ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 2, comma 3,
della legge della Regione Emilia-Romagna 1° febbraio 2000, n. 4
(Norme per la disciplina delle attivita' turistiche di
accompagnamento), promosso con ordinanza del 4 agosto 2003 dal
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sede di
Bologna, sul ricorso proposto da Aldrovandi Andrea ed altri contro la
Regione Emilia-Romagna, iscritta al n. 814 del registro ordinanze
2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
n. 41, 1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Visti gli atti di costituzione di Aldrovandi Andrea ed altri e
della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Francesco Fabbri per Aldrovandi Andrea ed
altri e Emanuele Coglitore per la Regione Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza n. 103 del 4 agosto 2003, notificata il
5 settembre 2003 e rubricata al n. 814 del registro ordinanze del
2003, il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sede
di Bologna, Sezione II, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 2, comma 3, della legge della Regione
Emilia-Romagna 1° febbraio 2000, n. 4 (Norme per la disciplina delle
attivita' turistiche di accompagnamento), limitatamente all'inciso
«ambienti montani», per violazione dell'art. 117 della Costituzione,
nel testo vigente prima della riforma operata con legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
Premette il rimettente che il giudizio a quo ha origine
dall'impugnazione del bando di concorso pubblico per l'accesso alla
sessione speciale di esami per conseguire l'abilitazione di guida
ambientale escursionistica in Emilia-Romagna e che il giudizio e'
stato instaurato da alcune guide alpine (iscritte al relativo albo
professionale), nonche' da maestri di alpinismo ed accompagnatori di
montagna, in relazione all'interesse vantato da tali soggetti
all'annullamento dei provvedimenti che, attuando la legge regionale
n. 4 del 2000, renderebbero operativa la figura della guida
escursionistico-ambientale da essa prevista, le cui funzioni sono
ritenute in parte corrispondenti a quelle delle summenzionate figure
professionali, con conseguente pregiudizio per gli interessi delle
appartenenti a queste ultime.
Con ordinanza del 19 dicembre 2001, il giudice a quo aveva
sollevato una prima volta la questione di legittimita' costituzionale
oggi in esame; questa Corte, tuttavia, con ordinanza n. 420 del 2002,
ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione, in quanto il
giudice rimettente non aveva preso in considerazione la modifica
dell'art. 117 Cost., invocato come parametro del giudizio, ad opera
della legge costituzionale n. 3 del 2001, entrata in vigore prima del
deposito dell'ordinanza di rimessione.
Con la nuova ordinanza introduttiva del presente giudizio, il
giudice a quo ripropone la medesima questione, specificando di
individuare il parametro costituzionale nel testo dell'art. 117 Cost.
vigente al momento dell'emanazione della legge regionale della cui
legittimita' costituzionale egli dubita e degli atti che a tale legge
hanno dato attuazione, impugnati nel giudizio a quo, rilevando come
da un lato, «il giudizio instaurato e' di natura impugnatoria e tende
all'annullamento di un provvedimento autoritativo la cui legittimita'
deve esser valutata sulla base del principio `tempus regit actum';
dall'altro, l'interesse al ricorso deve esser valutato con
riferimento esclusivo all'eliminazione di quel medesimo provvedimento
ed al ripristino della situazione giuridica ad esso precedente ed in
tali termini tuttora persiste».
Con queste premesse, il rimettente ritiene non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 3, della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 4 del 2000,
limitatamente all'inciso «ambienti montani»; secondo il giudice a
quo, il legislatore regionale avrebbe istituito una nuova figura
professionale, la guida ambientale-escursionistica, cui avrebbe
riconosciuto una serie di compiti che in parte verrebbero a
sovrapporsi a quelli delle guide alpine, precisamente nella misura in
cui le guide escursionistiche siano abilitate a svolgere le loro
attivita' «in ambienti montani».
Il rimettente, infatti, mentre esclude che l'attivita' delle
guide escursionistiche possa essere ricondotta alla materia
«sicurezza pubblica», come sostenuto dai ricorrenti, con conseguente
esclusione di ogni potesta' legislativa regionale, ravvisa una
violazione, per norma interposta, dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione nel testo vigente prima della riforma operata dalla
legge cost. n. 3 del 2001, dal momento che la disciplina delle guide
alpine dovrebbe essere considerata afferente alla potesta'
legislativa ripartita fra lo Stato e le Regioni. La disposizione
della cui legittimita' costituzionale dubita il rimettente si
porrebbe in contrasto con gli artt. 1, 2, 3 e 21 della legge
2 gennaio 1989, n. 6 (Ordinamento della professione di guida alpina),
in quanto «nel consentire alla nuova figura professionale della guida
ambientale-escursionistica l'attivita' di accompagnamento di persone
singole o gruppi di persone anche in ambienti montani [...] appare
confliggere con la legge quadro statale del 2 gennaio 1989, n. 6 che
- nello stabilire i principi fondamentali per la legislazione
regionale in materia di ordinamento della professione di guida alpina
- prescrive, all'art. 2, primo comma, che essa "svolge
professionalmente (...) le seguenti attivita': a) accompagnamento di
persone in ascensioni sia su roccia che su ghiaccio o in escursioni
di montagna» (...) e, all'art. 2, secondo comma, che «lo svolgimento
a titolo professionale delle attivita' di cui al comma primo, su
qualsiasi terreno e senza limiti di difficolta' (...) e' riservato
alle guide alpine abilitate all'esercizio professionale e iscritte
nell'albo professionale delle guide alpine (...), salvo quanto
disposto dagli artt. 3 e 21"».
La normativa statale quadro sancirebbe, dunque, una riserva a
favore della figura professionale predetta per le attivita' di
accompagnamento negli ambienti naturali sopra indicati, limitata da
una duplice deroga: la prima (art. 3) atterrebbe all'articolazione
interna alla professione di guida alpina nei due gradi di «aspirante
guida» e di «guida alpina-maestro di alpinismo»; la seconda (art. 21)
atterrebbe esclusivamente alla facolta' delle Regioni di prevedere la
formazione ed abilitazione della figura professionale degli
«accompagnatori di media montagna».
Quanto alla rilevanza della questione, osserva il rimettente che
«l'eventuale caducazione della norma predetta a seguito di un
accertamento di incostituzionalita' della norma medesima
comporterebbe la definizione della controversia in senso favorevole
all'interesse fatto valere in giudizio dalla parte ricorrente».
2. - Con atto depositato il 1° ottobre 2003 e' intervenuta in
giudizio la Regione Emilia-Romagna, chiedendo che la Corte dichiari
«inammissibile e infondata» la questione e rinviando ad una
successiva memoria l'articolazione delle proprie difese.
3. - In data 4 novembre 2003 si sono costituiti in giudizio i
ricorrenti nel giudizio a quo.
La difesa delle parti private rileva, in primo luogo, come la
legge regionale n. 4 del 2000 abbia sostanzialmente sostituito la
figura dell'accompagnatore di montagna - mediante l'abrogazione delle
norme della legge regionale 1° febbraio 1994, n. 3 (Ordinamento delle
professioni di guida alpina e di accompagnatore di montagna)
contenenti i riferimenti a tale figura - con quella della guida
ambientale-escursionistica, con compiti in parte corrispondenti a
quelli delle guide alpine.
Inoltre, prevedendo all'art. 2, comma 3, la possibilita' di
accompagnamento «in ambienti montani» di persone singole, o di
gruppi, da parte della guida ambientale escursionistica, la legge
censurata avrebbe «consentito di fatto di praticare attivita' che
integrano l'esercizio della professione di guida alpina [...] alle
stesse guide ambientali escursionistiche».
La figura di nuova istituzione garantirebbe poi, secondo le parti
private, una minore tutela delle ragioni della sicurezza degli
accompagnati, dal momento che le guide ambientali escursionistiche,
«lungi dall'appartenere ad un Albo professionale gestito dal Collegio
regionale, quale organo di autogoverno e di autodisciplina»,
sfuggirebbero «ai controlli connessi all'attivita' in esame, per
volere della normativa statale, e finalizzati a garantire sia il
livello qualitativo degli esercenti la professione, sia l'affidamento
degli utenti».
In subordine, i ricorrenti nel giudizio a quo prospettano la
possibilita' che la questione di legittimita' costituzionale venga
accolta assumendo quale parametro il testo attualmente vigente
dell'art. 117, terzo comma, Cost., sul presupposto della
riconducibilita' della disciplina censurata alla materia delle
«professioni», affidata alla potesta' legislativa concorrente,
restando cosi' «impregiudicato il rapporto tra leggi quadro dello
Stato e leggi Regionali». In questo senso, la questione non muterebbe
fisionomia pur nel rinnovato disegno costituzionale delle competenze
legislative, vertendosi comunque in materia nella quale la Regione e'
priva del potere di disciplinare una figura professionale al di fuori
dei principi fondamentali stabiliti da leggi statali.
In proposito, le parti private osservano come i principi
fondamentali concernenti la disciplina della professione di guida
alpina siano tuttora contenuti nelle disposizioni della legge n. 6
del 1989; e come, d'altro canto, sia prima che dopo la riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione, spetterebbe allo Stato
individuare i tratti identificativi delle varie professioni, i loro
contenuti ed i titoli richiesti per accedervi.
4. - In prossimita' della data fissata per la pubblica udienza,
la difesa della Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria
nella quale, in via preliminare, eccepisce l'improcedibilita' e
l'inammissibilita' della questione sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale, dal momento che tale questione sarebbe
stata prospettata indicando quale parametro l'art. 117, primo comma,
Cost. nella formulazione anteriore alla riforma costituzionale del
2001, mentre la Regione ritiene che questa Corte, nella ordinanza
n. 420 del 2002, abbia indicato quale parametro corretto il nuovo
testo dell'art. 117 Cost.
Nel merito, la Regione osserva che la legge regionale n. 4 del
2000 atterrebbe in via prevalente al settore del turismo e
conterrebbe la disciplina delle attivita' professionali turistiche di
accompagnamento, con finalita' di valorizzazione del sistema
turistico; secondo la ricostruzione della Regione, gia' prima della
riforma del Titolo V della Costituzione tale settore sarebbe stato
attribuito alla competenza regionale a seguito della soppressione del
Ministero del turismo e la devoluzione e il conferimento di tutte le
funzioni amministrative statali alle Regioni per effetto del d.lgs.
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). D'altra
parte, osserva ancora la difesa regionale, la disciplina delle
attivita' turistiche assorbirebbe anche la individuazione, da parte
delle Regioni, dei requisiti inerenti alle figure professionali che
in tale settore operano.
A maggior ragione, a seguito della modifica dell'art. 117 Cost. e
della attribuzione della materia del turismo alla competenza
esclusiva delle Regioni, non sarebbe configurabile alcuna invasione
di competenze statali.
In ogni caso, la questione sarebbe infondata anche in ragione del
fatto che la legge regionale n. 4 del 2000 conterrebbe una esplicita
garanzia del rispetto del distinto ambito di competenza delle guide
alpine, di modo che la norma censurata non avrebbe inciso su
competenze proprie di tale figura. Infatti, escludendosi
espressamente che la guida ambientale escursionistica possa operare
in percorsi di particolare difficolta', posti su terreni innevati e
rocciosi e in quelli che richiedono l'uso di particolari attrezzature
e tecniche alpinistiche, la legge regionale impugnata sarebbe
pienamente rispettosa di quanto prescritto dall'art. 2, comma 2,
della legge n. 6 del 1989. Da quest'ultima norma emergerebbe che
principio fondamentale della materia sarebbe la riserva per le guide
alpine in rapporto al carattere tecnico e ai rischi della loro
attivita' in determinati ambienti, mentre non rileverebbe di per se'
l'ambiente montano, il quale non potrebbe essere considerato in se'
stesso pericoloso. Mentre la legge statale n. 6 del 1989 avrebbe
disciplinato la professione della guida alpina al fine di assicurare
«adeguate garanzie di preparazione tecnica e professionale a tutela
dell'incolumita' degli alpinisti», la guida ambientale
escursionistica sarebbe una professione tipicamente turistica, che
«illustra» gli aspetti naturalistici ed ambientali degli ambienti
anche montani, senza che possa aversi alcuna sovrapposizione con
l'ambito riservato alle guide alpine.
Quanto alla asserita violazione dei principi fondamentali
conseguente alla soppressione della figura dell'accompagnatore di
mezza montagna, la Regione osserva che tale figura professionale
avrebbe limitate competenze ed inoltre che la sua istituzione, da
parte delle Regioni, sarebbe meramente facoltativa. Essa, inoltre,
sarebbe del tutto eterogenea rispetto a quella della guida alpina e,
comunque, rientrerebbe nell'ambito delle «figure professionali del
turismo, senza che vi possa essere alcuna interferenza con i profili
attinenti alla disciplina delle professioni, necessariamente
attratta, nel precedente sistema costituzionale, nella sfera della
legislazione statale».
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna
dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 3, della
legge regionale dell'Emilia-Romagna 1° febbraio 2000, n. 4 (Norme per
la disciplina delle attivita' turistiche di accompagnamento),
limitatamente all'inciso «ambienti montani», per violazione
dell'art. 117 della Costituzione, nel testo vigente prima della
riforma operata con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). La
illegittimita' deriverebbe dalla previsione secondo la quale la
«guida ambientale escursionistica», cosi' come definita dalla
disposizione oggetto di censura, puo' esercitare la propria attivita'
professionale anche in «ambienti montani», mentre la legge 3 gennaio
1989, n. 6 (Ordinamento della professione di guida alpina),
riserverebbe l'attivita' professionale di accompagnamento in montagna
alle guide alpine (nei due gradi di «aspirante guida» e di «guida
alpina-maestro di alpinismo») ed agli «accompagnatori di media
montagna», di cui rispettivamente agli artt. 2, 3 e 21 della citata
legge n. 6 del 1989.
2. - In via preliminare, va respinta l'eccezione di
inammissibilita' della questione prospettata dalla Regione
Emilia-Romagna e fondata sull'assunto che questa Corte,
nell'ordinanza n. 420 del 2002, avrebbe indicato come parametro
corretto nel presente giudizio di costituzionalita' il nuovo art. 117
Cost. e non quello precedentemente vigente. Al contrario, l'ordinanza
n. 420 del 2002 ha dichiarato la manifesta inammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale all'epoca sollevata dallo
stesso giudice rimettente, limitandosi a rilevare come nell'ordinanza
di rimessione mancasse «ogni argomentazione al riguardo»
dell'intervenuto mutamento costituzionale, malgrado che questo avesse
interessato anche le materie legislative coinvolte dalla normativa
oggetto del giudizio. L'ordinanza che oggi viene all'esame, al
contrario, motiva in modo non implausibile sia la necessita' di
considerare il quadro delle competenze previsto nel precedente
art. 117 Cost. ai fini di risolvere la controversia di cui al
giudizio a quo, sia la sicura perdurante vigenza della legge n. 6 del
1989 anche nel presente contesto costituzionale (tanto piu' in quanto
il terzo comma del nuovo art. 117 Cost. configura come concorrente la
potesta' legislativa nella materia delle «professioni»).
3. - Nel merito la questione non e' fondata.
Neppure il Tribunale amministrativo regionale rimettente dubita
che le Regioni, gia' nel vigore del precedente regime costituzionale
di riparto delle competenze, disponessero di un potere legislativo di
tipo concorrente in tema di definizione e disciplina delle attivita'
professionali nell'ambito turistico; cio' era reso evidente, in
particolare, dalla prima disposizione di cornice intervenuta sul
punto e cioe' dall'art. 11 della legge 17 maggio 1983, n. 217 (Legge
quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la
qualificazione dell'offerta turistica), che affidava alle Regioni la
funzione di accertare i requisiti per l'esercizio di tutta una serie
di specifiche attivita' professionali nell'ambito turistico,
individuate dalla stessa disposizione di legge, nonche' per «ogni
altra professione attinente al turismo». In seguito, la legge n. 6
del 1989 e la legge 8 marzo 1991, n. 81 (Legge quadro per la
professione di maestro di sci e ulteriori disposizioni in materia di
ordinamento della professione di guida alpina), hanno esplicitamente
stabilito analitici principi fondamentali per la legislazione
regionale in riferimento solo a due delle figure professionali gia'
previste nel richiamato art. 11 della legge n. 217 del 1983.
Rispetto a questo sicuro spazio di competenza amministrativa e
legislativa riservata alle Regioni, successivamente, altre leggi
statali - precedenti la data di adozione della legge regionale in
esame e relative alle conseguenze del referendum che aveva abrogato
la legge istitutiva del Ministero del turismo (decreto-legge 29 marzo
1995, n. 97, recante «Riordino delle funzioni in materia di turismo,
spettacolo e sport») - nonche' il completamento del trasferimento
delle funzioni amministrative alle Regioni (art. 43 e segg. del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, recante «Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59») hanno
sostanzialmente confermato i poteri regionali in questa materia.
Analogamente e' da dirsi in riferimento a quanto previsto, peraltro
successivamente all'esercizio del potere legislativo da parte della
Regione Emilia-Romagna, dagli artt. 2, comma 4, lettera g), e 7,
comma 5, della legge 29 marzo 2001, n. 135 (Riforma della
legislazione nazionale del turismo).
4. - Di conseguenza, il problema si restringe alla determinazione
dell'ampiezza delle attivita' professionali che la specifica
normativa di cornice contenuta nella legge n. 6 del 1989 e riferita
alle guide alpine riserva a tale figura; attivita' che, a motivo di
tale riserva, non possono essere attribuite ad altre figure
professionali operanti nell'ambito turistico. Da questo punto di
vista, peraltro, cio' che distingue effettivamente tale figura
professionale e', sulla base di quanto previsto dalla legge n. 6 del
1989, non gia' una generica attivita' di accompagnamento in aree
montane (la cui esatta definizione, per di piu', aprirebbe complessi
problemi a seguito della intervenuta soppressione del criterio
altimetrico in conseguenza della abrogazione dell'art. 3 della legge
3 dicembre 1971, n. 1102, recante «Nuove norme per lo sviluppo della
montagna», nonche' dell'art. 1 della legge 27 luglio 1952, n. 991,
recante «Provvedimenti in favore dei territori montani»), bensi'
l'accompagnamento su qualsiasi terreno che comporti «l'uso di
tecniche e di attrezzature alpinistiche» (come si esprime
testualmente l'art. 2, comma 2, della legge n. 6 del 1989) o
l'attraversamento di aree particolarmente pericolose e cioe' «delle
zone rocciose, dei ghiacciai, dei terreni innevati e di quelli che
richiedono comunque, per la progressione, l'uso di corda, piccozza e
ramponi» (come si esprime l'art. 21, comma 2, della medesima legge).
D'altra parte, anche l'art. 23 della medesima legge riserva «alle
guide alpine-maestri di alpinismo e agli aspiranti guida iscritti nei
relativi albi» l'attivita' di accompagnamento sui vulcani solo
allorche' siano previste le attrezzature e tecniche alpinistiche di
cui al citato art. 21.
E' vero che la legge n. 6 del 1989 dispone altresi', all'art. 21,
che le Regioni possano disciplinare la formazione e l'abilitazione di
«accompagnatori di media montagna», operanti in aree diverse da
quelle riservate alle guide alpine, prevedendo che questa specifica
attivita' professionale si svolga sotto la vigilanza del collegio
regionale delle guide alpine, d'intesa con la Regione interessata. Si
tratta pero' di una figura professionale facoltativa, che le Regioni
possono disciplinare o meno, come appunto ha fatto la Regione
Emilia-Romagna, dapprima prevedendola con l'art. 12 e seguenti della
legge 1° febbraio 1994, n. 3 (Ordinamento della professione di guida
alpina e di accompagnatore di montagna), e poi abrogando tali
disposizioni con la legge n. 4 del 2000.
Quest'ultima legge regionale, all'art. 2, comma 3, oggetto di
censura nel presente giudizio, ha individuato, fra le diverse
«professioni turistiche di accompagnamento», anche la
«guida-ambientale escursionistica», figura comunque avente un profilo
professionale alquanto differenziato dall'«accompagnatore di media
montagna», perche' essenzialmente finalizzata ad illustrare «gli
aspetti ambientali e naturalistici» dei diversi territori (montani,
collinari, di pianura ed acquatici) e con esplicita esclusione «di
percorsi di particolare difficolta', posti su terreni innevati e
rocciosi di elevata acclivita', ed in ogni caso di quelli che
richiedono l'uso di attrezzature e tecniche alpinistiche, con
utilizzo di corda, piccozza e ramponi».
Dal momento che quindi non si erode l'area della figura
professionale della guida alpina, ma si opera nell'area lasciata alla
discrezionalita' del legislatore regionale dalla vigente legislazione
di cornice in materia turistica, la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal giudice rimettente si rivela priva di
fondamento.