ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 6,
secondo e terzo periodo, del decreto legislativo 23 febbraio 2000,
n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali, a norma dell'art. 55 della
legge 17 maggio 1999, n. 144), promossi con ordinanze del 24 febbraio
2004 dal Tribunale di Pisa nel procedimento civile vertente tra
Ottavio Daniele Pardossi e l'Inail e del 21 novembre 2005 dal
Tribunale di Trieste nel procedimento civile vertente tra Giorgio
Filippi e l'Inail, rispettivamente iscritte al n. 431 del registro
ordinanze 2004 e al n. 55 del registro ordinanze 2006 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, edizione straordinaria del
3 giugno 2004 e nel n. 10, 1ª serie speciale, dell'anno 2006;
Visti gli atti di costituzione dell'Inail, di Giorgio Filippi e
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2006 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi gli avvocati Giorgio Antonini per Giorgio Filippi, Luigi La
Peccerella per l'Inail e l'Avvocato dello Stato Francesco Lettera per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio, promosso da Ottavio Daniele
Pardossi - gia' titolare di rendita ragguagliata al 14 per cento di
inabilita' lavorativa, in conseguenza di un precedente infortunio sul
lavoro verificatosi prima dell'entrata in vigore del decreto
legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in materia di
assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali, a norma dell'art. 55 della legge 17 maggio 1999,
n. 144) - nei confronti dell'Istituto nazionale per l'assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (INAIL)
per il conseguimento delle prestazioni assicurative dovute per un
successivo infortunio sul lavoro subito il 31 maggio 2001, in esito
al quale era residuata una menomazione della sua integrita' fisica
pari al 4,5 per cento, come tale inferiore al minimo indennizzabile
ai sensi dell'art. 13 del citato d.lgs. n. 38 del 2000, il Tribunale
di Pisa, rilevato che il secondo e terzo periodo del sesto comma di
quest'ultimo articolo non consentono di procedere ad una valutazione
complessiva dei postumi conseguenti ad infortuni o malattie
professionali disciplinati dal citato decreto legislativo con quelli
conseguenti ad infortuni o malattie professionali verificatesi o
denunciate prima dell'entrata in vigore del medesimo decreto, ha
sollevato, con ordinanza del 24 febbraio 2004, questione di
legittimita' costituzionale delle citate disposizioni, per violazione
degli artt. 3, secondo comma, 38, secondo comma, e 76 della
Costituzione.
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 76 Cost., lamenta il
rimettente che il legislatore delegato ha superato i limiti della
delega di cui all'art. 55 della legge 17 maggio 1999, n. 144 (Misure
in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli
incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL,
nonche' disposizioni per il riordino degli enti previdenziali):
mentre questa affidava al Governo il preciso compito di estendere
l'oggetto dell'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali, ricomprendendovi la copertura del rischio
«danno biologico», fermi restando i livelli di sicurezza sociale fino
ad allora garantiti, di fatto si e' realizzato un vero e proprio
«intervento demolitore» del meccanismo gia' prefigurato dall'art. 80
del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni
per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali) tutte le volte in cui - come nel caso in
esame - la percentuale di inabilita' riportata nell'infortunio
successivo non sia idonea ne' a garantire un ristoro capitalizzato,
perche' inferiore al 6 per cento, ne' un incremento della rendita.
Quanto alla denunciata violazione dell'art. 38, secondo comma,
Cost., osserva il rimettente che la previsione della franchigia di
indennizzo da parte del legislatore delegato non e' conforme al
parametro evocato risolvendosi in una vera e propria ablazione del
diritto ad ottenere i «mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso
di infortunio, malattia, invalidita' e vecchiaia, disoccupazione
involontaria».
Secondo il giudice a quo, anche il parametro dell'eguaglianza tra
cittadini risulterebbe leso dalla norma censurata, potendo accadere
che, per patologie identiche, si abbiano trattamenti diversi, a
seconda che la loro coesistenza si ponga a cavallo tra il vecchio e
il nuovo regime, ovvero esclusivamente nel nuovo. In particolare,
restano irragionevolmente penalizzati quei lavoratori le cui
inabilita' ricevono trattamento dalle due discipline, mentre per gli
altri il meccanismo di calcolo e' unicamente quello indicato
dall'art. 80 del testo unico, riformulato nell'art. 13, comma 5,
della legge n. 38 del 2000.
2. - Identica questione di legittimita' costituzionale e' stata
sollevata - con riferimento alla medesima norma ed ai medesimi
parametri costituzionali - dal Tribunale di Trieste con ordinanza del
21 novembre 2005, nel corso di un giudizio promosso da Giorgio
Filippi, gia' titolare di una rendita per «broncopatia» ragguagliata
al 15 per cento di inabilita' lavorativa, nei confronti dell'INAIL,
per il conseguimento delle prestazioni assicurative dovute in
dipendenza di una patologia asbestosica, di origine professionale,
produttiva di un danno biologico nella misura del 5 per cento,
denunciata in data posteriore al 25 luglio 2000.
In aggiunta alle argomentazioni gia' esposte dal Tribunale di
Pisa, il rimettente osserva che il d.lgs. n. 38 del 2000 non ha
modificato affatto il principio generale in tema di assicurazione
antinfortunistica secondo cui, ove gli infortuni o le malattie si
verifichino in tempi diversi, non si procede a piu' rendite, ma se ne
eroga una sola, al fine di valutare globalmente la riduzione
dell'attitudine lavorativa sulla base di un apprezzamento unitario di
tutti gli esiti invalidanti, e cio' tanto nel caso in cui l'ulteriore
evento lesivo abbia una valenza autonoma ai fini della costituzione
della rendita, quanto nel caso in cui esso non raggiunga la soglia
invalidante; principio che trova applicazione anche quando
l'inabilita' sia derivata in parte da infortunio sul lavoro e in
parte da malattia professionale (art. 132 del d.P.R. n. 1124 del
1965).
3. - In entrambi i giudizi si e' costituito l'INAIL, concludendo
per l'infondatezza della questione sotto tutti i profili prospettati.
Con riferimento al denunciato eccesso di delega, l'Istituto
osserva che i principi e criteri direttivi enunciati dalla legge di
delegazione vanno ricostruiti tenendo conto della disciplina
complessiva e delle finalita' che ispirano la delega, laddove il
rimettente si e' riferito alla sola lettera s) dell'art. 55, comma 1,
della legge n. 144 del 1999, avulsa dal suo contesto. Nel caso di
specie, la complessiva revisione del sistema di indennizzo prima
vigente si poneva come imprescindibile presupposto logico-giuridico
per il razionale esercizio della delega, al fine di evitare che una
operazione meramente additiva producesse eccessi di indennizzo in
alcuni casi, o vuoti di tutela in altri.
Ad avviso dell'Istituto previdenziale, la norma impugnata, a
differenza di quanto previsto dall'art. 74 del testo unico del 1965,
che poneva a fondamento del diritto alla rendita la perdita
dell'attitudine al lavoro, commisura le prestazioni indennitarie al
grado di accertata menomazione dell'integrita' psico-fisica. D'altra
parte, diverse sono anche le conseguenze - sotto il profilo della
misura, della tipologia e dell'oggetto delle prestazioni indennitarie
- delle distinte tipologie di postumi permanenti prese in
considerazione dai due regimi. Ne consegue che la situazione del
soggetto colpito da due eventi lesivi ricadenti in diverso regime, e
quindi portatore di inabilita' disomogenee, non e' sovrapponibile a
quella del soggetto che sia stato colpito da piu' eventi lesivi
ricadenti nello stesso regime.
4. - Si e' costituito in giudizio uno dei due ricorrenti, Giorgio
Filippi, il quale ha condiviso in pieno le motivazioni addotte dal
Tribunale di Trieste.
5. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,
invocando la declaratoria di inammissibilita', o, comunque, di
infondatezza della questione.
L'Avvocatura erariale rileva che i nuovi criteri di calcolo degli
indennizzi per inabilita' permanente connessi al danno biologico non
sono affatto confrontabili con quelli previsti dalla precedente
normativa. L'unificazione delle inabilita' - secondo l'interveniente
- puo' avvenire solo a parita' di parametri di calcolo e,
conseguentemente, per eventi verificatisi in vigenza della nuova
disciplina.
Secondo l'Avvocatura, lungi dall'eccedere l'ambito della delega,
la norma impugnata si inquadra armonicamente nel nuovo sistema
caratterizzato da una rimodulazione delle rendite e dell'ammontare
dei premi che sono stati ricalibrati in vista della risarcibilita'
del danno biologico, scelta questa del tutto ragionevole e come tale
insindacabile della Corte costituzionale.
Considerato in diritto
1. - I Tribunali di Pisa e di Trieste, con due ordinanze di
identico contenuto, sollevano questione di legittimita'
costituzionale - in riferimento agli artt. 3, secondo comma, 38,
secondo comma, e 76 della Costituzione - dell'art. 13, comma 6,
secondo e terzo periodo, del decreto legislativo 23 febbraio 2000,
n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali a norma dell'art. 55, comma 1,
della legge 17 maggio 1999, n. 144), nella parte in cui non consente
di procedere ad una valutazione complessiva dei postumi conseguenti
ad infortuni sul lavoro o malattie professionali verificatisi o
denunciati prima della data di entrata in vigore del decreto
ministeriale 12 luglio 2000 (Approvazione di «Tabella delle
menomazioni»; «Tabella di indennizzo danno biologico»; «Tabella dei
coefficienti»; relative al danno biologico ai fini della tutela
dell'assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali)
e di quelli intervenuti dopo tale data.
Secondo i rimettenti, la disposizione censurata violerebbe sia
l'art. 76 Cost., per aver ecceduto i limiti fissati dalla legge di
delega; sia l'art. 38, secondo comma, Cost., perche', attraverso
l'introduzione di franchigie di indennizzo, avrebbe pregiudicato il
diritto dell'assicurato ad ottenere i mezzi adeguati alle esigenze di
vita in caso di infortunio o malattia professionale; sia l'art. 3,
secondo comma, Cost., per aver irrazionalmente previsto, per medesime
patologie conseguenti all'attivita' lavorativa, trattamenti diversi,
a seconda che esse si manifestino a cavallo fra il vecchio e il nuovo
regime, ovvero solo nel nuovo.
2. - In via preliminare, dev'essere disposta la riunione dei
giudizi aventi ad oggetto la medesima questione.
3. - La questione non e' fondata.
3.1. - Quanto al denunciato eccesso di delega, va rilevato, in
via generale, che i principi e criteri direttivi enunciati dalla
legge di delegazione vanno ricostruiti tenendo conto del complessivo
contesto normativo e delle finalita' che hanno ispirato il
provvedimento. Peraltro, l'art. 76 Cost. non impedisce l'emanazione
di norme che rappresentino un coerente sviluppo e, se del caso, anche
un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante
(sentenze n. 198 del 1998 e n. 117 del 1997).
In questa ottica, dev'essere considerato l'art. 55 della legge
17 maggio 1999, n. 144. Esso, nel delegare il Governo ad emanare uno
o piu' decreti legislativi al fine di ridefinire taluni aspetti
dell'assetto normativo in materia di assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali, ha indicato, alla
lettera s), tra i principi ed i criteri direttivi, la previsione,
nell'ambito del sistema di indennizzo e di sostegno sociale, proprio
del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni
per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali), «di un'idonea copertura e valutazione
indennitaria del danno biologico, con conseguente adeguamento della
tariffa dei premi».
Orbene, considerato che l'originario sistema di calcolo
dell'indennizzo per inabilita' permanente erogato dall'Istituto,
configurato dal d.P.R. n. 1124 del 1965, era modellato su parametri
mutuati dal tradizionale meccanismo di calcolo del danno
patrimoniale, l'attuazione della delega, con l'introduzione della
categoria del danno biologico nell'ambito indennitario, non poteva
non comportare una profonda revisione del sistema complessivo delle
prestazioni economiche da inabilita' permanente.
Mentre, infatti, nel precedente sistema l'INAIL erogava
prestazioni economiche riferite all'attitudine al lavoro che di fatto
gia' comprendevano, in parte o per intero, il danno biologico, la
nuova disciplina copre esplicitamente tale danno all'art. 13,
precisando che «le prestazioni per il ristoro del danno biologico
sono determinate in misura indipendente dalla capacita' di produzione
del reddito del danneggiato» (art. 13, comma 1). Il d.lgs. n. 38 del
2000, in coerente attuazione della delega, considera i rapporti della
nuova normativa con le situazioni pregresse disciplinandoli
compiutamente. E' chiaro, quindi, che cosi' facendo il legislatore
non ha ecceduto i limiti della delega, ma ha solo dato ad essa uno
sviluppo coerente.
3.2. - Quanto alla dedotta violazione dell'art. 3 Cost., e'
sufficiente osservare che la separata considerazione degli eventi
lesivi ricadenti sotto la disciplina dell'art. 13, rispetto a quelli
pregressi, e' conseguenza di una ragionevole scelta discrezionale del
legislatore e quindi rispettosa del principio di eguaglianza.
L'obiettiva differenza dei parametri valutativi e delle conseguenze
indennizzabili richiedeva un'articolazione che tenesse conto delle
diversita' ed al tempo stesso non lasciasse, nell'ambito di ciascuno
dei diversi regimi, alcun vuoto di tutela (sul punto si veda la
sentenza n. 71 del 1990, concernente la legittimita' della mancata
valutazione complessiva di piu' inabilita' permanenti contratte in
settori lavorativi diversi, rispettivamente industriali e agricoli, e
cio' proprio in considerazione delle difformita' esistenti nei due
settori in termini sia di presupposti del rapporto assicurativo, sia
di obblighi contributivi, nonche' di criteri di valutazione della
efficacia invalidante delle menomazioni fisiche in ciascuno dei
contesti lavorativi).
La ragionevolezza della norma censurata va affermata con
riferimento non soltanto alle opzioni di fondo poste a base del nuovo
sistema, ma anche alla particolare disciplina, dettata dalla norma
medesima, per le menomazioni preesistenti rispetto a quelle
intervenute dopo l'entrata in vigore del nuovo sistema.
In ordine a quest'ultimo aspetto, compatibile con il principio
dettato dall'art. 3, secondo comma, Cost. deve considerarsi la
diversa disciplina riservata agli eventi lesivi ratione temporis,
atteso che il fluire del tempo costituisce elemento di per se' idoneo
a differenziare le situazioni soggettive (v. ex plurimis, sentenza
n. 342 del 2006).
Giova rammentare, del resto, che questa Corte, nel decidere una
fattispecie analoga a quella in esame, ha dichiarato non fondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 14 del decreto
legge 22 maggio 1993, n. 155 (Misure urgenti per la finanza
pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° giugno 1993,
n. 243, nella parte in cui individua, con decorrenza dal 1°
giugno 1993, ai fini del riconoscimento del diritto a prestazioni e
del calcolo della rendita da infortunio sul lavoro o malattia
professionale in agricoltura, condizioni e parametri diversi da
quelli previsti dalla precedente normativa (ordinanza n. 108 del
2002).
Dalla rilevata legittimita' costituzionale della delimitazione
temporale dell'applicabilita' dell'art. 13, discende la non
contrarieta' a Costituzione del sesto comma della stessa disposizione
nella parte in cui non prevede la possibilita' di unificazione dei
postumi di eventi ricadenti sotto il regime del d.P.R. n. 1124 del
1965 con quelli di eventi disciplinati dall'art. 13 del d.lgs. n. 38
del 2000.
La scelta del legislatore trova spiegazione nella oggettiva
impossibilita' - nel caso contemplato dalla norma impugnata - di
considerare unitariamente i postumi permanenti disomogenei, essendo
valutati, gli uni, in termini di riduzione dell'attitudine al lavoro,
e gli altri, in termini di menomazione dell'integrita' psicofisica,
con criteri necessariamente diversi tra loro (cfr. le tabelle
allegate al d.P.R. n. 1124 del 1965, e le tabelle delle menomazioni
per gli eventi disciplinati dall'art. 13 del d.lgs. n. 38 del 2000).
3.3. - Quanto all'art. 38 secondo comma, Cost., si deve osservare
che esso rimette alla discrezionalita' del legislatore la
determinazione dei tempi, dei modi e della misura delle prestazioni
sociali sulla base di un razionale contemperamento con la
soddisfazione di altri diritti, anch'essi costituzionalmente
garantiti, e nei limiti delle compatibilita' finanziarie. Del resto,
l'assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali non
e' ispirata al criterio della piena socializzazione del rischio,
giacche' il d.P.R. n. 1124 del 1965 circoscrive l'ambito della sua
operativita' in relazione sia all'aspetto oggettivo, che a quello
soggettivo (sentenze n. 17 del 1995 e n. 310 del 1994).
In tale prospettiva l'adeguatezza della tutela assicurata dal
d.lgs. n. 38 del 2000 dev'essere valutata tenendo presente
l'innovazione legislativa nel suo complesso.
Sotto questo aspetto non puo' negarsi che la nuova disciplina e'
migliorativa rispetto al precedente regime, prevedendo essa non solo
l'abbassamento del grado minimo indennizzabile dall'11 per cento al 6
per cento, ma anche l'estensione della copertura a tipologie di danni
prima non contemplate, oltre ad una maggiore personalizzazione
dell'indennizzo.
Parimenti non contrastante con il parametro costituzionale in
esame, appare la disciplina particolare della valutazione delle
inabilita' preesistenti all'entrata in vigore del nuovo regime, in
occasione di un nuovo infortunio o di una nuova malattia
professionale.
In caso di evento lesivo posteriore al 25 luglio 2000 preceduto
da altra menomazione gia' indennizzata, il nuovo sistema assicura una
prestazione aggiuntiva ove la lesione posteriore sia di grado
superiore al 5 per cento. In questa ipotesi, l'assicurato, oltre
all'indennizzo in capitale o rendita, spettante ai sensi dell'art. 13
del d.lgs. n. 38 del 2000, continuera' a percepire la rendita
corrisposta ai sensi della disciplina precedente; rendita alla quale
si applicheranno tutti gli istituti giuridici gia' previsti dal testo
unico del 1965 (revisione, rivalutazione, quote integrative).
Se invece, la menomazione precedente non sia stata indennizzata,
il danno biologico sopravvenuto sara' rapportato non all'integrita'
psico-fisica completa, ma a quella ridotta per effetto della
preesistente menomazione.
Da un simile quadro complessivo risulta dunque che la tutela
approntata dal nuovo sistema non configge con il canone
costituzionale invocato.
3.4. - In conclusione, la separata considerazione degli eventi
lesivi ricadenti sotto la disciplina dell'art. 13, rispetto a quelli
pregressi, costituisce una logica conseguenza di una razionale scelta
discrezionale del legislatore, nel pieno rispetto degli artt. 76, 3 e
38 Cost., fondata sull'obiettiva differenza dei parametri valutativi
e delle conseguenze indennizzabili ed articolata in modo tale da non
lasciare, nell'ambito di ciascuno dei diversi regimi, alcun vuoto di
tutela (si veda la sentenza n. 71 del 1990).