ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 62, comma 1,
lettera a), della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), promosso con ordinanza del 25 marzo 2005 dalla
Commissione tributaria provinciale di Avellino, nella controversia
vertente tra Romano Nicola, in proprio e quale legale rappresentante
della s.n.c. Conceria Romano Nicola & figli, e l'Agenzia delle
entrate - Ufficio di Avellino, iscritta al n. 450 del registro
ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, n. 38, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 22 febbraio 2006 il giudice
relatore Franco Gallo.
Ritenuto che, con ordinanza depositata il 25 marzo 2005, la
Commissione tributaria provinciale di Avellino - nel giudizio
promosso da Romano Nicola, in proprio e quale legale rappresentante
della s.n.c. Conceria Romano Nicola & figli, nei confronti
dell'Agenzia delle entrate - ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3, 23, 25, 53 e 97 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 62, comma 1, lettera a),
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2003), nella parte in cui fissa il 28 febbraio 2003 come termine
ultimo, «a pena di decadenza dal contributo», per l'invio dei dati
occorrenti per la ricognizione degli investimenti realizzati da parte
dei soggetti che hanno conseguito automaticamente, prima
dell'8 luglio 2002, il contributo, nella forma di credito di imposta,
per gli investimenti nelle aree svantaggiate di cui all'art. 8 della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001);
che, secondo quanto esposto nell'ordinanza di rimessione, il
giudizio principale ha ad oggetto l'impugnazione di un provvedimento
dell'Agenzia delle entrate (denominato «avviso di recupero»), diretto
a recuperare l'importo del contributo del quale i ricorrenti avevano
fruito nell'anno 2002 e dal quale erano «decaduti» per la mancata
presentazione del modello contenente i dati degli investimenti
realizzati, entro il termine del 28 febbraio 2003, fissato dalla
stessa Agenzia, con provvedimento del gennaio 2003;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
il giudice a quo deduce: a) che lo scopo dell'art. 62 della legge
n. 289 del 2002, «consistente nell'acquisire all'amministrazione i
dati necessari per adeguati monitoraggi e pianificazioni di flussi di
spesa, poteva essere raggiunto gia' attraverso i dati forniti dal
contribuente con la compilazione del quadro RU facente parte
dell'Unico 2002 e dei modelli di versamento F24 attraverso cui si e'
proceduto alla compensazione del credito», di talche' l'inosservanza
di ulteriori oneri informativi costituisce una violazione meramente
formale e, conseguentemente, sussiste una irragionevole sproporzione
tra tale violazione e la sanzione della «decadenza dal contributo»,
in riferimento agli artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione; b) che,
stabilendo la «decadenza» dal contributo gia' acquisito, la
disposizione censurata viola il principio di irretroattivita' delle
norme tributarie e, quindi, l'affidamento nella sicurezza giuridica -
ribaditi anche dall'art. 3 della legge 27 luglio 2000, n. 212
(Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente) - e
«introduce di fatto una norma con effetto retroattivo che incide
irragionevolmente su un diritto acquisito regolato da una legge
precedente», in violazione degli stessi artt. 3, 23, 53 e 97 della
Costituzione; c) che sussiste, inoltre, la violazione dell'art. 3
della Costituzione, sotto il profilo del «principio di uguaglianza
dei cittadini di fronte alla legge», in quanto, «mentre al punto a)
per i contribuenti che non inviano i dati occorrenti per gli
investimenti realizzati [...] entro il 28 febbraio 2003 e' prevista
la sanzione della decadenza dal contributo conseguito, al punto b)
per i contribuenti che non inviano gli stessi dati [...] non e'
prevista alcuna sanzione»; d) la violazione dell'art. 25 della
Costituzione, evocato - senza motivazione - nel solo dispositivo
dell'ordinanza;
che e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
rilevando preliminarmente l'inammissibilita' della questione
sollevata, per carenza di motivazione e, in ogni caso, per omessa
motivazione sull'impossibilita' di una interpretazione adeguatrice
della norma censurata, la quale, secondo la prevalente giurisprudenza
tributaria, prevedrebbe, per la trasmissione dei dati relativi agli
investimenti, un termine ordinatorio e non perentorio;
che, nel merito, l'Avvocatura rileva, in primo luogo, che non
sussiste alcuna ingiustificata disparita' di trattamento fra i
soggetti di cui alla censurata lettera a) del comma 1 dell'art. 62
della legge n. 289 del 2002 e quelli di cui alla successiva
lettera b) dello stesso comma, data la diversita' delle situazioni
poste a confronto;
che infatti, ad avviso della difesa erariale, la lettera a)
si riferirebbe a soggetti che hanno fruito automaticamente del
contributo di cui all'art. 8 della legge n. 388 del 2000, in
conseguenza della semplice realizzazione dell'investimento agevolato
e senza alcun controllo preventivo, prima dell'8 luglio 2002, mentre
la lettera b) si riferirebbe a soggetti che hanno fruito del
contributo non automaticamente, ma previo controllo dell'Agenzia
delle entrate, nell'ambito del procedimento introdotto dal
decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia
tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa
farmaceutica e per il sostegno dell'economia anche nelle aree
svantaggiate);
che, in secondo luogo, l'Avvocatura rileva che la norma
censurata non puo' essere considerata intrinsecamente irragionevole,
perche' contempera l'interesse del singolo a conservare il contributo
gia' acquisito con l'interesse dell'amministrazione a tenere sotto
controllo gli effetti dell'applicazione della disciplina agevolativa,
per le finalita' generali di cui all'alinea del primo comma
dell'articolo contenente la disposizione censurata;
che, infine, la difesa erariale deduce la manifesta
infondatezza dei profili di censura relativi alla violazione del
principio di irretroattivita' e del principio dell'affidamento,
rilevando che la norma denunciata dispone «adempimenti per il futuro
entro un congruo termine, al precipuo fine di monitorare e
pianificare i flussi di spesa».
Considerato che la Commissione tributaria provinciale di Avellino
dubita, in riferimento agli articoli 3, 23, 25, 53 e 97 della
Costituzione, della legittimita' dell'art. 62, comma 1, lettera a),
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2003), nella parte in cui determina, in una data non successiva al
28 febbraio 2003, il termine - da fissarsi dall'Agenzia delle entrate
nei 30 giorni dall'entrata in vigore della legge (cioe' non oltre il
30 gennaio 2003) - entro il quale le imprese, che hanno conseguito
automaticamente, prima dell'8 luglio 2002, contributi nella forma di
crediti di imposta per gli investimenti di cui all'art. 8 della legge
23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), devono
inviare i dati occorrenti per la ricognizione degli investimenti
realizzati, a pena di «decadenza» dai contributi stessi;
che l'Agenzia delle entrate, con provvedimento emesso in data
24 gennaio 2003, ha fissato tale termine al 28 febbraio 2003;
che il rimettente denuncia la violazione: a) degli
articoli 3, 23, 53 e 97 della Costituzione, per l'«irragionevole
sproporzione tra l'inadempimento formale del contribuente (mancato
invio di un modello informativo entro un dato termine)» e la sanzione
della «decadenza dal contributo»; b) degli stessi articoli 3, 23, 53
e 97 della Costituzione, perche' con detta sanzione «si aggira il
principio dell'affidamento nella sicurezza giuridica e si introduce
di fatto una norma con effetto retroattivo che incide
irragionevolmente su un diritto acquisito regolato da una legge
precedente»; c) dell'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo del
«principio di uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge», in
quanto, mentre la norma censurata prevede la sanzione della
«decadenza dal contributo» conseguito automaticamente prima
dell'8 luglio 2002 per i contribuenti che non inviano, entro il
28 febbraio 2003, i dati relativi agli investimenti realizzati,
invece la successiva - e non censurata - lettera b) del menzionato
comma 1 dell'art. 62 della legge n. 289 del 2002 non prevede, in caso
di mancato invio degli stessi dati, alcuna sanzione di «decadenza dal
contributo» medesimo per i soggetti che, a decorrere dall'8 luglio
2002, hanno ottenuto l'assenso dell'Agenzia delle entrate
relativamente all'istanza presentata per conseguire il suddetto
contributo; d) dell'art. 25 della Costituzione (parametro evocato
solo nel dispositivo dell'ordinanza di rimessione);
che le censure proposte in riferimento agli artt. 23, 25, 53
e 97 Cost. devono, in via preliminare, essere dichiarate
manifestamente inammissibili per carenza di motivazione, in quanto
l'ordinanza prospetta esclusivamente profili di irragionevolezza
della norma denunciata riferibili all'art. 3 Cost;
che, quanto alle censure proposte in riferimento all'art. 3
Cost., deve essere rigettata l'eccezione di inammissibilita'
sollevata dalla difesa erariale, secondo la quale il giudice a quo
avrebbe dovuto considerare meramente ordinatorio, in via di
interpretazione costituzionalmente orientata, il termine fissato
dalla norma denunciata;
che, viceversa, tale norma, collegando espressamente al
mancato rispetto del termine la sanzione della «decadenza»
dall'agevolazione, rende indubbiamente perentorio detto termine ed
impedisce, percio', di considerarlo ordinatorio;
che, nel merito, le censure proposte dal rimettente con
riferimento all'art. 3 Cost. sono manifestamente infondate;
che, quanto alla prima censura, e' evidente l'insussistenza
della denunciata irragionevole sproporzione tra la violazione
commessa dal contribuente, consistente nel mancato invio di un
modello informativo entro un dato termine, e la «decadenza dal
contributo» gia' conseguito;
che, al riguardo, va premesso che l'art. 8 della legge n. 388
del 2000 - secondo la formulazione precedente alla modifica apportata
dall'art. 10 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi
urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento
della spesa farmaceutica e per il sostegno dell'economia anche nelle
aree svantaggiate), convertito, con modificazioni, dalla legge
8 agosto 2002, n. 178 - nell'intento di introdurre incentivi
automatici per il sostegno all'economia nelle zone svantaggiate,
riconosceva alle imprese che effettuavano nuovi investimenti nelle
aree individuate nel comma 1 un contributo immediatamente fruibile
nella forma del credito di imposta, da far valere, mediante
compensazione, nella dichiarazione dei redditi relativa al periodo di
imposta nel quale era realizzato il nuovo investimento (comma 5);
che lo stesso art. 8 non condizionava la fruizione di tale
contributo ad un previo assenso dell'amministrazione finanziaria, ma
riservava ad una fase successiva (cioe' «almeno dodici mesi
dall'attribuzione del credito di imposta») le «verifiche necessarie a
garantire la corretta applicazione» dell'agevolazione medesima ed a
vagliare la «qualita' degli investimenti effettuati, anche al fine di
valutare l'opportunita' di effettuare un riequilibrio con altri
strumenti di politica economica»; verifiche da compiersi con
riferimento alle dichiarazioni dei redditi dei beneficiari del
contributo, secondo modalita' da determinarsi in base a successivi
decreti (comma 8);
che in seguito, prima ancora dell'emanazione di tali decreti,
il legislatore ha modificato, con l'art. 10 del decreto-legge n. 138
del 2002, l'art. 8 citato, restringendo a specifici settori
produttivi il novero delle imprese destinatarie dell'agevolazione ed
eliminando l'automaticita' della fruizione del contributo, a partire
dall'8 luglio 2002;
che, in particolare, ha stabilito che da tale data il
contributo e' conseguito, nei limiti dei fondi stanziati, solo previo
assenso dell'Agenzia delle entrate sull'istanza appositamente
presentata dagli interessati e «contenente gli elementi
identificativi dell'impresa, l'ammontare complessivo dei nuovi
investimenti e la ripartizione regionale degli stessi, nonche'
l'impegno, a pena di disconoscimento del beneficio, ad avviare la
realizzazione degli investimenti successivamente alla data di
presentazione della medesima istanza» (comma 1-bis dell'art. 8 della
legge n. 388 del 2000, introdotto dall'art. 10 del decreto-legge
n. 138 del 2002);
che, nel quadro di questo nuovo sistema basato sulla
fruizione del contributo previo assenso, la norma censurata (alla
quale ha fatto seguito, solo in data 24 febbraio 2004, un decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze, emesso di concerto con il
Ministero delle attivita' produttive, contenente disposizioni per
l'effettuazione delle verifiche di cui al citato art. 8, comma 8,
della legge n. 388 del 2000) ha previsto una nuova procedura di
acquisizione dei dati sugli investimenti realizzati, ponendo il
relativo obbligo informativo a carico sia delle imprese che gia'
hanno conseguito in via automatica il diritto al contributo, sia di
quelle che lo hanno conseguito previo assenso dell'Agenzia delle
entrate;
che tale anticipata acquisizione di dati consente di
perseguire sia la finalita' di rendere piu' tempestive e meno onerose
per l'amministrazione finanziaria le verifiche sulla spettanza del
contributo, sia le finalita', di pari interesse pubblico, indicate
nell'alinea del comma 1 del citato art. 62 della legge n. 289 del
2002, della «prevenzione di comportamenti elusivi» e della
realizzazione di «adeguati monitoraggi e pianificazioni dei flussi di
spesa, occorrenti per assicurare pieni utilizzi dei contributi»;
che, nella fase di passaggio dal regime fondato sulla
fruizione automatica del contributo a quello fondato sulla sua
fruizione previo assenso, la sollecita acquisizione di dati
esaurienti assume una speciale importanza in relazione alle imprese
che hanno gia' conseguito in via automatica il contributo;
che, infatti, dette imprese in base alla disciplina prima
vigente avevano fornito all'amministrazione finanziaria, con la
dichiarazione dei redditi (modello Unico, riquadro RU), soltanto quei
pochi dati richiesti all'epoca per far valere il credito di imposta;
con la conseguenza che - in mancanza dei decreti contenenti le
specifiche disposizioni per le verifiche di cui all'art. 8, comma 8,
della legge n. 388 del 2000 - esse potevano essere assoggettate solo
agli eventuali controlli della dichiarazione previsti in via
ordinaria dagli articoli 31, 32, 33 e 37 del d.P.R. 29 settembre
1973, n. 600 (Disposizioni comuni in materia di accertamento delle
imposte sui redditi);
che, considerate tali esigenze di tempestiva integrazione dei
dati a disposizione dell'amministrazione finanziaria, non e'
irragionevole che il mancato rispetto del termine fissato per la
comunicazione dei dati stessi sia sanzionato, indipendentemente
dall'effettiva sussistenza dei requisiti per fruire
dell'agevolazione, con la «decadenza dal contributo» automaticamente
conseguito;
che la comminatoria di tale sanzione e' diretta a garantire
il rilevante interesse pubblico all'immediata disponibilita' dei dati
non ricavabili dalla dichiarazione dei redditi all'epoca presentata,
ma necessari allo svolgimento sia di uniformi ed organiche politiche
di incentivazione, sia di piu' agevoli e solleciti controlli sulla
spettanza del contributo;
che, dunque, la previsione della decadenza dal contributo
appare adeguata e coerente con la ratio della norma censurata e non
eccede i limiti dell'ampia discrezionalita' riservata al legislatore
in materia di agevolazioni; limiti che, come questa Corte ha piu'
volte affermato, vanno individuati esclusivamente nella «palese
arbitrarieta' od irrazionalita» (v., ex plurimis, sentenze n. 346 del
2003 e n. 431 del 1997 e ordinanza n. 275 del 2005);
che, inoltre, e' manifestamente infondata la censura relativa
alla violazione del principio di irretroattivita' e, per l'effetto,
del principio «dell'affidamento nella sicurezza giuridica», perche' -
contrariamente a quanto affermato dal giudice a quo - la norma
censurata non dispone per il passato, ma fissa per il futuro un
obbligo di comunicazione di dati a pena di «decadenza dal
contributo», a nulla rilevando che tale decadenza abbia ad oggetto un
contributo gia' conseguito;
che, infine, e' manifestamente infondata anche la censura
relativa all'ingiustificata disparita' di trattamento fra i soggetti
che beneficiano dell'agevolazione ai sensi della denunciata
lettera a) del comma 1 dell'art. 62 della legge n. 289 del 2002 e
quelli che ne beneficiano ai sensi della successiva lettera b),
basata sul rilievo che solo i primi sono obbligati a trasmettere i
dati relativi agli investimenti entro un termine fissato «a pena di
decadenza dal contributo», mentre i secondi sono obbligati a
trasmettere gli stessi dati senza che sia prevista, per il caso di
inosservanza di tale obbligo, la sanzione della decadenza dal
contributo medesimo;
che, infatti, le fattispecie disciplinate dalla lettera a)
oggetto di censura e dalla successiva lettera b) sono palesemente
diverse, in quanto, come gia' osservato, i soggetti di cui alla
lettera a) hanno conseguito il contributo in via automatica - e
quindi senza alcun previo intervento dell'amministrazione
finanziaria - ed hanno fornito solo i pochi dati richiesti all'epoca
per far valere il credito di imposta, mentre quelli di cui alla
lettera b) hanno conseguito il contributo a seguito dell'«assenso
dell'Agenzia delle entrate relativamente all'istanza presentata» ai
sensi del comma 1-bis dell'art. 8 della legge n. 388 del 2000, avendo
fornito, a tal fine, i dati e gli elementi richiesti da detta norma;
che la rilevata eterogeneita' delle due fattispecie rende,
dunque, ragionevole la diversita' della loro disciplina legislativa;
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.