ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi primo,
secondo e terzo, del decreto-legge 13 febbraio 1981, n. 19
(Individuazione dei comuni colpiti dal sisma del novembre 1980),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 aprile 1981, n. 128,
promosso con ordinanza del 4 giugno 2002, depositata il 16 settembre
2003, dalla Commissione tributaria centrale nella controversia
vertente tra Corrado Grande e l'Ufficio imposte dirette di Roma,
iscritta al n. 573 del registro ordinanze 2004 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, 1ª serie speciale,
dell'anno 2004.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 marzo 2005 il giudice
relatore Franco Gallo.
Ritenuto in fatto
1. - La Commissione tributaria centrale, nel corso di un giudizio
promosso da un contribuente nei confronti dell'Ufficio delle imposte
dirette di Roma avverso una cartella di pagamento dell'IRPEF e
dell'ILOR concernente l'anno 1980, emessa in relazione ai redditi di
alcuni fabbricati siti in Napoli, ha sollevato d'ufficio - in
riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione - questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi primo, secondo e
terzo, del decreto-legge 13 febbraio 1981, n. 19 (Individuazione dei
comuni colpiti dal sisma del novembre 1980), convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 aprile 1981, n. 128.
Premette il giudice rimettente: a) che la Commissione tributaria
di primo grado di Roma, dopo aver accertato che alcuni fabbricati
ubicati in Napoli, di proprieta' indivisa del ricorrente, residente a
Roma, e dei fratelli germani di questo, residenti a Napoli, erano
stati danneggiati dal terremoto del novembre 1980, aveva accolto il
ricorso, in applicazione dell'art. 10 del decreto-legge 5 dicembre
1980, n. 799 (Ulteriori interventi urgenti in favore delle
popolazioni colpite dal terremoto del novembre 1980), convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 1980, n. 875, in base al
quale, per l'anno 1980, erano esclusi dall'ILOR e non concorrevano
alla formazione del reddito imponibile ai fini dell'IRPEF e
dell'IRPEG i redditi percepiti da soggetti danneggiati dagli eventi
sismici e prodotti nei comuni disastrati o danneggiati dal sisma,
indicati nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui
all'art. 4 del decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776 (Interventi
urgenti in favore delle popolazioni colpite dal terremoto
del novembre 1980), come modificato dalla legge di
conversione 22 dicembre 1980, n. 874; b) che la Commissione
tributaria di secondo grado di Roma aveva motivato il rigetto
dell'appello proposto dall'ufficio tributario avverso l'indicata
sentenza con l'osservazione che l'applicazione della circolare del
Ministero delle finanze n. 11/730 del 18 maggio 1981 invocata
dall'appellante - secondo la quale il beneficio fiscale richiesto dal
contribuente non si applicherebbe ai soggetti non residenti, ne'
domiciliati, ne' aventi sede nei territori dei comuni colpiti dal
sisma, anche se proprietari di fabbricati danneggiati ubicati in tali
territori - avrebbe comportato disparita' di trattamento, non
potendosi scindere gli effetti pregiudizievoli del sisma conseguenti
al danneggiamento degli immobili a seconda che i loro possessori
fossero o no residenti nell'area colpita; c) che l'ufficio tributario
aveva impugnato anche questa decisione davanti alla Commissione
tributaria centrale; d) che il contribuente aveva resistito, facendo
rilevare che i propri fratelli germani, comproprietari pro indiviso
dei fabbricati danneggiati dal sisma e residenti a Napoli, erano
stati esentati per l'anno 1980 dalle imposte sui redditi dei
fabbricati stessi.
La Commissione rimettente osserva che il beneficio fiscale
invocato dal contribuente, previsto dall'art. 10 del decreto-legge
n. 799 del 1980, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 875
del 1980, non attiene ad interventi per la ricostruzione (nel qual
caso sarebbe stata comprensibile la scelta del legislatore di
renderne beneficiari i proprietari residenti nelle regioni colpite),
ma e' diretto ad alleviare il pregiudizio subito dai proprietari
degli immobili danneggiati dal sisma. A tal fine, sempre secondo la
Commissione, la norma non considera l'imposta in astratto, ma esclude
dall'imponibile i redditi, ove ricorra la duplice condizione che
questi siano stati prodotti nei comuni colpiti dagli eventi sismici e
che siano stati percepiti dai soggetti danneggiati, e percio' esonera
costoro da un obbligo tributario connesso alla redditivita'
attribuita agli immobili stessi, in se' considerati. Dalle
caratteristiche di tali provvidenze la Commissione tributaria
centrale fa derivare la violazione degli evocati parametri
costituzionali ad opera del sopravvenuto art. 1, commi primo, secondo
e terzo, del decreto-legge n. 19 del 1981, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 128 del 1981. Il giudice a quo,
infatti, muove dal rilievo che alla fattispecie - dato il carattere
non esclusivo delle provvidenze previste dal citato art. 10 del
decreto-legge n. 799 del 1980, fruibili da tutti i soggetti
danneggiati dal terremoto e non solo da quelli residenti, domiciliati
od aventi sede nei comuni disastrati - «sembra attagliarsi» il
secondo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 19 del 1981, in virtu'
del quale le menzionate provvidenze, «che non siano esclusive per i
soggetti residenti o domiciliati o aventi sede nei comuni disastrati,
si applicano a tutti i soggetti che risultino danneggiati, residenti
o domiciliati o aventi sede negli altri comuni delle regioni
Basilicata e Campania nonche' nei comuni della regione Puglia,
individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri».
Tale comma, prosegue il rimettente, appare tuttavia il corollario del
primo comma (che rende applicabili le medesime provvidenze solo ai
soggetti residenti o domiciliati o aventi sede nei comuni disastrati,
individuati con d.P.C.m.) ed e' ribadito, nella sostanza, dal terzo
comma (secondo il quale, «le provvidenze di cui al precedente primo
comma, per le quali e' prevista l'applicazione a tutti i soggetti
residenti nei comuni individuati ai sensi dell'art. 4, quinto comma,
del decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776, convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 1980, n. 874, si intendono
applicate a tutti i soggetti residenti o domiciliati o aventi sede
nei comuni disastrati, individuati con il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri di cui al precedente primo comma, nonche' ai
soggetti danneggiati di cui al precedente secondo comma»), cosi' che
i tre commi, congiuntamente, pongono il principio della non spettanza
del beneficio ai soggetti non residenti (o domiciliati o aventi sede)
nei comuni individuati con apposito d.P.C.m. Ma proprio tale
principio (che, come si sottolinea nell'ordinanza di rimessione, la
circolare ministeriale n. 11/730 del 18 maggio 1981, citata dal
giudice di appello, si era limitata a chiarire) comporterebbe,
secondo il giudice a quo, una «non retroattiva» ed irragionevole
reformatio in peius del trattamento fiscale originariamente previsto
dall'indicato art. 10 del decreto-legge n. 799 del 1980, entrato in
vigore solo «pochissimo tempo prima». La normativa denunciata,
infatti, appare al rimettente discriminatoria e priva di
ragionevolezza, non potendosi distinguere tra residenti e non
residenti nell'area colpita dal terremoto, data l'analoga menomazione
reddituale provocata dal sisma a carico di entrambe le categorie di
soggetti.
2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che «le questioni» siano dichiarate manifestamente
inammissibili o manifestamente infondate.
Al riguardo, la difesa erariale eccepisce preliminarmente che il
rimettente non ha motivato, specie in relazione all'art. 53 Cost., le
ragioni del ritenuto contrasto tra le norme denunciate ed i parametri
evocati.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato deduce che e'
incensurabile la scelta del legislatore di riservare le agevolazioni
fiscali ai soli soggetti residenti (o domiciliati od aventi sede) nei
territori colpiti dagli eventi sismici e di restringere cosi'
l'ambito di efficacia dell'originario disposto dell'art. 10 del
decreto-legge n. 799 del 1980, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 875 del 1980, che accordava il beneficio a qualsiasi
contribuente danneggiato dal sisma, a prescindere dal requisito
soggettivo della residenza in uno dei comuni colpiti. Per la difesa
erariale, infatti, non sarebbe dubbio il maggior livello di
sofferenza, di disagio o di pregiudizio arrecato dal sisma ai
soggetti residenti (o domiciliati od aventi sede) nei territori
danneggiati, rispetto ai soggetti privi di tale requisito, dovendo
presumersi che i primi utilizzino prevalentemente gli immobili siti
nel comune di residenza come propria abitazione o luogo di lavoro.
Cio' sarebbe sufficiente, per l'Avvocatura generale dello Stato, a
giustificare la norma denunciata, tenuto conto della discrezionalita'
del legislatore in materia di agevolazioni e benefici tributari
(specie se collegati ad eventi naturali).
Considerato in diritto
1. - La Commissione tributaria centrale dubita - in riferimento
agli artt. 3 e 53 della Costituzione - della legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi primo, secondo e terzo, del
decreto-legge 13 febbraio 1981, n. 19 (Individuazione dei comuni
colpiti dal sisma del novembre 1980), convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 aprile 1981, n. 128, nella parte in cui dispone che
non si applica ai soggetti non residenti, ne' domiciliati, ne' aventi
sede nei territori dei comuni colpiti dal sisma, individuati con
apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, il
beneficio fiscale di cui all'art. 10 del decreto-legge 5 dicembre
1980, n. 799 (Ulteriori interventi urgenti in favore delle
popolazioni colpite dal terremoto del novembre 1980), convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 1980, n. 875, ed entrato in
vigore il 25 dicembre 1980, secondo il quale, per l'anno 1980, sono
esclusi dall'ILOR e non concorrono alla formazione del reddito
imponibile ai fini dell'IRPEF e dell'IRPEG i redditi percepiti da
soggetti danneggiati dagli eventi sismici e prodotti nei comuni
disastrati o danneggiati dal sisma, indicati nel decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'art. 4 del
decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776 (Interventi urgenti in favore
delle popolazioni colpite dal terremoto del novembre 1980), come
modificato dalla legge di conversione 22 dicembre 1980, n. 874.
Ad avviso del giudice rimettente, le norme denunciate - da
applicarsi nel giudizio a quo - lederebbero gli evocati parametri
costituzionali in quanto, nel limitare l'originaria estensione
soggettiva del beneficio fiscale di cui al citato art. 10 del
decreto-legge n. 799 del 1980 ai soggetti danneggiati residenti (o
domiciliati od aventi sede) nell'area colpita dal sisma del novembre
1980, discriminerebbero irragionevolmente rispetto a questi ultimi i
soggetti danneggiati non residenti (o non domiciliati o non aventi
sede) nella stessa area, esclusi dal beneficio pur avendo subito
un'analoga menomazione reddituale in conseguenza del danneggiamento
dei propri fabbricati causato dai medesimi eventi sismici.
2. - L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce preliminarmente
l'inammissibilita' della questione, perche' il rimettente non avrebbe
motivato, specie in relazione all'art. 53 Cost., le ragioni del
ritenuto contrasto tra le norme denunciate ed i parametri evocati.
L'eccezione e' infondata.
Il giudice a quo motiva la non manifesta infondatezza della
questione - sollevata in riferimento al combinato disposto degli
artt. 3 e 53 della Costituzione - con la ritenuta irragionevolezza
dell'esclusione dal citato beneficio fiscale di una categoria di
soggetti che invece, a suo avviso, dovrebbe goderne in considerazione
della ratio del beneficio stesso, identificata nella concessione di
provvidenze in favore dei titolari di redditi di immobili ubicati
nell'area colpita dal sisma del novembre del 1980 e rimasti da questo
danneggiati, ovunque tali soggetti abbiano residenza, domicilio o
sede. Tale articolata censura e' percio' sufficiente ad escludere
l'eccepita carenza di motivazione.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
Come sopra osservato, il rimettente basa essenzialmente la
propria censura di irragionevolezza delle norme denunciate sulla
contraddittorieta' di queste rispetto alla ratio delle provvidenze di
cui all'art. 10 del decreto-legge n. 799 del 1980. Secondo la
Commissione tributaria centrale, l'irragionevolezza deriverebbe dal
fatto che le norme sopravvenute, limitando l'applicazione del
beneficio ai soggetti danneggiati residenti o domiciliati nei
territori colpiti dagli eventi sismici, contrastano con l'originario
intento del legislatore di attribuire in via generale il beneficio
stesso a tutti i danneggiati dal sisma, ovunque abbiano residenza,
domicilio o sede.
Cosi' argomentando, il giudice a quo omette, pero', di
considerare che, per utilmente scrutinare la complessiva
compatibilita' della disciplina con gli evocati parametri
costituzionali, le denunciate norme modificatrici debbono valutarsi
in riferimento alla loro ratio e non a quella della norma da esse
modificata. E a tal fine, occorre tener conto del combinato disposto
della norma attributiva del beneficio e delle successive norme che la
limitano, vagliandone la legittimita' costituzionale in coerenza con
il costante orientamento di questa Corte, secondo cui «le
disposizioni legislative che prevedono agevolazioni e benefici
tributari di qualsiasi specie, quali che ne siano le finalita', hanno
di norma carattere derogatorio e costituiscono il frutto di scelte
del legislatore soggette a controllo di costituzionalita' nei limiti
della palese arbitrarieta' od irrazionalita» (v., ex plurimis,
sentenze n. 346 del 2003 e n. 431 del 1997).
Su questa base normativa, non appare manifestamente irragionevole
ritenere che i soggetti danneggiati, che hanno residenza, domicilio o
sede nell'area colpita dal sisma ed ivi svolgano la loro attivita',
abbiano subito un pregiudizio complessivo maggiore rispetto agli
altri danneggiati e, in relazione a tale circostanza, siano
meritevoli essi soli del menzionato beneficio fiscale. E'
conseguentemente precluso a questa Corte estendere a soggetti diversi
da quelli indicati dalle norme denunciate l'ambito di applicazione
del suddetto beneficio fiscale (v., ex plurimis, in applicazione di
analoghi principi, le ordinanze n. 27 del 2001 e n. 10 del 1999).
Se a questa eterogeneita' delle situazioni di pregiudizio si
aggiunge la considerazione che, con le norme denunciate, il
legislatore - come risulta dall'esame dei lavori preparatori - da un
lato, ha tenuto conto dei vincoli impostigli dalle disponibilita' di
bilancio e, dall'altro, ha inteso anche perseguire una peculiare
politica di sviluppo economico circoscritta alle zone colpite dagli
eventi sismici, appare ancor piu' evidente l'infondatezza delle
censure del rimettente.