ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 ottobre 2005, n. 8
(Modifiche di leggi provinciali in materia di lavori pubblici,
viabilita', industria, commercio, artigianato, esercizi pubblici e
turismo e altre disposizioni), promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri notificato il 15 dicembre 2005, depositato
in cancelleria il successivo giorno 23 ed iscritto al n. 98 del
registro ricorsi 2005;
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2006 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Mando' per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e
Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 15 dicembre 2005 e depositato il
successivo giorno 23, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato, unitamente ad altre disposizioni, l'art. 1, comma 3
(nell'epigrafe e nel petitum del ricorso si indica il comma 2 dello
stesso art. 1), della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 3 ottobre 2005, n. 8 (Modifiche di leggi provinciali in
materia di lavori pubblici, viabilita', industria, commercio,
artigianato, esercizi pubblici e turismo e altre disposizioni), per
violazione dell'art. 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e dell'art. 117,
secondo comma, della Costituzione.
Il ricorrente premette che la materia dei lavori pubblici e'
regolata, nell'ambito territoriale della Provincia, dalla legge
provinciale 17 giugno 1998, n. 6 (Norme per l'appalto e l'esecuzione
di lavori pubblici), che detta una disciplina completa di tutte le
fasi del processo di realizzazione di un'opera pubblica (dalla
progettazione fino all'esecuzione e al collaudo).
In particolare, l'art. 66 di tale legge, nel testo anteriore alle
modifiche apportate dalla disposizione impugnata, vietava la
possibilita' di ricorrere all'istituto della revisione dei prezzi,
consentendo soltanto l'applicazione, in presenza di determinati
presupposti, del c.d. «prezzo chiuso» in linea con quanto stabilito
dal legislatore nazionale (art. 26 della legge 11 febbraio 1994,
n. 109, recante «Legge quadro in materia di lavori pubblici»).
La norma censurata, modificando il predetto art. 66, ha
reintrodotto, sottolinea la difesa dello Stato, la «revisione dei
prezzi», stabilendo che, «qualora per effetto di circostanze
imprevedibili si siano verificati aumenti o diminuzioni nel costo dei
materiali o della mano d'opera tali da determinare un aumento o una
diminuzione superiore al decimo del prezzo complessivo convenuto
ovvero superiore al quinto del prezzo per categoria di lavoro
convenuto, l'appaltatore interessato o il committente possono
chiedere una revisione del prezzo medesimo. La revisione puo' essere
accordata a fine lavori solo per quella differenza che eccede il
decimo». La disposizione riportata riprodurrebbe il contenuto
dell'art. 1664 del codice civile, che «comunemente non si ritiene
applicabile all'appalto di lavori pubblici (...), in quanto la
medesima materia trova disciplina speciale corrispondente nelle norme
sulla revisione dei prezzi». In tal modo, sottolinea l'Avvocatura, la
norma provinciale avrebbe disciplinato un profilo dell'esecuzione del
contratto, relativo alla determinazione del corrispettivo
dell'appalto, «che appartiene al diritto civile, ancorche' speciale,
e quindi invade la competenza esclusiva statale».
1.1. - Svolta questa premessa, il ricorrente assume che la
disposizione impugnata violerebbe l'art. 8 dello statuto speciale
della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, il quale, riconoscendo
alla Provincia di Bolzano competenza legislativa in materia di lavori
pubblici di interesse provinciale, prevede che essa debba esercitarsi
in armonia con la Costituzione e nel rispetto delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale.
La norma censurata violerebbe anche l'art. 117, secondo comma,
della Costituzione, che attribuisce allo Stato la competenza
legislativa esclusiva in materia di «ordinamento civile». Il
legislatore provinciale, introducendo un meccanismo di adeguamento
del corrispettivo spettante all'appaltatore, avrebbe, infatti,
disciplinato profili rilevanti del contratto e della sua esecuzione
in relazione ai quali «non si puo' ammettere» una regolamentazione
diversa «a seconda della Regione nel cui territorio» il contratto
stesso viene stipulato.
L'Avvocatura dello Stato aggiunge, inoltre, come l'abrogazione
dell'istituto della revisione dei prezzi, operata dall'art. 3 del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, rappresenti una «misura di finanza
pubblica» mirata al permanente e definitivo controllo in via generale
della spesa. In quest'ottica, secondo la difesa dello Stato, il
principio della invariabilita' del corrispettivo introdotto dal
legislatore statale costituirebbe una «norma fondamentale di riforma
economica e finanziaria, che da un lato orienta le amministrazioni a
considerare nel prezzo del contratto il tempo di esecuzione come un
elemento di certezza, dall'altro, impone alle imprese esecutrici una
formulazione delle offerte nelle gare pubbliche che tenga conto della
dinamica dei costi in funzione di andamento dei tempi, con precisa
assunzione del rischio di impresa».
In tale prospettiva, conclude l'Avvocatura, «non puo' essere
ammessa una norma regionale o provinciale che, seppure in un ambito
di marcata autonomia legislativa, abbia l'effetto di rompere un
rigoroso limite di finanza pubblica generale introducendo nel sistema
un vulnus privo della benche' minima giustificazione di interesse
locale».
2. - Si e' costituita la Provincia autonoma di Bolzano,
deducendo, in via preliminare, la inammissibilita' del ricorso per il
seguente ordine di motivi.
In primo luogo, la Provincia autonoma, sul presupposto che
oggetto dell'impugnazione sia il comma 2 dell'art. 1 della legge
provinciale n. 8 del 2005 (che disciplina i «criteri di
aggiudicazione» e che viene indicato nell'epigrafe e nel petitum del
ricorso), assume la inammissibilita' di detta censura «per falsa
specificazione del parametro del giudizio e mancanza totale di
motivazione», in quanto le argomentazioni addotte a sostegno del
gravame si presentano slegate dal contenuto effettivo della norma
impugnata, cioe' del citato comma 2 dell'art. 1.
In secondo luogo, si sottolinea che il ricorrente non avrebbe
specificato «con la dovuta esattezza quale dei numerosi commi»
dell'art. 117 della Costituzione sarebbe stato leso, atteso che nella
parte espositiva del ricorso viene indicato il secondo comma
dell'art. 117 Cost., mentre nella parte conclusiva si indica il primo
comma dello stesso art. 117.
Infine, la resistente osserva come, trattandosi di una
impugnazione di una legge della Provincia autonoma, si sarebbe dovuto
osservare l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
2.1. - Nel merito, si assume la non fondatezza del ricorso.
Innanzitutto, la resistente sottolinea come il predetto comma 2
dell'art. 1 della legge provinciale n. 8 del 2005 non violerebbe i
parametri costituzionali evocati.
In relazione alla censura di violazione dell'art. 1, comma 3,
della stessa legge provinciale, si ritiene, innanzitutto, che tale
disposizione «non interferisce» con la norma contenuta nell'art. 1664
cod. civ.
Inoltre, la disposizione impugnata, secondo la difesa
provinciale, si adeguerebbe a quanto disposto dal comma 4-bis
dell'art. 26 della legge n. 109 del 1994, introdotto dall'art. 1,
comma 550, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2005), che ha posto una deroga al divieto di revisione
dei prezzi negli appalti pubblici. Ne discenderebbe che la norma
impugnata sarebbe stata emanata «in esecuzione di un principio di
riforma economico-sociale».
3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica,
la Provincia autonoma di Bolzano ha ribadito le argomentazioni,
contenute nell'atto di costituzione, volte a sostenere la
inammissibilita' o l'infondatezza del ricorso statale.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato talune disposizioni contenute,
rispettivamente, nell'art. 1 e nell'art. 5 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 3 ottobre 2005, n. 8 (Modifiche di
leggi provinciali in materia di lavori pubblici, viabilita',
industria, commercio, artigianato, esercizi pubblici e turismo e
altre disposizioni), deducendo la violazione dell'art. 8 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige) e dell'art. 117 della Costituzione.
2. - Riservata a separata pronuncia l'impugnazione delle
disposizioni contenute nell'art. 5 della citata legge provinciale,
deve essere qui esaminata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1 della medesima legge.
3. - In via preliminare, va osservato che nell'epigrafe del
ricorso (e nel petitum dello stesso) il ricorrente ha indicato come
oggetto specifico dell'impugnazione proposta il comma 2 dell'art. 1
della legge; ha, pero', svolto tutte le argomentazioni, poste a base
delle sue censure, in relazione alla disposizione, in materia di
revisione dei prezzi nei pubblici appalti di competenza provinciale,
contenuta nel comma 3 del medesimo articolo. A cio' va aggiunto che
nella relazione di accompagnamento della deliberazione del Consiglio
dei ministri in data 14 dicembre 2005, con la quale e' stata
autorizzata la proposizione del ricorso, si fa riferimento al comma 3
dell'art. 1, specificandosi che detto comma «reintroduce il principio
della revisione dei prezzi che invece rimane espressamente escluso
dall'art. 26 della legge statale (...) n. 109 del 1994».
La resistente Provincia autonoma, a questo riguardo, sin dalla
sua prima memoria, ha preliminarmente eccepito la manifesta
inammissibilita' del ricorso «per falsa specificazione del parametro
del giudizio e mancanza totale di motivazione», sul presupposto che
oggetto di impugnazione sia il comma 2 dell'art. 1 e sul rilievo che
le argomentazioni addotte a sostegno del ricorso si presentano del
tutto slegate dal contenuto effettivo della norma impugnata, cioe'
del citato comma 2 dell'art. 1.
3.1. - L'eccezione preliminare sollevata dalla difesa della
Provincia autonoma non puo' essere accolta, dal momento che e' palese
l'errore materiale contenuto sia nell'epigrafe del ricorso che nel
petitum dello stesso, nei quali si fa riferimento al comma 2
dell'art. 1 dell'impugnata legge provinciale. Infatti, dal
complessivo tenore dell'atto introduttivo, oltre che dalla citata
relazione ministeriale, si evince che il reale oggetto della
impugnazione proposta e' la disposizione in materia di revisione dei
prezzi negli appalti pubblici, contenuta nel comma 3 del medesimo
art. 1.
4. - A fondamento della impugnazione il ricorrente ha dedotto due
motivi di illegittimita' costituzionale concernenti - rispettivamente
- la violazione dell'art. 117, secondo comma (senza alcuna ulteriore
specificazione), della Costituzione, richiamando, pero',
espressamente la competenza statale in materia di «ordinamento
civile», che risulterebbe invasa dalla norma provinciale, e la
violazione dell'art. 8 dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, in quanto la disposizione impugnata lederebbe un principio
fondamentale di riforma economico-sociale contenuto nella
legislazione statale in materia di lavori pubblici.
5. - Cio' chiarito, si puo' passare all'esame della ulteriore
eccezione di inammissibilita' del ricorso sollevata dalla resistente
Provincia autonoma, sotto il profilo della asserita genericita' delle
censure proposte con riguardo tanto all'art. 117, secondo comma,
della Costituzione (peraltro, anche erroneamente citato come primo
comma nella parte del ricorso contenente il petitum), quanto
all'art. 8 dello statuto speciale richiamato dal ricorrente a
fondamento della impugnazione.
5.1. - Anche tale eccezione preliminare deve essere respinta.
Il ricorrente, sia pure in modo impreciso, ha inteso sollevare
due distinte questioni di costituzionalita', aventi ciascuna
carattere assorbente rispetto all'altra, in quanto dotate entrambe di
propria autonomia. Esse, inoltre, non presentano quel tasso di
genericita' idoneo a determinarne la inammissibilita' sul piano
processuale, dal momento che consentono di individuare
sufficientemente il contenuto e la portata delle censure proposte.
6. - Quanto al merito del ricorso, il relativo esame deve essere
effettuato con distinto e specifico riferimento alle due questioni in
cui si articolano le doglianze avanzate dal ricorrente. E in tale
esame riveste carattere prioritario la questione di costituzionalita'
sollevata con riguardo alla dedotta violazione dello statuto
speciale, per avere la norma impugnata disatteso, nella materia de
qua, uno dei principi fondamentali di riforma economico-sociale
desumibile dalla legislazione statale.
7. - La questione e' fondata.
7.1. - L'istituto dell'adeguamento del prezzo concordato nel
settore degli appalti pubblici - ai fini soprattutto della gestione
di sopravvenienze giuridicamente rilevanti intervenute nel corso
dell'esecuzione del rapporto contrattuale - ha costituito oggetto di
una pluralita' di interventi del legislatore statale, giustificati da
esigenze e finalita' di volta in volta diverse a seconda del momento
storico.
Limitando l'analisi soltanto ad alcuni stadi della sua complessa
evoluzione normativa, va ricordato che l'istituto della revisione dei
prezzi - in origine previsto al fine di tutelare l'appaltatore contro
i rischi di variazioni di mercato idonee ad alterare l'equilibrio in
atto al momento della conclusione del contratto - venne profondamente
modificato dall'art. 33, comma 2, della legge 28 febbraio 1986, n. 41
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1986). Tale disposizione aveva,
infatti, stabilito che «per i lavori relativi ad opere pubbliche da
appaltarsi, da concedersi o da affidarsi dalle Amministrazioni e
dalle Aziende dello Stato, anche con ordinamento autonomo, dagli enti
locali o da altri enti pubblici, aventi durata inferiore all'anno,
non e' ammessa la facolta' di procedere alla revisione dei prezzi».
Soltanto per i lavori aventi durata superiore all'anno, la facolta'
di procedere alla revisione dei prezzi era consentita dal medesimo
articolo 33 «a decorrere dal secondo anno successivo
all'aggiudicazione e con esclusione dei lavori gia' eseguiti nel
primo anno e dell'intera anticipazione ricevuta, quando
l'Amministrazione riconosca che l'importo complessivo della
prestazione e' aumentato o diminuito in misura superiore al 10 per
cento per effetto di variazioni dei prezzi correnti intervenute
successivamente all'aggiudicazione stessa» (comma 3). A fronte della
descritta regolamentazione dell'istituto della revisione dei prezzi,
il legislatore del 1986 aveva previsto la possibilita' per le
amministrazioni di «ricorrere al prezzo chiuso, consistente nel
prezzo del lavoro al netto del ribasso d'asta, aumentato del cinque
per cento per ogni anno intero previsto per l'ultimazione dei lavori»
(art. 33, comma 4).
Successivamente, l'art. 3, comma 1, del decreto-legge 11 luglio
1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza
pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992,
n. 359, ha eliminato ogni eccezione al divieto di procedere alla
revisione dei prezzi, generalizzando cosi' la facolta' di stipulare
contratti «a prezzo chiuso», secondo le modalita' stabilite
dall'art. 33, comma 4, della predetta legge n. 41 del 1986.
E' poi intervenuto l'art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre
1992, n. 498 (Interventi urgenti in materia di finanza pubblica), che
ha abrogato il citato comma 4 dell'art. 33, come modificato
dall'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 333 del 1992, sancendo
cosi' l'obbligatorieta' del sistema dei contratti «a prezzo chiuso»
cosi' detto «puro» (cfr. sentenza n. 308 del 1993).
Un'ulteriore tappa dell'evoluzione normativa e' rappresentata
dall'art. 26 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in
materia di lavori pubblici), che ha fissato il principio secondo cui
«per i lavori pubblici affidati dalle amministrazioni aggiudicatrici
e dagli altri enti aggiudicatori o realizzatori non e' ammesso
procedere alla revisione dei prezzi e non si applica il primo comma
dell'articolo 1664 del codice civile» (comma 3), stabilendo che per
tali lavori si applica, invece, «il prezzo chiuso, consistente nel
prezzo dei lavori al netto del ribasso d'asta, aumentato di una
percentuale da applicarsi, nel caso in cui la differenza tra il tasso
di inflazione reale e il tasso di inflazione programmato nell'anno
precedente sia superiore al 2 per cento, all'importo dei lavori
ancora da eseguire per ogni anno intero previsto per l'ultimazione
dei lavori stessi» (comma 4).
Ancora successivamente, il comma 550 dell'art. 1 della legge
30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), ha
aggiunto all'art. 26 sopra citato il comma 4-bis, secondo il quale,
«in deroga a quanto previsto dal comma 3, qualora il prezzo di
singoli materiali da costruzione, per effetto di circostanze
eccezionali, subisca variazioni in aumento o in diminuzione,
superiori al 10 per cento rispetto al prezzo rilevato dal Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti nell'anno di presentazione
dell'offerta (...), si fa luogo a compensazioni, in aumento o in
diminuzione, per la percentuale eccedente il 10 per cento», nel
limite delle risorse economiche appositamente accantonate secondo le
modalita' sancite dal comma 4-sexies dello stesso art. 26.
Da ultimo, l'art. 133 del decreto legislativo 12 aprile 2006,
n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) ha
sostanzialmente recepito il contenuto dell'ultima versione
dell'art. 26 della legge n. 109 del 1994.
7.2. - Alla luce della evoluzione normativa sopra descritta, deve
ritenersi che la disciplina statale, riportata nei suoi passaggi
essenziali, e, in particolare, l'art. 26 della legge n. 109 del 1994,
come modificato dalla legge n. 311 del 2004, possegga i caratteri
sostanziali identificativi delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, al di la' della autoqualificazione effettuata
dall'art. 1 della stessa legge n. 109 del 1994, secondo il quale «i
principi desumibili dalle disposizioni» contenuti nella predetta
legge «costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale»
(v. sentenza n. 482 del 1995).
E' indubbio, infatti, che l'istituto della revisione prezzi
risponda ad un interesse unitario, afferendo a scelte legislative di
carattere generale che implicano «valutazioni politiche e riflessi
finanziari, che non tollerano discipline differenziate nel
territorio» (sentenza n. 308 del 1993).
Ne consegue che al legislatore statale, nella materia de qua,
deve riconoscersi, nella regolamentazione del settore, il potere di
vincolare la potesta' legislativa primaria anche delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome.
7.3.- Si tratta ora di stabilire se la norma impugnata si ponga
effettivamente in contrasto con la richiamata disciplina statale,
alla quale, come si e' precisato, va attribuito il carattere di
normativa fondamentale di riforma economico-sociale.
La disposizione censurata prevede testualmente che, «qualora per
effetto di circostanze imprevedibili si siano verificati aumenti o
diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d'opera tali da
determinare un aumento o una diminuzione superiore al decimo del
prezzo complessivo convenuto ovvero superiore al quinto del prezzo
per categoria di lavoro convenuto, l'appaltatore interessato o il
committente possono chiedere una revisione del prezzo medesimo. La
revisione puo' essere accordata a fine lavori solo per quella
differenza che eccede il decimo».
Orbene, e' evidente come, in tal modo, il legislatore provinciale
abbia disciplinato l'istituto della revisione del prezzo in modo
difforme rispetto alla vigente regolamentazione statale. Mentre,
infatti, quest'ultima si caratterizza per la previsione del divieto
di revisione dei prezzi, con espressa enunciazione della
inapplicabilita' dell'art. 1664 del codice civile, il legislatore
provinciale ha, invece, introdotto il principio della revisione del
prezzo proprio secondo le modalita' stabilite dall'art. 1664 cod.
civ., di cui viene riprodotto pressoche' testualmente il contenuto.
Ne' e' condivisibile il rilievo, formulato dalla resistente Provincia
autonoma, secondo cui con la disposizione impugnata il legislatore
provinciale «non avrebbe fatto altro che adeguarsi» a quanto previsto
dall'art. 1, comma 550, della legge n. 311 del 2004 (che ha aggiunto
all'art. 26 della legge n. 109 del 1994 il comma 4-bis). Quest'ultima
disposizione, infatti, da un lato, si limita a prevedere talune
eccezioni al divieto di revisione dei prezzi in presenza di
presupposti non coincidenti con quelli sanciti dalla norma censurata;
dall'altro, e soprattutto, contempla un particolare procedimento di
revisione che tiene conto (per finalita', tra l'altro, di
contenimento della spesa pubblica) dei prezzi rilevati con decreti
ministeriali e della entita' delle risorse economiche appositamente
accantonate per gli scopi previsti dal successivo comma 4-sexies
dello stesso art. 26.
Alla luce delle considerazioni che precedono, deve, pertanto,
essere dichiarata la illegittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 3, della legge provinciale n. 8 del 2005 che, introducendo
l'istituto della revisione prezzi mediante il recepimento del
contenuto dell'art. 1664 cod. civ., viola una norma fondamentale di
riforma economico-sociale posta dalla disciplina statale di settore.
7.4. - Resta assorbita la censura di violazione dell'art. 117,
secondo comma, della Costituzione.