ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 4, comma 3,
della legge della Regione Lombardia 19 novembre 1999, n. 22 (Recupero
di immobili e nuovi parcheggi: norme urbanistico-edilizie per
agevolare l'utilizzazione degli incentivi fiscali in Lombardia),
interpretato dall'articolo 3 della legge della Regione Lombardia
23 novembre 2001, n. 18, in relazione agli articoli 22, terzo e
quarto comma e 44, comma 2-bis, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia), promosso con ordinanza del 26 novembre 2003 dalla
Corte di cassazione nel procedimento penale a carico di Selva Lorenzo
ed altro, iscritta al n. 470 del registro ordinanze 2004 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, 1ª serie speciale,
dell'anno 2004.
Visto l'atto di intervento della Regione Lombardia;
Udito nella camera di consiglio del 20 aprile 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto che con ordinanza del 26 novembre 2003, la Corte di
cassazione, sezione terza penale, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 3, della legge della
Regione Lombardia 19 novembre 1999, n. 22 (Recupero di immobili e
nuovi parcheggi: norme urbanistico-edilizie per agevolare
l'utilizzazione degli incentivi fiscali in Lombardia), «come
modificato ed integrato dall'art. 3 della legge regionale 23 novembre
2001, n. 18, in relazione agli artt. 22, terzo e quarto comma e 44,
comma 2-bis», del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), con
riferimento agli artt. 3, 5, 25, 97 e 117 della Costituzione;
che tale disposizione e' censurata «nella parte in cui
applica la facolta' di denuncia di attivita' a tutti gli interventi
edilizi di nuova costruzione e di ristrutturazione urbanistica anche
se non disciplinati da piani attuativi comunque denominati, che
contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche,
formali e costruttive, o da strumenti urbanistici generali, recanti
precise disposizioni plano-volumetriche»;
che il rimettente premette di essere chiamato a decidere sul
ricorso per saltum proposto dal Procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Sondrio avverso la sentenza di primo grado emessa da
quel tribunale con la quale due soggetti, imputati del reato di cui
all'art. 20, lettera b), della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme
in materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), erano stati
prosciolti «perche' il fatto non sussiste». In particolare, la
condotta contestata consisteva nell'aver realizzato, uno in qualita'
di committente e l'altro di direttore dei lavori, un capannone
industriale prefabbricato, con opere murarie di fondazione e 4
pilastri alti m. 4,5 in cemento armato, senza concessione edilizia,
ma con denuncia di inizio attivita';
che, a giustificazione della pronuncia di assoluzione, il
tribunale aveva affermato che l'art. 4, comma 3, della legge della
Regione Lombardia 19 novembre 1999, n. 22, aveva esteso la DIA a
tutti gli interventi edilizi, senza necessita' della presenza di
piani attuativi o di strumenti urbanistici generali recanti precise
disposizioni plano-volumetriche;
che il giudice a quo ripercorre l'evoluzione del quadro
normativo che ha portato a riconoscere - a partire dalla legge
7 agosto 1990, n. 241 (Norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
e successivamente con il decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398
(Disposizioni per l'accelerazione degli investimenti a sostegno
dell'occupazione e per la semplificazione dei procedimenti in materia
edilizia), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge
4 dicembre 1993, n. 493 - tra i titoli abilitativi a costruire, oltre
alla concessione edilizia anche la denuncia di inizio attivita',
riservata inizialmente alla realizzazione di interventi edilizi
minori e successivamente estesa dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443
(Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle
attivita' produttive, c.d. Legge-obiettivo), in via alternativa,
anche agli interventi assentibili con permesso di costruire, purche'
specificamente disciplinati da piani attuativi con precise
disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive,
o da strumenti urbanistici generali, purche' recanti analoghe
previsioni di dettaglio;
che, la previsione della denuncia di attivita' quale
strumento alternativo al permesso di costruire (c.d. «super-DIA»)
sarebbe poi stata introdotta nel d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia), ad opera del d.lgs. 27 dicembre 2002, n. 301 (Modifiche ed
integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380, recante testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), con il quale il
Governo ha esercitato la delega conferitagli per armonizzare il testo
unico dell'edilizia con le modifiche introdotte dalla legge
21 dicembre 2001, n. 443, e dalla legge 1° agosto 2002, n. 166
(Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti);
che, inoltre, il legislatore avrebbe equiparato del tutto la
disciplina sostanziale di questi interventi con quelli assoggettati a
permesso di costruire, stabilendo per gli interventi edilizi
maggiori, previsti in strumenti e piani attuativi e di dettaglio,
l'applicazione delle sanzioni penali (art. 44, comma 2-bis) se
eseguiti in assenza o in totale difformita' dalla DIA alternativa,
nonche' delle sanzioni amministrative e del potere di annullamento,
di sospensione dei lavori e di demolizione, e dell'accertamento di
conformita';
che su tale quadro non avrebbe inciso l'art. 13, comma 7,
della legge n. 166 del 2002, il quale fa salve le leggi regionali
entrate in vigore anteriormente che fossero gia' conformi a quanto
previsto dalle lettere a), b), c) e d) del comma 6, «anche disponendo
eventuali categorie aggiuntive e differenti presupposti urbanistici»,
dal momento che, ad avviso del rimettente, tali categorie aggiuntive
e i differenti presupposti urbanistici dovevano pur sempre
inquadrarsi nell'ambito di una pianificazione urbanistica di
dettaglio;
che, il comma 8 dell'art. 13, della legge n. 166 del 2002, il
quale consente alle Regioni a statuto ordinario di «ampliare o
ridurre l'ambito applicativo di cui al periodo precedente»
assumerebbe il significato di rimandare alla disciplina
pianificatoria di dettaglio, sicche' anche in questo caso i poteri
delle Regioni sarebbero stati limitati;
che tale disposizione sarebbe stata recepita nel d.lgs.
n. 301 del 2002, il quale manterrebbe ferma la necessita', per le
ipotesi in cui si preveda la DIA alternativa al permesso di
costruire, della esistenza di pianificazione urbanistica di
dettaglio, la quale sarebbe «l'unica a giustificare detta estensione
della DIA nell'ambito dei principi generali che regolano detto
istituto in via normale ex lege n. 241 del 1990»;
che la possibilita' per le Regioni di ampliare o ridurre le
ipotesi della DIA prevista dal comma 4 dell'art. 22 del TUED, e
l'estensione delle sanzioni penali operata dall'art. 44, comma 2-bis,
agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante DIA ai
sensi dell'art. 22, comma 3, starebbe a significare che solo tale
tipologia di interventi potrebbe essere eseguita con la denuncia di
attivita';
che dalla normativa statale emergerebbe il principio
fondamentale - gia' individuato da questa Corte con la sentenza
n. 303 del 2003 - della necessaria compresenza di titoli abilitativi
preventivi ed espressi (permesso di costruire) e taciti (DIA);
che da cio' deriverebbe l'obbligo per la legislazione
regionale di adeguarsi al principio fondamentale, secondo cui la «DIA
edilizia, alternativa al permesso di costruire, e' consentita solo
qualora sia prevista una normazione urbanistica `di dettaglio», al
cui interno rientrerebbero i diversi strumenti urbanistici regolati
dalle Regioni;
che, pertanto, la disposizione regionale censurata, nella
parte in cui rende tutte le opere edilizie, comprese le nuove
costruzioni, realizzabili mediante DIA alternativa al permesso di
costruire, pur in assenza di pianificazioni di dettaglio,
contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, in quanto determinerebbe la depenalizzazione degli
interventi di nuova costruzione o ristrutturazione urbanistica
mediante DIA anche in assenza di pianificazione di dettaglio, dal
momento che ad essi non potrebbe riferirsi la previsione
dell'art. 44, comma 2-bis, del TUED, che estende le sanzioni penali
solo agli interventi previsti dall'art. 22, comma 3, oppure
comporterebbe una non consentita estensione analogica della
previsione dell'art. 44, comma 2-bis, ovvero renderebbe inutile
l'inciso contenuto nel comma 4 dell'art. 22 («Restano comunque ferme
le sanzioni penali previste dall'articolo 44»);
che, peraltro, una generale liberalizzazione dei titoli
abilitativi, in mancanza della individuazione di principi
fondamentali, determinerebbe una irragionevole differenziazione dei
regimi giuridici nelle varie Regioni e consentirebbe alla
legislazione regionale di depenalizzare interventi che per la legge
statale sono realizzabili solo con permesso di costruire;
che l'art. 4, comma 3, della legge della Regione Lombardia
n. 22 del 1999 violerebbe, inoltre, il principio individuato da
questa Corte - con la sentenza n. 303 del 2003 - della necessaria
compresenza di titoli abilitativi espressi e taciti, dal momento che
determinerebbe la sostanziale esclusione del titolo edilizio
espresso, sia pure in via facoltativa;
che, ad avviso della Cassazione, la nuova disciplina statale,
«in parte diversa e chiarificatrice» e dalla quale sarebbe possibile
trarre i principi fondamentali sopra indicati, nonche' desumere la
natura procedurale della DIA alternativa, impedirebbe di dare, come
in precedenti occasioni, una interpretazione adeguatrice della legge
censurata;
che la disposizione censurata violerebbe, oltre agli artt. 25
e 117, anche l'art. 97 della Costituzione per inosservanza del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, dal
momento che l'estensione indiscriminata della DIA anche ad interventi
di maggior rilievo «in cui gli interessi pubblici primari sono
prevalenti», senza neppure il limite della preesistenza di una
pianificazione di dettaglio, determinerebbe una «privatizzazione
dell'istruttoria» con lesione della «razionalita' procedimentale»;
che, infine, quanto alla rilevanza della questione, la Corte
di cassazione osserva che al procedimento in corso non sarebbe
applicabile la norma sul condono edilizio di cui all'art. 32,
comma 25, del d.l. 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti
per favorire lo sviluppo e la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge
24 novembre 2003, n. 326, e che le questioni di legittimita'
prospettate influirebbero «in ogni caso, sul procedimento `de quo',
indipendentemente dall'applicazione della fondamentale pronuncia
della Corte costituzionale n. 364 del 1988»;
che e' intervenuta in giudizio la Regione Lombardia, la quale
ha chiesto che venga dichiarata la manifesta inammissibilita' delle
questioni sollevate dalla Corte di cassazione, ovvero la loro
manifesta infondatezza;
che la difesa regionale eccepisce sotto vari profili
l'inammissibilita' delle censure, innanzitutto in quanto l'ordinanza
di rimessione sarebbe caratterizzata da «un tortuoso, contraddittorio
e perplesso percorso argomentativo» che solo nel dispositivo
consentirebbe di comprendere i termini delle questioni sollevate;
che, inoltre, la Cassazione non avrebbe chiarito la sua
lettura della norma censurata, cosicche' sul punto vi sarebbe una
totale incertezza che si tradurrebbe sia nel vizio di manifesta
inammissibilita' per erronea individuazione della norma oggetto, sia
nella manifesta infondatezza della questione per erronea premessa
interpretativa;
che, in ogni caso, il rimettente avrebbe trascurato di
spiegare per quale ragione ritiene che l'espressione «strumentazione
urbanistica comunale», alla cui presenza e' subordinata la
realizzazione con DIA di nuove costruzioni, debba necessariamente
escludere le prescrizioni urbanistiche dettagliate. Tale omissione si
risolverebbe nella manifesta inammissibilita' della questione per
carenza assoluta di interpretazione sul significato della
norma-oggetto, «o, quanto meno, la sua manifesta infondatezza per
erronea premessa interpretativa»;
che ulteriore profilo di inammissibilita' sarebbe costituito
dal fatto che l'ordinanza nulla direbbe in ordine all'esistenza o
meno, nel comune ove e' stato realizzato l'intervento oggetto del
procedimento penale, di piani attuativi o di strumenti urbanistici
generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche, di talche'
tale omissione determinerebbe il carattere del tutto ipotetico della
questione;
che, ancora, la questione sarebbe inammissibile in quanto la
Cassazione, al termine dell'ordinanza, ne afferma la rilevanza «a
prescindere dalla fondamentale pronuncia n. 364 del 1988 della Corte
costituzionale», senza esplicitare le ragioni che impedirebbero di
applicare l'art. 5 cod. pen. in tema di scusabilita' dell'errore;
che ulteriori profili di inammissibilita' deriverebbero dal
mancato tentativo di dare una interpretazione adeguatrice della
disposizione censurata, nonche' dal carattere perplesso e
contraddittorio della motivazione, in quanto, censurando la
disposizione regionale in relazione all'art. 25 Cost., la Cassazione
avrebbe fornito due alternative opzioni ermeneutiche senza
abbracciarne chiaramente una: il giudice rimettente da un lato
sembrerebbe accogliere un'interpretazione sistematica per cui
l'art. 44, comma 1, lettera a), del TUED si estenderebbe alla c.d.
«super-DIA»; dall'altro lato affermerebbe che la normativa regionale
inciderebbe sul regime penale creando una minor tutela per gli
interventi edilizi di maggior rilievo;
che, infine, ulteriore profilo di inammissibilita' della
questione, sarebbe costituito dal fatto che il rimettente chiederebbe
alla Corte una pronuncia additiva non limitata agli interventi di
nuova costruzione oggetto del giudizio a quo;
che, quanto al merito della questione, la Regione Lombardia
afferma che, a differenza di quanto sostenuto dalla Cassazione, il
vero principio fondamentale della legislazione urbanistica sarebbe
quello secondo il quale «gli interventi di trasformazione
urbanisticamente rilevanti debbono essere assoggettati a forme di
controllo da parte dell'amministrazione», e che la Regione non
potrebbe sopprimere tale controllo, ma ben potrebbe individuarne la
tipologia in relazione alle varie fattispecie di interventi,
individuando in sostanza le categorie di opere da sottoporre a DIA
anche alternativa al permesso di costruire;
che, osserva ancora la Regione, questa stessa Corte avrebbe
riconosciuto come l'attribuzione di un tale potere alle Regioni
determini una maggiore flessibilita' del principio della legislazione
statale quanto alle categorie di opere cui la DIA puo' applicarsi;
che cio' peraltro troverebbe riconoscimento proprio
nell'art. 22, comma 4, del TUED, il quale appunto stabilisce che le
Regioni possano ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle
disposizioni dallo stesso dettate e nell'art. 13, commi 7 e 8, della
legge n. 166 del 2002, che avrebbe fatto salve le leggi regionali
previgenti anche se prevedano eventuali categorie aggiuntive e
differenti presupposti;
che tale disposizione, benche' non compresa nel testo unico,
sarebbe comunque vigente ed avrebbe efficacia sanante nella denegata
ipotesi che si volesse dubitare della conformita' della disposizione
della legge regionale lombarda alla legislazione statale in materia
di DIA;
che, infine, l'art. 22, comma 4, del TUED farebbe
espressamente salva la normativa penale in materia, in tal modo
chiarendo che le leggi regionali che agiscono sui titoli abilitativi
non potrebbero incidere sull'applicabilita' delle norme penali;
che, in prossimita' della camera di consiglio, la Regione
Lombardia ha depositato una memoria nella quale ribadisce che la
legge censurata, nel testo risultante a seguito dell'interpretazione
autentica di cui alla legge regionale n. 18 del 2001, nel subordinare
la facolta' di realizzare con DIA tutti gli interventi di cui alla
delibera della Giunta regionale n. VI/38573 alla conformita' dei
medesimi alla «vigente strumentazione urbanistica», sarebbe
rispettoso dei principi posti dalla legge statale;
che, infatti, la legge regionale della Lombardia, emanata
prima della data di entrata in vigore della legge n. 443 del 2001,
sarebbe stata gia' conforme a quanto previsto dal comma 6,
lettere a), b), c) e d) dell'art. 1 della medesima legge, integrando
altresi' una di quelle leggi regionali che l'art. 13 della legge
n. 166 del 2002 avrebbe fatto salve;
che, peraltro, la locuzione «vigente strumentazione
urbanistica comunale» contenuta nella norma censurata, sarebbe
sinonimo di quei piani attuativi contenenti precise disposizioni
plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, di cui
all'art. 1, comma 6, della legge n. 443 del 2001, di talche' la
questione rimessa dalla Cassazione sarebbe manifestamente infondata;
che infondata sarebbe anche la censura concernente
l'interferenza della disciplina regionale con la materia penale, dal
momento che dal combinato disposto degli artt. 22 e 44 del d.P.R.
n. 380 del 2001 emergerebbe che agli interventi realizzabili con DIA
facoltativa ai sensi dell'art. 22, comma 3, sarebbero applicabili le
sanzioni penali previste dall'art. 44, mentre per le altre ipotesi di
DIA previste dall'art. 22 (c.d. «DIA semplice») si applicherebbero
solo le sanzioni amministrative di cui all'art. 37 del TUED;
che il citato art. 22, inoltre, consentendo alle Regioni di
ampliare l'ambito applicativo della DIA facoltativa, stabilisce che
restano comunque ferme le sanzioni penali previste dall'art. 44, di
talche' alla denuncia di inizio attivita' prevista dalla legge
regionale censurata si ricollegherebbe ex se la sanzione penale e
renderebbe pertanto infondati i dubbi di costituzionalita'
prospettati dal rimettente;
che, in una successiva memoria, la Regione Lombardia da' atto
che il 14 marzo 2005 e' stata pubblicata sul Bollettino ufficiale
della Regione la legge 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio), che ha disciplinato gli interventi edilizi sottoposti a
denuncia inizio attivita', nonche' il relativo trattamento
sanzionatorio, disponendo altresi' l'abrogazione di entrambe le leggi
oggetto delle censure mosse dalla Corte di cassazione, e cioe' sia
della legge regionale n. 22 del 1999, sia della legge regionale n. 18
del 2001;
che, pertanto, la resistente ha chiesto alla Corte di
valutare l'influenza dello ius superveniens sulle questioni sollevate
dal giudice rimettente.
Considerato che la Corte di cassazione dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 3, della legge della Regione
Lombardia 19 novembre 1999, n. 22 (Recupero di immobili e nuovi
parcheggi: norme urbanistico-edilizie per agevolare l'utilizzazione
degli incentivi fiscali in Lombardia), «come modificato ed integrato
dall'art. 3 della legge regionale 23 novembre 2001, n. 18, in
relazione agli artt. 22, terzo e quarto comma e 44, comma 2-bis», del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), con riferimento
agli artt. 3, 5, 25, 97 e 117 della Costituzione;
che, in particolare, il giudice rimettente ritiene che tale
previsione contrasti con il principio fondamentale che emergerebbe
dalla legislazione statale in materia di governo del territorio,
secondo il quale la denuncia di inizio attivita' edilizia,
alternativa al permesso di costruire, sarebbe consentita solo qualora
sia prevista una normazione urbanistica di dettaglio, nonche' con il
principio individuato dalla Corte con la sentenza n. 303 del 2003
della necessaria compresenza di titoli abilitativi espressi (permesso
di costruire) e taciti (DIA);
che, secondo il giudice a quo, la disposizione regionale
finirebbe per incidere sul sistema sanzionatorio penale, in quanto
sottrarrebbe taluni interventi al regime penale in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, ed inoltre
contrasterebbe con il principio di legalita' e tassativita' dei
precetti penali, dal momento che, ampliando l'ambito degli interventi
soggetti a DIA, farebbe si' che questi siano sforniti di sanzione
penale ovvero siano comunque puniti, «sicche' sarebbe inutile la
previsione di alternativita» dei titoli abilitativi, la quale
rileverebbe solo sotto il profilo amministrativo e civile;
che, successivamente all'ordinanza di rimessione, la Regione
Lombardia ha emanato la legge 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il
governo del territorio), la quale contiene una nuova disciplina
organica del governo del territorio;
che, in particolare, tale legge, oltre a regolare ex novo la
pianificazione territoriale (si veda in particolare la Parte I),
nell'ambito della gestione del territorio (Parte II), disciplina i
titoli abilitativi, individuati nel permesso di costruire (artt. 33 e
ss.) e nella denuncia di inizio attivita' (artt. 41 e 42);
che, a tale ultimo riguardo, l'art. 41, nell'individuare gli
interventi realizzabili mediante denuncia di inizio attivita',
configura tale strumento come del tutto alternativo al permesso di
costruire e richiede, quale unico requisito per la sua utilizzazione,
che l'intervento da realizzare sia conforme agli strumenti di
pianificazione vigenti ed adottati, nonche' ai regolamenti edilizi
vigenti (art. 42, comma 1);
che, inoltre, l'art. 49 della legge regionale, in tema di
sanzioni, estende anche agli interventi realizzati con DIA in
mancanza dei requisiti richiesti, ovvero «in contrasto con la
normativa di legge o con le previsioni degli strumenti di
pianificazione vigenti o adottati» le sanzioni previste dalla
normativa statale per gli interventi eseguiti in assenza ovvero in
difformita' dal titolo abilitativo;
che, ancora, l'art. 103 dispone che dalla entrata in vigore
della legge cessa di avere diretta applicazione in ambito regionale
la disciplina di dettaglio prevista dal d.P.R. n. 380 del 2001 ed in
particolare l'art. 22 (che disciplina la DIA);
che, infine, l'art. 104 abroga espressamente la legge
regionale n. 22 del 1999 e la legge regionale n. 18 del 2001, le cui
disposizioni sono oggetto delle censure della Cassazione;
che, pertanto, la normativa regionale sopravvenuta incide
direttamente sulle disposizioni censurate, abrogandole e dettando una
nuova disciplina della DIA, nonche' delle sanzioni anche penali;
che, sempre successivamente all'ordinanza di rimessione, il
d.l. 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano
di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale),
all'art. 3, ha sostituito il testo dell'art. 19 della legge n. 241
del 1990, modificando la disciplina della dichiarazione di inizio
attivita' ai cui principi si richiamava l'art. 4, comma 1, della
legge regionale n. 22 del 1999;
che il sopravvenuto mutamento del quadro normativo incide
proprio sui profili di legittimita' costituzionale prospettati dalla
Cassazione sulle disposizioni regionali censurate ed impone,
pertanto, in conformita' con il consolidato indirizzo della Corte, la
restituzione degli atti al rimettente affinche' valuti la portata
della nuova disciplina regionale nel giudizio a quo e la conseguente
perdurante rilevanza delle questioni sollevate.