ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi per conflitti di attribuzione tra enti sorti a seguito
dei decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
del 18 novembre 2004, DEC/DPN 2211 e dell'8 giugno 2005, DEC/DPN
1048, promossi con due ricorsi della Regione Toscana, notificati
rispettivamente il 1° febbraio e il 4 agosto 2005, depositati in
cancelleria il 10 febbraio e il 12 agosto successivi ed iscritti al
n. 9 del registro conflitti 2005 ed al n. 26 del registro conflitti
tra enti 2005.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 2005 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 10 febbraio 2005 (reg. confl.
n. 9 del 2005), la Regione Toscana ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
e del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio in
relazione al decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio del 18 novembre 2004 DEC/DPN 2211 con il quale e' stato
prorogato l'incarico di Commissario straordinario dell'Ente Parco
nazionale dell'arcipelago toscano al dott. Ruggero Barbetti, per la
durata di sei mesi decorrenti dalla data del 3 dicembre 2004.
La ricorrente, assumendo la violazione degli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione e del principio di leale cooperazione, in
relazione all'art. 9, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394
(Legge quadro sulle aree protette), che prevede, per la nomina del
presidente degli Enti parco, un meccanismo di intesa tra il Ministro
dell'ambiente e i Presidenti delle Regioni nel cui territorio ricada
in tutto o in parte il parco, chiede che sia dichiarato che non
spetta allo Stato di nominare, in mancanza della prescritta intesa
con la Regione Toscana, il Commissario straordinario dell'Ente Parco
nazionale dell'arcipelago toscano, e che sia, conseguentemente,
annullato il decreto ministeriale di nomina innanzi richiamato.
Riferisce la Regione ricorrente che la questione, riguardante il
procedimento concernente la nomina del Presidente del Parco nazionale
dell'arcipelago toscano, e' gia' nota alla Corte costituzionale che,
in merito, ha pronunciato la sentenza n. 27 del 2004.
Ai sensi dell'art. 9, comma 3, della legge 6 dicembre 1991,
n. 394, il presidente dell'Ente parco nazionale deve essere nominato
di intesa tra il Ministro dell'ambiente ed i Presidenti delle Regioni
nel cui territorio ricada in tutto o in parte il parco nazionale.
In data 1° marzo 2002 (in considerazione della imminente scadenza
del presidente allora in carica), il Ministro chiedeva alla Regione
Toscana l'intesa per nominare, quale Presidente dell'Ente Parco
dell'arcipelago toscano, il dott. Ruggero Barbetti. La Regione, con
propria nota del 15 marzo 2002, esprimeva motivatamente il proprio
diniego all'intesa richiesta e chiedeva un incontro urgente allo
scopo di ricercare l'intesa. Con il proprio decreto del 19 settembre
2002, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
nominava un commissario straordinario dell'Ente parco nazionale
dell'arcipelago toscano, nella persona del dott. Ruggero Barbetti.
Tale decreto veniva annullato dalla Corte costituzionale con la
richiamata sentenza n. 27 del 2004.
Successivamente, con decreto del 19 febbraio 2004, il Ministro
nominava il dott. Aldo Casentino ed il dott. Silvio Vetrano
rispettivamente commissario straordinario e subcommissario dell'ente
in oggetto, per la durata di sessanta giorni decorrenti dal
5 febbraio 2004.
Il provvedimento era motivato con la necessita' di garantire
l'ordinaria amministrazione dell'organo scaduto, nell'attesa di
addivenire all'intesa con la Regione Toscana: a tal fine si dava atto
che la Regione era stata coinvolta e conveniva sulla soluzione dando
la sua disponibilita', manifestata con nota del 21 gennaio 2004, ad
avviare il confronto preordinato al raggiungimento dell'intesa
prescritta dalla legge.
Con nota del 29 marzo 2004, inviata al Ministro per fax nello
stesso giorno e poi spedita per posta, il Presidente della Regione,
in vista dell'avvicinarsi della scadenza degli incarichi del
commissario e del vice-commissario fissata per il 4 aprile 2004,
invocando una reale e fattiva collaborazione ai fini dell'intesa per
la nomina del Presidente dell'Ente parco, proponeva al Ministro
alcuni nominativi di esperti da valutare ai fini dell'intesa per la
nomina a Presidente dell'ente in oggetto, ed allegava i relativi
curricula. Venivano proposti il prof. Cinelli, il dott. Landi ed il
prof. Santi; i relativi curricula dimostravano il possesso, nei
candidati, dei requisiti necessari per poter svolgere l'incarico. Il
Presidente della Regione, nella citata nota, chiedeva al Ministro
anche un incontro per discutere piu' dettagliatamente i profili delle
candidature ed esaminare eventuali ulteriori ipotesi.
Il Ministro, con decreto del 6 aprile 2004, nominava il dott.
Ruggero Barbetti quale commissario straordinario per la durata di
sessanta giorni decorrenti dal 6 aprile. Nel decreto si richiamava
una lettera del 17 marzo 2004 inviata alla Regione, con cui si
chiedeva l'intesa per la nomina del dott. Barbetti; si affermava che
la Regione non aveva risposto; si ignorava del tutto la nota
regionale del 29 marzo; si giustificava la nomina commissariale con
l'esigenza di assicurare la funzionalita' dell'azione amministrativa
e, quanto al nome proposto - quello del dott. Barbetti, vale a dire
il medesimo sul quale non si era perfezionata la procedura
dell'intesa - se ne sosteneva l'idoneita' «per le sue capacita'
professionali e per la specifica conoscenza del territorio di
riferimento».
La Regione, a fronte di tale decreto, affermava di non aver mai
ricevuto la lettera, ivi citata, del 17 marzo con cui il Ministro
sosteneva di aver avviato la procedura dell'intesa. Ed infatti tale
nota era pervenuta alla Regione Toscana solo in data 6 aprile 2004 -
ne' del resto sarebbe potuta arrivare prima, essendo stata spedita
dall'ufficio postale di Roma Ostiense solo in data 3 aprile 2004,
come attestava il timbro postale della lettera pervenuta - quando
gia' era scaduto il precedente commissario.
A tale decreto seguiva una ulteriore nota del Ministro, in data
8 aprile 2004, pervenuta alla Regione in data 14 aprile 2004, in cui
il medesimo comunicava di avere ricevuto la lettera regionale del
29 marzo 2004 proprio il medesimo giorno della adozione dell'atto di
nomina del dott. Barbetti quale commissario dell'Ente parco (tale
lettera era stata inviata via fax in data 29 marzo 2004). Il Ministro
poi affermava di ritenere confliggente con lo spirito di
collaborazione il rifiuto di intesa sul nominativo del dott.
Barbetti; sosteneva che l'intesa fosse comunque da cercare e
conseguire e dichiarava funzionale a tale primario obiettivo il breve
termine di sessanta giorni della durata commissariale; fissava un
incontro per il 22 aprile.
Il Presidente della Regione Toscana decideva di non impugnare il
decreto di nomina commissariale, intendendo cosi' favorire il
procedimento per il raggiungimento dell'intesa e, in data 8 aprile
2004, rispondeva alla lettera del Ministro del 17 marzo, ribadendogli
di non aver potuto rispondere prima perche' quella lettera era
pervenuta solo in data 6 aprile 2004, in quanto spedita dall'ufficio
postale di Roma il 3 aprile 2004. In ogni caso il Presidente, al fine
di addivenire ad un possibile accordo, riconfermava il contenuto
della precedente lettera del 29 marzo (che veniva nuovamente
trasmessa): in sostanza dunque il Presidente, nel richiamare le
motivazioni in precedenza espresse in merito all'unico nominativo
proposto dal Ministro, rilevava che, per addivenire all'intesa, non
poteva essere sempre riproposto il solo, unico nome su cui l'intesa
non era stata raggiunta e indicava di nuovo al Ministro tre
nominativi (gia' segnalati con la lettera del 29 marzo) di soggetti
con requisiti di elevata professionalita' in rapporto all'incarico di
presidente dell'Ente parco.
In data 20 aprile 2004 il Presidente della Regione Toscana
scriveva ancora al Ministro affermando di aver sempre e
tempestivamente risposto alle richieste ministeriali; evidenziava che
i ritardi imputati non erano sussistenti; chiariva di aver sempre
motivato le proprie posizioni in merito all'unico nome proposto dal
Ministro (cioe' quello del dott. Barbetti); ribadiva che il diniego
all'intesa non era collegato allo schieramento politico del dott.
Barbetti («lo prova il fatto che fra le proposte da me formulate per
la presidenza dell'ente parco sono facilmente rintracciabili ipotesi
sintoniche con l'attuale maggioranza di Governo»), ma alla
necessita', sempre fatta presente, che il Presidente del Parco avesse
anche un forte legame istituzionale con le realta' locali.
Ancora il Presidente evidenziava che la leale collaborazione
avrebbe reso necessario non proporre da parte del Ministro sempre e
solo il medesimo nominativo su cui non era stata raggiunta l'intesa,
ed auspicava una positiva soluzione della vicenda nella riunione del
4 maggio.
Dopo questo incontro, il Presidente della Regione Toscana inviava
al Ministro in data 12 maggio 2004 una propria ulteriore nota, in cui
evidenziava che l'incontro del 4 maggio aveva avuto un esito negativo
per «l'ennesima riproposizione del solo nominativo del dott. Ruggero
Barbetti» che «non puo' in tutta evidenza essere considerata
espressione di una volonta' di leale e costruttiva collaborazione».
Il Presidente pertanto chiedeva una effettiva cooperazione o
attraverso una proposta alternativa a quella del dott. Ruggero
Barbetti, o esprimendo le necessarie valutazioni rispetto a quelle
che la Regione aveva da tempo indicato. A tale lettera rispondeva il
Ministro con nota del 17 maggio, ove si esprimeva rammarico e si
preannunciava un incontro; intanto, con il decreto del 7 giugno 2004
si confermava, quale commissario dell'ente, sempre il dott. Barbetti
per ulteriori sessanta giorni decorrenti dal 5 giugno.
In tale decreto si citano solo due lettere del Ministro, una del
17 maggio con cui il Ministro avrebbe ribadito la necessita' di dare
corso alle nomine dei vertici istituzionali dell'Ente parco
attraverso lo strumento dell'intesa, e la seconda, sempre nella
stessa data, inviata al Presidente della Regione, ove il Ministro
dichiarava di essere disponibile a riprendere l'iter finalizzato
all'intesa. Era evidentemente parziale - secondo la ricorrente - la
ricostruzione dei fatti contenuta in tale decreto in cui non si
richiamano volutamente tutte le note inviate dal Presidente della
Regione e in cui si omette ogni indicazione dei motivi per cui le
proposte indicate dallo stesso Presidente non erano state prese in
considerazione.
Anche in questo caso il Presidente della Regione Toscana riteneva
di non ricorrere avverso tale decreto.
In seguito, il Presidente della Regione inviava un'ulteriore
comunicazione al Ministro in data 28 giugno 2004, ove, appellandosi
ai principi sanciti dalla Corte costituzionale, gli chiedeva di
esprimere una valutazione sulle proposte della Regione e di formulare
una proposta alternativa a quella del dott. Barbetti che consentisse
il raggiungimento dell'accordo.
A questa lettera seguivano un ulteriore decreto in data 22
luglio, di proroga dell'incarico commissariale al dott. Barbetti per
altri sessanta giorni a far data dal 4 agosto 2004, nonche' il
decreto del 24 settembre di proroga dell'incarico, sempre al dott.
Barbetti, per altri sessanta giorni dal 4 ottobre 2004. Tale incarico
quindi sarebbe scaduto il 3 dicembre 2004.
Con il provvedimento oggetto del presente conflitto, il Ministro,
con effetto dal 3 dicembre 2004 ha prorogato il medesimo incarico
commissariale sempre al dott. Barbetti, ma, questa volta, per la
durata di sei mesi.
Il provvedimento lederebbe le competenze costituzionali garantite
alla Regione e violerebbe il principio di leale cooperazione, recando
vulnus agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
Da quanto esposto nel fatto e attestato nei documenti depositati,
risulta infatti che, dopo l'annullamento della nomina commissariale a
seguito della sentenza n. 27 del 2004, il dott. Barbetti (e quindi
quello stesso soggetto sul quale non e' stata raggiunta l'intesa tra
il Ministro ed il Presidente della Regione Toscana), esercita le
funzioni di Presidente del Parco dell'arcipelago toscano (anche se
con la qualifica di commissario, ma con identici poteri del
presidente e con garanzia di durata, grazie alle proroghe) ormai
ininterrottamente dal 6 aprile 2004.
Nella sentenza n. 27 del 2004, la Corte - dopo aver rilevato che
la nomina commissariale non puo' essere giustificata dal solo fatto
che non si sia raggiunta l'intesa per la nomina del presidente
«perche' in questo modo si finirebbe per attribuire al Governo il
potere di aggirare l'art. 9, comma 3, legge n. 394 del 1991,
scegliendo come commissario una persona non gradita dal Presidente
della regione» - ha richiamato e confermato importanti principiª in
tema di intese tra Stato e Regioni.
In particolare la Corte ha ricordato che «lo strumento
dell'intesa costituisce una delle possibili forme di attuazione del
principio di leale cooperazione tra lo Stato e la regione e si
sostanzia in una paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto;
intesa da realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso
reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento di un accordo, senza alcuna possibilita' di un
declassamento dell'attivita' di codeterminazione connessa all'intesa
in una mera attivita' consultiva non vincolante (cfr. sentenza n. 351
del 1991)».
Pertanto, con specifico riferimento alla prima nomina del
commissario dell'Ente Parco dell'arcipelago toscano, la Corte ha
evidenziato che «proprio per il fatto che alla nomina del Commissario
si giunge in difetto di nomina del Presidente, per il mancato
perfezionamento dell'intesa ed in attesa che ad essa si pervenga,
condizione di legittimita' della nomina del primo e', quantomeno,
l'avvio e la prosecuzione delle procedure per la nomina del secondo».
Nel caso di specie la nomina commissariale e' stata dichiarata
illegittima per il «mancato avvio e sviluppo della procedura
dell'intesa per la nomina del Presidente che esige, laddove occorra,
lo svolgimento di reiterate trattative volte a superare, nel rispetto
del principio di leale cooperazione tra Stato e regione, le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo e che sole
legittimano la nomina del primo» (cioe' del commissario).
Il comportamento tenuto dal Ministro dopo la sentenza n. 27 del
2004 non ha affatto rispettato, si afferma nel ricorso, i suddetti
principi.
Il Presidente della Regione, infatti, si e' tempestivamente
attivato, ha proposto nomi di soggetti competenti, con dimostrata
professionalita', ed ha reiteratamente chiesto risposte in merito.
A fronte di tale comportamento della Regione, il Ministro -
sottolinea la ricorrente - non ha nemmeno preso in considerazione i
nominativi proposti dalla stessa, senza esplicitare i motivi di tale
disinteresse, e ha tenuto un comportamento ambiguo: nel decreto del
6 aprile 2004, con il quale ha rinominato commissario il dott.
Barbetti, dopo l'annullamento della precedente nomina, si afferma che
la Regione non ha fornito risposta alla lettera del 17 marzo 2004 con
cui era stata richiesta l'intesa e non si richiama la lettera
regionale del 29 marzo 2004, nonostante quest'ultima fosse stata
trasmessa via fax allo stesso Ministro nello stesso 29 marzo 2004,
mentre la lettera del 17 marzo 2004 non poteva essere pervenuta alla
Regione il 6 aprile, essendo stata inviata per posta prioritaria il
3 aprile 2004.
Inoltre il Ministro, negli atti di proroga del commissario, ha
inserito clausole di mero stile, con le quali ha dichiarato di voler
addivenire all'intesa, ha affermato che il commissariamento va
superato, che il medesimo e' funzionale solo al raggiungimento
dell'intesa ma, nella sostanza, a tali frasi non ha mai corrisposto
un comportamento costruttivo, di «reiterate trattative volte a
superare le divergenze». Prova sicura di tale disponibilita', solo
formale e non sostanziale, e' la circostanza che il Ministro abbia
sempre avanzato un solo nome, quello del dott. Barbetti, senza mai
neppure tentare di costruire l'intesa proponendo ulteriori
nominativi.
Con il provvedimento oggetto del conflitto si proroga il
commissariamento per sei mesi: e' dunque evidente, osserva la
ricorrente, che si tende a stabilizzare un organo straordinario che,
per sua natura, dovrebbe avere una durata ben piu' limitata.
E' significativo che la durata sia stata trasformata dagli usuali
sessanta giorni a sei mesi, cio' che costituirebbe la conferma che
non esiste alcuna volonta' di ricercare un'intesa con il Presidente
della Regione, ma si vuole solo istituzionalizzare e rendere piu'
stabile il commissario.
Tutto quanto esposto evidenzierebbe che il Ministro si e'
limitato a proporre un nome, reiterandolo sempre, senza sviluppare
quelle necessarie trattative che, sole, possono permettere il
superamento delle divergenze.
La Regione Toscana ha «tollerato» i decreti del 6 aprile, del 7
giugno, del 22 luglio e del 24 settembre, con i quali e' stato
rinominato e prorogato il commissario Barbetti, nonostante i medesimi
fossero gravemente lesivi delle proprie competenze: l'amministrazione
ha infatti ritenuto che la nomina commissariale, limitata a sessanta
giorni, potesse consentire al Ministro di attivare e soprattutto di
proseguire in modo sostanziale un procedimento basato sulla fattiva
collaborazione, e, dunque, preordinato a ricercare in modo efficace e
a trovare l'intesa con la Regione medesima.
Ormai appare invece chiaro - rileva la ricorrente - che nulla di
tutto cio' ha fatto ed intende fare il Ministro, il quale attende,
senza compiere alcuna attivita', la scadenza degli incarichi
commissariali e poi li proroga; avendo constatato che i precedenti
atti non sono stati impugnati dalla Regione, con l'ultimo decreto ha
prorogato addirittura per sei mesi l'incarico commissariale «per
garantire la continuita' amministrativa dell'ente, nelle more della
definizione dell'intesa». E' impossibile non constatare, anche
considerando le identiche frasi sempre ripetute nei precedenti
decreti, che si tratta di una motivazione formale, che si esaurisce
in frasi vuote di qualsiasi contenuto concreto, perche' il
procedimento per addivenire all'intesa non verra' mai coltivato dal
Ministro con la leale collaborazione che sarebbe necessaria.
Il comportamento «sleale» del Ministro determina una sicura
lesione delle competenze regionali.
Il presidente, infatti, e' l'organo fondamentale che rappresenta
il parco e ne coordina l'attivita'; fa parte del consiglio direttivo
che adotta lo statuto dell'ente, delibera i bilanci, il regolamento
ed il piano del parco.
In sostanza il presidente del parco determina in modo incisivo le
scelte dell'Ente parco e tali scelte inevitabilmente interferiscono
con le competenze regionali. Infatti il parco dell'arcipelago toscano
e' stato istituito (con il citato d.P.R. 22 luglio 1996) per la
conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale, per la difesa
e ricostituzione degli equilibri idraulici ed idrogeologici, per la
promozione sociale ed economica. E ancora, in base all'art. 11 della
legge n. 394 del 1991, il regolamento del parco dovra' disciplinare
le attivita' consentite nello stesso, con riferimento, tra l'altro,
alla tipologia e alle modalita' di costruzione di opere e di
manufatti, alle attivita' artigianali, commerciali, alle attivita'
agro-silvo-pastorali, sportive e ricreative.
Non puo' quindi dubitarsi che la regolamentazione dell'Ente parco
(di cui, si ripete, il presidente e' l'organo fondamentale) verra' ad
interferire con le potesta' costituzionalmente garantite alle Regioni
nelle materie del governo del territorio (nelle quali rientra la
difesa del suolo e quindi l'attivita' di difesa idrogeologica
prevista all'art. 2 del d.P.R. 22 luglio 1996 istitutivo del parco,
nonche' la disciplina urbanistica ed edilizia degli interventi
all'interno del parco), dell'agricoltura, del turismo, della caccia,
della pesca.
Pertanto, l'interferenza del ruolo del presidente del parco con
molteplici competenze regionali costituzionalmente garantite impone
di interpretare l'intesa richiesta dall'art. 9, comma 3, della legge
n. 394 del 1991 quale forma di codeterminazione paritaria del
contenuto dell'atto, come tale necessaria ed inibente la nomina di un
presidente che non sia individuato a seguito della prescritta intesa.
Il comportamento del Ministro che non pone in essere le reiterate
trattative volte a superare le divergenze che ostacolano il
raggiungimento dell'intesa per la nomina del presidente dell'ente e
che, sole, legittimano la nomina del commissario e' sicuramente
contrario - si rileva nel ricorso - ai principi di leale
collaborazione e determina, per quanto sopra esposto, una lesione
delle competenze regionali che rende ammissibile la proposizione del
presente conflitto, volto a difendere attribuzioni costituzionali
regionali che sono impedite e menomate dall'illegittimo esercizio dei
poteri altrui.
La ricorrente chiede pertanto che la Corte costituzionale accolga
il ricorso e dichiari conseguentemente che non spetta allo Stato, e
per esso al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
continuare a prorogare l'incarico del commissario straordinario
dell'Ente Parco nazionale dell'arcipelago toscano e, per conseguenza,
annulli il decreto ministeriale del 18 novembre 2004 DEC/DPN 2211,
per violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile o infondato.
Secondo la difesa erariale il ricorso sarebbe inammissibile
perche' mancherebbe l'indicazione dell'interesse costituzionalmente
garantito leso dal provvedimento impugnato, potendosi lamentare una
violazione del principio di leale collaborazione solo a fronte di una
concreta attivita' del commissario pregiudizievole degli interessi
della Regione. Inoltre, «nel persistere del dissenso tra Ministro e
Regione il risultato a cui porterebbe l'eventuale accoglimento del
ricorso sarebbe solo di togliere all'ente il suo organo operativo
rendendo impossibile le iniziative indispensabili per la tutela di
interessi ambientali propri anche della Regione».
Il ricorso sarebbe anche infondato perche' la Regione ha
mantenuto la sua posizione negativa sul nominativo proposto dal
Ministro senza darne una effettiva motivazione, pur avendo avuto la
Regione la possibilita' di verificare nei fatti l'idoneita' del
commissario. I motivi della proposta del commissario straordinario
sono stati esposti dal Ministro nella sua nota del 17 marzo 2004,
alla quale la Regione ha risposto il 29 marzo successivo definendo
l'ipotesi «non praticabile», con una formula solo assertiva e non
motivata. In particolare, sono stati lamentati il mancato
completamento dell'iter di approvazione del parco, il permanere di un
sostanziale abbandono dell'isola di Pianosa e un procedimento di
costituzione dell'area marina protetta che non coinvolgeva
inizialmente la comunita' del parco, la Provincia e la Regione.
Tuttavia la Regione ha trascurato di considerare che i compiti
elencati, per la loro rilevanza, non potevano essere portati a
termine da un commissario straordinario con nomina di breve durata.
3. - Con ricorso notificato in data 12 agosto 2005 (reg. confl.
enti n. 26 del 2005), la Regione Toscana ha sollevato un nuovo
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri e del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio in relazione al decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio dell'8 giugno 2005 DEC/DPN 1048 con cui e'
stato prorogato l'incarico di Commissario straordinario dell'Ente
Parco nazionale dell'arcipelago toscano al dott. Ruggero Barbetti,
per la durata di sei mesi decorrenti dalla data del 4 giugno 2005.
La ricorrente ribadisce le argomentazioni gia' esposte nel
ricorso depositato in data 10 febbraio 2005 ed evidenzia altresi' la
sussistenza, nel caso in esame, delle gravi ragioni che giustificano
la sospensione, ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dell'esecuzione dell'atto oggetto del presente conflitto di
attribuzione, in pendenza del relativo giudizio: cio' in
considerazione del fatto che il decreto impugnato conferma per altri
sei mesi una nomina commissariale illegittima perche' lesiva delle
attribuzioni regionali in quanto adottata in dispregio delle
essenziali regole della leale collaborazione. D'altra parte, a fronte
di provvedimenti che confermano e prorogano di sei mesi in sei mesi
la nomina commissariale, la sospensione dell'esecutivita' del
provvedimento diviene l'unico strumento per ristabilire il rispetto
delle regole costituzionali, perche' altrimenti la pronuncia di
merito interverrebbe quando ormai l'atto ha esaurito i suoi effetti
ed e' stato sostituito con un nuovo provvedimento. Per scongiurare
tale grave situazione, che priva la Regione della tutela idonea a
ristabilire il rispetto delle proprie competenze costituzionali,
appare indispensabile la sospensione dell'esecuzione del
provvedimento oggetto del presente ricorso.
La Regione ricorrente ha chiesto pertanto che la Corte
costituzionale, previa sospensione dell'esecuzione dell'atto di cui
si tratta, accolga il ricorso e dichiari conseguentemente che non
spetta allo Stato, e per esso al Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio, nominare e prorogare il commissario
straordinario dell'Ente Parco nazionale dell'arcipelago Toscano senza
che siano avviate e proseguite effettive trattative con la Regione
per il raggiungimento dell'intesa per la nomina del presidente e per
conseguenza annulli il decreto ministeriale dell'8 giugno 2005
DEC/DPN 1048, per violazione degli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione.
4. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato,
riservando al prosieguo del giudizio una compiuta difesa nel merito
delle questioni sollevate dalla Regione ricorrente.
5. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Toscana ha depositato
memoria con la quale ha contestato le eccezioni di inammissibilita' e
di infondatezza dei ricorsi formulate dalla difesa erariale.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana, con due distinti ricorsi (reg. confl.
enti nn. 9 e 26 del 2005), ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro
dell'ambiente e della tutela del patrimonio, deducendo che non spetta
a quest'ultimo prorogare il commissario straordinario dell'Ente Parco
nazionale dell'arcipelago toscano per un periodo di sei mesi, poi
prorogato di ulteriori sei mesi, in mancanza dell'intesa con il
Presidente della Regione Toscana (nel cui territorio ricade il
parco), prevista dall'art. 9, comma 3, della legge 6 dicembre 1991,
n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), assumendo che tale intesa
e' posta dal legislatore a salvaguardia delle potesta' regionali
costituzionalmente garantite nelle materie del governo del territorio
e dell'edilizia, della valorizzazione dei beni culturali e
ambientali, dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della
pesca, sicche' la nomina fatta in mancanza di essa costituirebbe
menomazione della sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate
alle Regioni, in violazione degli articoli 5, 117 e 118 della
Costituzione e del principio di leale cooperazione fra Stato e
Regioni.
2. - Poiche' i due ricorsi hanno ad oggetto due decreti
ministeriali, entrambi relativi alla proroga della nomina della
stessa persona a commissario straordinario dell'Ente parco nazionale
dell'arcipelago toscano, i relativi giudizi vanno riuniti e decisi
con unica pronuncia.
3. - Va preliminarmente esaminata la eccezione, sollevata dalla
difesa erariale, di inammissibilita' dei ricorsi per insussistenza
della violazione del principio di leale collaborazione, potendosi
lamentare siffatta violazione solo a fronte di una concreta attivita'
del commissario pregiudizievole agli interessi della Regione.
La eccezione e' infondata.
Nella specie, sussiste infatti l'interesse ai ricorsi perche' con
gli stessi non si deducono comportamenti illegittimi del commissario,
ma si contesta la legittimita' della sua nomina.
4. - Parimenti infondata e' l'ulteriore censura di
inammissibilita' prospettata dall'Avvocatura generale dello Stato
secondo cui «nel persistere del dissenso tra Ministro e Regione il
risultato a cui porterebbe l'eventuale accoglimento del ricorso
sarebbe solo di togliere all'ente il suo organo operativo rendendo
impossibile le iniziative indispensabili per la tutela di interessi
ambientali e territoriali, propri anche della Regione».
Il protrarsi del dissenso dei soggetti tenuti all'intesa puo'
danneggiare gli interessi ambientali e territoriali dell'intera
comunita' nazionale, ma non induce alcuna inammissibilita', non
incidendo sul potere della ricorrente di denunciare la lesivita' dei
provvedimenti impugnati.
5. - Nel merito, i ricorsi sono fondati.
6. - Questa Corte, investita di identica questione in relazione
alla nomina del commissario straordinario dello stesso Ente, ha
stabilito che - mentre l'art. 9 della legge 6 dicembre 1991, n. 394,
dopo avere individuato, al comma 2, fra gli organi dell'Ente parco il
Presidente, dispone, nel successivo comma 3, che lo stesso e'
nominato con decreto del Ministro dell'ambiente, d'intesa con i
Presidenti delle Regioni o delle Province autonome di Trento e
Bolzano, nel cui territorio ricada in tutto o in parte il parco
nazionale - nessuna disposizione prevede fra gli organi dell'Ente il
commissario straordinario, ed ha aggiunto che cio' non esclude il
potere del Ministro dell'ambiente di nominarlo nell'esercizio della
vigilanza sulla gestione delle aree naturali protette di rilievo
internazionale e nazionale, riconosciutagli dagli artt. 9, comma 1, e
21, comma 1, della legge n. 394 del 1991, puntualizzando che tale
potere non e', pero', esercitabile liberamente (sentenza n. 27 del
2004).
Nella stessa decisione si e', infatti, precisato che «proprio per
il fatto che alla nomina del commissario si giunge in difetto di
nomina del Presidente, per il mancato perfezionamento dell'intesa ed
in attesa che ad essa si pervenga, condizione di legittimita' della
nomina del primo e', quantomeno, l'avvio e la prosecuzione delle
procedure per la nomina del secondo». Si e' altresi' aggiunto che «il
mancato rispetto della necessaria procedimentalizzazione per la
nomina del Presidente, rende illegittima la nomina del commissario
straordinario, mentre e' irrilevante il problema concernente
l'apposizione di un termine alla permanenza in carica del Commissario
straordinario, poiche' la nomina risulta illegittima a prescindere da
qualsiasi termine che fosse stato posto alla sua durata»; si e'
infine concluso che «l'illegittimita' della condotta dello Stato non
risiede pertanto nella nomina in se' di un Commissario straordinario,
senza la previa intesa con il Presidente della Regione Toscana, ma
nel mancato avvio e sviluppo della procedura dell'intesa per la
nomina del Presidente che esige, laddove occorra, lo svolgimento di
reiterate trattative volte a superare, nel rispetto del principio di
leale cooperazione tra Stato e Regione, le divergenze che ostacolino
il raggiungimento di un accordo e che sole legittimano la nomina del
primo».
Questi principi - confermati dalla giurisprudenza successiva
(sentenza n. 339 del 2005) - risultano violati in occasione
dell'emanazione dei due decreti ministeriali impugnati, non potendo
considerarsi avvio e sviluppo della procedura dell'intesa per la
nomina del Presidente dell'Ente parco la riproposizione dello stesso
nominativo da parte del Ministro dell'ambiente (in presenza del
rifiuto della controparte di aderire a tale designazione) e la
mancata risposta a designazioni alternative formulate dal Presidente
della Regione Toscana.
Va, pertanto, dichiarato che non spetta allo Stato e, per esso,
al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio la nomina del
commissario straordinario dell'Ente Parco nazionale dell'arcipelago
toscano nel caso in cui tale nomina avvenga senza che sia stato
avviato e proseguito il procedimento per raggiungere l'intesa per la
nomina del Presidente. Conseguentemente, vanno annullati i decreti
del 18 novembre 2004 DEC/DPN 2211 e dell'8 giugno 2005 DEC/DPN 1048
con i quali e' stato prorogato l'incarico del commissario
straordinario dell'Ente Parco nazionale dell'arcipelago toscano.
7. - La pronuncia di merito assorbe la decisione sull'istanza di
sospensione dell'atto impugnato da parte della Regione Toscana.