ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 111 e
153, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2005) promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia
Giulia notificato il 28 febbraio 2005, depositato in cancelleria il
successivo 3 marzo ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2006 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Filippo Arena per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia ha proposto questione di
legittimita' costituzionale di diverse disposizioni della legge
30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005).
2. - La Regione ha impugnato - tra le altre - le disposizioni
contenute nell'art. 1, commi 111 e 153, deducendo, in particolare, la
violazione dell'art. 5, numeri 6 e 18, dello statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia, degli articoli 117, quarto e sesto
comma, 118 e 119 della Costituzione, in relazione all'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), nonche' del principio di
leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
L'art. 1, comma 111, della legge n. 311 del 2004 prevede che,
«allo scopo di favorire l'accesso delle giovani coppie alla prima
casa di abitazione, e' istituito, per l'anno 2005, presso il
Ministero dell'economia e delle finanze, un fondo per il sostegno
finanziario all'acquisto di unita' immobiliari da adibire ad
abitazione principale in regime di edilizia convenzionata da
cooperative edilizie, aziende territoriali di edilizia residenziale
pubbliche ed imprese private. La dotazione finanziaria del predetto
fondo per l'anno 2005 e' fissata in 10 milioni di euro. Con decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze di concerto con i ministri
delle infrastrutture e dei trasporti e per le pari opportunita', sono
fissati i criteri per l'accesso al fondo e i limiti di fruizione dei
benefici di cui al presente comma».
Il successivo comma 153 stabilisce che «nell'ambito del Fondo
nazionale per le politiche sociali di cui all'art. 59, comma 44,
della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e' destinata una quota di
500.000 euro per l'anno 2005 per l'istituzione di un Fondo speciale
al fine di promuovere le politiche giovanili finalizzate alla
partecipazione dei giovani sul piano culturale e sociale nella
societa' e nelle istituzioni, mediante il sostegno della loro
capacita' progettuale e creativa e favorendo il formarsi di nuove
realta' associative nonche' consolidando e rafforzando quelle gia'
esistenti».
3. - La ricorrente afferma che l'art. 1, comma 111, della legge
n. 311 del 2004, attiene alle politiche sociali e all'edilizia
residenziale pubblica, materie nelle quali la Regione ha competenza
legislativa residuale. La norma violerebbe, altresi', l'autonomia
amministrativa e finanziaria della Regione, nella misura in cui,
anziche' trasferire a quest'ultima le risorse, prevede un fondo
statale settoriale.
Ricorda, quindi, come gia' l'art. 60 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), conferiva
alle Regioni nella materia dell'edilizia residenziale pubblica, pur
in presenza di una potesta' legislativa concorrente, un ampio spettro
di funzioni amministrative; deduce, pertanto, come oggi, in ragione
del nuovo Titolo V della Costituzione, la disposizione impugnata
debba ritenersi, a maggior ragione, lesiva.
3.1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia a sostegno delle proprie
tesi difensive richiama alcuni principi enunciati dalla
giurisprudenza della Corte. In primo luogo, l'affermazione che «il
tipo di ripartizione delle materie fra Stato e Regioni di cui
all'art. 117 Cost., vieta comunque che in una materia di competenza
legislativa regionale, in linea generale, si prevedano interventi
finanziari statali seppur destinati a soggetti privati, poiche' cio'
equivarrebbe a riconoscere allo Stato potesta' legislative e
amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle
rispettive competenze» (sentenza n. 320 del 2004). Quindi la
ricorrente ripercorre le argomentazioni contenute nella sentenza
n. 423 del 2004, rilevando come la Corte ha riaffermato il principio
secondo cui «opera, fino all'attuazione dell'art. 119 della
Costituzione, un ulteriore limite per il legislatore statale,
rappresentato dal divieto imposto di procedere in senso inverso a
quanto oggi prescritto dall'art. 119 della Costituzione, e cosi' di
sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia
gia' riconosciuti dalle leggi statali in vigore, alle Regioni e agli
enti locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario
complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119». Nella
sentenza da ultimo richiamata, inoltre, la Corte - nel dichiarare
l'illegittimita' costituzionale della prevista destinazione di almeno
il 10 per cento delle risorse del fondo nazionale per le politiche
sociali a sostegno delle politiche in favore delle famiglie di nuova
costituzione, in particolare per l'acquisto della prima casa di
abitazione e per il sostegno della natalita' - ha ritenuto che la
previsione di un preciso vincolo di destinazione nell'utilizzo delle
risorse da assegnare alle Regioni si pone in contrasto con i criteri
e i limiti che presiedono all'attuale sistema di autonomia
finanziaria regionale, delineato dal nuovo art. 119 della
Costituzione, che non consentono finanziamenti di scopo non
riconducibili a funzioni di spettanza statale.
3.2. - La ricorrente sospetta di illegittimita' costituzionale
anche la prevista attribuzione al Ministro di «un potere
sostanzialmente regolamentare» per la disciplina della gestione del
fondo, in ragione del divieto stabilito dall'art. 117, sesto comma,
della Costituzione, in riferimento all'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001.
4. - La difesa regionale assume che alla materia «politiche
sociali» attiene anche l'art. 1, comma 153, della legge n. 311 del
2004, la cui formulazione da' adito a dubbi interpretativi. Non e',
infatti, chiaro se la disposizione intenda riferirsi ad un fondo
vincolato, da ripartire tra le Regioni, o ad un fondo da erogare
direttamente ai privati. In entrambi i casi la norma risulta lesiva
dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale
nella suddetta materia, che rientra nella competenza residuale della
Regione, ex art. 117, quarto comma, della Costituzione, in relazione
all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Qualora la norma dovesse
essere intesa quale istitutiva di un intervento statale diretto
sarebbe, altresi', violato il principio di leale collaborazione.
5. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ed ha chiesto la questione sia dichiarata non infondata.
La difesa erariale premette che l'autonomia delle Regioni a
statuto speciale e' salvaguardata dall'art. 1, comma 38, della legge
n. 311 del 2004, il quale stabilisce che, per gli esercizi 2005, 2006
e 2007, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e di Bolzano concordano, entro il 31 marzo di ciascun anno,
con il Ministero dell'economia e delle finanze, il livello delle
spese correnti e in conto capitale, nonche' dei relativi pagamenti,
in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica.
Detta norma, a sua volta, si raccorda con l'art. 1, comma 569,
della medesima legge, il quale prevede che le disposizioni in
quest'ultima contenute sono applicabili nelle Regioni a statuto
speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti, quindi, con il
pieno rispetto della autonomia loro riconosciuta.
5.1. - Con specifico riguardo alle censure sollevate dalla
Regione in relazione all'art. 1, comma 111, della legge n. 311 del
2004, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva, inoltre, che
e' rimesso ad un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
da adottarsi di concerto con i Ministri delle infrastrutture e dei
trasporti e per le pari opportunita', la fissazione dei criteri per
l'accesso al fondo e i limiti di fruizione dei benefici, per cui
«ogni questione e' prematura». Cio' anche in ragione della possibile
concretizzazione del beneficio nella forma di credito a valere sulle
imposte di registro e catastali dovute dall'acquirente, rientrante
nell'ambito della potesta' legislativa esclusiva dello Stato ex
art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
5.2. - In ordine all'art. 1, comma 153, della legge sopra
richiamata, l'Avvocatura dello Stato osserva, in particolare, che la
previsione di un fondo, nel bilancio statale, attiene al sistema
tributario e contabile dello Stato (art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., e che, pertanto, la Regione potra' far valere le
sue ragioni solo quando saranno determinate le modalita' di
utilizzazione del fondo stesso.
6. - In prossimita' dell'udienza, sia la Regione Friuli-Venezia
Giulia sia l'Avvocatura dello Stato hanno depositato memorie, con le
quali hanno ribadito le difese svolte confermando le conclusioni gia'
rassegnate.
Considerato in diritto
1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso in
epigrafe, ha impugnato diverse disposizioni della legge 30 dicembre
2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), per asserito
contrasto con l'art. 5, numeri 6 e 18, della legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), con l'art. 117, quarto e sesto comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
nonche' con il principio di leale collaborazione.
2. - Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nella citata legge, viene in esame
in questa sede quella relativa ai commi 111 e 153 dell'art. 1 della
stessa legge n. 311 del 2004, che presentano taluni profili di
analogia, in quanto entrambi prevedono la istituzione di fondi
speciali a destinazione vincolata, incidendo illegittimamente -
secondo la prospettazione della ricorrente - su sfere di competenza
regionale e violando, in particolare, lo statuto di autonomia della
medesima.
3. - Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso per carenza attuale di interesse.
L'eccezione non e' fondata.
Le questioni di legittimita' costituzionale di leggi devono
essere proposte, in via principale, entro il termine di decadenza
fissato dall'art. 127 della Costituzione, dal che discende che la
lesione della sfera di competenza lamentata dalla ricorrente
presuppone soltanto l'esistenza della legge oggetto di censura, a
prescindere dal fatto che essa abbia avuto concreta attuazione, ed
essendo sufficiente che essa sia applicabile, ancorche' non
immediatamente (sentenza n. 234 del 2005).
4. - Deve essere, altresi', respinta la tesi, prospettata
dall'Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale non vi
sarebbe, ab origine, materia del contendere per la non applicabilita'
alla Regione ricorrente delle disposizioni censurate. In particolare,
l'Avvocatura - dopo aver premesso che l'autonomia delle Regioni a
statuto speciale, qual e' la ricorrente, e' salvaguardata
dall'art. 1, comma 38, della impugnata legge n. 311 del 2004 (il
quale prevede che per gli esercizi 2005, 2006 e 2007 le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano
concordino, entro il 31 marzo di ciascun anno, con il Ministero
dell'economia e delle finanze, il livello delle spese correnti e in
conto capitale, nonche' dei relativi pagamenti, in coerenza con gli
obiettivi di finanza pubblica) afferma che «gli obiettivi di finanza
pubblica costituiscono (...) il limite di ordine generale entro il
quale il livello delle spese correnti e in conto capitale dovra'
essere fissato con il consenso delle Regioni a statuto speciale». La
difesa dello Stato argomenta, quindi, che, dovendo la suindicata
disposizione raccordarsi con il comma 569 del medesimo art. 1, il
quale prevede che le norme della legge stessa sono applicabili alle
Regioni a statuto speciale e alle Province autonome solo in quanto
compatibili con le norme dei rispettivi statuti, deve ritenersi
pienamente rispettata l'autonomia di tali enti. Di qui la deduzione
della infondatezza del gravame nel suo complesso.
In contrario, deve ritenersi che, da un lato, la clausola di
salvaguardia contenuta nel comma 569 e' troppo generica per
giustificare tale conclusione, mentre, dall'altro, non risulta
neppure precisato quali norme della legge finanziaria in questione
dovrebbero considerarsi non applicabili alla ricorrente per
incompatibilita' con lo statuto speciale e quali, invece, dovrebbero
ritenersi applicabili. Il richiamo, pertanto, al comma 38 dell'art. 1
non consente di ritenere superata la necessita' di procedere alla
disamina di merito delle singole questioni di legittimita'
costituzionale proposte con il ricorso della Regione. Ne' a diverse
conclusioni puo' pervenirsi in relazione a quanto affermato da questa
Corte nelle sentenze n. 287 e n. 263 del 2005, le quali hanno avuto
ad oggetto distinte fattispecie e distinte normative.
5. - Quanto alle questioni specifiche, deve essere esaminata,
nell'ordine, quella diretta a censurare il comma 111 dell'art. 1
della legge impugnata. Detto comma dispone che, «allo scopo di
favorire l'accesso delle giovani coppie alla prima casa di
abitazione, e' istituito, per l'anno 2005, presso il Ministero
dell'economia e delle finanze, un fondo per il sostegno finanziario
all'acquisto di unita' immobiliari da adibire ad abitazione
principale in regime di edilizia convenzionata da cooperative
edilizie, aziende territoriali di edilizia residenziale pubbliche ed
imprese private». La norma prosegue disponendo che, «con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze di concerto con i ministri
delle infrastrutture e dei trasporti e per le pari opportunita', sono
fissati i criteri per l'accesso al fondo e i limiti di fruizione dei
benefici di cui al presente comma».
6. - La ricorrente, richiamandosi anche a precedenti
giurisprudenziali di questa Corte, censura le disposizioni contenute
nel citato comma 111, deducendo che esse incidono «su materie che
spettano alla competenza regionale piena», vale a dire «politiche
sociali» ed «edilizia residenziale pubblica», con violazione
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione, dell'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001 e dell'art. 5, numeri 6 e 18,
dello statuto speciale della Regione.
Ricordato che gia' l'art. 60 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59), aveva attribuito alle Regioni
nella materia dell'edilizia residenziale pubblica, pur in presenza di
una potesta' legislativa non esclusiva, una ampia gamma di funzioni
amministrative, la ricorrente deduce che palese si presenta il
contrasto con i citati parametri dopo la novella costituzionale del
2001, sicche' le norme impugnate si porrebbero in violazione
dell'autonomia amministrativa e finanziaria delle Regioni, in quanto,
anziche' trasferire le risorse finanziarie pro quota alla ricorrente,
ne prevedono l'erogazione attraverso un fondo statale. Inoltre,
sarebbe illegittima la parte della norma che attribuisce un potere
sostanzialmente regolamentare al Ministro per la gestione del fondo,
con violazione del sesto comma dell'art. 117 della Costituzione. In
subordine, sussisterebbe - comunque - la violazione del principio di
leale collaborazione, non essendo stata prevista alcuna forma di
intesa con le Regioni ai fini dell'adozione del decreto ministeriale.
7. - Con specifico riferimento all'impugnato comma 111,
l'Avvocatura generale dello Stato, nella memoria di costituzione in
giudizio, ha proposto un'ulteriore eccezione.
Si deduce, in particolare, che, essendo stata prospettata in sede
interministeriale la possibilita' che il beneficio si concretizzi in
un «credito a valere sulle imposte di registro e catastali dovute
dall'acquirente», si verterebbe in materia di competenza legislativa
esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione).
L'eccezione non e' fondata.
Deve, infatti, ritenersi irrilevante - agli effetti dello
scrutinio di costituzionalita' della norma censurata - la circostanza
che sia stata prospettata l'eventualita' di concretizzare il
beneficio in un credito di imposta. Anche ove tale eventualita' si
traducesse in concreta iniziativa attuativa, egualmente il contenuto
del decreto non potrebbe avere alcuna influenza sulla questione di
costituzionalita' sollevata con il ricorso. E cio' indipendentemente
dalla osservazione, formulata dalla difesa regionale ed in se'
condivisibile, secondo cui il beneficio fiscale a favore
dell'acquirente dell'immobile necessiterebbe, a monte, di una
apposita norma legislativa che non risulta essere stata adottata, non
essendo sufficiente, allo scopo, la mera previsione della istituzione
di un fondo speciale, destinato a favorire l'accesso di giovani
coppie alla prima casa di abitazione.
8. - Nel merito, la questione e' fondata.
9. - La giurisprudenza di questa Corte ha avuto modo,
ripetutamente, di affrontare la tematica della legittimita'
costituzionale di norme inserite nelle annuali leggi finanziarie,
dirette alla istituzione di fondi speciali in materie riservate alla
competenza esclusiva o concorrente delle Regioni (tra le altre,
sentenze n. 231, n. 51 e n. 31 del 2005, n. 423 del 2004).
La Corte ha cosi' precisato che non e' consentita, nelle suddette
materie, l'istituzione di fondi speciali o comunque la destinazione,
in modo vincolato, di risorse finanziarie, senza lasciare alle
Regioni e agli enti locali un qualsiasi spazio di manovra. E cio'
anche nell'ipotesi in cui siano previsti interventi finanziari
statali, nelle medesime materie, destinati direttamente a soggetti
privati. Diversamente, attraverso l'imposizione di precisi vincoli di
destinazione nell'utilizzo delle risorse da assegnare alle Regioni,
si violerebbero i «criteri e limiti che presiedono all'attuale
sistema di autonomia finanziaria regionale, delineato dal nuovo
art. 119 della Costituzione, che non consentono finanziamenti di
scopo per finalita' non riconducibili a funzioni di spettanza
statale» (sentenza n. 423 del 2004).
9.1. - Orbene, nella specie, con il comma 111 dell'art. 1, della
legge n. 311 del 2004, sono state introdotte disposizioni che non
trovano la loro fonte legittimatrice in alcuna delle materie di
competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, della Costituzione. Pertanto, poiche' si verte in materie
nelle quali non e' individuabile una specifica competenza statale,
deve ritenersi sussistente la competenza della Regione.
Consegue che la disposizione impugnata e' lesiva dell'autonomia
finanziaria e amministrativa delle Regioni, alle quali la quota parte
del fondo cosi' istituito, a ciascuna spettante, dovra' essere
assegnata genericamente per finalita' sociali senza il suindicato
vincolo di destinazione specifica.
Restano assorbite le ulteriori censure pure prospettate dalla
ricorrente.
10. - La seconda disposizione oggetto di impugnazione regionale
e' contenuta nel comma 153 dell'art. 1 della medesima legge
finanziaria.
Tale comma dispone che «nell'ambito del Fondo nazionale per le
politiche sociali di cui all'art. 59, comma 44, della legge
27 dicembre 1997, n. 449, e' destinata una quota di 500.000 euro per
l'anno 2005 per l'istituzione di un Fondo speciale al fine di
promuovere le politiche giovanili finalizzate alla partecipazione dei
giovani sul piano culturale e sociale nella societa' e nelle
istituzioni, mediante il sostegno della loro capacita' progettuale e
creativa e favorendo il formarsi di nuove realta' associative nonche'
consolidando e rafforzando quelle gia' esistenti».
Anche per la citata norma la Regione Friuli-Venezia Giulia
lamenta la violazione dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001, atteso che l'intervento finanziario dello Stato non
rientra nelle materie riservate alla competenza legislativa esclusiva
dello stesso.
Aggiunge, inoltre, la ricorrente che, «nel caso la disposizione
preveda un intervento statale diretto e questo fosse ritenuto
giustificato da esigenze di esercizio unitario (...), il comma 153
violerebbe comunque il principio di leale collaborazione, per la
mancata previsione di un'intesa con le Regioni».
11. - La questione e' fondata.
12. - In via preliminare deve rilevarsi l'infondatezza
dell'argomentazione dell'Avvocatura generale dello Stato, ad avviso
della quale, comunque, la previsione di un fondo nel bilancio dello
Stato atterrebbe al sistema tributario e contabile dello Stato, che,
in ragione di quanto disposto dall'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, rientra nella competenza legislativa
esclusiva statale.
Questa Corte ha gia' precisato in piu' occasioni che la
istituzione dei fondi a destinazione vincolata, ad opera delle leggi
dello Stato, deve essere valutata in relazione alle specifiche
materie sulle quali tali fondi vanno ad incidere, restando estranea
alla tematica in discussione l'attinenza degli stessi al sistema
tributario e contabile dello Stato.
Chiarito cio', deve ribadirsi quanto si e' rilevato per il
comma 111 e per il relativo fondo, valendo le medesime considerazioni
anche per quello istituito dal comma 153. La norma impugnata,
infatti, viola l'autonomia finanziaria ed amministrativa delle
Regioni, in quanto destina, in modo vincolato, risorse in una materia
non riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione. Nella specie,
inoltre, l'illegittimita' costituzionale della disposizione impugnata
appare vieppiu' evidente, qual e' considerando che le somme destinate
a costituire il nuovo fondo speciale sono tratte dalle risorse del
Fondo nazionale per le politiche sociali di cui all'art. 59,
comma 44, delle legge 449 del 1997, vale a dire da un fondo nazionale
a prevalente destinazione regionale. Ne' e' dato individuare un
qualsiasi titolo che giustifichi l'intervento finanziario diretto
dello Stato, tanto nell'ipotesi in cui il fondo speciale per i
giovani debba essere ripartito tra le Regioni, quanto nel caso in cui
lo stesso debba essere erogato dallo Stato direttamente a favore di
soggetti privati; alternativa questa non sciolta dalle norme, che
nulla dispongono a tale riguardo.
Consegue da quanto innanzi rilevato che deve essere dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 153, della legge
impugnata, il quale sottrae, con la destinazione vincolata ivi
prevista, dal Fondo per le politiche sociali oggetto di ripartizione
tra le Regioni, la somma di euro 500.000 per l'anno 2005. E resta
fermo che la quota parte di tale somma reintegrata nel Fondo predetto
potra' essere dalle Regioni medesime utilizzata, nella misura
spettante a ciascuna di esse, ivi compresa la ricorrente, per
finalita' sociali con discrezionale apprezzamento degli scopi da
perseguire.