ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 26, comma
4; 29, comma 2 (e ivi richiamato art. 8, comma 3); 32; 33, commi 1,
2, 3 (eccettuata lettera d) e 4; 34, commi 1 e 2, lettera a) della
legge della Regione Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza
e controllo dell'attivita' edilizia ed applicazione della normativa
statale di cui all'articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269,
convertito con modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326);
dell'articolo 2, commi 1, 2, 5, lettera c) e 6, della legge della
Regione Toscana 20 ottobre 2004, n. 53 (Norme in materia di sanatoria
edilizia straordinaria); dell'articolo 3, commi 1, 2 e 3, della legge
della Regione Marche 29 ottobre 2004, n. 23 (Norme sulla sanatoria
degli abusi edilizi); degli articoli 1, comma 1, limitatamente alle
parole «salvo quanto disposto dalla presente legge»; 2, commi 1 e 2;
3, comma 1, della legge della Regione Lombardia 3 novembre 2004,
n. 31 (Disposizioni regionali in materia di illeciti edilizi);
dell'articolo 3, commi 1, lettere a) e c) e 3, della legge della
Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di
condono edilizio); degli articoli 19; 20, comma 1, lettere a) e c);
21, comma 1, lettere c) d) e) ed h), e 27, comma 4, della legge della
Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21 (Norme sulla vigilanza,
responsabilita', sanzioni e sanatoria in materia edilizia); e degli
articoli 1; 3 (eccettuate le lettere b) e d) del comma 2); 4; 6,
commi 1, 2 e 5; 8, della legge della Regione Campania 18 novembre
2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32 cosi' come
modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 di conversione e
successive modifiche ed integrazioni), promossi con ricorsi del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 20, il 27, il
29 dicembre 2004, il 7 e il 13 gennaio 2005 e depositati in
cancelleria il 23, il 30 dicembre 2004 e il 7, l'11 e il 19 gennaio
2005 ed iscritti ai nn. 114 e 115 del registro ricorsi 2004 e ai
nn. 2, 3, 7, 8 e 9 del registro ricorsi 2005.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Emilia-Romagna,
Toscana, Marche, Lombardia, Veneto, Umbria e Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Giuseppe Nucaro per il Presidente del
Consiglio dei ministri, Giandomenico Falcon e Fabio Dani per la
Regione Emilia-Romagna, Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione
Toscana, Stefano Grassi per la Regione Marche, Beniamino Caravita di
Toritto per la Regione Lombardia, Bruno Barel per la Regione Veneto,
Giovanni Tarantini per la Regione Umbria e Vincenzo Cocozza per la
Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso n. 114 del 2004, notificato il 20 dicembre 2004
e depositato il 23 dicembre 2004, il Presidente del Consiglio di
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato alcune disposizioni della legge regionale
dell'Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza e controllo
dell'attivita' edilizia ed applicazione della normativa statale di
cui all'articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito
con modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), e segnatamente
l'art. 26, comma 4, l'art. 29, comma 2 (e, per quanto ivi richiamato,
l'art. 8, comma 3), l'art. 32, l'art. 33, commi da 1 a 4 (eccettuata,
nel comma 3, la lettera d) l'art. 34, commi 1 e 2 (con esclusione
delle lettere b), c) ed e) del comma 2).
Con ricorso n. 115 del 2004, notificato il 27 dicembre 2004 e
depositato il 30 dicembre 2004, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art. 2, commi 1, 2, 5 (limitatamente alla
lettera c) e 6, della legge della Regione Toscana 20 ottobre 2004,
n. 53 (Norme in materia di sanatoria edilizia straordinaria).
Con ricorso n. 2 del 2005, notificato il 29 dicembre 2004 e
depositato il 7 gennaio 2005, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art. 3 (eccettuato il comma 4) della legge
della Regione Marche 29 ottobre 2004, n. 23 (Norme sulla sanatoria
degli abusi edilizi).
Con ricorso n. 3 del 2005, notificato il 29 dicembre 2004 e
depositato il 7 gennaio 2005, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art. 1, comma 1 (limitatamente alle parole
«salvo quanto disposto dalla presente legge»), l'art. 2, commi 1 e 2,
e l'art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia 3 novembre
2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia di illeciti edilizi).
Con ricorso n. 7 del 2005, notificato il 7 gennaio 2005 e
depositato in data 11 gennaio 2005, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art 3, commi 1, lettera a) e c) e 3, della
legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in
materia di condono edilizio).
Con ricorso n. 8 del 2005, notificato il 7 gennaio 2005 e
depositato in data 11 gennaio 2005, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato la legge della Regione Umbria 3 novembre 2004,
n. 21 (Norme sulla vigilanza, responsabilita', sanzioni e sanatoria
in materia edilizia), limitatamente all'art. 20, comma 1, lettere a)
e c); all'art. 21, comma 1, lettere c) d) e) ed h); agli artt. 19 e
27, comma 4 (tali ultime due disposizioni sono impugnate in virtu'
della loro asserita «connessione» con le altre).
Con ricorso n. 9 del 2005, notificato il 13 gennaio 2005 e
depositato il 19 gennaio 2005, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art. 1, l'art. 3 (eccettuate le lettere b e d
del comma 2), l'art. 4, l'art. 6 (soltanto i commi 1, 2 e 5) e
l'art. 8 della legge della Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10
(Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, articolo 32, cosi' come modificato dalla
legge 24 novembre 2003, n. 326, di conversione e successive modifiche
ed integrazioni).
Le disposizioni impugnate, nella prospettazione del ricorrente,
incorrerebbero nella violazione degli artt. 3 (sotto diversificati
profili), 42, 81, 97, 117, secondo comma, lettere a) e) l), s), 117,
terzo comma, 119 della Costituzione, nonche' del principio di
autonomia degli enti locali.
Inoltre, per cio' che riguarda tutte le disposizioni impugnate
della legge n. 10 del 2004 della Regione Campania, il ricorrente
rileva che questa legge sarebbe stata emanata il 18 novembre 2004, e
dunque quando era oramai scaduto il termine del 12 novembre 2004
stabilito dall'art. 5, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004,
n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica),
convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2004, n. 191.
Pertanto si dovrebbe verificare la legittimita' costituzionale di
tutte le disposizioni impugnate alla luce dell'art. 117, terzo comma,
Cost. e del principio di «leale collaborazione».
2. - In particolare, in relazione alla legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 23 del 2004, l'Avvocatura generale dello Stato
afferma la illegittimita' costituzionale:
a) dell'art. 26, comma 4, il quale dispone che «le opere
edilizie autorizzate e realizzate in data antecedente all'entrata in
vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme sulla edificabilita'
dei suoli), che presentino difformita' eseguite nel corso
dell'attuazione del titolo edilizio originario, si ritengono sanate,
fermo restando il rispetto dei requisiti igienico-sanitari e di
sicurezza», poiche' violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., dal
momento che introdurrebbe - peraltro in contrasto con la tendenza
alla riduzione dell'ambito applicativo della sanatoria propria di
altre norme della stessa legge regionale - «una sanatoria
straordinaria gratuita ed ope legis non sorretta da alcun principio
fondamentale determinato dallo Stato, e contrastante con le esigenze
della finanza pubblica»; inoltre la medesima norma violerebbe
l'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una discriminazione tra i
proprietari basata sulla diversa collocazione temporale degli
illeciti, consentendo la sanatoria ex lege solo per quelli piu'
risalenti nel tempo;
b) e c) dell'art. 29, comma 2, il quale stabilisce che
«qualora in sede di definizione della domanda di sanatoria o di
controlli successivi alla stessa sia accertato che la asseverazione
del professionista abilitato» contenga dichiarazioni non veritiere,
rilevanti ai fini del conseguimento del titolo, «trova applicazione
quanto disposto dall'articolo 8, comma 3», nonche' dell'art. 8, comma
3, per quanto richiamato dall'art. 29, secondo il quale «nel caso in
cui il titolo abilitativo contenga dichiarazioni non veritiere del
progettista necessarie ai fini del conseguimento del titolo stesso,
l'Amministrazione comunale ne da' notizia all'Autorita' giudiziaria
nonche' al competente Ordine professionale, ai fini dell'irrogazione
delle sanzioni disciplinari», in quanto entrambe le summenzionate
disposizioni violerebbero l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione alla materia dell'«ordinamento civile e penale»,
nonche' dell'art. 117, terzo comma, Cost. in quanto contrasterebbero
con la competenza statale concorrente in materia di «professioni»;
d) dell'art. 32, il quale disciplina in linea generale gli
interventi non ammessi a sanatoria, aggiungendo a quelli ritenuti
tali dalla normativa statale di principio, anche gli interventi e le
opere «per la cui realizzazione siano stati utilizzati contributi
pubblici erogati successivamente al 1995 a qualunque titolo dallo
Stato, dalla Regione e dagli enti locali», nonche' gli interventi
realizzati su unita' abitative gia' oggetto di titolo in sanatoria,
ai sensi dei capi IV e V della legge n. 47 del 1985 o dell'art. 39
della legge n. 724 del 1994, «per la regolarizzazione amministrativa
di interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione nonche'
interventi di ampliamento o soprelevazione che abbiano comportato
nuove unita' immobiliari». Tale disposizione violerebbe gli artt. 3,
primo comma, 42, 117 e 119 Cost., in quanto la previsione di
ulteriori (rispetto a quelle previste dalla legislazione statale)
condizioni ostative all'ammissibilita' della sanatoria contrasterebbe
con la normativa statale di principio, con il principio di
uguaglianza e con la disciplina costituzionale della proprieta'
privata, determinando una irragionevole discriminazione «tra
proprietari di edifici ed anche tra autori (eventualmente imputati)
degli illeciti edilizi»;
e) dell'art. 33, comma 1, il quale dispone che «in tutto il
territorio della Regione non e' ammesso il rilascio dei titoli in
sanatoria per la costruzione di nuovi manufatti edilizi fuori terra o
interrati realizzati in contrasto con la legislazione urbanistica o
con le prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data del
31 marzo 2003». Tale disposizione violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., perche', escludendo dalla assoggettabilita' al condono
edilizio i nuovi manufatti, contrasterebbe con la norma statale di
principio di cui all'art. 32, comma 25, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, della legge 24 novembre
2003, n. 326, secondo la quale non puo' essere esclusa - ma,
eventualmente, soltanto delimitata - la sanabilita' delle nuove
costruzioni residenziali di modeste dimensioni realizzate in
contrasto con gli strumenti urbanistici. Contrasterebbe, inoltre, con
l'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e) Cost., in quanto
inciderebbe nelle materie - affidate alla competenza esclusiva dello
Stato - «dei rapporti con l'Unione europea», della «moneta» e «del
sistema tributario e contabile dello Stato», nonche' con l'art. 117,
terzo comma, con l'art. 119 Cost. e la potesta' statale di
coordinamento della finanza pubblica, con l'art. 81 Cost. in quanto
inciderebbe negativamente sulla copertura finanziaria di molte leggi
di spesa che «fanno affidamento sul gettito del condono edilizio»,
determinando una «indebita turbativa dell'equilibrio finanziario del
Paese nel suo insieme»; con l'art. 3, Cost., in quanto la restrizione
dell'ambito applicativo della disciplina statale del condono edilizio
comporterebbe una violazione del principio di uguaglianza; con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. relativamente alla
competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile e
penale, dal momento che la medesima tipologia di illecito urbanistico
riceverebbe nella Regione, per effetto dell'applicazione della norma
impugnata, un diverso trattamento giudiziario;
f) dell'art. 33, commi 2 e 3, nella parte in cui riduce in
modo sostanziale l'ammissibilita' della sanatoria per gli ampliamenti
e le sopraelevazioni, discostandosi dai limiti previsti dall'art. 32,
comma 25, decreto-legge n. 269 del 2003. Tale disposizione violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost., perche', riducendo irrazionalmente e
irragionevolmente l'ambito degli interventi ammessi al condono
edilizio, contrasterebbe con l'art. 32, comma 25, del decreto-legge
n. 269 del 2003, l'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e)
l'art. 117, terzo comma, nonche' l'art. 119 Cost., in quanto
ridurrebbe il gettito finanziario previsto dalla normativa statale
sul condono edilizio, in tal modo incidendo su materie di competenza
statale esclusiva («rapporti dello Stato con l'Unione europea»,
«moneta») e concorrente («coordinamento della finanza pubblica»);
l'art. 81 Cost. in quanto avrebbe effetto sulla copertura finanziaria
di molte leggi di spesa che «fanno affidamento sul gettito del
condono edilizio», determinando una «indebita turbativa
dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme»; l'art. 3,
Cost., in quanto la restrizione dell'ambito applicativo della
disciplina statale del condono edilizio comporterebbe una violazione
del principio di uguaglianza; l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. in relazione alla competenza statale esclusiva in materia di
ordinamento civile e penale, dal momento che la medesima tipologia di
illecito urbanistico riceverebbe, per effetto dell'applicazione della
norma impugnata, un diverso trattamento giudiziario; l'art. 3 Cost.
nella parte in cui introduce, per gli edifici bifamiliari (art. 32,
comma 3, lettera b) un limite (100 metri cubi) irragionevolmente piu'
severo rispetto a quello (cento metri quadrati) «che segna il confine
tra la nozione di variazione essenziale e quella di parziale
difformita' (per l'Emilia-Romagna, art. 23 della legge reg.
25 novembre 2002, n. 31)»;
g) dell'art. 33, comma 3 (ad eccezione della lettera d)
concernente gli ampliamenti e le sopraelevazioni di manufatti
esistenti, e dell'art. 34, comma 2, concernente gli interventi di
ristrutturazione edilizia, nella parte in cui ammettono (soltanto) la
sanatoria straordinaria di interventi edilizi «che siano conformi
alla legislazione urbanistica ma che contrastino con le prescrizioni
degli strumenti urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003»,
poiche' violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
contrasterebbero con la normativa statale di principio relativa alla
individuazione degli interventi ammissibili a sanatoria, non essendo
chiara la portata del requisito della conformita' alla legislazione
urbanistica e potendo esso determinare una ridottissima possibilita'
di applicazione del condono, anche in relazione ad abusi minori;
h) dell'art. 33, comma 4, il quale stabilisce che «qualora
gli ampliamenti di cui al comma 3, lettera a) punto 1), riguardino
edifici con originaria funzione diversa da quella abitativa, tali
immobili sono obbligati a mantenere una destinazione d'uso non
abitativa nei venti anni successivi alla data di entrata in vigore
della presente legge», nella parte in cui vincola per venti anni la
destinazione d'uso degli immobili condonati, poiche' violerebbe gli
artt. 3, 117, secondo comma, lettere a) e) ed l), 117, terzo comma,
119, 81 Cost., «l'autonomia degli enti locali in relazione
all'esercizio della potesta' urbanistica», l'art. 42 Cost. e la
disciplina costituzionale della proprieta' privata;
i) e l) dell'art. 34, comma 1, il quale esclude dalla
sanatoria gli interventi di ristrutturazione edilizia «realizzati in
contrasto con la legislazione urbanistica o con le prescrizioni degli
strumenti urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003, fatto
salvo quanto disposto dal comma 2», senza «distinguere tra
ristrutturazioni per le quali e' necessario permesso di costruire e
ristrutturazioni a volumetria e superficie utile lorda invariate»
(che non comportano, di regola, alterazioni del carico urbanistico, e
dunque non implicano oneri per la riqualificazione urbana a carico
delle comunita' locali), nonche' dell'art. 34, comma 2, il quale
ammette a sanatoria gli interventi di ristrutturazione purche'
ricorrano le condizioni elencate e siano conformi alla legislazione
urbanistica, ed in particolare, la lettera a) la quale ammette a
sanatoria gli interventi di ristrutturazione edilizia che «non
comportino aumento delle unita' immobiliari, fatte salve quelle
ottenute attraverso il recupero ai fini abitativi dei sottotetti, in
edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari», poiche'
violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
contrasterebbero con la normativa statale di principio che non
prevede tali limitazioni.
3. - Con riguardo alla legge regionale della Toscana n. 53 del
2004, l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimita'
costituzionale:
a) dell'art. 2, comma 1, nella parte in cui ammette alla
sanatoria edilizia soltanto «le opere e gli interventi (...)
realizzati con variazioni essenziali dal titolo abilitativo o
comunque in difformita' rispetto ad esso», escludendo dall'ambito di
applicazione del condono gli immobili realizzati in assenza di
permesso di costruire, ed inoltre, nella parte in cui subordina la
sanabilita' al «rispetto dei limiti indicati dal comma 2». Tale
disposizione violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto,
nel circoscrivere i limiti di volumetria e nell'escludere del tutto
tipologie di abusi dall'ambito degli interventi ammessi alla
sanatoria, contrasterebbe con il principio fondamentale posto dalle
norme statali concernenti il condono edilizio che consente alle
Regioni soltanto la possibilita' di «specificare i limiti
(quantitativi e non) della sanabilita», nonche' di «limare entro
margini di ragionevole tollerabilita' (...) le volumetrie massime
previste dal legislatore statale»; l'art. 117, secondo comma, lettere
a) ed e) Cost., in quanto inciderebbe nelle materie - affidate alla
competenza esclusiva dello Stato - dei «rapporti con l'Unione
europea», della «moneta» e del «sistema tributario e contabile dello
Stato»; l'art. 117, terzo comma, e l'art. 119 Cost. e la potesta'
statale di coordinamento della finanza pubblica; l'art. 81 Cost., in
quanto comprimerebbe il gettito derivante dal condono edilizio sul
quale piu' leggi del Parlamento farebbero affidamento, ledendo «le
potesta' statali di governo della finanza pubblica», e potendo
«essere considerato indebita turbativa dell'equilibrio finanziario
del Paese nel suo insieme»; l'art. 3 Cost. ed il principio di
eguaglianza; l'art. 117, comma 2, lettera l), Cost., in relazione
alla competenza esclusiva statale in esso prevista nelle materie
dell'ordinamento civile e penale, in ragione della «asistematicita»
delle pronunzie giurisdizionali che i giudici comuni sarebbero
chiamati a rendere in applicazione della normativa impugnata;
b) dell'art. 2, comma 2, che individua gli interventi non
suscettibili di sanatoria, poiche' violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost. in quanto si discosterebbe «eccessivamente» e
«irrazionalmente», dai «limiti quantitativi» alla sanabilita' di
ampliamenti e ristrutturazioni, previsti dall'art. 32, comma 25, del
decreto-legge n. 269 del 2003; violerebbe, altresi', l'art. 117,
secondo comma, lettere a) ed e) Cost., in quanto inciderebbe nelle
materie - affidate alla competenza esclusiva dello Stato - dei
«rapporti con l'Unione europea», della «moneta» e del «sistema
tributario e contabile dello Stato»; l'art. 117, terzo comma, e
l'art. 119 Cost. e la potesta' statale di coordinamento della finanza
pubblica; l'art. 81 Cost., in quanto comprimerebbe il gettito
derivante dal condono edilizio sul quale piu' leggi del Parlamento
farebbero affidamento, ledendo «le potesta' statali di governo della
finanza pubblica», e potendo «essere considerato indebita turbativa
dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme»; l'art. 3
Cost. ed il principio di eguaglianza; l'art. 117, comma 2, lettera
l), Cost., in relazione alla competenza esclusiva statale in esso
prevista nelle materie dell'ordinamento civile e penale, in ragione
della «asistematicita» delle pronunzie giurisdizionali che i giudici
comuni sarebbero chiamati a rendere in applicazione della normativa
impugnata;
c) dell'art. 2, comma 5, lettera c) il quale esclude del
tutto dalla sanatoria «le opere e gli interventi in contrasto con le
destinazioni d'uso ammesse, nella zona interessata, dagli strumenti
urbanistici vigenti al momento dell'entrata in vigore» della medesima
legge, poiche' violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost, introducendo
«un limite non sorretto da (un) principio determinato dal legislatore
statale», nonche' in quanto consentirebbe, «nella concreta
applicazione» della normativa, «discrezionalita' non compatibili con
la `meccanica' di un condono edilizio»;
d) dell'art. 2, comma 6, ai sensi del quale, «qualora i
vincoli di cui al comma 4 e al comma 5, lettera a) siano istituiti
dopo l'entrata in vigore della presente legge, si applica quanto
previsto dall'articolo 32 della l. n. 47/1985. Si applica ugualmente
l'articolo 32 della l. n. 47/1985 per la sanatoria delle opere di cui
al comma 5, lettera a) conformi agli strumenti urbanistici», laddove
sembra attribuire ai vincoli istituiti dopo l'entrata in vigore della
legge de qua «la forza di impedire la sanatoria straordinaria»,
poiche' violerebbe gli artt. 81, 117, secondo e terzo comma, e 119
Cost; l'art. 3 Cost., in quanto il principio di eguaglianza sarebbe
«irrazionalmente leso dalla facolta' (e dalla attuale minaccia) di
travolgere in futuro ed in modo discrezionale l'affidamento del
cittadino che autodenuncia l'abuso edilizio»; l'art. 97 Cost. ed i
principi di imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione.
4. - In relazione alla legge regionale della Regione Marche n. 23
del 2004, l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimita'
costituzionale:
a) dell'art. 3, commi 1 e 3, nella parte in cui introduce
limiti quantitativi all'ambito degli interventi ammessi alla
sanatoria straordinaria, riducendo le volumetrie massime assentibili
ed escludendo quasi del tutto la sanatoria per le nuove costruzioni
residenziali, in tal modo ponendosi in contrasto con i principi
stabiliti dalla legislazione statale, poiche' violerebbe gli
artt. 81, 117, secondo comma, lettere a) e) ed l), 117, terzo comma,
119 Cost. (per le medesime ragioni invocate nei ricorsi n. 114 e
n. 115 del 2004), nonche' l'art. 3 Cost. in quanto alterna in modo
«poco razionale» «misure di volumetria a misure di superficie», senza
specificare se si tratta di superficie utile lorda o netta, ed in
quanto sopprime «la essenziale distinzione tra nuove costruzioni e
ampliamenti» ed inoltre per aver «fatto ricorso soltanto a limiti
massimi espressi in cifre assolute»;
b) dell'art. 3, nella parte in cui - per effetto della
soppressione del limite del 30 per cento della volumetria e del
limite di 3. 000 metri cubi previsti dall'art. 32 del decreto-legge
n. 269 del 2003, nonche' a causa della mancata differenziazione delle
nuove costruzioni non residenziali - estende l'ambito della
sanabilita', in quanto violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., il quale attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato
la materia dello «ordinamento civile e penale».
5. - Con riguardo alla legge della Regione Lombardia n. 31 del
2004, l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimita'
costituzionale:
a), b), c) e d) dell'art. 2, comma 1, nella parte in cui
esclude dalla sanatoria straordinaria le «nuove costruzioni,
residenziali e non, qualora realizzate in assenza del titolo
abilitativo edilizio e non conformi agli strumenti urbanistici
generali vigenti alla data di entrata in vigore della presente
legge»; della medesima disposizione, nella parte in cui appare
escludere anche le opere realizzate in totale difformita' dal titolo
o con variazioni essenziali; ancora dell'art. 2, comma 1, nella parte
in cui riduce - in relazione agli ampliamenti - i limiti massimi di
volumetria aggiuntiva ammessi a sanatoria straordinaria,
consentendoli solo ove contenuti entro il «20 per cento della
volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, di 500
metri cubi»; dell'art. 2, comma 2, il quale, nello stabilire che «non
sono suscettibili di sanatoria i mutamenti di destinazione d'uso,
qualora superiori a 500 metri cubi per singola unita' immobiliare e
non conformi alle previsioni urbanistiche comunali vigenti alla data
di entrata in vigore della presente legge», pone due differenti
limiti, ulteriori a quelli stabiliti dalla normativa statale, alla
sanabilita' dei mutamenti di destinazione d'uso, «senza distinguere
tra mutamenti implicanti opere ed altri mutamenti e tra mutamenti
incidenti sui carichi urbanistici ed altri mutamenti».
Le indicate disposizioni, secondo il ricorrente, violerebbero gli
artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere a) e) ed l), 117, terzo
comma, e 119 Cost. per le medesime ragioni invocate nei ricorsi
nn. 114 e 115 del 2004;
e) dell'art. 3, comma 1, ove «considerato esaustivo ed a se
stante» rispetto alla legislazione statale, e dunque, «interpretabile
a contrario» nel senso di consentire un ampliamento dell'ambito della
sanatoria, poiche' violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto sarebbe contrastante «con il principio posto dall'art. 32,
comma 27, lettera d)», del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, e
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in quanto invaderebbe
l'ambito della competenza statale esclusiva in materia di
«ordinamento civile e penale».
6. - In relazione alla legge della Regione Veneto n. 21 del 2004,
l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimita'
costituzionale:
a) dell'art. 3, comma 1, lettera a) il quale ammette a
sanatoria «le tipologie di opere di cui all'allegato 1 della legge
sul condono» a condizione che «gli ampliamenti di costruzioni a
destinazione industriale, artigianale e agricolo-produttiva non
superino il 20 per cento della superficie coperta fino ad un massimo
di 450 metri quadrati di superficie lorda di pavimento», poiche'
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost, in quanto, individuando i
limiti quantitativi degli abusi sanabili con riferimento alla
superficie e non al volume, renderebbe possibile il superamento del
limite di 750 metri cubi fissato dall'art. 32, comma 25, del
decreto-legge n. 269 del 2003, in contrasto con i principi
fondamentali della materia «governo del territorio» individuati dalla
sentenza di questa Corte n. 196 del 2004 nella disciplina statale
posta dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, ed in
particolare con il limite massimo delle volumetrie sanabili ivi
indicato; nonche' l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
quanto, estendendo l'ambito della sanabilita', determinerebbe una
palese invasione della competenza statale in materia di «ordinamento
civile e penale»;
b) dell'art. 3, comma 1, lettera c) il quale, nella parte in
cui dispone che «le tipologie di opere di cui all'allegato 1 della
legge sul condono sono suscettibili di sanatoria edilizia a
condizione che (...) c) le nuove costruzioni siano pertinenze di
fabbricati residenziali prive di funzionalita' autonoma, fino ad un
massimo di 300 metri cubi», esclude dal condono edilizio le «nuove
costruzioni residenziali» diverse da quelle pertinenziali e aventi
volumetria non superiore a 300 metri cubi, poiche' violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto contrasterebbe con «un
principio determinato dal legislatore statale» nonche' con la
«configurabilita» - che sarebbe stata ammessa anche dalla Corte
costituzionale - «di una sanatoria straordinaria di illeciti
urbanistici»; violerebbe, inoltre, l'art. 117, terzo comma,
l'art. 119 Cost. e la competenza statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica; l'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e)
Cost., in quanto inciderebbe sulla competenza esclusiva statale in
materia di «rapporti con l'Unione europea», «moneta», «ordinamento
civile e penale»; l'art. 81 Cost., per contrasto con il principio di
copertura finanziaria; l'art. 3, Cost. e il principio di eguaglianza
ivi sancito; l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in quanto
invaderebbe l'ambito della competenza statale esclusiva in materia di
«ordinamento civile e penale»;
c) dell'art. 3, comma 3, il quale dispone che «ad integrazione di
quanto previsto dall'articolo 32, commi 26 e 27, della legge sul
condono, nelle aree assoggettate ai vincoli di cui all'articolo 32»
della legge n. 47 del 1985 e successive modificazioni, «sono
suscettibili di sanatoria edilizia, a condizione che l'intervento non
sia precluso dalla disciplina di tutela del vincolo, esclusivamente i
seguenti interventi, ancorche' eseguiti in epoca successiva alla
imposizione del relativo vincolo: a) i mutamenti di destinazione
d'uso, con o senza opere, qualora la nuova destinazione d'uso sia
residenziale e non comporti ampliamento dell'immobile; b) le opere o
modalita' di esecuzione non valutabili in termini di volume». Tale
disposizione, nella misura in cui farebbe riferimento ad interventi
non incidenti sulla volumetria, ma solo sulla «superficie utile»,
escludendo dalla sanatoria «ogni altro intervento abusivo»,
violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.
(per le medesime ragioni indicate nei ricorsi nn. 114 e 115 del
2004), nonche' l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. sia in
quanto sarebbe riservata al legislatore statale «la tutela dei valori
(ad esempio ambientali) presidiati» dai vincoli di cui all'art. 32
della legge n. 47 del 1985, sia in quanto possa in concreto
consentire la sanatoria che sarebbe invece esclusa in via assoluta
dall'art. 33 della legge n. 47 del 1985.
7. - In relazione alla legge della Regione Umbria n. 21 del 2004,
l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimita'
costituzionale:
a) dell'art. 20, comma 1, lettera a) il quale, nel
disciplinare la sanabilita' degli ampliamenti di fabbricati esistenti
introducendo limiti quantitativamente diversi rispetto a quelli
previsti dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003,
discrimina tra unita' immobiliari destinate ad attivita' produttive
ed altre unita' immobiliari e determina tali limiti in «metri quadri
di superficie utile coperta», anziche' in termini di volume, cosi'
violando gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.
(per le medesime ragioni indicate nei ricorsi nn. 114 e 115 del
2004);
b) dell'art. 20, comma 1, lettera c) il quale ammette la
sanatoria delle «opere riconducibili alle seguenti tipologie di
illecito edilizio indicate con i numeri 3, 4, 5 e 6 dell'Allegato 1»
al decreto-legge n. 269 del 2003, anche con eventuale modifica delle
destinazioni d'uso le quali «siano esse realizzate in conformita' o
in difformita' dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli
strumenti urbanistici alla data del 2 ottobre 2003», poiche'
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, ove la data del
2 ottobre 2003 fosse riferita alla realizzazione delle opere,
contrasterebbe «con il fondamentale principio posto dall'art. 32,
comma 25, del citato decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, il
quale fa riferimento alle opere realizzate entro il 31 marzo 2003»;
l'art. 117, secondo comma, lettera l), in quanto invade la competenza
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile e penale;
c) dell'art. 21, comma 1, lettera c) nella parte in cui
esclude la sanabilita' di opere abusive che comportino «utilizzo di
aree in zona agricola per usi del suolo diversi da quello agricolo»,
potendo determinare la preclusione della sanatoria nelle zone
agricole, oltretutto in contraddizione con il precedente art. 20,
comma 1, lettera a) numero 3, ove viene espressamente menzionata la
«zona E», poiche' violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo
comma, e 119 Cost., in quanto determinerebbe una irragionevole
diminuzione dell'ambito degli interventi condonabili;
d) dell'art. 21, comma 1, lettera d) il quale, escludendo dal
condono edilizio straordinario i «nuovi edifici, salvo quanto
previsto dall'art. 20, comma 1, lettera b)», della medesima legge
regionale, ridurrebbe l'ambito delle fattispecie passibili di
sanatoria, in contrasto con i principi fondamentali posti
dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003, ai sensi
del quale sarebbero ammesse a sanatoria anche le «nuove costruzioni
residenziali», violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo
comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni svolte nei ricorsi n. 114
e n. 115 del 2004);
e) dell'art. 21, comma 1, lettera e) nella parte in cui
esclude la sanabilita' dell'ampliamento di edifici la cui «intera»
costruzione abbia gia' beneficiato di «precedenti condoni edilizi»,
poiche' violerebbe l'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una
disuguaglianza non sorretta da un principio della legislazione
statale; gli artt. 3 e 42 Cost., in quanto gli attuali proprietari
degli edifici in questione potrebbero essere soggetti diversi dagli
autori dei precedenti abusi e dai proprietari degli immobili
all'epoca in cui essi sono stati realizzati; l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. in quanto tale discriminazione sarebbe
invasiva della competenza esclusiva statale in materia di
«ordinamento civile e penale»;
f) dell'art. 21, comma 1, lettera h), il quale -
nell'escludere dalla sanatoria gli interventi «di ampliamento nelle
zone omogenee A di cui al D.M. n. 1444/1968» ad eccezione «di quelli
di cui all'articolo 20, comma 2» - equipara «i centri storici ai
`siti archeologici' e tutti i relativi edifici a quelli sottoposti a
vincolo extraurbanistico», cosi' determinando una irragionevole
diminuzione dell'ambito degli interventi per i quali e' ammesso il
condono edilizio; tale disposizione violerebbe gli artt. 3, 81, 117,
secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni indicate
nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004);
g) dell'art. 19, il quale al comma 1 afferma che «i limiti,
le condizioni e le modalita' per il rilascio del titolo abilitativo
in sanatoria (...) sono disciplinate dal presente titolo», mentre al
successivo comma 2 afferma che «per quanto non disposto dal presente
titolo si applicano» le normative statali del 1985 e del 1994,
nonche' i termini temporali, le modalita' e le procedure previste
dalle norme statali del 2003, «in connessione con le doglianze in
precedenza formulate»; tale disposizione violerebbe gli artt. 3, 81,
117, secondo e terzo comma, e 119 Cost., in quanto conterrebbe
disposizioni poco chiare ed inoltre, in quanto la mancata menzione
delle «successive modifiche ed integrazioni» della disciplina statale
del 1985 e del 1994 potrebbe «ingenerare incertezze e controversie»;
h) dell'art. 27, comma 4, il quale dispone che «l'ampliamento
di cui alla lettera a) del comma 1 dell'articolo 20, per gli edifici
costituiti da piu' unita' immobiliari dello stesso avente titolo, o
da unita' immobiliari pertinenziali insistenti all'interno del lotto
o dell'area, sempre dello stesso avente titolo, e' ammesso per una
sola volta ed e' riferito alla sommatoria delle superfici di tutte le
unita' immobiliari interessate, salvo che ogni unita' immobiliare si
configuri come autonoma struttura abitativa, produttiva o a servizi»,
laddove dovesse intendersi riferito anche ai casi di piu' proprietari
di unita' immobiliari comprese in edificio condominiale o di un unico
proprietario di piu' unita' immobiliari autonome, poiche' violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost.
8. - Con riguardo alla legge della Regione Campania n. 10 del
2004, l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimita'
costituzionale:
a) degli artt. 1, 3 (eccettuate le lettere b e d del comma
2), 4, 6 (soltanto i commi 1, 2 e 5) e 8, in quanto emanati quando
era oramai decorso il termine di quattro mesi (scaduto il 12 novembre
2004) stabilito dall'art. 5, comma 1, del decreto-legge 12 luglio
2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa
pubblica), convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2004,
n. 191, per l'emanazione della legge di cui al comma 26 dell'art. 32
del decreto-legge n. 269 del 2003, cosi' violando l'art. 117, terzo
comma, Cost. e il principio di «leale collaborazione», in quanto,
decorso il termine suddetto, la potesta' normativa regionale avrebbe
potuto essere esercitata soltanto recependo la normativa statale gia'
divenuta applicabile, «senza possibilita' di contraddirla»;
b), c) d) e) dell'art. 1, comma 1, il quale dispone che «la
presente legge disciplina la possibilita', le condizioni e le
modalita' per l'ammissibilita' a sanatoria degli abusi edilizi di cui
al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32, convertito
in legge dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, articolo 1 e
successive modificazioni e integrazioni», laddove sia suscettibile di
essere interpretato nel senso di escludere «dal tessuto normativo
complessivo» le disposizioni statali in esso citate; dell'art. 3,
comma 1, nella parte in cui esclude dalla sanatoria straordinaria
tutte le «opere abusive che hanno comportato la realizzazione di
nuove costruzioni difformi dalle norme urbanistiche e dalle
prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data di
esecuzione delle stesse», in contrasto con l'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, ed inoltre nella parte in cui,
irrazionalmente darebbe rilevanza a norme e strumenti urbanistici non
piu' vigenti al momento dell'entrata in vigore della legge regionale;
dell'art. 4, comma 1, lettera a) il quale, disponendo che sono
sanabili le opere abusive rientranti tra le tipologie di cui
all'allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003, se le stesse «hanno
comportato un ampliamento del manufatto inferiore al quindici per
cento della volumetria della costruzione originaria, sempre che
l'ampliamento non superi complessivamente i 250 metri cubi», pone per
gli ampliamenti due limiti piu' severi rispetto a quelli previsti
dalla norma statale ed inoltre tra loro cumulativi in tal modo
restringendo l'ambito della sanatoria; dell'art. 4, comma 1, lettera
b) il quale stabilisce che sono sanabili le opere abusive che «hanno
comportato la realizzazione di nuove costruzioni conformi alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti
alla data di esecuzione delle stesse e aventi una volumetria
inferiore a 250 metri cubi per singola richiesta di titolo edilizio
in sanatoria, sempre che la nuova costruzione non superi
complessivamente i 600 metri cubi».
Tutte le summenzionate disposizioni violerebbero, secondo il
ricorrente, l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, introducendo
limiti quantitativi alla sanabilita' delle opere abusive
«irrazionalmente ed eccessivamente inferiori a quelli determinati
dall'art. 32, comma 25», della normativa statale, contrasterebbero
con i principi fondamentali da essa posti; l'art. 117, terzo comma,
l'art. 119 Cost. e la competenza statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica; l'art. 117, secondo comma, Cost., in quanto
inciderebbero sulla competenza esclusiva statale in materia di
«rapporti con l'Unione europea», «moneta», «ordinamento civile e
penale»; l'art. 81 Cost., per contrasto con il principio di copertura
finanziaria; l'art. 3, Cost. e il principio di eguaglianza ivi
sancito;
f) dell'art. 3, comma 2, lettera a) «con i connessi commi 3 e
4», e l'art. 4, comma 1, lettera c) nella parte in cui restringono
l'ambito degli interventi sanabili negando rilevanza al parere
favorevole delle autorita' preposte alla tutela del vincolo senza
distinguere se tale vincolo sia anteriore all'abuso ovvero
successivo, poiche' violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo e
terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni di cui al punto
precedente), nonche' l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost;
g) dell'art. 3, comma 2, lettera a) «con i connessi commi 3 e
4», e l'art. 4, comma 1, lettera c) nella parte in cui estendono
l'ambito degli interventi sanabili in ragione del riferimento alle
norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici
vigenti alla data di esecuzione delle opere abusive, norme e
strumenti che potrebbero risultare meno severi di quelli vigenti alla
data di entrata in vigore del decreto-legge n. 269 del 2003, poiche'
violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost. contrastando con i
principi fondamentali posti dalla normativa statale; l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., in quanto invadono la competenza
statale esclusiva in materia di «ordinamento civile e penale»;
h) dell'art. 3, comma 2, lettera c) il quale, disponendo che
non possono essere sanate le opere «realizzate su aree facenti parte
o di pertinenza del demanio pubblico», e non distinguendo tra demanio
statale e demanio provinciale e comunale, estenderebbe l'ambito delle
ipotesi di esclusione dalla sanabilita' gia' prevista dall'art. 32,
comma 14, decreto-legge n. 269 del 2003, poiche' violerebbe gli
artt. 42 e 117, secondo comma, lettera g) Cost., in relazione al
demanio statale, per il quale la sanabilita' delle opere e'
subordinata al previo esplicito consenso dello Stato proprietario;
l'art. 117, terzo comma, Cost. in quanto contrasterebbe con un
principio determinato dalla normativa statale (art. 32, comma 14, del
decreto-legge n. 269 del 2003 e art. 32, comma 6, della legge n. 47
del 1985); l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione ai beni del
demanio provinciale e comunale, in quanto la disposizione regionale
non sarebbe sorretta da alcun principio determinato dalla normativa
statale;
i) dell'art. 4, comma 1, lettera d) il quale ammette alla
sanatoria gli interventi che «hanno comportato un ampliamento del
manufatto, gia' oggetto di condono ai sensi delle disposizioni di cui
alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, capi IV e V, o ai sensi della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, articolo 39, inferiore al cinque per
cento della volumetria della costruzione originaria, sempre che
l'ampliamento non superi complessivamente i cento metri cubi»,
poiche' violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere a) e)
ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost. (per ragioni identiche a quelle
svolte nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004), nonche' l'art. 42 Cost. e
la garanzia costituzionale della proprieta'.
9. - Nel giudizio instaurato con ricorso n. 114 del 2004, la
Regione Emilia-Romagna, con atto depositato il 12 gennaio 2005, si e'
costituita in giudizio, chiedendo che le questioni proposte dal
Presidente del Consiglio dei ministri siano dichiarate inammissibili
o infondate, e riservando ulteriori deduzioni ad una successiva
memoria.
10. - Nella memoria depositata in data 30 novembre 2005, la
Regione Emilia-Romagna osserva innanzitutto che l'art. 33, comma 1,
avrebbe riguardo «ad uno solo dei sette tipi di intervento che
compongono il genus "interventi di nuova costruzione"» di cui al
punto g) dell'Allegato alla legge regionale n. 31 del 2002, e
all'interno di quel tipo, si riferirebbe «solo ai nuovi manufatti, e
non agli ampliamenti». Inoltre, l'esclusione del condono per le
costruzioni edificate ex novo in modo totalmente abusivo rientrerebbe
nel potere regionale di modulare la dimensione del condono
all'interno dei principi fondamentali, come espressamente
riconosciuto da questa Corte nella sentenza n. 196 del 2004 e nella
sentenza n. 71 del 2005. Relativamente alle censure svolte nei
confronti dell'art. 33, commi 2 e 3, la Regione premette che tale
disposizione ammette il rilascio del titolo in sanatoria - seppur
solo in determinati casi - per gli ampliamenti e le sopraelevazioni
di manufatti esistenti conformi alla legislazione urbanistica ma
contrastanti con gli strumenti urbanistici vigenti il 31 marzo 2003.
Per quanto riguarda i limiti quantitativi al condono, rileva la
difesa regionale che non esisterebbe alcun nesso tra l'istituto della
variazione essenziale (neppure considerato dal decreto-legge n. 269
del 2003) e quello del condono: il primo rileverebbe ai fini del tipo
di sanzione, il secondo avrebbe come risultato la regolarizzazione
dell'opera.
Per quanto riguarda l'art. 34, commi 1 e 2, il quale non ammette
la sanatoria per gli interventi di ristrutturazione edilizia
realizzati in contrasto con la legislazione urbanistica o le
prescrizioni degli strumenti vigenti al 31 marzo 2003, la Regione
sostiene che il condono sarebbe escluso solo per le ristrutturazioni
contrarie alla legislazione urbanistica, mentre le altre
ristrutturazioni sarebbero condonabili anche se contrarie agli
strumenti urbanistici, purche' ricorrano le condizioni indicate.
Le censure concernenti la violazione delle potesta' statali in
materia di rapporti con l'Unione europea «e relativi stringenti
`vincoli», di moneta e di sistema tributario e contabile dello Stato,
oltre che inammissibili per genericita', essendo prive di
argomentazione, sarebbero altresi' «stravaganti» ed infondate. Dietro
l'impropria invocazione di tali parametri normativi, vi sarebbe il
rifiuto di prendere atto che la titolarita' del diritto di stabilire
con legge le dimensioni del condono edilizio - come chiarito dalla
Corte - non spetta in via esclusiva allo Stato, ma e' condivisa tra
lo Stato e le Regioni.
Inammissibile per genericita' sarebbe anche la censura sollevata
in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. Essa
sarebbe altresi' infondata dal momento che l'art. 26, comma 2, della
legge impugnata precisa che i limiti posti non incidono
sull'estinzione del reato, che consegue al pagamento dell'oblazione.
Priva di fondamento sarebbe inoltre la asserita lesione del
principio di uguaglianza in quanto le pronunce `asistematiche' di cui
si duole l'Avvocatura, sarebbero frutto dell'esistenza della
competenza legislativa regionale in materia di governo del
territorio.
Per quanto attiene all'art. 32 legge regionale, la Regione rileva
che solo se l'unita' abitativa e' stata oggetto in passato di un
rilevante abuso (condonato) essa non e' ammessa alla nuova sanatoria.
Inoltre, l'esclusione degli interventi abusivi per la cui
realizzazione sono stati utilizzati contributi pubblici si
giustificherebbe per la riprovevolezza della condotta ed avrebbe
finalita' sia afflittiva verso il trasgressore, sia preventiva.
L'obbligo, posto dall'art. 33, comma 4, di non modificare per 20
anni la destinazione d'uso non abitativa per gli ampliamenti abusivi
che beneficino della sanatoria, mirerebbe a non incentivare
ampliamenti abusivi di edifici non residenziali. In tale prospettiva
la limitazione del diritto di proprieta' si giustificherebbe alla
luce dell'art. 42, secondo comma, Cost.
Per quanto concerne l'art. 26, comma 4, che prevede la sanatoria
delle opere edilizie autorizzate e realizzate anteriormente alla
legge n. 10 del 1977, che presentino difformita' esecutive, osserva
la Regione che la disposizione avrebbe ad oggetto una sola tipologia
di abusi, e cioe' le difformita' esecutive lievi e risalenti nel
tempo e si giustificherebbe per l'esigenza di assicurare la certezza
del diritto e la facilita' degli scambi privati. Essa inoltre,
opererebbe non solo ai fini del condono straordinario, ma anche «a
regime».
Inammissibile sarebbe infine la censura proposta avverso
l'art. 29, comma 2, e l'art. 8, comma 3, per carenza di
specificazione nella delibera del Consiglio dei ministri. Tale
censura sarebbe comunque infondata, in quanto basata su una erronea
lettura della norma la quale non riguarda le asseverazioni del
professionista in quanto la norma impone semplicemente oneri di
comunicazione alle competenti autorita', delle risultanza istruttorie
da cui risulta che le asseverazioni non corrispondono al vero.
11. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria
nella quale, oltre a ribadire le censure gia' proposte nel ricorso
n. 114 del 2004, si sofferma sulle previsioni in tema di sanabilita'
di ampliamenti e sopraelevazioni, contenute nell'art. 33, commi 2 e
3, della legge regionale emiliana. Tale disposizione, ammettendo il
condono solo per le opere che pur essendo difformi dalla legislazione
urbanistica, siano conformi alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici, contrasterebbe con il «principio-cardine di una
normativa del condono edilizio» che, per definizione opererebbe in
deroga agli strumenti urbanistici. In ordine al diverso trattamento
riservato agli edifici residenziali (art. 33, comma 3, lettera b)
rispetto a quelli non residenziali (art. 33, comma 3, lettera a) esso
non troverebbe riscontro nella normativa statale, ed inoltre, nella
parte in cui limita l'aumento di cubatura sanabile, contrasterebbe
con il principio enunciato dall'art. 32, comma 25, decreto-legge
n. 269 del 2003. Tale principio sarebbe violato anche dalla totale
esclusione della sanabilita' di ampliamenti e sopraelevazioni
realizzati in edifici residenziali diversi da quelli unifamiliari e
bifamiliari.
12. - Nel giudizio introdotto con il ricorso n. 115 del 2004, la
Regione Toscana si e' costituita in giudizio, con atto depositato il
14 gennaio 2005, chiedendo che le questioni proposte con il ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri siano dichiarate
inammissibili o infondate, e riservando ulteriori deduzioni ad una
successiva memoria.
13. - Nella memoria depositata successivamente, la difesa
regionale afferma, innanzitutto, che le disposizioni impugnate
rispetterebbero i limiti fissati dalla giurisprudenza costituzionale
sul condono edilizio, tenendo conto «della specificita' della
situazione sia normativa che territoriale della Toscana». In coerenza
con la legislazione regionale in materia di attivita' edilizie,
l'art. 2 della legge impugnata esclude dal condono le edificazioni
totalmente nuove e senza titolo, nonche' le ristrutturazioni
urbanistiche anch'esse senza titolo. Invece, per tutte le restanti
opere sarebbe ammessa la sanatoria straordinaria sia se realizzate in
mancanza del titolo sia se in difformita' dal medesimo.
Infondate sarebbero le censure con cui lo Stato lamenta la
violazione della competenza statale in materia di rapporti con
l'Unione europea, moneta e di coordinamento della finanza pubblica.
In particolare, ove si trascurasse, come fa l'Avvocatura dello Stato,
il contenuto specifico della normativa, si consentirebbe sempre al
legislatore statale di interferire in ambiti di competenza regionale
in nome del «coordinamento della finanza pubblica», perche' la
disciplina di tutte le materie ha risvolti in termini finanziari.
Inammissibile sarebbe poi la censura formulata in relazione
all'art. 3 Cost., in quanto generica. Essa sarebbe comunque
infondata, perche' la possibilita' per i legislatori regionali di
disciplinare la sanatoria straordinaria sarebbe stata riconosciuta
come legittima dalla Corte.
Ugualmente generica, e comunque infondata, sarebbe la censurata
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. La legge
regionale infatti, non inciderebbe sulla sfera penale del condono, ma
si limiterebbe a regolarne gli effetti amministrativi e le relative
sanzioni amministrative.
Per quanto concerne i limiti posti dall'art. 2, comma 5, lettera
c) alla sanabilita' dei mutamenti di destinazione d'uso, afferma la
Regione che l'impugnazione del Governo sarebbe inammissibile perche'
si risolverebbe in un sindacato di merito. Essa sarebbe comunque
infondata, dal momento che il cambio di destinazione d'uso avrebbe
rilevanti conseguenze dal punto di vista urbanistico.
Infondata, sarebbe infine la censura mossa avverso l'art. 2,
comma 6: subordinandosi, infatti, la sanatoria delle opere, nel caso
in cui i vincoli siano stati apposti dopo l'entrata in vigore della
legge, alla valutazione dell'autorita' preposta al vincolo, si
opererebbe una «scelta ragionevole ed equilibrata nel rapporto tra le
istanze e le aspettative del privato che ha commesso l'abuso, con
quelle di salvaguardare un'area che necessita di una particolare
tutela».
14. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria
nella quale ribadisce e specifica le censure mosse avverso l'art. 2
della legge regionale della Toscana n. 53 del 2004. Tale
disposizione, infatti, impedirebbe la sanatoria straordinaria delle
nuove costruzioni residenziali, in contrasto con il principio
determinato dal legislatore statale.
Anche la disciplina degli ampliamenti sarebbe irragionevolmente
riduttiva di quella statale a danno delle costruzioni residenziali,
mentre accettabili sarebbero i limiti previsti dall'art. 2, comma 2,
lettera c) per le costruzioni destinate ad uso non abitativo.
Secondo la difesa statale, tali previsioni sarebbero
incostituzionali, dal momento che il legislatore regionale non
potrebbe negare «in misura prevalente (rispetto al "quantum'' di
volumetria ammesso a sanatoria dalla legge statale) la sanabilita'
degli abusi edilizi», in quanto, diversamente, si vanificherebbe la
cogenza dei principi determinati dal Parlamento, degradandoli a
«velleitarie esortazioni ottative».
15. - Nel giudizio introdotto con ricorso n. 2 del 2005, con atto
depositato il 27 gennaio 2005, si e' costituita in giudizio la
Regione Marche, concludendo nel senso della inammissibilita', e
comunque dell'infondatezza, del ricorso.
In particolare, la pretesa incostituzionalita' dell'art. 3 della
legge regionale, per violazione degli artt. 117 e 119 Cost, sarebbe
priva di fondamento, in quanto la Corte costituzionale, con la sent.
n. 196 del 2004, avrebbe riconosciuto alle Regioni un «ruolo
indefettibile» nell'attuazione del condono edilizio straordinario.
Inoltre, le dichiarazioni di incostituzionalita' da parte della
medesima sentenza dei commi 25 e 26 dell'art. 32 del decreto-legge
n. 269 del 2003, nella parte in cui non prevedono che la legge
regionale possa disporre in materia di una larga discrezionalita' in
questi ambiti equivarrebbe a legittimare le leggi regionali a
subordinare le tipologie di abuso ritenute condonabili ad ulteriori
limiti. Quindi, le Regioni sarebbero state «legittimate ad ampliare
l'elenco delle opere non condonabili, stabilendo criteri e limiti,
incidendo anche sulla stessa possibilita' di conseguire il condono
per determinate categorie di opere o per determinate zone».
In relazione alla «abolizione asseritamene operata dall'art. 3
del limite del 30% della volumetria», la difesa della Regione afferma
che la norma sarebbe pienamente legittima poiche' «il limite del 30%
(costituirebbe) parametro alternativo a quello dell'ampliamento
superiore a 750 metri cubi per l'ammissibilita' alla sanatoria
secondo espressa previsione del comma 25 dell'art. 32» della
legislazione statale.
Quanto alla affermata lesione, da parte della legge impugnata,
delle competenze statali in materia di rapporti con l'Unione europea,
di «moneta», e di coordinamento della finanza pubblica, la Regione
osserva che tali competenze non potrebbero «in ogni caso ledere
quelle costituzionalmente garantite determinandone una invasione».
Sarebbe inoltre priva di fondamento la necessita' - affermata
dall'Avvocatura dello Stato - di preservare «l'affidamento sul
gettito del condono edilizio per la copertura (art. 81 Cost.) di
spese pubbliche» laddove comporti un'indebita invasione della
competenza regionale costituzionalmente garantita tramite
«l'imposizione di dettagliati strumenti concreti». A sostegno di tale
affermazione viene anche ricordata la sentenza n. 390 del 2004 di
questa Corte.
La asserita violazione del principio di eguaglianza, nonche'
dell'art. 117, comma secondo, lettera l), Cost., inoltre, sarebbe
insussistente in quanto - come proverebbe anche la stessa sentenza
n. 196 del 2004 nella parte in cui evidenzia il differente
«trattamento costituzionale» degli aspetti penalistici e di quelli
amministrativistici del condono - la competenza dello Stato in
materia penale non potrebbe essere «lesiva delle competenze
costituzionali costituzionalmente garantite», dal momento che essa,
come affermato anche dalla sentenza n. 185 del 2004, sarebbe una
competenza «strumentale, potenzialmente incidente nei piu' diversi
ambiti materiali». Analoghe considerazioni varrebbero anche per la
materia «ordinamento civile».
16. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato, in data 30 novembre
2005, una memoria nella quale precisa che deve ritenersi escluso
dalla materia del contendere l'art. 3, comma 3, della legge della
Regione Marche, potendo la Regione ridurre la volumetria massima
sanabile rispetto a quella prevista dal legislatore statale, ed
escludere la condonabilita' «in qualche zona omogenea».
Peraltro residuerebbero le censure svolte in relazione ai commi 1
e 2 dell'art. 3: l'Avvocatura in particolare, sostiene che il
legislatore marchigiano avrebbe eluso «in modo "poco visibile" e
pero' efficace» i principi fondamentali posti dallo Stato in materia
di condono edilizio, ponendo un limite volumetrico alla sanabilita'
talmente basso da escludere, di fatto, quasi del tutto la sanabilita'
delle nuove costruzioni residenziali. La circostanza che questa Corte
abbia riconosciuto alle Regioni la possibilita' di prevedere limiti
volumetrici inferiori a quelli stabiliti dal legislatore statale, ad
avviso dell'Avvocatura, non sarebbe risolutiva, dal momento che, in
ogni caso, non si potrebbero operare riduzioni tali da vanificare i
principi determinati dal legislatore statale.
Nella memoria si ribadisce, inoltre, che la soppressione del
limite del 30% della volumetria originaria, nonche' la mancata
previsione di un limite d'insieme complessivo, determinerebbe un
illegittimo ampliamento della sanatoria.
17. - Anche la Regione Marche, in data 30 novembre 2005, ha
depositato una memoria nella quale ribadisce innanzitutto che questa
Corte, nelle sentenze n. 196 del 2004 e n. 71 del 2005, se ha
riconosciuto come spettante allo Stato la determinazione della
portata massima del condono edilizio, ha ritenuto sussistente il
potere delle Regioni di modularne l'ampiezza entro i limiti massimi
fissati dalla legge nazionale. In quest'ambito, la Regione avrebbe
esercitato l'attivita' di controllo del territorio, in coerenza anche
con la propria precedente normativa in materia.
Per quanto concerne le singole censure, la difesa regionale
osserva come la previsione nell'art. 3 della legge impugnata di
limiti volumetrici espressi in cifre assolute, anziche' in misura
percentuale, sarebbe coerente con l'art. 32, comma 25, del
decreto-legge n. 269 del 2003, il quale prevede, per gli ampliamenti
il limite del 30% della volumetria originaria come alternativo a
quello di 750 mc.
In ordine alla censura formulata sul preteso contrasto
dell'art. 3 con l'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e) Cost.,
per invasione dei compiti attribuiti alla competenza esclusiva
statale in materia di rapporti con l'Unione europea e di «moneta», la
difesa regionale rileva come cio' che sarebbe da considerare
riservato alla competenza esclusiva dello Stato dovrebbe attenere ad
una politica economica che abbia valenza sul piano nazionale per la
sua rilevanza macroeconomica.
Infondata sarebbe altresi' la asserita violazione dell'art. 117,
terzo comma, e dell'art. 119 Cost. per invasione dei compiti
attribuiti alla competenza statale di coordinamento della finanza
pubblica, dal momento che tali competenze non potrebbero in ogni caso
ledere quelle costituzionalmente garantite alle Regioni
determinandone un'indebita invasione. La Corte avrebbe piu' volte
affermato che il legislatore statale puo' legittimamente imporre agli
enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio «ma solo, con
"disciplina di principio", "per ragioni di coordinamento finanziario
connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi
comunitari"».
In ordine al preteso contrasto dell'art. 3 della legge regionale
con il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e con la
competenza esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., la Regione aggiunge che nella sentenza n. 196 del 2004 «la
linea di riparto scelta dalla Corte, in tema di condono edilizio,
passi per la distinzione tra sanatoria penale (di esclusiva
competenza statale) e sanatoria amministrativa (di competenza,
potrebbe dirsi, quasi completamente regionale)».
Per quanto attiene infine alla pretesa violazione della
competenza statale esclusiva nella materia «ordinamento civile»,
questa Corte, gia' nella sentenza n. 282 del 2002, avrebbe chiarito
che (nell'ipotesi specifica in materia di responsabilita' civile in
materia sanitaria), «si deve escludere che ogni disciplina, la quale
tenda a regolare e vincolare l'opera dei sanitari, e in quanto tale
sia suscettibile di produrre conseguenze in sede di accertamento
delle loro responsabilita', rientri per cio' stesso nell'area
dell'ordinamento civile, riservata al legislatore statale».
18. - Nel giudizio introdotto con ricorso n. 3 del 2005, con atto
depositato in data 28 gennaio 2005 si e' costituita in giudizio la
Regione Lombardia, richiedendo che le questioni proposte dal ricorso
statale siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
Quanto alla asserita inammissibilita' delle censure statali, la
Regione Lombardia osserva che essa dipenderebbe, in primo luogo,
dalla circostanza secondo la quale esse prendono le mosse
dall'«erroneo presupposto che l'unica fonte di disciplina della
materia sia costituita dalla legge regionale, e non piuttosto - come
ha sottolineato la stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 196
- dal combinato disposto della legislazione statale e di quelle
regionali». In secondo luogo, la inammissibilita' delle censure mosse
dalla difesa erariale dipenderebbe dalla loro «indeterminatezza,
oscurita' e genericita», che determinerebbero difficolta' nella loro
interpretazione.
Quanto agli aspetti di merito, la difesa regionale osserva
anzitutto come non sia svolta alcuna censura nei riguardi
dell'art. 1, comma 1, della legge regionale; trattasi comunque di
disposizione semplicemente finalizzata a chiarire il carattere
meramente derogatorio della disciplina regionale rispetto a quella
statale, la quale, dunque, si applicherebbe a tutti gli aspetti non
regolati dalla legge regionale.
Quanto alle censure relative alla diminuzione dei limiti
volumetrici massimi alla sanabilita' delle opere ed alla esclusione
della possibilita' di sanatoria per le nuove costruzione, la Regione
evidenzia come la sentenza n. 196 del 2004, sia nelle motivazioni che
nel dispositivo, abbia «espressamente riconosciuto in tale ambito la
facolta' per la Regione di ridurre gli indici volumetrici condonabili
in virtu' della legge statale». Inoltre, la Regione nota come la
stessa avvocatura riconosca il potere della Regione di specificare i
limiti, anche quantitativi, della sanabilita', seppur solo
nell'ambito della «ragionevole tollerabilita»: in tali limiti la
resistente ritiene che la legge regionale si sia comunque mantenuta.
Quanto al divieto di sanatoria delle opere relative a nuove
costruzioni, la difesa della resistente nota come la legge impugnata
- lungi dal comportare «un diniego totale» di sanatoria degli
illeciti urbanistici come sostiene l'Avvocatura dello Stato - non
porrebbe alcun divieto assoluto di sanatoria, ma avrebbe
semplicemente escluso la possibilita' di condonare abusi edilizi
caratterizzati da un particolare rilievo sul piano urbanistico. Cio',
peraltro, in attuazione di quanto esplicitamente affermato dalla
Corte costituzionale nella menzionata sentenza n. 196 del 2004.
Piu' in particolare, la Regione evidenzia come la norma impugnata
si sia limitata a non consentire le «opere realizzate in assenza o in
difformita' del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici».
Viceversa, sarebbero suscettibili di sanatoria «tutte le altre
fattispecie di abuso non previste dalla legge regionale e contemplate
dalla legge statale».
Anche le censure mosse nei confronti dell'art. 2, comma 2, della
legge regionale n. 31 del 2004 sarebbero infondate, poiche' tale
disposizione si limita a «consentire la sanabilita' di quei mutamenti
considerati inammissibili ai sensi della vigente legge regionale n. 1
del 2001», mentre, per tutti gli altri abusi relativi ai mutamenti di
destinazione d'uso «continuera' a trovare applicazione la disciplina
statale».
Da ultimo, la Regione Lombardia espone alcune considerazioni
difensive in relazione alla pretesa incostituzionalita' dell'art. 3,
comma 1, della legge regionale impugnata, asserendo che con questa
disposizione il legislatore lombardo ha inteso semplicemente
«ribadire e consacrare, anche in un testo legislativo regionale,
quanto gia' previsto dalla legislazione statale».
19. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato, in data 14 novembre
2005, una memoria nella quale circoscrive e specifica l'ambito delle
censure formulate nel ricorso introduttivo n. 3 del 2005.
Innanzitutto, precisa che non e' stato impugnato l'art. 2, comma
1, primo periodo, della legge della Regione Lombardia n. 31 del 2004,
nella parte in cui disciplina gli ampliamenti.
Per quanto concerne la censura avente ad oggetto la medesima
norma, ma nella parte in cui in modo non specifica se fossero esclusi
dalla sanatoria solo gli interventi realizzati in assenza del titolo
abilitativo, ovvero anche quelli realizzati in totale difformita' da
esso o con variazioni essenziali, afferma il ricorrente che non vi
sarebbe piu' controversia. La Regione, infatti, nel proprio atto di
costituzione avrebbe specificato la portata della disposizione,
precisando che tali opere (realizzate in difformita' o con variazioni
essenziali) sarebbero sanabili. Tuttavia, prosegue l'Avvocatura, «non
risulta che il chiarimento sia stato portato (...) a conoscenza dei
comuni e - tempestivamente - della generalita' dei cittadini e che ad
esso le amministrazioni si attengano».
La Regione avrebbe circoscritto la portata anche dell'art. 2,
comma 2, riferendola ai soli mutamenti di destinazione d'uso
qualificati inammissibili dalla propria legge regionale n. 1 del
2001. Questa interpretazione riduttiva «elimina, nel concreto una
parte cospicua della materia controversa, lasciando di essa solo la
parte residua». Anche tale interpretazione, tuttavia non sarebbe
stata divulgata.
Analogamente, alla luce dell'interpretazione fornitane dalla
Regione, verrebbe meno anche la censura relativa all'art. 3, comma 1,
nella parte in cui avrebbe ampliato l'ambito degli interventi
condonabili.
Pertanto, ritiene l'Avvocatura che la controversia «parrebbe
ridimensionata, sul piano pratico, per quanto concerne l'art. 2,
comma 2, e l'art. 3, comma 1».
Conseguentemente, il nucleo delle censure sarebbe circoscritto
all'art. 2, comma 1, nella parte in cui esclude la sanabilita' delle
nuove costruzioni residenziali. A tale riguardo, il ricorrente
ribadisce le censure gia' svolte nell'atto introduttivo, precisando
che la sentenza n. 196 del 2004 e il punto 2) del dispositivo,
invocato dalla Regione a giustificazione della legittimita' della
disposizione, avrebbe ampliato le possibilita' di intervento dei
legislatori regionali nell'ambito della competenza legislativa
concorrente, ma non li avrebbe liberati dal dovere di conformarsi ai
principi determinati dal Parlamento nazionale. Pertanto al
legislatore regionale sarebbe consentito apportare solo articolazioni
e specificazioni della disciplina statale.
20. - Nella ulteriore memoria depositata il 30 novembre 2005, la
Regione Lombardia prende atto che, a seguito delle considerazioni
svolte dall'Avvocatura dello Stato, gli artt. 2, comma 1, e 3, comma
1, della legge impugnata non sarebbero piu' oggetto del giudizio.
Anche in relazione all'art. 2, comma 2, vi sarebbe un difetto di
interesse al ricorso, in quanto l'Avvocatura avrebbe ritenuto la
controversia `ridimensionata' a seguito dei chiarimenti forniti dalla
difesa regionale, ma, ciononostante, avrebbe insistito per
l'annullamento della norma, affermando di non essere autorizzata ad
abbandonare il ricorso. Tale interesse non potrebbe essere ravvisato
nella asserita mancata divulgazione dell'interpretazione della legge
regionale, dal momento che la Regione avrebbe reso ai comuni lombardi
numerosi pareri in merito e, comunque, la non corretta
interpretazione della legge regionale da parte delle amministrazioni
comunali non potrebbe costituire oggetto del sindacato di
legittimita' costituzionale.
Con riguardo alla impugnazione dell'art. 2, comma 1, la Regione
Lombardia osserva che l'Avvocatura nella memoria in cui aveva
riconosciuto che effettivamente la legge lombarda non prevedeva un
divieto assoluto di sanatoria, ha riproposto le censure ai commi 1 e
2 dell'art. 2, e per di piu' ha affermato che qualsiasi eccezione al
principio della sanabilita' degli abusi sulle nuove costruzioni
sarebbe da considerare illegittima in quanto lesiva del principio
fondamentale della sanabilita' degli illeciti realizzati sulle nuove
costruzioni. In tal modo la difesa statale avrebbe ampliato e mutato
il thema decidendum, con conseguente inammissibilita' della nuova
censura.
Nel merito, tali censure sarebbero infondate dal momento che
l'art. 2, comma 1, avrebbe escluso la sanatoria solo per gli abusi
edilizi particolarmente rilevanti sul piano urbanistico e cio'
avrebbe fatto nell'ambito dei poteri regionali, cosi' come
riconosciuti da questa Corte nelle sentenze n. 196 del 2004 e nn. 70
e 71 del 2005.
Infondate sarebbero le censure di violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere a) e) l), dell'art. 119 Cost., nonche'
dell'art. 3 Cost., dal momento che questa Corte avrebbe ricondotto
alla competenza concorrente i1 potere delle Regioni di specificare,
articolare e persino derogare alla disciplina statale.
Con riguardo alle censure mosse avverso l'art. 2, comma 2, la
Regione rileva come la difesa dello Stato, dopo aver preso atto
dell'interpretazione sistematica della norma svolta nella memoria di
costituzione, ha affermato che essa avrebbe eliminato una parte
cospicua della controversia, pur lasciandone una parte residua, senza
tuttavia chiarire quale essa fosse. Tale censura sarebbe dunque
inammissibile per carenza di interesse e per mancata identificazione
della disposizione violata, nonche' per genericita' ed imprecisione
della censura.
21. - Nel giudizio introdotto con ricorso n. 7 del 2005, con atto
depositato il 26 gennaio 2005, la Regione Veneto si e' costituita in
giudizio, chiedendo che le questioni proposte con il ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri siano dichiarate inammissibili
o infondate, e riservando ad una successiva memoria.
22. - Nella memoria depositata in data 30 novembre 2005, la
Regione Veneto sostiene, innanzitutto, che il ricorso dello Stato
sarebbe fondato su una lettura parziale e fuorviante della sentenza
n. 196 del 2004; significativa sarebbe anche la sentenza n. 71 del
2005, nella quale questa Corte avrebbe espressamente riconosciuto
alle Regioni il potere di determinare, entro i limiti fissati dalla
legge statale, tipologie ed entita' degli abusi assentibili.
Per quanto attiene alla censura mossa avverso l'art. 3, comma 1,
lettera c) della legge impugnata, il quale pone, per la sanabilita'
delle nuove costruzioni, il duplice limite che esse siano
pertinenziali a fabbricati residenziali e che abbiano una volumetria
massima di 300 metri cubi, la difesa regionale osserva come tale
disposizione avrebbe rispettato la condizione generale posta dal
legislatore nazionale, pur introducendo condizioni piu' restrittive,
sulla base della particolare «esperienza urbanistico-edilizia
veneta». Con la disposizione impugnata, pertanto, il legislatore
veneto avrebbe rispettato i limiti posti dalla normativa statale
facendo un uso del potere ad esso spettante ben piu' limitato
rispetto a quanto consentito.
Anche le censure mosse avverso l'art. 3, comma 3, sarebbero
infondate. Innanzitutto, la norma si riferirebbe alle aree
assoggettate ai vincoli di cui all'art. 32, della legge n. 47 del
1985, ossia ai vincoli non preclusivi in via assoluta
dell'edificabilita' e pertanto non sarebbe neppure ipotizzabile la
lamentata violazione dell'art. 33 della stessa legge riguardante le
aree soggette ai vincoli di inedificabilita'.
D'altra parte, la ammissione di alcuni mutamenti di destinazione
d'uso e delle «opere o modalita' di esecuzione non valutabili in
termini di volume» escluderebbe dalla sanatoria qualsiasi altro
intervento abusivo.
A tale riguardo, si osserva come la Regione non avrebbe inteso
discostarsi dalla disciplina statale di cui all'art. 32 della 1egge
n. 47 del 1985 ed all'art. 32, comma 27, del decreto-legge n. 269 del
2003. Anzi, a fronte dell'incertezza interpretativa in ordine alla
portata delle disposizioni citate, il legislatore veneto si sarebbe
limitato a chiarire che la normativa statale, «anche se intesa nel
senso piu' restrittivo, non preclude la sanatoria amministrativa di
abusi che abbiano natura insignificante rispetto al vincolo
paesaggistico o ambientale». Sarebbe pertanto ammessa la sanatoria
dei mutamenti di destinazione d'uso, con o senza opere, qualora la
nuova destinazione d'uso sia residenziale e non comporti ampliamento
dell'immobile; sarebbe inoltre ammessa la sanatoria delle opere o
modalita' di esecuzione non valutabili in termini di volume. La norma
riguarderebbe, pertanto, ipotesi gia' desumibili in via
interpretativa, in quanto prive di impatto esterno, per le quali
sarebbe irrilevante la circostanza che l'area sia o meno soggetta a
vincolo paesaggistico o ambientale.
La difesa regionale eccepisce, poi, l'inammissibilita' e
l'improcedibilita' della censura, dal momento che la disposizione
impugnata sarebbe stata modificata dall'art. 19 della legge della
Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 8.
La Regione contesta, da ultimo, le censure mosse all'art. 3,
comma 1, lettera a) concernente gli ampliamenti di costruzioni a
destinazione industriale, artigianale, agricolo-produttiva, ed
impugnato dallo Stato perche' consentirebbe il superamento del limite
massimo fissato dal legislatore statale. In realta', osserva la
difesa regionale, con tale disposizione si sarebbe voluto limitare
l'ammissibilita' del condono, allo stesso tempo prendendo atto che il
criterio urbanistico di riferimento utilizzato dal legislatore
statale non corrisponde a quello utilizzato dalla legislazione
urbanistica veneta per disciplinare gli edifici a destinazione
produttiva. Conseguentemente, la Regione avrebbe «convertito» il
parametro dei metri cubi in quello dei metri quadrati; avrebbe
altresi' ridotto i limiti massimi di ammissibilita' della sanatoria
rispetto al «tetto» statale, limitando l'ampliamento sanabile al 20%
della superficie coperta originaria e la superficie massima
dell'ampliamento sanabile a 450 mq; avrebbe inoltre reso, da
alternative, cumulative le due condizioni sopra indicate. La
doverosita' del rispetto di ambedue i limiti non consentirebbe mai il
superamento del «tetto» statale, in quanto il 20% della superficie
coperta esistente sarebbe logicamente inferiore al 30% del volume
esistente ed inoltre, in quanto il limite dei 450 mq di superficie
coperta massima dell'ampliamento, operando «congiuntamente col limite
del 20% della superficie coperta», rileverebbe «solo se ed in quanto
comprima ulteriormente l'ampliamento sanabile, escludendo anche
ampliamenti di per se' rispettosi della soglia del 20% della
superficie coperta esistente se comunque troppo ampi».
23. - L'Avvocatura dello Stato, in data 22 novembre 2005, ha
depositato una memoria nella quale ribadisce le censure svolte nel
ricorso avverso la legge regionale del Veneto n. 21 del 2004.
24. - Nel giudizio introdotto con ricorso n. 8 del 2005, con atto
depositato il 4 febbraio 2005, si e' costituita in giudizio la
Regione Umbria, concludendo nel senso della inammissibilita', e
comunque della infondatezza, delle censure proposte dal ricorso
statale.
La resistente, in via preliminare, afferma che per la sentenza
n. 196 del 2004 i contenuti di principio da ritenersi sottratti al
legislatore regionale sono, oltre ai profili penalistici, solo la
«previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al
comma 1 dell'art. 32, il limite temporale massimo delle opere
condonabili, la determinazione delle volumetrie massime condonabili».
Per le restanti parti, le Regioni potrebbero quindi introdurre
discipline differenti.
In riferimento alle censure mosse nei confronti dell'art. 21,
comma 1, lettera d) la difesa regionale osserva che la sentenza
n. 196 del 2004 ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003 nella parte
in cui non prevede che la legge regionale di cui al successivo comma
26 possa determinare limiti volumetrici inferiori a quelli ivi
indicati. Da cio' discenderebbe che il solo principio fondamentale
desumibile dalla disposizione in questione e' rappresentato dalla
indicazione del limite massimo di 750 metri cubi per ogni titolo
abilitativo in sanatoria. Peraltro, la Regione osserva che la
disposizione impugnata non escluderebbe il condono per gli
ampliamenti delle nuove costruzioni residenziali, ma lo
circoscriverebbe soltanto.
In relazione alle censure proposte nei confronti dell'art. 20,
comma 1, invece, la resistente osserva che la espressione dei limiti
in metri cubi, anziche' in metri quadri, non puo' essere considerata
un principio fondamentale della materia, stante la agevole
convertibilita' dei metri quadri in metri cubi, in base alla
considerazione dell'altezza media degli edifici del tipo di volta in
volta in questione, o la maggiore altezza in concreto risultante. Il
legislatore regionale avrebbe altresi' contemplato l'eventualita' che
l'immobile sia particolarmente alto - in quanto, ad esempio, adibito
a scopi industriali - precisando all'art. 20, comma 3, che le «opere
di cui al comma 1, lettere a) e b) e al comma 2 non possono comunque
comportare il superamento dei limiti volumetrici massimi stabiliti
all'articolo 32, comma 25 del D.L. n. 269/2003». Per l'ipotesi in cui
l'abuso determini solo un aumento del volume, ma non anche della
superficie (ad es. una sopraelevazione o uno scantinato), l'art. 27,
comma 2, prevede il ricorso ad una formula matematica per determinare
la superficie corrispondente e determinare quindi la compatibilita'
dell'intervento con i limiti prescritti nell'art. 20, comma 1,
lettera a).
Quanto poi alla differenziazione che la legge regionale opera tra
unita' immobiliari destinate ad abitazioni e quelle destinate ad
attivita' produttive e servizi, essa sarebbe pienamente giustificata
e comunque sarebbe il frutto di una scelta di politica
edilizio-urbanistica che competerebbe alla Regione.
Le questioni di costituzionalita' proposte dal ricorso statale
inerenti la presunta violazione della competenza statale in materia
di rapporti con l'UE, moneta e sistema tributario e contabile dello
Stato, secondo la resistente, andrebbero ritenute inammissibili per
evidente genericita'. Ancora, nessuna motivazione sorreggerebbe la
presunta violazione della competenza statale in materia di sistema
tributario e contabile dello Stato.
Nel merito, tali censure sarebbero infondate, poiche' basate
sull'erroneo presupposto secondo il quale la potesta' normativa
regionale incontrerebbe «un limite nel rispetto dell'ampiezza del
gettito finanziario stabilito unilateralmente dal Governo in tema di
condono ed altrettanto unilateralmente destinato a coprire altre
spese statali» e comunque contrastate da quanto stabilito dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 196 del 2004.
Quanto alle censure relative all'art. 21, comma 1, lettera c) la
Regione afferma come esse siano frutto di una erronea lettura della
disposizione, che invece si riferisce «esclusivamente all'utilizzo
dell'area agricola per usi diversi da quello agricolo».
I rilievi concernenti la lettera e) invece, sarebbero infondati,
in quanto la distinzione della posizione dei fabbricati interamente
condonati in precedenza non sarebbe affatto irragionevole.
La censura concernente l'art. 21, lettera h), sarebbe
inammissibile, a causa della sua genericita'; comunque, nel merito,
si osserva come la «grandissima valenza storica, artistica e
culturale» dei centri delle citta' umbre rende non irragionevole la
loro assimilazione ai siti archeologici e all'edificato civile di
particolare rilievo architettonico e paesistico.
Pretestuosi sarebbero, invece, i rilievi mossi nei confronti
dell'art. 19, dal momento che le disposizioni statali espressamente
richiamate solo dal comma 2, sarebbero riferite anche al comma 1
dello stesso art. 19.
Del pari destituite di fondamento sarebbero le censure
concernenti l'art. 27, comma 4, che distingue l'ipotesi in cui le
piu' unita' immobiliari appartenenti allo stesso proprietario si
configurino come un'unica unita' abitativa o produttiva, ovvero come
distinte ed autonome tra loro, ammettendo che solo nel secondo caso
il condono possa riguardare ciascuna unita' abitativa.
25. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato, in data 15 novembre
2005, una memoria nella quale, prendendo atto delle difese svolte
dalla Regione Umbria, circoscrive l'ambito delle censure,
individuando i «punti non, o non piu' controversi anche per segnalare
l'utilita' - ai fini di certezza giuridica - di esplicite specifiche
puntualizzazioni in proposito nella motivazione della emananda
sentenza».
Innanzitutto il ricorrente afferma che e' «superata» la censura
relativa all'art. 20, comma 1, lettera c) dal momento che la Regione
ne ha fornito un'interpretazione conforme alla normativa statale.
Anche la questione concernente l'art. 27, comma 4, «puo' essere
superata esplicitandosi che» tale norma non deroga ai limiti posti
dall'art. 20, comma 3, della stessa legge regionale, e cioe' ai
limiti volumetrici massimi stabiliti all'articolo 32, comma 25 del
decreto-legge n. 269 del 2003.
Non piu' controverso sarebbe anche l'art. 19 del quale la Regione
avrebbe fornito un interpretazione conforme alla normativa statale,
nonche' l'art. 21, comma 1, lettera c) il quale non escluderebbe la
sanabilita' delle costruzioni realizzate in zona agricola.
Conseguentemente, il nucleo delle censure sarebbe circoscritto
all'art. 21, comma 1, lettera d) nella parte in cui esclude la
sanabilita' delle nuove costruzioni residenziali. A tale riguardo, il
ricorrente afferma che la sentenza n. 196 del 2004 non avrebbe
liberato i legislatori regionali dal dovere di conformarsi ai
principi determinati dal Parlamento. Pertanto al legislatore
regionale sarebbe consentito apportare solo articolazioni e
specificazioni della disciplina statale.
L'Avvocatura ribadisce altresi' le censure fondate sugli
artt. 81, 117, terzo comma, e 119 Cost., dal momento che i
legislatori regionali non potrebbero sottrarre risorse finanziarie
essenziali al bilancio dello Stato e turbare il difficile equilibrio
della finanza pubblica statale, dal momento che le esigenze di
politica economico-finanziaria nazionale «necessariamente pervadono
tutte le materie» rientranti nella competenza concorrente.
Il ricorrente ribadisce infine le censure relative all'art. 20,
comma 1, lettera a) e all'art. 21, lettera e) della legge regionale,
mentre «reputa preferibile non insistere nella domanda di parziale
demolizione» dell'art. 21, lettera h), tenuto conto della scarsa
rilevanza pratica della questione.
26. - La Regione Umbria, nella memoria depositata il 29 novembre
2005, ribadisce che le censure svolte dallo Stato avverso la legge
impugnata non terrebbero conto della sentenza n. 196 del 2004, la
quale avrebbe individuato, sia pure a titolo esemplificativo, i
principi fondamentali contenuti nell'art. 32 del decreto-legge n. 269
del 2003. Non costituirebbe invece principio fondamentale la
indicazione delle quantita' sanabili in metri cubi, come invece
asserito dall'Avvocatura dello Stato. D'altra parte, la disciplina
regionale si limiterebbe a circoscrivere la sanatoria alle opere
realizzate in assenza o difformita' dal titolo abilitativo, purche'
conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici vigenti al 2 ottobre 2003.
Per quanto attiene alla lamentata lesione dell'art. 117, secondo
comma, lettere a) ed e) Cost., la difesa regionale rileva che tali
censure sarebbero immotivate. Qualora esse dovessero essere lette
come sostegno alla asserita violazione della materia del
coordinamento della finanza pubblica, sarebbero infondate. La
imposizione di un vincolo, «per di piu' di entrata», alla autonomia
di bilancio non sarebbe, infatti, principio generale di coordinamento
della finanza pubblica.
L'esclusione dalla sanatoria degli immobili che abbiano
beneficiato di precedenti condoni edilizi (art. 21, comma 1, lettera
e) rientrerebbe nella potesta' riconosciuta al legislatore regionale
di introdurre esclusioni ulteriori rispetto a quelle previste dalla
disciplina statale, e giustificata dalla tutela di finalita'
generali, come il contrasto della recidiva e dell'abitualita' nella
commissione degli abusi.
La limitazione alla condonabilita' degli abusi realizzati nei
centri storici, censurata dallo Stato, si giustificherebbe se
inquadrata nella valenza storica e artistica dei centri urbani della
Regione Umbria.
La resistente precisa, altresi', come le limitazioni alla
sanatoria poste dai legislatori regionali inciderebbero, a differenza
di quanto mostra di ritenere l'Avvocatura dello Stato, solo sul
rilascio del titolo abilitativo in sanatoria e non sulla estinzione
del reato, di modo che, quand'anche l'abuso non fosse sanabile sotto
il profilo amministrativo in base ad una previsione regionale
restrittiva, il suo autore potrebbe comunque beneficiare dell'effetto
estintivo del reato.
La difesa regionale precisa, infine, come l'art. 27, comma 4, si
riferisca chiaramente alle ipotesi di piu' unita' immobiliari dello
stesso proprietario comprese in un unico edificio e non autonome.
27. - Nel giudizio introdotto con ricorso n. 9 del 2005, con atto
depositato il 4 febbraio 2005, la Regione Campania si e' costituita
in giudizio, contestando l'ammissibilita' e la fondatezza del ricorso
statale.
La difesa regionale innanzitutto afferma che il termine di
quattro mesi non decorrerebbe dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 168 del 2004, bensi' dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione, e cioe' dal 1° agosto 2004, che ha
apportato emendamenti sul punto specifico.
La difesa regionale eccepisce comunque l'inammissibilita' delle
censure prospettate con riguardo al mancato rispetto del termine, in
quanto sollevate in modo dubitativo.
Nel merito contesta che tale termine sia e possa essere
qualificato come perentorio. In ogni caso, esso sarebbe del tutto
sganciato dall'impianto concettuale utilizzato dalla Corte nella
sentenza n. 196 del 2004, la quale, nel disporre che la legge statale
dovesse fissare un congruo termine per l'emanazione delle leggi
regionali, collegava tale previsione al principio di leale
cooperazione.
La Regione eccepisce come ulteriore profilo di inammissibilita'
del ricorso, l'impugnativa di alcune soltanto delle norme contenute
nella legge regionale, in tal modo operando una non consentita
frammentazione di un unitario intervento regionale. Quanto poi alle
censure relative alle singole disposizioni, la Regione ne eccepisce
innanzitutto l'inammissibilita', per carenza dell'argomentazione
nonche' per genericita' dei parametri evocati.
Nel merito tali censure sarebbero infondate in quanto la Regione
avrebbe esercitato l'autonomia di scelta risconosciutale dalla Corte
in ordine alla delimitazione della possibilita', delle condizioni e
delle modalita' della sanatoria straordinaria.
Anche la previsione della esclusione dalla sanabilita' delle
opere ricadenti sul demanio pubblico rientrerebbe tra le scelte che
la Corte ha attribuito alla Regione, laddove ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale della legge statale che non ha
previsto l'applicabilita' della disciplina regionale anche al demanio
statale.
In via subordinata, la difesa regionale chiede che ove la Corte
ritenga che il termine per l'emanazione della legge regionale
decorresse dal 12 luglio 2004, sollevi avanti a se' la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge
n. 168 del 2004, «nella parte in cui limita a soli quattro mesi il
termine per l'esercizio della potesta' legislativa regionale»,
trattandosi di termine incongruo rispetto alla pluralita' di
contenuti e alla complessita' delle scelte che il legislatore
regionale doveva operare, per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost. e del principio di leale collaborazione.
28. - La Regione Campania ha depositato una memoria difensiva in
data 8 ottobre 2005, nella quale insiste perche' la Corte
costituzionale dichiari inammissibile, e comunque infondato, il
ricorso statale.
In particolare, la resistente contesta la configurazione del
termine posto all'esercizio della potesta' legislativa regionale come
perentorio. Si tratterebbe, invece, di un termine posto a presidiare
la «effettiva reciproca collaborazione fra i livelli di governo, al
fine di consentire la operativita' della scelta del condono».
Peraltro, la Regione ribadisce la incongruita' del termine in
concreto stabilito dalla legge statale, e dunque la sua
illegittimita' costituzionale.
Le doglianze espresse nel ricorso statale circa il merito delle
scelte operate con la legge regionale, inoltre, sarebbero infondate,
in quanto «sul piano urbanistico-amministrativo» la Corte
costituzionale avrebbe gia' «definitivamente riconosciuto alle
Regioni una ampia discrezionalita».
29. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato, in data 5 novembre,
una memoria nella quale, anzitutto, contesta che l'impugnazione di
alcune soltanto delle norme contenute nella legge regionale campana
determini l'inammissibilita' del ricorso.
Ribadisce inoltre l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni censurate «per inottemperanza, in quanto tardivamente
prodotte, alle indicazioni date» dalla Corte nella sentenza n. 196
del 2004 e per conseguente inosservanza del principio di leale
collaborazione e violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Tale censura, ove ritenuta fondata, sarebbe assorbente rispetto
alle doglianze specifiche prospettate nel ricorso «in via logicamente
subordinata».
L'Avvocatura infine contesta il carattere generico delle difese
svolte dalla Regione.
In tutti i ricorsi sopra menzionati il Presidente del Consiglio
dei ministri precisa inoltre che la declaratoria di illegittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate non produrrebbe alcuna
lacuna, posto che da essa deriverebbe «il riespandersi della
normativa statale».
30. - Nel corso dell'udienza pubblica il rappresentante
dell'Avvocatura generale dello Stato ha insistito per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale di tutte le norme
impugnate, non essendo stato autorizzato a rinunziare ad alcuna di
esse.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato numerose
disposizioni di sette leggi regionali: gli artt. 26, comma 4; 29
comma 2 (e, per quanto ivi richiamato, l'art. 8, comma 3); 32; 33,
commi da 1 a 4 (eccettuata, nel comma 3, la lettera d); 34, commi 1 e
2 (con esclusione delle lettere b), c), d) ed e) del comma 2), della
legge della Regione Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza
e controllo dell'attivita' edilizia ed applicazione della normativa
statale di cui all'articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269,
convertito con modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326);
l'art. 2, commi 1, 2, 5 (limitatamente alla lettera c) e 6, della
legge della Regione Toscana 20 ottobre 2004, n. 53 (Norme in materia
di sanatoria edilizia straordinaria); l'art. 3 (eccettuato il comma
4) della legge della Regione Marche 29 ottobre 2004, n. 23 (Norme
sulla sanatoria degli abusi edilizi); gli artt. 1, comma 1
(limitatamente alle parole «salvo quanto disposto dalla presente
legge»); 2, commi 1 e 2; 3, comma 1, della legge della Regione
Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia
di illeciti edilizi); gli artt. 3, commi 1 (eccettuata la lettera b)
e 3, della legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21
(Disposizioni in materia di condono edilizio); gli artt. 19; 20,
comma 1, lettere a) e c); 21, comma 1, lettere c) d) e) ed h); 27,
comma 4 (tali ultime due disposizioni sono impugnate in virtu' della
loro asserita «connessione» con le altre), della legge della Regione
Umbria 3 novembre 2004, n. 21 (Norme sulla vigilanza,
responsabilita', sanzioni e sanatoria in materia edilizia); gli
artt. 1, 3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2); 4; 6 (soltanto
i commi 1, 2 e 5) e 8 della legge della Regione Campania 18 novembre
2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al
decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32 cosi' come
modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, di conversione e
successive modifiche ed integrazioni).
I parametri costituzionali che, sotto differenziati profili, si
assumono violati sono gli artt. 3; 42; 81; 97; 117, secondo comma,
lettere a) e) l), s); 117, terzo comma; 119 Cost., nonche' i principi
di autonomia degli enti locali e di leale collaborazione fra Stato e
Regioni.
2. - Considerata la sostanziale identita' della materia, nonche'
l'analogia di gran parte delle questioni prospettate, i giudizi
possono essere riuniti per essere affrontati congiuntamente e decisi
con unica sentenza.
3. - Le molteplici questioni di costituzionalita' sollevate nei
ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri possono essere
sintetizzate nei termini seguenti.
I) l'art. 26, comma 4, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 23 del 2004, il quale dispone che «le opere
edilizie autorizzate e realizzate in data antecedente all'entrata in
vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme sulla edificabilita'
dei suoli), che presentino difformita' eseguite nel corso
dell'attuazione del titolo edilizio originario, si ritengono sanate,
fermo restando il rispetto dei requisiti igienico-sanitari e di
sicurezza», violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., dal momento
che introdurrebbe - peraltro in contrasto con la tendenza alla
riduzione dell'ambito applicativo della sanatoria propria di altre
norme della stessa legge regionale - «una sanatoria straordinaria
gratuita ed ope legis non sorretta da alcun principio fondamentale
determinato dallo Stato, e contrastante con le esigenze della finanza
pubblica»; inoltre, la medesima norma violerebbe l'art. 3 Cost., in
quanto introdurrebbe una discriminazione tra i proprietari basata
sulla diversa collocazione temporale degli illeciti, consentendo la
sanatoria ex lege solo per quelli piu' risalenti nel tempo;
II e III) l'art. 29, comma 2, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 23 del 2004, il quale stabilisce che «qualora
in sede di definizione della domanda di sanatoria o di controlli
successivi alla stessa sia accertato che la asseverazione del
professionista abilitato» contenga dichiarazioni non veritiere,
rilevanti ai fini del conseguimento del titolo, «trova applicazione
quanto disposto dall'articolo 8, comma 3», nonche' l'art. 8, comma 3,
della medesima legge, per quanto richiamato dall'art. 29, secondo il
quale «nel caso in cui il titolo abilitativo contenga dichiarazioni
non veritiere del progettista necessarie ai fini del conseguimento
del titolo stesso, l'Amministrazione comunale ne da' notizia
all'Autorita' giudiziaria nonche' al competente Ordine professionale,
ai fini dell'irrogazione delle sanzioni disciplinari», violerebbero
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione alla
materia dell'«ordinamento civile e penale», nonche' dell'art. 117,
terzo comma, Cost. in quanto contrasterebbe con la competenza statale
concorrente in materia di «professioni»;
IV) l'art. 32, della legge regionale dell'Emilia-Romagna
n. 23 del 2004, che disciplina in linea generale gli interventi non
ammessi a sanatoria, aggiungendo a quelli ritenuti tali dalla
normativa statale di principio anche gli interventi e le opere «per
la cui realizzazione siano stati utilizzati contributi pubblici
erogati successivamente al 1995 a qualunque titolo dallo Stato, dalla
Regione e dagli enti locali», nonche' gli interventi realizzati su
«unita' abitative gia' oggetto di titolo in sanatoria, ai sensi dei
capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), o dell'art. 39 della legge
23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), per la regolarizzazione amministrativa di interventi di
nuova costruzione o di ristrutturazione nonche' interventi di
ampliamento o soprelevazione che abbiano comportato nuove unita'
immobiliari», violerebbe gli artt. 3, primo comma, 42, 117 e 119
Cost., in quanto la previsione di ulteriori (rispetto a quelle
previste dalla legislazione statale) condizioni ostative
all'ammissibilita' della sanatoria contrasterebbe con la normativa
statale di principio, con il principio di uguaglianza e la disciplina
costituzionale della proprieta' privata, determinando una
irragionevole discriminazione «tra proprietari di edifici ed anche
tra autori (eventualmente imputati) degli illeciti edilizi»;
V) l'art. 33, comma 1, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 23 del 2004, il quale dispone che «in tutto il
territorio della Regione non e' ammesso il rilascio dei titoli in
sanatoria per la costruzione di nuovi manufatti edilizi fuori terra o
interrati realizzati in contrasto con la legislazione urbanistica o
con le prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data del
31 marzo 2003», violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., perche',
escludendo dalla assoggettabilita' al condono edilizio i nuovi
manufatti, contrasterebbe con la norma statale di principio di cui
all'art. 32, comma 25, del decreto-legge 30 settembre 2003 n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326, secondo la quale
non puo' essere esclusa - ma, eventualmente, soltanto delimitata - la
sanabilita' delle nuove costruzioni residenziali di modeste
dimensioni realizzate in contrasto con gli strumenti urbanistici;
contrasterebbe, inoltre, con l'art. 117, secondo comma, lettere a) ed
e) Cost., in quanto inciderebbe nelle materie - affidate alla
competenza esclusiva dello Stato - dei «rapporti con l'Unione
europea», della «moneta» e del «sistema tributario e contabile dello
Stato», nonche' con l'art. 117, terzo comma, l'art. 119 Cost. e la
potesta' statale di coordinamento della finanza pubblica; con
l'art. 81 Cost., in quanto inciderebbe negativamente sulla copertura
finanziaria di molte leggi di spesa che «fanno affidamento sul
gettito del condono edilizio», determinando una «indebita turbativa
dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme»; violerebbe
altresi' l'art. 3, Cost., in quanto la restrizione dell'ambito
applicativo della disciplina statale del condono edilizio
comporterebbe una violazione del principio di uguaglianza;
violerebbe, infine, l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
relativamente alla competenza statale esclusiva in materia di
ordinamento civile e penale, dal momento che la medesima tipologia di
illecito urbanistico riceverebbe nella Regione, per effetto
dell'applicazione della norma impugnata, un diverso trattamento
giudiziario;
VI) l'art. 33, commi 2 e 3, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 23 del 2004, nella parte in cui limita in modo
sostanziale l'ammissibilita' della sanatoria per gli ampliamenti e le
sopraelevazioni, discostandosi dai limiti previsti dall'art. 32,
comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003, violerebbe l'art. 117,
terzo comma, Cost., perche' ridurrebbe irrazionalmente e
irragionevolmente l'ambito degli interventi ammessi al condono
edilizio dalla normativa statale; l'art. 117, secondo comma, lettere
a) ed e) l'art. 117, terzo comma, nonche' l'art. 119 Cost., in quanto
ridurrebbe il gettito finanziario previsto dalla normativa statale
sul condono edilizio, in tal modo incidendo su materie di competenza
statale esclusiva («rapporti dello Stato con l'Unione europea»,
«moneta») e concorrente («coordinamento della finanza pubblica»);
l'art. 81 Cost., in quanto avrebbe effetto sulla copertura
finanziaria di molte leggi di spesa che «fanno affidamento sul
gettito del condono edilizio», determinando una «indebita turbativa
dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme»; l'art. 3,
Cost., in quanto la restrizione dell'ambito applicativo della
disciplina statale del condono edilizio comporterebbe una violazione
del principio di uguaglianza; l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione alla competenza statale esclusiva in materia di
ordinamento civile e penale, dal momento che la medesima tipologia di
illecito urbanistico riceverebbe, per effetto dell'applicazione della
norma impugnata, un diverso trattamento giudiziario; l'art. 3 Cost.,
nella parte in cui introduce, per gli edifici bifamiliari (art. 32,
comma 3, lettera b) un limite (100 metri cubi) irragionevolmente piu'
severo rispetto a quello (cento metri quadrati) «che segna il confine
tra la nozione di variazione essenziale e quella di parziale
difformita' (per l'Emilia-Romagna, art. 23 della legge reg.
25 novembre 2002, n. 31)»;
VII) l'art. 33, comma 3 (ad eccezione della lettera d) della
legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 23 del 2004, concernente gli
ampliamenti e sopraelevazioni di manufatti esistenti, e l'art. 34,
comma 2, concernente gli interventi di ristrutturazione edilizia,
nella parte in cui ammettono la sanatoria straordinaria (soltanto) di
interventi edilizi «che siano conformi alla legislazione urbanistica
ma che contrastino con le prescrizioni degli strumenti urbanistici
vigenti alla data del 31 marzo 2003», violerebbero l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto contrasterebbero con la normativa statale di
principio relativa alla individuazione degli interventi ammissibili a
sanatoria, non essendo chiara la portata del requisito della
conformita' alla legislazione urbanistica e potendo esso determinare
una ridottissima possibilita' di applicazione del condono, anche in
relazione ad abusi minori;
VIII) l'art. 33, comma 4, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 23 del 2004, il quale stabilisce che «qualora
gli ampliamenti di cui al comma 3, lettera a) punto 1), riguardino
edifici con originaria funzione diversa da quella abitativa, tali
immobili sono obbligati a mantenere una destinazione d'uso non
abitativa nei venti anni successivi alla data di entrata in vigore
della presente legge», nella parte in cui vincola per venti anni la
destinazione d'uso degli immobili condonati, violerebbe gli artt. 3,
117, secondo comma, lettere a) e) ed l), 117, terzo comma, 119, 81
Cost., «l'autonomia degli enti locali» in relazione all'esercizio
della potesta' urbanistica, nonche' l'art. 42 Cost. e la garanzia
costituzionale della proprieta';
IX e X) l'art. 34, comma 1, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna n. 23 del 2004, il quale esclude dalla sanatoria
gli interventi di ristrutturazione edilizia «realizzati in contrasto
con la legislazione urbanistica o con le prescrizioni degli strumenti
urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003, fatto salvo quanto
disposto dal comma 2», senza «distinguere tra ristrutturazioni per le
quali e' necessario permesso di costruire e ristrutturazioni a
volumetria e superficie utile lorda invariate» (che non comportano,
di regola, alterazioni del carico urbanistico, e dunque non implicano
oneri per la riqualificazione urbana a carico delle comunita'
locali), nonche' l'art. 34, comma 2, lettere a) e d) della medesima
legge, il quale ammette a sanatoria gli interventi di
ristrutturazione purche' ricorrano le condizioni elencate e siano
conformi alla legislazione urbanistica, ed in particolare la lettera
a) la quale ammette a sanatoria gli interventi di ristrutturazione
edilizia che «non comportino aumento delle unita' immobiliari, fatte
salve quelle ottenute attraverso il recupero ai fini abitativi dei
sottotetti, in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari»,
violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
contrasterebbero con la normativa statale di principio che non
prevede tali limitazioni;
XI) l'art. 2, comma 1, della legge regionale della Toscana
n. 53 del 2004, nella parte in cui ammette alla sanatoria edilizia
soltanto «le opere e gli interventi (...) realizzati con variazioni
essenziali dal titolo abilitativo o, comunque, in difformita'
rispetto ad esso» (lettera a) escludendo dall'ambito di applicazione
del condono gli immobili realizzati in assenza di permesso di
costruire, ed inoltre, nella parte in cui subordina la sanabilita' al
«rispetto dei limiti indicati dal comma 2», violerebbe l'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto, nel circoscrivere i limiti di
volumetria e nell'escludere del tutto tipologie di abusi dall'ambito
degli interventi ammessi alla sanatoria, contrasterebbe con il
principio fondamentale posto dalle norme statali concernenti il
condono edilizio che consente alle Regioni soltanto la possibilita'
di «specificare i limiti (quantitativi e non) della sanabilita»,
nonche' di «`limare' entro margini di ragionevole tollerabilita'
(...) le volumetrie massime previste dal legislatore statale»;
l'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e) Cost., in quanto
inciderebbe nelle materie - affidate alla competenza esclusiva dello
Stato - dei «rapporti con l'Unione europea», della «moneta» e del
«sistema tributario e contabile dello Stato»; l'art. 117, terzo
comma, l'art. 119 Cost. e la potesta' statale di coordinamento della
finanza pubblica; l'art. 81 Cost., in quanto comprimerebbe il gettito
derivante dal condono edilizio sul quale piu' leggi del Parlamento
farebbero affidamento, ledendo «le potesta' statali di governo della
finanza pubblica», e potendo «essere considerato indebita turbativa
dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme»; l'art. 3
Cost. ed il principio di eguaglianza; l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in relazione alla competenza esclusiva statale in
esso prevista nelle materie dell'ordinamento civile e penale, in
ragione della «asistematicita» delle pronunzie giurisdizionali che i
giudici comuni sarebbero chiamati a rendere in applicazione della
normativa impugnata;
XII) l'art. 2, comma 2, della legge regionale della Toscana
n. 53 del 2004, che individua gli interventi non suscettibili di
sanatoria, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si
discosterebbe «eccessivamente» e «irrazionalmente», dai «limiti
quantitativi» alla sanabilita' di ampliamenti e ristrutturazioni,
previsti dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003;
violerebbe, altresi', gli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere a)
e) ed l), 119 Cost. (per ragioni identiche a quelle indicate per le
questioni sub VI e XI);
XIII) l'art. 2, comma 5, lettera c) della legge regionale
della Toscana n. 53 del 2004, il quale esclude del tutto dalla
sanatoria «le opere e gli interventi in contrasto con le destinazioni
d'uso ammesse, nella zona interessata, dagli strumenti urbanistici
vigenti al momento dell'entrata in vigore» della medesima legge,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost, perche' introdurrebbe «un
limite non sorretto da (un) principio determinato dal legislatore
statale», nonche' in quanto consentirebbe, «nella concreta
applicazione» della normativa, «discrezionalita' non compatibili con
la `meccanica' di un condono edilizio»;
XIV) l'art. 2, comma 6, della legge regionale della Toscana
n. 53 del 2004, ai sensi del quale, «qualora i vincoli di cui al
comma 4 e al comma 5, lettera a) siano istituiti dopo l'entrata in
vigore della presente legge, si applica quanto previsto dall'articolo
32 della legge n. 47/1985. Si applica ugualmente l'articolo 32 della
legge n. 47/1985 per la sanatoria delle opere di cui al comma 5,
lettera a) conformi agli strumenti urbanistici», laddove sembra
attribuire ai vincoli istituiti dopo l'entrata in vigore della legge
de qua «la forza di impedire la sanatoria straordinaria», violerebbe
gli artt. 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost; l'art. 3 Cost.,
in quanto il principio di eguaglianza sarebbe «irrazionalmente leso
dalla facolta' (e dalla attuale minaccia) di travolgere in futuro ed
in modo discrezionale l'affidamento del cittadino che autodenuncia
l'abuso edilizio»; l'art. 97 Cost. ed i principi di imparzialita' e
buon andamento dell'amministrazione;
XV) l'art. 3, commi 1 e 3, della legge regionale della
Regione Marche n. 23 del 2004, nella parte in cui introduce limiti
quantitativi all'ambito degli interventi ammessi alla sanatoria
straordinaria, riducendo le volumetrie massime assentibili ed
escludendo quasi del tutto la sanatoria per le nuove costruzioni
residenziali, in tal modo ponendosi in contrasto con i principi
stabiliti dalla legislazione statale, violerebbe gli artt. 81, 117,
secondo comma, lettere a) e) ed l), 117, terzo comma, 119 Cost. (per
identiche ragioni rispetto a quelle indicate per le questioni sub VI
e XI), nonche' l'art. 3 Cost., in quanto alterna in modo «poco
razionale» «misure di volumetria a misure di superficie», senza
specificare se si tratta di superficie utile lorda o netta, ed in
quanto sopprime «la essenziale distinzione tra nuove costruzioni e
ampliamenti» ed inoltre in quanto fa «ricorso soltanto a limiti
massimi espressi in cifre assolute»;
XVI) l'art. 3 della legge regionale della Regione Marche
n. 23 del 2004, nella parte in cui - per effetto della soppressione
del limite del 30 per cento della volumetria e del limite di 3. 000
metri cubi previsti dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003,
nonche' a causa della mancata differenziazione delle nuove
costruzioni non residenziali - estende l'ambito della sanabilita',
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., nonche', piu'
specificamente, l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., il
quale attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato la materia
dello «ordinamento civile e penale»;
XVII, XVIII, XIX, XX) l'art. 2, comma 1, della legge della
Regione Lombardia n. 31 del 2004, nella parte in cui esclude dalla
sanatoria straordinaria le «nuove costruzioni, residenziali e non,
qualora realizzate in assenza del titolo abilitativo edilizio e non
conformi agli strumenti urbanistici generali vigenti alla data di
entrata in vigore della presente legge»; nonche' nella parte in cui
appare escludere anche le opere realizzate in totale difformita' dal
titolo o con variazioni essenziali; ed infine, nella parte in cui
riduce - in relazione agli ampliamenti - i limiti massimi di
volumetria aggiuntiva ammessi a sanatoria straordinaria,
consentendoli solo ove contenuti entro il «20 per cento della
volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, di 500
metri cubi»; l'art. 2, comma 2, della medesima legge, il quale, nello
stabilire che «non sono suscettibili di sanatoria i mutamenti di
destinazione d'uso, qualora superiori a 500 metri cubi per singola
unita' immobiliare e non conformi alle previsioni urbanistiche
comunali vigenti alla data di entrata in vigore della presente
legge», pone due differenti limiti, ulteriori a quelli stabiliti
dalla normativa statale, alla sanabilita' dei mutamenti di
destinazione d'uso, «senza distinguere tra mutamenti implicanti opere
ed altri mutamenti e tra mutamenti incidenti sui carichi urbanistici
ed altri mutamenti», violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo
comma, lettere a) e) ed l), 117, terzo comma, 119 Cost. (per ragioni
identiche a quelle indicate per le questioni sub VI e XI);
XXI) l'art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia
n. 31 del 2004, ove «considerato esaustivo ed a se stante» rispetto
alla legislazione statale, e dunque, «interpretabile a contrario» nel
senso di consentire un ampliamento dell'ambito della sanatoria,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto sarebbe
contrastante «con il principio posto dall'art. 32, comma 27, lettera
d)», del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269; violerebbe altresi'
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto invaderebbe
l'ambito della competenza statale esclusiva in materia di
«ordinamento civile e penale»;
XXII) l'art. 3, comma 1, lettera a) della legge della Regione
Veneto n. 21 del 2004, il quale ammette a sanatoria «le tipologie di
opera di cui all'Allegato 1 della legge sul condono» a condizione che
«gli ampliamenti di costruzioni a destinazione industriale,
artigianale e agricolo-produttiva non superino il 20 per cento della
superficie coperta fino ad un massimo di 450 metri quadrati di
superficie lorda di pavimento», violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost, in quanto, individuando i limiti quantitativi degli abusi
sanabili con riferimento alla superficie e non al volume, renderebbe
possibile il superamento del limite di 750 metri cubi fissato
dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003, in
contrasto con i principi fondamentali della materia «governo del
territorio» individuati dalla sentenza di questa Corte n. 196 del
2004 nella disciplina statale posta dall'art. 32 del decreto-legge
n. 269 del 2003, ed in particolare con il limite massimo delle
volumetrie sanabili ivi indicato, nonche' l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in quanto, estendendo l'ambito della sanabilita',
determinerebbe una palese invasione della competenza statale in
materia di «ordinamento civile e penale»;
XXIII) l'art. 3, comma 1, lettera c) della legge della
Regione Veneto n. 21 del 2004, il quale, nella parte in cui dispone
che «le tipologie di opera di cui all'allegato 1 della legge sul
condono» sono suscettibili di sanatoria edilizia a condizione che «le
nuove costruzioni siano pertinenze di fabbricati residenziali prive
di funzionalita' autonoma, fino ad un massimo di 300 metri cubi»,
esclude dal condono edilizio le «nuove costruzioni residenziali»
diverse da quelle pertinenziali e aventi volumetria non superiore a
300 metri cubi, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
contrasterebbe con «un principio determinato dal legislatore
statale», nonche' con la «configurabilita» - che sarebbe stata
ammessa anche da questa Corte - «di una sanatoria straordinaria di
illeciti urbanistici»; l'art. 117, terzo comma, l'art. 119 Cost. e la
competenza statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica; l'art. 117, secondo comma, lettere a) e) ed l), Cost., in
quanto inciderebbe sulla competenza esclusiva statale in materia di
«rapporti con l'Unione europea», «moneta», «ordinamento civile e
penale»; l'art. 81 Cost., per contrasto con il principio di copertura
finanziaria, l'art. 3, Cost. e il principio di eguaglianza ivi
sancito;
XXIV) l'art. 3, comma 3, della legge della Regione Veneto
n. 21 del 2004 - il quale dispone che «ad integrazione di quanto
previsto dall'articolo 32, commi 26 e 27, della legge sul condono,
nelle aree assoggettate ai vincoli di cui all'articolo 32» della
legge n. 47 del 1985 e successive modificazioni, «sono suscettibili
di sanatoria edilizia, a condizione che l'intervento non sia precluso
dalla disciplina di tutela del vincolo, esclusivamente i seguenti
interventi, ancorche' eseguiti in epoca successiva alla imposizione
del relativo vincolo: a) i mutamenti di destinazione d'uso, con o
senza opere, qualora la nuova destinazione d'uso sia residenziale e
non comporti ampliamento dell'immobile; b) le opere o modalita' di
esecuzione non valutabili in termini di volume», nella misura in cui
farebbe riferimento ad interventi non incidenti sulla volumetria, ma
solo sulla «superficie utile», escludendo dalla sanatoria «ogni altro
intervento abusivo», violerebbe gli artt. 117, secondo e terzo comma,
81, 119 e 3 Cost. (per le medesime ragioni svolte sub VI e XI),
nonche' l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sia in quanto
sarebbe riservata al legislatore statale «la tutela dei valori (ad
esempio ambientali) presidiati» dai vincoli di cui all'art. 32 della
legge n. 47 del 1985, sia in quanto possa in concreto consentire la
sanatoria che sarebbe invece esclusa in via assoluta dall'art. 33
della legge n. 47 del 1985;
XXV) l'art. 20, comma 1, lettera a) della legge della Regione
Umbria n. 21 del 2004, il quale nel disciplinare la sanabilita' degli
ampliamenti di fabbricati esistenti, introduce limiti
quantitativamente diversi rispetto a quelli previsti dall'art. 32,
comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003, discrimina tra unita'
immobiliari destinate ad attivita' produttive o a servizi e altre
unita' immobiliari, determina tali limiti in «metri quadri di
superficie utile coperta», anziche' in termini di volume, in
violazione degli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.
(per identiche ragioni rispetto a quelle indicate nelle questioni sub
VI, XI);
XXVI) l'art. 20, comma 1, lettera c) della legge della
Regione Umbria n. 21 del 2004, il quale ammette la sanatoria delle
«opere riconducibili alle seguenti tipologie di illecito edilizio
indicate con i numeri 3, 4, 5 e 6 dell'allegato 1 al decreto-legge
medesimo, anche con eventuale modifica delle destinazioni d'uso» le
quali «siano esse realizzate in conformita' o in difformita' dalle
norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici
alla data del 2 ottobre 2003», violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto, ove la data del 2 ottobre 2003 fosse riferita alla
realizzazione delle opere, contrasterebbe «con il fondamentale
principio posto dall'art. 32, comma 25, del citato decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269», il quale fa riferimento alle opere
realizzate entro il 31 marzo 2003; l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., in quanto invaderebbe la competenza esclusiva dello Stato
in materia di «ordinamento civile e penale»;
XXVII) l'art. 21, comma 1, lettera c) della legge della
Regione Umbria n. 21 del 2004, nella parte in cui esclude la
sanabilita' di opere abusive che comportino «utilizzo di aree in zona
agricola per usi del suolo diversi da quello agricolo», potendo
determinare la preclusione della sanatoria nelle zone agricole,
oltretutto in contraddizione con il precedente art. 20, comma 1,
lettera a) numero 3, ove viene espressamente menzionata la «zona E»,
determinerebbe una irragionevole diminuzione dell'ambito degli
interventi condonabili, cosi' violando gli artt. 3, 81, 117, secondo
e terzo comma, e 119 Cost. (per identiche ragioni rispetto a quelle
indicate nelle questioni sub VI e XI);
XXVIII) l'art. 21, comma 1, lettera d) della legge della
Regione Umbria n. 21 del 2004, il quale, escludendo dal condono
edilizio straordinario i «nuovi edifici, salvo quanto previsto
dall'art. 20, comma 1, lettera b)», della medesima legge regionale,
ridurrebbe l'ambito delle fattispecie passibili di sanatoria, in
contrasto con i principi fondamentali posti dall'art. 32, comma 25,
del decreto-legge n. 269 del 2003, ai sensi del quale sarebbero
ammesse a sanatoria anche le «nuove costruzioni residenziali», in
violazione degli gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119
Cost. (per identiche ragioni rispetto a quelle indicate nelle
questioni sub VI e XI);
XXIX) l'art. 21, comma 1, lettera e) della legge della
Regione Umbria n. 21 del 2004, nella parte in cui esclude la
sanabilita' dell'ampliamento di edifici la cui «intera» costruzione
abbia gia' beneficiato di «precedenti condoni edilizi», violerebbe
l'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una disuguaglianza non
sorretta da un principio della legislazione statale; gli artt. 3 e 42
Cost., in quanto discriminerebbe gli attuali proprietari degli
edifici in questione che potrebbero essere soggetti diversi dagli
autori dei precedenti abusi e dai proprietari degli immobili
all'epoca in cui essi sono stati realizzati; l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in quanto la discriminazione tra proprieta'
edilizie e relativi proprietari sarebbe invasiva della competenza
esclusiva statale in materia di «ordinamento civile e penale»;
XXX) l'art. 21, comma 1, lettera h), della legge della
Regione Umbria n. 21 del 2004, il quale - nell'escludere dalla
sanatoria gli interventi «di ampliamento nelle zone omogenee A di cui
al D.M. n. 1444/1968, nonche' nei centri storici», ad eccezione «di
quelli di cui all'articolo 20, comma 2» - equipara «i centri storici
ai `siti archeologici' e tutti i relativi edifici a quelli sottoposti
a vincolo extraurbanistico», determinando una irragionevole
diminuzione dell'ambito degli interventi per i quali e' ammesso il
condono edilizio, violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo
comma, e 119 Cost., (per identiche ragioni rispetto a quelle indicate
nelle questioni sub VI e XI);
XXXI) l'art. 19 della legge della Regione Umbria n. 21 del
2004, il quale al comma 1 afferma che «i limiti, le condizioni e le
modalita' per il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria (...)
sono disciplinate dal presente titolo», mentre al successivo comma 2
afferma che «per quanto non disposto dal presente titolo si
applicano» le normative statali del 1985 e del 1994, nonche' i
termini temporali, le modalita' e le procedure previste dalle norme
statali del 2003, «in connessione con le doglianze in precedenza
formulate», violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e
119 Cost., in quanto conterrebbe disposizioni poco chiare ed inoltre,
in quanto la mancata menzione delle «successive modifiche ed
integrazioni» della disciplina statale del 1985 e del 1994 potrebbe
«ingenerare incertezze e controversie»;
XXXII) l'art. 27, comma 4, della legge della Regione Umbria
n. 21 del 2004, il quale dispone che «l'ampliamento di cui alla
lettera a) del comma 1 dell'articolo 20, per gli edifici costituiti
da piu' unita' immobiliari dello stesso avente titolo, o da unita'
immobiliari pertinenziali insistenti all'interno del lotto o
dell'area, sempre dello stesso avente titolo, e' ammesso per una sola
volta ed e' riferito alla sommatoria delle superfici di tutte le
unita' immobiliari interessate, salvo che ogni unita' immobiliare si
configuri come autonoma struttura abitativa, produttiva o a servizi»,
laddove dovesse intendersi riferito anche ai casi di piu' proprietari
di unita' immobiliari comprese in edificio condominiale o di un unico
proprietario di piu' unita' immobiliari autonome, violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost.;
XXXIII) gli artt. 1, 3 (eccettuate le lettere b e d del comma
2), 4, 6 (soltanto i commi 1, 2 e 5) e 8 della legge della Regione
Campania n. 10 del 2004, in quanto emanati quando era oramai decorso
il termine di quattro mesi (scaduto il 12 novembre 2004) stabilito
dall'art. 5, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168
(Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica),
convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2004, n. 191, per
l'emanazione della legge di cui al comma 26 dell'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, violerebbero l'art. 117, terzo comma,
Cost. e il principio di «leale collaborazione», in quanto, decorso il
termine suddetto, la potesta' normativa regionale avrebbe potuto
essere esercitata soltanto recependo la normativa statale gia'
divenuta applicabile, «senza possibilita' di contraddirla»;
XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXVII) l'art. 1, comma 1, della legge
della Regione Campania n. 10 del 2004, il quale dispone che «la
presente legge disciplina la possibilita', le condizioni e le
modalita' per l'ammissibilita' a sanatoria degli abusi edilizi di cui
al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32, convertito
in legge dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, articolo 1 e
successive modificazioni e integrazioni», laddove sia suscettibile di
essere interpretato nel senso di escludere «dal tessuto normativo
complessivo» le disposizioni statali in esso citate; l'art. 3, comma
1, della medesima legge, nella parte in cui esclude dalla sanatoria
straordinaria tutte le «opere abusive che hanno comportato la
realizzazione di nuove costruzioni difformi dalle norme urbanistiche
e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data di
esecuzione delle stesse», in contrasto con l'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, ed inoltre nella parte in cui,
irrazionalmente darebbe rilevanza a norme e strumenti urbanistici non
piu' in vigore al momento dell'entrata in vigore della legge
regionale; l'art. 4, comma 1, lettera a) della medesima legge, il
quale, disponendo che sono sanabili le opere abusive rientranti tra
le tipologie di cui all'allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003,
se le stesse «hanno comportato un ampliamento del manufatto inferiore
al quindici per cento della volumetria della costruzione originaria,
sempre che l'ampliamento non superi complessivamente i 250 metri
cubi», pone per gli ampliamenti due limiti piu' severi rispetto a
quelli previsti dalla norma statale ed inoltre tra loro cumulativi,
in tal modo restringendo l'ambito della sanatoria; l'art. 4, comma 1,
lettera b) della medesima legge, che disponendo che sono sanabili le
opere abusive che «hanno comportato la realizzazione di nuove
costruzioni conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni
degli strumenti urbanistici vigenti alla data di esecuzione delle
stesse e aventi una volumetria inferiore a 250 metri cubi per singola
richiesta di titolo edilizio in sanatoria, sempre che la nuova
costruzione non superi complessivamente i 600 metri cubi»,
violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119
Cost., (per ragioni identiche rispetto a quelle indicate nelle
questioni sub VI e XI);
XXXVIII) l'art. 3, comma 2, lettera a) «con i connessi commi
3 e 4», e l'art. 4, comma 1, lettera c) della legge della Regione
Campania n. 10 del 2004, nella parte in cui restringono l'ambito
degli interventi sanabili negando rilevanza al parere favorevole
delle autorita' preposte alla tutela del vincolo, senza distinguere
se tale vincolo sia anteriore all'abuso ovvero successivo,
violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.
(per le medesime ragioni di cui alle questioni sub VI e XI), nonche'
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.;
XXXIX) l'art. 3, comma 2, lettera a) «con i connessi commi 3
e 4», e l'art. 4, comma 1, lettera c) della legge della Regione
Campania n. 10 del 2004, nella parte in cui estendono l'ambito degli
interventi sanabili in ragione del riferimento alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti
alla data di esecuzione delle opere abusive, norme e strumenti che
potrebbero risultare meno severi di quelli vigenti alla data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 269 del 2003, violerebbero
l'art. 117, terzo comma, Cost. ponendosi in contrasto con i principi
fondamentali posti dalla normativa statale, nonche' l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., in quanto invaderebbero la
competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile e
penale»;
XL) l'art. 3, comma 2, lettera c) della legge della Regione
Campania n. 10 del 2004, nella parte in cui, disponendo che non
possono essere sanate le opere «realizzate su aree facenti parte o di
pertinenza del demanio pubblico», e non distinguendo tra demanio
statale e demanio provinciale e comunale, estenderebbe l'ambito delle
ipotesi di esclusione dalla sanabilita' gia' prevista dall'art. 32,
comma 14, del decreto-legge n. 269 del 2003, violerebbe gli artt. 42
e 117, secondo comma, lettera g) Cost., in relazione al demanio
statale, per il quale la sanabilita' delle opere e' subordinata al
previo esplicito consenso dello Stato proprietario; l'art. 117, terzo
comma, Cost. in quanto contrasterebbe con un principio determinato
dalla normativa statale (art. 32, comma 14, del decreto-legge n. 269
del 2003 e art. 32, comma 6, della legge n. 47 del 1985); l'art. 117,
terzo comma, Cost., in relazione ai beni del demanio provinciale e
comunale, in quanto la disposizione regionale non sarebbe sorretta da
alcun principio determinato dalla normativa statale;
XLI) l'art. 4, comma 1, lettera d) della legge della Regione
Campania n. 10 del 2004, il quale ammette alla sanatoria gli
interventi che «hanno comportato un ampliamento del manufatto, gia'
oggetto di condono ai sensi delle disposizioni di cui alla legge
28 febbraio 1985, n. 47, capi IV e V, o ai sensi della legge
23 dicembre 1994, n. 724, articolo 39, inferiore al cinque per cento
della volumetria della costruzione originaria, sempre che
l'ampliamento non superi complessivamente i cento metri cubi»,
violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.
(per le medesime ragioni di cui alle questioni questioni sub VI e
XI), nonche' l'art. 42 Cost. e la garanzia costituzionale della
proprieta'.
4. - Le censure prospettate dall'Avvocatura dello Stato sono
nella loro grande maggioranza riconducibili a pochi macrogruppi
omogenei.
Questi macrogruppi possono essere cosi' individuati.
1) questioni in cui si contesta la riduzione dell'ambito
della sanatoria straordinaria mediante l'esclusione dal condono sul
versante amministrativo di talune tipologie di abusi edilizi: a tale
gruppo sono riconducibili le questioni sub V, VI, IX, XI (in parte),
XVII, XVIII, XXIII, XXIV (in parte), XXVIII, XXX, XXXV;
2) questioni in cui si contesta la riduzione dell'ambito
della sanatoria straordinaria mediante la riduzione dei limiti
quantitativi delle volumetrie condonabili: a tale gruppo sono
riconducibili le questioni sub XI (in parte), XII, XV, XIX, XXV,
XXXVI, XXXVII, XLI;
3) questioni in cui si contesta la riduzione dell'ambito
della sanatoria straordinaria mediante l'introduzione, ai fini della
condonabilita' di taluni interventi, di ulteriori condizioni rispetto
a quelle previste dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003: a
tale gruppo sono riconducibili le questioni sub IV, VII, VIII, X,
XIII, XIV, XX, XXVII, XXIX, XXXII, XXXVIII, XL;
4) questioni in cui si contesta l'ampliamento degli
interventi ammessi alla sanatoria amministrativa: a tale gruppo sono
riconducibili le questioni sub I, XVI, XXI, XXII, XXIV (in parte),
XXXIX;
5) questioni in cui si contesta il mancato rispetto del
termine previsto per l'emanazione della legge regionale di cui
all'art. 32, comma 26, del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito
dalla legge n. 326 del 2003, da parte dell'art. 5, comma 1, del
decreto-legge n. 168 del 2004, convertito dalla legge n. 191 del
2004: questioni sub XXXIII.
Estranee a queste categorie, in quanto sostanzialmente
eterogenee, risultano le sole questioni sub II, III, XXVI, XXXI,
XXXIV.
5. - In via preliminare, deve essere dichiarata la
inammissibilita' di alcune delle questioni sollevate dalla Avvocatura
dello Stato relativamente a disposizioni legislative che non
risultano individuate nelle corrispondenti delibere del Governo e nei
relativi allegati. Come, infatti, questa Corte ha piu' volte
affermato, la delibera del Consiglio dei ministri o la relazione
ministeriale a cui questa rinvii devono necessariamente indicare le
specifiche disposizioni che si ritiene di impugnare (si vedano, ex
plurimis, le sentenze n. 300 del 2005; n. 43 e n. 134 del 2004,
n. 315 del 2003, n. 533 del 2002).
La deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 dicembre 2004
contiene una generica determinazione di impugnare la legge della
Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21, e la allegata relazione del
Ministro per gli affari regionali non fa menzione, fra le diverse
norme da impugnare, dell'art. 3, comma 1, lettera a) ne' dell'art. 3,
comma 3. Sono pertanto inammissibili le questioni sub XXII e XXIV.
Analogamente, la deliberazione del Consiglio dei ministri del
23 dicembre 2004 contiene una generica determinazione di impugnare la
legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, e la allegata
relazione del Ministro per gli affari regionali non fa menzione, fra
le diverse norme da impugnare, dell'art. 19 e dell'art. 27, comma 4.
L'Avvocatura, nel ricorso, motiva laconicamente l'impugnazione di
tali disposizioni sostenendo che esisterebbe una «connessione con le
doglianze fin qui formulate»; in realta', si tratta semplicemente di
un'affermazione del tutto generica, tale da non giustificare la
censura di norme non specificamente individuate nella deliberazione
dell'organo politico. Pertanto, anche le questioni sub XXXI e XXXII
sono inammissibili.
Infine, la deliberazione del Consiglio dei ministri del
23 dicembre 2004 contiene una generica determinazione di impugnare la
legge della Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10, e la allegata
relazione del Ministro per gli affari regionali non fa menzione, fra
le diverse norme da impugnare, dell'art. 1, comma 1. Pertanto e'
inammissibile la questione sub XXXIV.
5.1. - Deve essere dichiarata, altresi', inammissibile
l'impugnazione dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione
Lombardia n. 31 del 2005, che il ricorrente effettua limitatamente
alle parole «salvo quanto disposto dalla presente legge».
L'Avvocatura si limita infatti ad indicare, nell'epigrafe del
ricorso, tale disposizione tra quelle oggetto di impugnazione,
omettendo pero' di svolgere alcuna argomentazione al riguardo. La
censura manca pertanto dei requisiti minimi che, secondo il costante
orientamento di questa Corte, gli atti introduttivi del giudizio in
via principale devono presentare (sentenze n. 423 e n. 286 del 2004).
6. - Tutte le disposizioni regionali impugnate hanno ad oggetto
la disciplina del condono edilizio straordinario del 2003, e sono
state emanate ai sensi dell'art. 32, commi 26 e 33, del decreto-legge
n. 269 del 2003, cosi' come modificato dalla legge di conversione
n. 326 del 2003, come risultante a seguito della pronuncia di
parziale illegittimita' costituzionale operata con la sentenza n. 196
del 2004 di questa Corte; sentenza cui ha dato esplicitamente
esecuzione l'art. 5 del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito
dalla legge n. 191 del 2004.
Dal momento che larga parte delle questioni di costituzionalita'
sollevate dal ricorrente e delle argomentazioni svolte dalle difese
regionali si fondano su differenziate, se non contrapposte,
interpretazioni della giurisprudenza di questa Corte su questa
legislazione relativa al recente condono edilizio straordinario,
appare necessario richiamarne alcuni fondamentali contenuti.
Nella citata sentenza n. 196 del 2004, questa Corte ha affermato
esplicitamente che nella disciplina del condono edilizio di tipo
straordinario convergono la competenza legislativa esclusiva dello
Stato per quanto riguarda la esenzione dalla sanzionabilita' penale
(con la correlativa disciplina strumentale della piena collaborazione
dei comuni con gli organi giurisdizionali quindi chiamati ad
applicare la legge sul condono) e la competenza legislativa di tipo
concorrente delle Regioni ad autonomia ordinaria in tema di «governo
del territorio», nonche' di «valorizzazione dei beni culturali ed
ambientali», oltre a varie altre competenze innominate riconducibili
al quarto comma dell'art. 117 Cost. (ad esempio, commercio, turismo,
insediamenti produttivi). Al tempo stesso, non si puo' sottovalutare
la tradizionale titolarita' da parte dei comuni dei fondamentali
poteri di gestione dell'assetto urbanistico ed edilizio del
territorio, ivi compreso l'ordinario e limitato potere di sanatoria
edilizia, poteri che certamente potrebbero risultare anche
radicalmente vulnerati dall'imposizione di uniformi condoni
straordinari, che non tengano in adeguata considerazione le diverse
legislazioni urbanistiche regionali e le stesse condizioni
urbanistiche ed edilizie dei diversi territori. Da cio' la
conclusione «che, in riferimento alla disciplina del condono edilizio
(per la parte non inerente ai profili penalistici, integralmente
sottratti al legislatore regionale, ivi compresa - come gia'
affermato in precedenza - la collaborazione al procedimento delle
amministrazioni comunali), solo alcuni limitati contenuti di
principio di questa legislazione possono ritenersi sottratti alla
disponibilita' dei legislatori regionali, cui spetta il potere
concorrente di cui al nuovo art. 117 Cost. (ad esempio certamente la
previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al
comma 1 dell'art. 32, il limite temporale massimo di realizzazione
delle opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime
condonabili). Per tutti i restanti profili e' invece necessario
riconoscere al legislatore regionale un ruolo rilevante - piu' ampio
che nel periodo precedente - di articolazione e specificazione delle
disposizioni dettate dal legislatore statale in tema di condono sul
versante amministrativo» (paragrafo 20 del Considerato in diritto).
D'altra parte, nella medesima sentenza sono state superate le
censure fondate sull'asserita irrimediabile violazione dei primari
valori della tutela dei beni ambientali e paesaggistici di cui
all'art. 9 Cost., solo con la affermazione che «la tutela di un
fondamentale valore costituzionale sara' tanto piu' effettiva quanto
piu' risulti garantito che tutti i soggetti istituzionali cui la
Costituzione affida poteri legislativi ed amministrativi siano
chiamati a contribuire al bilanciamento dei diversi valori in gioco.
E il doveroso riconoscimento alla legislazione regionale di un ruolo
specificativo - all'interno delle scelte riservate al legislatore
nazionale - delle norme in tema di condono contribuisce senza dubbio
a rafforzare la piu' attenta e specifica considerazione di quegli
interessi pubblici, come la tutela dell'ambiente e del paesaggio, che
sono - per loro natura - i piu' esposti a rischio di compromissione
da parte delle legislazioni sui condoni edilizi». Ne' si dimentichi
che, sempre nella sentenza n. 196 del 2004, questa Corte ha potuto
dichiarare infondate le censure relative all'adozione di un nuovo
condono straordinario in relazione alla presunta violazione del
principio di ragionevolezza (a causa della asserita mancanza di
circostanze eccezionali che potessero giustificare la ulteriore
reiterazione di un provvedimento certamente lesivo della certezza del
diritto) solo dando al comma 2 dell'art. 32 del citato decreto-legge
n. 269 del 2003 il significato di individuare la giustificazione del
condono da esso previsto «nelle contingenze particolari della recente
entrata in vigore del testo unico delle disposizioni in materia
edilizia (...), nonche' dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V
della seconda parte della Costituzione, che consolida ulteriormente
nelle Regioni e negli enti locali la politica di gestione del
territorio».
Su questa base, le numerose dichiarazioni di parziale
illegittimita' dell'art. 32 erano esplicitamente finalizzate ad
eliminare le limitazioni che «escludono il legislatore regionale da
ambiti materiali che invece ad esso spettano», pur nel pieno rispetto
delle esclusive responsabilita' della legge statale sul versante
delle sanzioni penali. In particolare, per cio' che concerne
l'ampiezza della discrezionalita' riconosciuta al legislatore
regionale in materia di condono sul versante della disciplina
amministrativa, nella sentenza n. 196 questa Corte ha «dichiarato
costituzionalmente illegittimo anzitutto il comma 26 dell'art. 32,
nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa
determinare la possibilita', le condizioni e le modalita' per
l'ammissibilita' a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio
di cui all'Allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003». Analoga
dichiarazione di illegittimita' costituzionale ha pronunziato in
relazione al «comma 25 dell'art. 32, nella parte in cui non prevede
che la legge regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti
volumetrici inferiori a quelli indicati nella medesima disposizione».
Del tutto uniformemente, seppur in termini sintetici, la
successiva sentenza n. 71 del 2005 ha affermato «che, a seguito della
citata sentenza n. 196 del 2004, la disciplina contenuta nell'art. 32
del decreto-legge n. 269 del 2003 ha subito una radicale
modificazione, soprattutto attraverso il riconoscimento alle Regioni
del potere di modulare l'ampiezza del condono edilizio in relazione
alla quantita' e alla tipologia degli abusi sanabili, ferma restando
la spettanza al legislatore statale della potesta' di individuare la
portata massima del condono edilizio straordinario, attraverso la
definizione sia delle opere abusive non suscettibili di sanatoria,
sia del limite temporale massimo di realizzazione delle opere
condonabili, sia delle volumetrie massime sanabili» (analogamente si
vedano le sentenze nn. 70 e 304 del 2005).
Al tempo stesso, la sentenza n. 70 del 2005 ha chiaramente
ribadito che cio' che esula dalla potesta' delle Regioni e' il
«potere di rimuovere i limiti massimi di ampiezza del condono
individuati dal legislatore statale».
Su un diverso piano, la sentenza n. 196 del 2004, in
considerazione della evidente interdipendenza fra la legislazione
esclusiva statale sul condono edilizio per quanto riguarda le
conseguenze penali e quella regionale sul condono edilizio per cio'
che riguarda il versante amministrativo (sia nell'interesse delle
diverse istituzioni pubbliche, che dei vari possibili interessati),
ha affermato che «l'adozione della legislazione da parte delle
Regioni appare non solo opportuna, ma doverosa e da esercitare entro
il termine determinato dal legislatore nazionale; nell'ipotesi limite
che una Regione o Provincia autonoma non eserciti il proprio potere
legislativo in materia nel termine massimo prescritto, a prescindere
dalla considerazione se cio' costituisca, nel caso concreto,
un'ipotesi di grave violazione della leale cooperazione che deve
caratterizzare i rapporti fra Regioni e Stato, non potra' che trovare
applicazione la disciplina dell'art. 32 e dell'Allegato 1 del
decreto-legge n. 269 del 2003».
7. - Cosi' richiamati i confini tra competenza legislativa
statale e competenza legislativa regionale gia' individuati nella
giurisprudenza di questa Corte, si possono esaminare nel merito le
censure prospettate nei ricorsi.
Logicamente preliminari sono le questioni sub XXXIII, aventi ad
oggetto l'art. 1, l'art. 3, eccettuate le lettere b e d del comma 2,
l'art. 4, l'art. 6, commi 1, 2 e 5, e l'art. 8 della legge della
Regione Campania n. 10 del 2004. Tali disposizioni sono impugnate in
quanto sarebbero state adottate oltre il termine di quattro mesi
dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 168 del 2004,
cosi' come convertito nella legge n. 191 del 2004, secondo quanto
prescritto dall'art. 5, comma 1, del suddetto decreto.
Le questioni, pur relative solo ad alcune disposizioni della
legge regionale n. 10 del 2004, sono senz'altro ammissibili, malgrado
l'eccezione prospettata dalla difesa regionale secondo la quale,
lamentandosi la sussistenza di un vizio formale, le censure avrebbero
dovuto semmai riguardare l'intera legge; al contrario, va osservato
che il limite temporale all'esercizio del potere legislativo da parte
delle Regioni in questa particolare materia concerne esclusivamente
le disposizioni che, specificando l'ambito degli interventi
condonabili sul versante amministrativo, si discostano dalle
previsioni dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, cosi' come
modificato dalla legge di conversione n. 326 del 2003, e come
risultante a seguito della dichiarazione di parziale illegittimita'
costituzionale ad opera della sentenza n. 196 del 2004 di questa
Corte. Non incontra, invece, limiti temporali del genere il potere
legislativo regionale che si svolga in conformita' dell'art. 32 o
nell'ambito di una qualsiasi ordinaria materia legislativa di
competenza della Regione.
Nel merito le questioni sono fondate.
La prescrizione del termine di quattro mesi da parte dell'art. 5,
comma 1, del decreto legge n. 168 del 2004 da' attuazione a quanto
espressamente statuito al punto 7 del dispositivo della sentenza
n. 196 del 2004, il quale ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 32, decreto-legge n. 269 del 2003 «nella parte in
cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 debba
essere emanata entro un congruo termine da stabilirsi dalla legge
statale». Peraltro, nella motivazione di tale pronuncia, questa Corte
ha configurato tale termine come perentorio, tanto da prevedere
addirittura che, ove le Regioni non esercitino il proprio potere
entro il termine prescritto «non potra' che trovare applicazione la
disciplina dell'art. 32 e dell'Allegato 1 del decreto-legge n. 269
del 2003, cosi' come convertito in legge».
Privo di pregio e' il tentativo della difesa regionale di
sostenere che il termine di quattro mesi decorrerebbe non gia' dalla
data di entrata in vigore del decreto legge n. 168, bensi' dalla data
di entrata in vigore della legge di conversione n. 191, sulla base
dell'argomentazione che appunto la legge di conversione ha integrato
il testo del comma 1 dell'art. 5, aggiungendo ad esso il secondo
periodo: a prescindere dal fatto che quest'ultimo periodo non fa che
parafrasare il contenuto della sentenza n. 196 del 2004 (prima
citato) a proposito della applicabilita' della normativa statale in
caso di mancato esercizio nel termine del potere legislativo
regionale, il riferimento al termine di quattro mesi e' contenuto nel
primo periodo del comma 1 dell'art. 5 e individua in modo espresso,
come dies a quo, la «data di entrata in vigore del presente decreto».
Quanto alla richiesta, formulata in via subordinata dalla difesa
regionale, che questa Corte sollevi avanti a se' la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge
n. 168 del 2004, «nella parte in cui limita a soli quattro mesi il
termine per l'esercizio della potesta' legislativa regionale»,
trattandosi di termine incongruo rispetto alla pluralita' di
contenuti e alla complessita' delle scelte che il legislatore
regionale doveva operare, sembra sufficiente, ai fini della
dichiarazione di manifesta infondatezza di questa richiesta, rilevare
che numerose Regioni hanno adottato questa legislazione entro il
termine prescritto, senza che emergessero problemi particolari.
Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, dell'art. 3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2),
dell'art. 4, dell'art. 6, commi 1, 2 e 5, e dell'art. 8, della legge
della Regione Campania n. 10 del 2004. Restano conseguentemente
assorbite le ulteriori questioni concernenti le disposizioni della
legge della Regione Campania individuate sub XXXV, XXXVI, XXXVII,
XXXVIII, XXXIX, XL e XLI.
8. - Possono essere trattate unitariamente le numerose questioni
- di cui ai macrogruppi nn. 1, 2, 3 elencati al precedente par. 4 -
in cui si contesta la riduzione, da parte delle disposizioni
legislative impugnate, dell'ambito della sanatoria straordinaria sia
mediante l'esclusione dal condono sul versante amministrativo di
talune tipologie di abusi edilizi, sia mediante la riduzione dei
limiti quantitativi delle volumetrie condonabili, sia infine mediante
l'introduzione, ai fini della sanabilita' di taluni interventi, di
ulteriori condizioni rispetto a quelle previste dall'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003.
Queste censure sono basate, in sostanza, sulla asserita
violazione delle medesime norme costituzionali, spesso considerate
nelle loro reciproche relazioni o anche nel loro complesso, ed in
particolare:
a) dell'art. 117 Cost, secondo comma, lettera a) (per cio'
che riguarda i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario),
lettera e) (per cio' che riguarda l'esclusiva competenza legislativa
statale in tema di «moneta» e di «sistema tributario e contabile
dello Stato»), lettera s) (in relazione alla competenza legislativa
statale in materia di «tutela dell'ambiente»); dell'art. 81 Cost;
dell'art. 119 Cost. (per cio' che riguarda l'autonomia finanziaria
statale sul lato delle entrate); dell'art. 117, terzo comma (per cio'
che riguarda la competenza legislativa statale in tema di
determinazione dei principi fondamentali nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica»);
b) dell'art. 3 Cost., in relazione al principio di
uguaglianza, e dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (per
cio' che riguarda l'esclusiva competenza legislativa statale in tema
di «ordinamento civile e penale»);
c) dell'art. 117, terzo comma, Cost., per cio' che riguarda
la competenza statale in tema di determinazione dei principi
fondamentali nello specifico settore della disciplina del condono
edilizio straordinario di cui all'art. 32 del decreto-legge n. 269
del 2003;
d) di alcune disposizioni costituzionali che comunque
costituiscono limite anche all'esercizio del potere legislativo da
parte delle Regioni: art. 3 Cost. (sotto vari profili), art. 42
Cost., art. 97 Cost., principio di autonomia degli enti locali.
8.1. - Rispetto ai parametri costituzionali di cui al punto a)
che si asseriscono violati, alcune Regioni resistenti hanno eccepito
la inammissibilita' di queste censure, data la loro sommaria e
generica prospettazione; peraltro, malgrado la indubbia sommarieta'
delle motivazioni svolte nei ricorsi (tanto piu' discutibile, dal
momento che si tratta in sostanza di riproposizione di argomentazioni
gia' avanzate nella vicenda processuale conclusasi con la sentenza
n. 196 del 2004), esse, nel loro complesso, esprimono comunque la
tesi, piu' volta ribadita nelle memorie dell'Avvocatura, che una
legislazione regionale che disciplini i profili amministrativi del
condono edilizio non potrebbe comunque produrre indirettamente una
riduzione significativa delle entrate erariali ed un conseguente
squilibrio della complessiva finanza pubblica, la cui disciplina
sarebbe di esclusiva competenza statale, ponendo quindi anche a
rischio il rispetto, da parte delle istituzioni nazionali, dei
vincoli europei sulla spesa pubblica.
Le censure non sono fondate.
A prescindere dalla irrilevanza, nel caso di specie, delle
competenze statali esclusive in tema di «moneta» e di «sistema
tributario e contabile dello Stato», e dalla improprieta' del
richiamo ai poteri statali in tema di principi sul «coordinamento
della finanza pubblica», le censure in esame prescindono da una
adeguata ricostruzione sistematica del Titolo V della seconda parte
della Costituzione ed in particolare dal livello di tutela
costituzionale dell'autonomia legislativa regionale che ivi e'
previsto. I limiti a tale autonomia non possono che essere espressi,
e cio' tanto piu' ove ci si riferisca ad effetti indiretti derivanti
dall'uso che una Regione faccia della propria discrezionalita'
legislativa (magari, come nel caso di specie, addirittura con la
finalita' di contenere un'eccezionale forma di compressione della
discrezionalita' propria e degli enti locali nel settore del governo
del territorio). In altri termini, e' del tutto evidente che,
allorche' il legislatore regionale eserciti le proprie competenze
legislative costituzionalmente riconosciute, non possa attribuirsi
rilievo, ai fini dell'eventuale illegittimita' costituzionale di tale
intervento, agli effetti che solo in via indiretta ed accidentale
dovessero derivare al gettito di entrate di spettanza dello Stato.
8.2. - Del pari infondate sono le censure secondo le quali
sarebbe grave «la lesione del principio di eguaglianza (...) delle
persone rispetto alla legge e della competenza esclusiva ex art. 117
comma secondo, lettera l), Cost.», poiche' i giudici comuni, dinanzi
alla «eccessiva restrizione» da parte del legislatore regionale
dell'ambito della legislazione statale in tema di condono edilizio
sarebbero obbligati «a rendere, a carico dei proprietari ed autori di
illeciti (e di eventuali di controinteressati e parti offese),
pronunce quanto meno asistematiche». Questa Corte, con la sentenza
n. 196 del 2004, ha considerato compatibile con la Costituzione la
legge statale sul condono straordinario esclusivamente per quanto
riguarda i profili penalistici, mentre per i profili relativi alla
disciplina del condono straordinario sul piano amministrativo ha
affermato che essi operano nell'ambito della materia del governo del
territorio e cioe' di una materia che per le Regioni ad autonomia
ordinaria e' di competenza legislativa concorrente ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost; ma cio' evidentemente significa che
la legislazione delle singole Regioni puo' disporre diversamente da
quanto previsto dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, quale
convertito dalla legge n. 326 del 2003, e che quindi - da questo
punto di vista - e' del tutto probabile e non certo incoerente
rispetto al disegno costituzionale che siano adottate legislazioni
diversificate da Regione a Regione (come, d'altra parte, avviene
normalmente negli ambiti affidati al potere legislativo regionale),
con tutto cio' che ne consegue per gli interessati e per le pronunce
giurisdizionali che facciano applicazione di tale disciplina.
8.3. - Quanto al terzo gruppo di norme costituzionali che
sarebbero violate dalle disposizioni regionali censurate,
l'Avvocatura generale dello Stato afferma piu' volte che, proprio
considerando che la sentenza 196 del 2004 individua il titolo di
competenza legislativa delle Regioni in materia di condono
straordinario sul versante amministrativo nella materia «governo del
territorio» contemplata nel terzo comma dell'art. 117 Cost., le
Regioni dovrebbero rispettare i principi fondamentali determinati dal
legislatore statale, principi che sarebbero deducibili dai contenuti
dello stesso art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, quale
convertito dalla legge n. 326 del 2003; su questa linea, in
particolare, l'Avvocatura afferma che «la sanabilita' delle nuove
costruzioni residenziali di relativamente modeste dimensioni
realizzate in contrasto con gli strumenti urbanistici (...) e'
principio cui ogni Regione deve attenersi»; sostiene inoltre che i
limiti ulteriori rispetto a quelli del legislatore statale non
possono essere previsti perche' non sorretti da un «principio
determinato dal legislatore statale». Secondo lo Stato ricorrente, la
Regione potrebbe «specificare i limiti (quantitativi e non) della
sanabilita', e perfino «limare» entro margini di ragionevole
tollerabilita' (come qualche altra Regione ha fatto) le volumetrie
massime previste del legislatore statale»; non potrebbe, invece,
«negare in toto o in misura prevalente (rispetto al quantum di
volumetria ammesso dalla legge statale) la sanabilita' delle nuove
costruzioni o degli ampliamenti».
Anche volendosi prescindere dalla stessa possibilita' di
configurare come principi fondamentali disposizioni estremamente
puntuali e dettagliate, che permetterebbero solo «specificazioni» e
«limature» «entro margini di ragionevole tollerabilita», il punto
centrale della sentenza n. 196 del 2004 sta nel riconoscimento al
legislatore regionale di un ampio potere discrezionale nella
possibilita' di definire i confini entro cui modulare gli effetti sul
piano amministrativo del condono edilizio straordinario. Cio' in
ragione delle primarie responsabilita' legislative ed amministrative
spettanti sulla base delle norme costituzionali alle Regioni e agli
enti locali in relazione al governo del territorio, sia pure nel
rispetto del regime penale del condono riservato al legislatore
statale, e nel rispetto dei principi fondamentali posti dalla legge
dello Stato (tra i quali la sentenza n. 196 del 2004 ha individuato
«la previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al
comma 1 dell'art. 32, il limite temporale massimo di realizzazione
delle opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime
condonabili»).
Ma soprattutto occorre considerare che la pronuncia da ultimo
citata, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale del comma 25
dell'art. 32 proprio nella parte in cui non prevedeva «che la legge
regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici
inferiori a quelli ivi indicati»; ha inoltre dichiarato
l'illegittimita' costituzionale del comma 26 dell'art. 32, nella
parte in cui non prevedeva «che la legge regionale possa determinare
la possibilita', le condizioni e le modalita' per l'ammissibilita' a
sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'Allegato
1».
Pertanto, sulla base delle addizioni operate dalla sentenza
n. 196 del 2004 al citato art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003,
integralmente recepite dal legislatore nazionale con la conversione
in legge dell'art. 5 del decreto-legge n. 168 del 2004 ad opera della
legge n. 191 del 2004 (articolo intitolato: «Esecuzione di sentenza
della Corte costituzionale in materia di definizione di illeciti
edilizi»), deve riconoscersi che non esistono nella legislazione
statale vigente principi fondamentali quali quelli prospettati nei
ricorsi.
8.4. - Questo riconoscimento di un significativo potere
legislativo delle Regioni in tema di possibilita', di ampiezza e di
limiti del condono edilizio straordinario sul versante amministrativo
rende infondate anche le questioni di costituzionalita' sollevate in
riferimento ai parametri costituzionali di cui al precedente gruppo
d).
In particolare, risultano infondate le censure, sollevate in
relazione agli artt. 3 e 42 Cost., a proposito dell'art. 32 della
legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 (questioni sub IV).
Non costituisce, infatti, irragionevole scelta legislativa la
subordinazione da parte della Regione della condonabilita' delle
opere abusive alla ulteriore condizione che le medesime non siano
state realizzate con contributi pubblici erogati successivamente
all'ultimo condono, ovvero che non abbiano gia' beneficiato di
precedenti condoni, volendosi evidentemente in tal modo penalizzare
la reiterazione di comportamenti illeciti, nonche' l'utilizzo di
denaro pubblico per la realizzazione di opere abusive. Analogamente,
per l'art. 21, comma 1, lettera e) della legge della Regione Umbria
n. 21 del 2004 (questioni sub XXIX), non risulta irragionevole che la
Regione subordini la condonabilita' delle opere alla ulteriore
condizione che le stesse non abbiano gia' beneficiato di precedenti
condoni.
Lo stesso e' da dirsi per l'art. 33, comma 4, della legge della
Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 (questioni sub VIII), che
impone che edifici con destinazione d'uso non abitativa possano
essere condonati solo se mantengono per venti anni questo tipo di
destinazione; in questa ipotesi le censure dell'Avvocatura dello
Stato muovono dalla presunta lesione, oltre che dell'art. 42 Cost.,
anche del principio di autonomia degli enti locali; in realta', si
tratta di una disposizione che non vieta l'esercizio da parte degli
enti locali del potere di ridefinire le destinazioni d'uso, ma incide
soltanto sulla possibilita' che coloro che abbiano beneficiato del
condono in relazione ad immobili destinati ad usi non abitativi
possano successivamente mutarne la destinazione d'uso, aggirando la
relativa disciplina.
L'art. 2, comma 6, della legge della Regione Toscana e' a sua
volta censurato (questioni sub XIV) anche perche' contrasterebbe «con
il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.)
irrazionalmente leso dalla facolta' (e dalla attuale minaccia) di
travolgere in futuro ed in modo discrezionale l'affidamento del
cittadino che autodenuncia l'abuso edilizio, e con le regole
costituzionali della imparzialita' e del buon andamento (art. 97,
primo comma, Cost.)». Va osservato, al contrario, che la norma
regionale disciplina semplicemente la sanatoria delle opere
realizzate su aree sulle quali siano stati apposti, dopo l'entrata in
vigore della legge regionale, i vincoli di inedificabilita' assoluta
di cui all'art. 33, della legge n. 47 del 1985 ovvero i vincoli
idrogeologici, ambientali e paesistici, relativi a parchi e aree
protette di cui all'art. 32 della medesima legge, subordinandola al
parere favorevole dell'autorita' preposta al vincolo, in tal modo
dando rilevanza anche ai vincoli imposti successivamente alla
realizzazione dell'intervento abusivo secondo l'oramai consolidato
orientamento della giurisprudenza amministrativa.
8.5. - La constatata insussistenza della lesione dei parametri
costituzionali indicati comporta l'infondatezza delle numerose
censure che si basavano su di esse; vanno pertanto respinte le
questioni sub IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV,
XVII, XVIII, XIX, XX, XXIII, XXV, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX.
9. - Con le residue censure individuate nel macrogruppo 4 di cui
al precedente par. 4, l'Avvocatura contesta sostanzialmente l'effetto
di ampliamento degli interventi ammessi alla sanatoria amministrativa
che verrebbe a determinarsi sulla base di alcune disposizioni delle
leggi regionali impugnate.
Come si e' gia' ribadito al par. 6, la giurisprudenza di questa
Corte sul condono edilizio straordinario del 2003 e' costante
nell'affermare che spetta al legislatore statale determinare non solo
tutto cio' che attiene alla dimensione penalistica del condono, ma
anche la potesta' di individuare, in sede di definizione dei principi
fondamentali nell'ambito della materia legislativa «governo del
territorio», la portata massima del condono edilizio straordinario,
attraverso la definizione sia delle opere abusive non suscettibili di
sanatoria, sia del limite temporale massimo di realizzazione delle
opere condonabili, sia delle volumetrie massime sanabili.
L'art. 26, comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna
n. 23 del 2004 (questioni sub I) individua un'ipotesi di condono
avente ad oggetto opere edilizie autorizzate e realizzate
anteriormente alla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la
edificabilita' dei suoli) che presentino difformita' esecutive. Tale
disposizione ha contenuto piu' ampio rispetto alla normativa statale,
prevedendo anche che in quest'ambito la sanatoria intervenga ope
legis, dunque a prescindere dalla specifica richiesta e dalla
concessione del titolo abilitativo in sanatoria. La difesa regionale
giustifica la disposizione, sostenendo che essa avrebbe ad oggetto
solo difformita' esecutive lievi e risalenti nel tempo e mirerebbe ad
assicurare la certezza del diritto e la facilita' degli scambi
privati.
La questione prospettata dal ricorrente in relazione alla
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. e' fondata.
Nell'ambito della speciale normazione relativa al condono
edilizio straordinario questa Corte - come si e' detto piu' sopra -
ha precisato che le Regioni non possono rimuovere i limiti massimi
fissati dal legislatore statale, e che, tra i principi fondamentali
cui esse devono attenersi, vi e' quello proprio a fini di certezza
delle situazioni giuridiche, della previsione del titolo abilitativo
in sanatoria al termine dello speciale procedimento disciplinato
dalla normativa statale.
Poiche', dunque, l'art. 26, comma 4, della legge della Regione
Emilia-Romagna n. 23 del 2004 si risolve nella estensione della
sanatoria straordinaria ad ipotesi ulteriori rispetto a quelle
previste dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, deve esserne
dichiarata la illegittimita' costituzionale.
L'art. 3 della legge della Regione Marche n. 23 del 2004, secondo
lo Stato ricorrente, determinando i limiti per il conseguimento del
condono amministrativo con disposizioni che in genere riducono le
volumetrie massime, non ripete pero' tutti i limiti massimi
determinati dal comma 25 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del
2003 (30% della volumetria originaria della costruzione ampliata, 3.
000 metri cubi complessivi per le nuove costruzioni residenziali) e,
quindi, per questa parte estenderebbe l'area delle opere abusive
ammesse alla sanatoria amministrativa (questioni sub XVI).
La questione prospettata dal ricorrente in relazione alla
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. e' fondata.
La difesa della Regione, anzitutto, sostiene che questi limiti
potrebbero ritenersi implicitamente richiamati, dal momento che
l'art. 1 della legge regionale in questione parla di legge che attua
i «principi di cui all'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269». Tale argomento risulta privo di pregio, dal momento che la
specificita' della disciplina dettata dall'art. 3 della legge
regionale, a fronte del generico richiamo all'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003 contenuto nell'art. 1 della stessa
legge, osta ad una interpretazione adeguatrice del genere.
La difesa regionale sostiene, altresi', che «l'abolizione
asseritamene operata dall'art. 3 del limite del 30% della volumetria
sarebbe in ogni caso pienamente legittima», poiche' «il limite del
30% (costituirebbe) parametro alternativo a quello dell'ampliamento
superiore a 750 metri cubi per l'ammissibilita' alla sanatoria
secondo espressa previsione del comma 25 dell'art. 32».
In realta', con riguardo all'ampliamento degli immobili non
residenziali, l'art. 3 della legge regionale n. 23 del 2004 determina
il limite in relazione (non gia' al volume, ma) al diverso criterio
della superficie realizzabile. Pertanto, non ponendo alcun limite
volumetrico, ne' richiamando le limitazioni del 30% e dei 750 metri
cubi previsti - sia pure in via alternativa - dall'art. 32, comma 25,
del decreto-legge n. 269 del 2003, la disposizione impugnata rende
possibile, per gli immobili non residenziali, la realizzazione di
ampliamenti superiori a quelli massimi previsti dalla normativa
statale.
Con riguardo alla realizzazione di nuove costruzioni
residenziali, l'art. 3 della legge regionale n. 23 del 2004, pur
individuando limiti piu' rigorosi in relazione alla singola unita'
immobiliare ammessa a sanatoria (la quale non puo' essere superiore a
200 metri cubi, comprese le pertinenze), non pone alcuna limitazione
alla volumetria complessiva della nuova costruzione. In tal modo, la
disposizione censurata rende possibile che la nuova costruzione
residenziale superi il limite complessivo di 3. 000 metri cubi
stabilito dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003
per tale tipologia di interventi.
Pertanto deve essere dichiarata la illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 1, della legge della Regione Marche n. 23 del
2004, nella parte in cui non prevede, quali ulteriori condizioni per
la conseguibilita' della sanatoria, che le opere abusive non
residenziali non abbiano comportato un ampliamento del manufatto
superiore al trenta per cento della volumetria della costruzione
originaria, e che le nuove costruzioni residenziali non superino
complessivamente i 3. 000 metri cubi.
9.1. - L'art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia
n. 3 del 2005 e' stato impugnato poiche' la norma potrebbe essere
interpretata nel senso di escludere la sanabilita' delle opere
realizzate in aree vincolate solo se si tratti di vincolo di
inedificabilita', e non anche se si tratti di vincolo diverso. Cio'
sarebbe in contrasto con l'art. 32, comma 27, lettera d) del
decreto-legge n. 260 del 2003, il quale non consente la sanatoria
delle opere realizzate su aree comunque vincolate, e pertanto
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., nonche' la competenza
legislativa esclusiva statale in materia di «ordinamento civile e
penale» (questioni sub XXI).
La difesa della Regione Lombardia ha peraltro obiettato che il
legislatore regionale ha invece semplicemente voluto «ribadire e
consacrare, anche in un testo legislativo regionale, quanto gia'
previsto dalla legislazione statale, all'art. 32, comma 27, lettera
d)». L'Avvocatura dello Stato, in una successiva memoria, ha ritenuto
tale interpretazione della norma «coerente con la normativa statale».
Le questioni non sono fondate, dal momento che l'art. 3, comma 1,
della legge della Regione Lombardia n. 3 del 2005 si limita,
effettivamente, a recepire la normativa statale concernente la
sanatoria degli abusi realizzati nelle aree vincolate, senza
introdurre ipotesi di sanatoria ulteriori rispetto a quelle previste
dal decreto-legge n. 269 del 2003.
10. - Fra le censure estranee ai cinque macrogruppi di cui al
par. 4, residuano le sole questioni sub II, III e XXVI.
Le questioni sub II e III riguardano la legge della Regione
Emilia-Romagna n. 23 del 2004 che all'art. 29, comma 2, prevede che
ove «in sede di definizione della domanda di sanatoria o di controlli
successivi alla stessa sia accertato che la asseverazione del
professionista abilitato (...) contenga dichiarazioni non veritiere,
rilevanti ai fini del conseguimento del titolo», si applica il terzo
comma dell'art. 8 della stessa legge, il quale dispone che
«l'Amministrazione comunale ne da' notizia all'Autorita' giudiziaria
nonche' al competente Ordine professionale, ai fini dell'irrogazione
delle sanzioni disciplinari».
A questo proposito, l'Avvocatura dello Stato asserisce che tali
disposizioni prevedono «sanzioni disciplinari ed eventualmente penali
a carico del professionista», cosi' ledendo la competenza esclusiva
dello Stato in materia di «ordinamento civile e penale» e della
competenza concorrente in materia di «professioni».
Le questioni non sono fondate.
Le due norme, infatti, si limitano a prevedere un generico
obbligo dell'amministrazione pubblica di comunicazione della notizia
di dichiarazioni non veritiere all'autorita' giudiziaria e all'ordine
professionale, evidentemente perche' questi verifichino,
rispettivamente, la eventuale sussistenza di reati o di illeciti
disciplinari, senza peraltro incidere in alcun modo sulla disciplina
penale, ovvero sulla disciplina delle professioni. D'altra parte,
previsione del tutto analoga e' contenuta nell'art. 29, comma 3, del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), il quale prevede
che, qualora la relazione del professionista di accompagnamento della
denunzia di inizio attivita' contenga dichiarazioni non veritiere,
«l'amministrazione ne da' notizia al competente ordine professionale
per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari».
Il gruppo di questioni sub XXVI ha ad oggetto l'art. 20, comma 1,
lettera c) della legge della Regione Umbria n. 21 del 2004; dal
momento che in una disposizione che individua le opere condonabili e'
contenuto un riferimento alla data del 2 ottobre 2003, l'Avvocatura
generale, pur riconoscendo che non vi sarebbero problemi se la data
fosse riferita agli strumenti urbanistici, nel dubbio che invece
possa essere riferita alla data di ultimazione delle opere
condonabili, fissata al 31 marzo 2003 dall'art. 32 del decreto-legge
n. 269 del 2003, l'ha impugnata «per grave contrasto con il
fondamentale principio posto dall'art. 32, comma 25, del citato
decreto-legge», nonche' per violazione della competenza legislativa
esclusiva statale in materia di «ordinamento civile e penale». La
difesa regionale sostiene che la data del 2 ottobre si riferisce
esclusivamente «agli strumenti urbanistici, visto che la previsione
di tale termine temporale e' collocata immediatamente dopo il
richiamo di detti strumenti». Il ricorrente, in una successiva
memoria, ha ritenuto «superata» la questione di legittimita'
costituzionale, pur non formalizzando la rinuncia alla questione
stessa.
Le questioni non sono fondate.
Dal tenore letterale della disposizione impugnata emerge
chiaramente che la data del 2 ottobre 2003 in essa contenuta e'
riferita alla vigenza delle norme urbanistiche e degli strumenti
urbanistici rispetto ai quali devono essere valutati gli interventi,
e non gia' all'epoca di realizzazione degli stessi. Quest'ultima e',
infatti, fissata dallo stesso art. 20, comma 1, primo periodo, al
31 marzo 2003, in conformita' con quanto disposto dall'art. 32, del
decreto-legge n. 269 del 2003.