenuto alla verifica
della sussistenza delle condizioni richieste per il rilascio del
visto, in quanto il ricorrente, oltre alla declaratoria di nullita'
del provvedimento per difetto di motivazione, ha chiesto anche
l'emanazione del visto, ai sensi dell'art. 30, comma 6, del d.lgs.
n. 286 del 1998. A tal fine il rimettente osserva che l'art. 29,
lettera c), del citato decreto legislativo, nel testo modificato
dalla legge n. 189 del 2002, consente il ricongiungimento per i
genitori a carico qualora non abbiano altri figli nel paese di
origine o di provenienza ovvero per i genitori ultrasessantacinquenni
qualora gli altri figli siano impossibilitati al loro sostentamento
per documentati gravi motivi di salute e che, nella fattispecie, la
domanda non potrebbe essere accolta, in quanto il ricorrente, oltre a
due fratelli soggiornanti regolarmente in Italia e ad un'altra
sorella residente in Spagna, risulta avere in Marocco un fratello e
due sorelle, anche se questi non sono in grado di mantenere i
genitori, l'uno per il modesto reddito e le altre per l'assenza di
redditi propri.
Ad avviso del rimettente, la norma impugnata si porrebbe in
contrasto con gli artt. 2 e 29 della Costituzione, perche' la
limitazione contenuta nella disciplina del ricongiungimento familiare
impedisce a chi sia desideroso di adempiere gli obblighi di
solidarieta' familiare nei confronti dei genitori anziani ed
indigenti, come nella specie, l'esercizio dell'inviolabile diritto ad
una vita familiare, il quale e' riconosciuto dalla Costituzione anche
agli stranieri, pienamente equiparati ai cittadini, come e' stato
piu' volte affermato da questa Corte in relazione al godimento di
diritti fondamentali.
Il requisito della assenza di altri figli nel paese di origine
dei genitori costituisce, secondo il rimettente, un elemento privo di
rilievo ai fini del diritto del singolo al godimento della vita
familiare e darebbe luogo ad una ingiustificata disparita' di
trattamento tra richiedenti che abbiano fratelli e quelli che non li
abbiano.
Vi sarebbe inoltre una violazione del diritto al rispetto della
vita familiare, espressamente affermato dall'art. 8 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali, ratificata dall'Italia con la legge n. 848 del 1955, la
quale avrebbe forza privilegiata rispetto alla normativa ordinaria,
in virtu' dell'art. 10 della Costituzione, che impone al legislatore
di regolare la condizione giuridica dello straniero in conformita'
delle norme e dei trattati internazionali.
Tale diritto, come previsto nel comma 2 dell'art. 8 della
Convenzione, potrebbe essere compresso dall'autorita' pubblica solo
qualora l'ingerenza costituisca una misura che, in una societa'
democratica, e' necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine
pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati,
la protezione della salute o della morale, o la protezione dei
diritti e delle liberta' altrui. L'unico profilo invocabile a
sostegno della limitazione introdotta dalla legge in questione
potrebbe essere quello relativo al benessere economico del paese, in
quanto, ai sensi dell'art. 30, comma 2, il permesso di soggiorno per
motivi familiari consente l'accesso ai servizi assistenziali.
2. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per sostenere la infondatezza della questione.
La difesa erariale sottolinea anzitutto come questa Corte,
nell'ordinanza n. 232 del 2001, abbia affermato che il legislatore
puo' legittimamente limitare il diritto al ricongiungimento al fine
di equamente bilanciare l'interesse dello straniero alla
ricostituzione del nucleo familiare con gli altri valori sottesi
dalle norme in tema di ingresso e soggiorno degli stranieri.
Poiche' nella fattispecie viene in considerazione l'ipotesi del
ricongiungimento dei genitori a figli non gia' minorenni bensi'
maggiorenni, l'Avvocatura rileva come siano diversi in questo caso
gli obblighi di solidarieta' familiare, i quali devono ritenersi
limitati all'assistenza verso i genitori che ne abbiano bisogno;
sarebbe percio' pienamente ragionevole la limitazione del
ricongiungimento dei genitori alle sole ipotesi in cui questi siano a
carico del figlio richiedente e non abbiano altri figli nel paese di
origine o provenienza ovvero siano ultrasessantacinquenni e gli altri
figli siano impossibilitati a mantenerli per ragioni di salute.
La difesa erariale esclude poi la sussistenza della dedotta
violazione dell'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, rilevando come la
Corte di Strasburgo abbia affermato che il diritto al rispetto della
vita familiare puo' subire varie limitazioni, poiche' spetta agli
Stati contraenti assicurare l'ordine e il benessere pubblico
nell'esercizio del loro diritto al controllo dell'ingresso e del
soggiorno degli stranieri.
L'Avvocatura osserva infine che la limitazione del
ricongiungimento dello straniero maggiorenne ai genitori, nei soli
casi previsti dalla norma impugnata, appare non solo consentita ma
anche rispondente al modello di famiglia tutelato nel nostro
ordinamento.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata dal Tribunale di Prato ha ad oggetto
l'art. 29, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come modificato dall'art. 23 della legge 30 luglio 2002,
n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione ed asilo),
il quale consente allo straniero di chiedere il ricongiungimento per
i genitori a carico qualora non abbiano altri figli nel Paese di
origine o di provenienza ovvero per i genitori ultrasessantacinquenni
qualora gli altri figli siano impossibilitati al loro sostentamento
per documentati gravi motivi di salute.
Ad avviso del Tribunale rimettente, la norma si porrebbe in
contrasto con gli artt. 2 e 29 della Costituzione, perche'
impedirebbe l'esercizio dell'inviolabile diritto ad una vita
familiare, riconosciuto dalla Costituzione anche agli stranieri,
pienamente equiparati ai cittadini in relazione al godimento di
diritti fondamentali; con l'art. 3 della Costituzione, poiche', sotto
il profilo del diritto del singolo al godimento della vita familiare,
sarebbe irrilevante la presenza o meno di altri figli dei genitori
nel paese di origine, la cui previsione darebbe anzi luogo ad una
ingiustificata disparita' di trattamento tra richiedenti che abbiano
fratelli e quelli che non li abbiano; con l'art. 10 della
Costituzione, in relazione all'art. 8 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, in
quanto il diritto al rispetto della vita familiare potrebbe essere
compresso dall'autorita' pubblica solo qualora l'ingerenza
costituisca una misura che, in una societa' democratica, e'
necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il
benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la
protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e
delle liberta' altrui.
2. - La questione non e' fondata.
Il testo originario della disposizione impugnata consentiva allo
straniero - che avesse la disponibilita' di un alloggio e di un
reddito annuo rispondenti a determinati parametri - di chiedere il
ricongiungimento familiare per i genitori, ponendo quale unica
condizione che essi fossero a carico del medesimo richiedente.
A seguito delle modifiche introdotte con la legge n. 189 del
2002, la norma impugnata, con previsione evidentemente piu'
restrittiva rispetto alla precedente, indica ulteriori requisiti ai
fini del ricongiungimento con i genitori, rappresentati dall'assenza
di altri figli nel Paese di origine o provenienza ovvero
dall'impossibilita' degli altri figli, per documentati gravi motivi
di salute, di provvedere al sostentamento dei genitori
ultrasessantacinquenni.
Nella previsione di questi nuovi e diversi requisiti il Tribunale
rimettente ravvisa un contrasto con gli indicati parametri della
Costituzione, invocando una pronuncia parzialmente caducatoria che
ripristini l'originaria formulazione della norma.
2.1. - La principale censura che il rimettente muove alla norma
sospettata di incostituzionalita' riguarda la lesione del diritto
all'unita' familiare (artt. 2 e 29 Cost.).
Come e' stato affermato da questa Corte nelle sentenze n. 28 del
1995 e n. 203 del 1997, «la garanzia della convivenza del nucleo
familiare» si radica «nelle norme costituzionali che assicurano
protezione alla famiglia e in particolare, nell'ambito di questa, ai
figli minori»; si e' inoltre affermato che «il diritto e il dovere di
mantenere, istruire ed educare i figli, e percio' di tenerli con se',
e il diritto dei genitori e dei figli minori ad una vita comune nel
segno dell'unita' della famiglia, sono [...] diritti fondamentali
della persona che percio' spettano in via di principio anche agli
stranieri».
Mentre l'inviolabilita' del diritto all'unita' familiare e'
certamente invocabile e deve ricevere la piu' ampia tutela con
riferimento alla famiglia nucleare, eventualmente in formazione e,
quindi, in relazione al ricongiungimento dello straniero con il
coniuge e con i figli minori, non puo' invece sostenersi che il
principio contenuto nell'art. 29 della Costituzione abbia una
estensione cosi' ampia da ricomprendere tutte le ipotesi di
ricongiungimento di figli maggiorenni e genitori; infatti nel
rapporto tra figli maggiorenni, ormai allontanatisi dal nucleo di
origine, e genitori l'unita' familiare perde la caratteristica di
diritto inviolabile costituzionalmente garantito e contestualmente si
aprono margini che consentono al legislatore di bilanciare
«l'interesse all'affetto» con altri interessi di rilievo.
Questa Corte ha gia' sottolineato come il decreto legislativo
n. 286 del 1998 tuteli il diritto dello straniero regolarmente
soggiornante nel territorio dello Stato a mantenere l'unita' del suo
nucleo familiare, prevedendo la possibilita' del ricongiungimento
familiare che, nella sussistenza delle condizioni regolate
dall'art. 29, puo' essere chiesto in particolare per il coniuge e per
i figli minori a carico; ed ha riconosciuto che il legislatore puo'
legittimamente porre dei limiti all'accesso degli stranieri nel
territorio nazionale effettuando un «corretto bilanciamento dei
valori in gioco», poiche' sussiste in materia un'ampia
discrezionalita' legislativa limitata solo dal vincolo che le scelte
non risultino manifestamente irragionevoli (ordinanza n. 232 del
2001).
E nella specie non risulta irragionevole la scelta effettuata dal
legislatore del 2002 di limitare il ricongiungimento alle ipotesi in
cui vi sia una effettiva e grave situazione di bisogno di quei
familiari che non possono in alcun modo soddisfare autonomamente le
proprie esigenze primarie di vita, non avendo nemmeno altri figli nel
paese di origine in grado di sostentarli.
Le stesse argomentazioni valgono per le ragioni di solidarieta'
familiare invocate dal rimettente; anzi, in questo caso e' ancora
piu' ampia la discrezionalita' del legislatore, in quanto il concetto
di solidarieta' non implica necessariamente quello di convivenza,
essendo ben possibile adempiere il relativo obbligo mediante
modalita' diverse dalla convivenza.
2.2. - Un ulteriore motivo di illegittimita' della norma in esame
e' ravvisato dal rimettente nel contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, poiche', sotto il profilo del diritto del singolo al
godimento della vita familiare, sarebbe irrilevante la presenza di
altri figli dei genitori nel paese di origine, la cui previsione
darebbe anzi luogo ad una ingiustificata disparita' di trattamento
tra richiedenti il ricongiungimento che abbiano fratelli e quelli che
non li abbiano.
Si e' gia' detto che il diritto al godimento della vita familiare
deve essere garantito senza condizioni a favore dei coniugi e dei
nuclei familiari con figli minori, mentre negli altri casi esso puo'
anche subire restrizioni, purche' nei limiti della ragionevolezza.
Tale limite non risulta superato nella previsione normativa in esame,
ove si consideri ad esempio l'ipotesi che vi siano altri figli nel
paese d'origine e siano pertanto possibili altre forme di
conservazione dell'unita' familiare.
Nella legge in esame tale diritto e' invece garantito nelle
situazioni di grave bisogno in cui versano i genitori quando non
abbiano alcuna possibilita' di provvedere al proprio mantenimento, ma
non in altri casi.
E' dunque infondata la censura relativa alla disparita' di
trattamento, che sussisterebbe tra il richiedente il ricongiungimento
che non abbia altri fratelli o sorelle e quello che invece li abbia,
avuto riguardo alla diversita' delle situazioni poste a raffronto,
che giustifica una disciplina differente.
2.3. - L'ultimo profilo dedotto dal giudice a quo a sostegno
della illegittimita' costituzionale della norma denunciata concerne
la pretesa violazione dell'art. 10 della Costituzione in relazione
all'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali, in quanto, a parere del
medesimo rimettente, il diritto al rispetto della vita familiare
potrebbe essere compresso dall'autorita' pubblica solo qualora
l'ingerenza costituisca una misura che, in una societa' democratica,
sia necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il
benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la
protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e
delle liberta' altrui.
In merito a tale censura e' sufficiente osservare che non e'
invocabile l'art. 10 della Costituzione, poiche', secondo l'indirizzo
di questa Corte, «esorbita dagli schemi del diritto internazionale
pattizio» (sentenza n. 32 del 1999).