ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 47, 48 e 50
della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta), nonche' degli artt. 5, 5-bis, 9, 13 e 22 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), come modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189
(Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo),
promosso con ordinanza del 24 maggio 2005 dal Tribunale di
sorveglianza di Cagliari nel procedimento relativo a R. E. O.,
iscritta al n. 545 del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, 1ª serie speciale,
dell'anno 2005.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 24 gennaio 2007 il giudice
relatore Maria Rita Saulle.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di sorveglianza di Cagliari, con l'ordinanza in
epigrafe specificata, ha sollevato, in riferimento all'art. 27, terzo
comma, della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 47, 48 e 50 della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta), nonche' degli artt. 5, 5-bis,
9, 13 e 22 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), come modificato dalla
legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di
immigrazione e di asilo).
In punto di fatto, il rimettente osserva che, dopo aver concesso
a R. E. O, condannato per il reato di cui agli artt. 73 e 80,
comma 2, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi
in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza), la misura dell'affidamento in prova al servizio
sociale, la Corte di cassazione ha annullato con rinvio il suddetto
provvedimento sul presupposto che il detenuto, cittadino
extracomunitario, era illegalmente presente sul territorio nazionale.
In particolare, la Corte di cassazione, in accoglimento del
ricorso proposto dal Procuratore generale presso la Corte di appello
di Cagliari, ha ritenuto che la concedibilita' delle misure
alternative alla detenzione e' subordinata - oltre che all'esistenza
delle condizioni per ciascuna di esse specificamente previste - al
rispetto del limite di legalita' estrinseca dell'ordinanza che
concede il beneficio, costituito dall'assenza di contrasto con norme
imperative. Da cio' consegue che, essendo contra legem la permanenza
nello Stato di uno straniero che non ha rinnovato il permesso di
soggiorno, l'esecuzione della pena in regime di misura alternativa
non potrebbe che avvenire, nel caso di specie, con violazione o,
comunque, elusione delle norme che regolano il fenomeno
dell'immigrazione.
Il rimettente ritiene che tale interpretazione, vincolante nel
giudizio a quo, sia in contrasto con il principio costituzionale
della finalita' rieducativa della pena al quale si ispirano i diversi
benefici penitenziari extramurari, giustificandosi il trattamento
carcerario solo fino al limite del pieno ravvedimento del condannato,
limite oltre il quale non e' consentita la prosecuzione della
detenzione.
Osserva, infatti, il giudice a quo che, secondo quanto affermato
dalla Corte di cassazione, per i detenuti stranieri non appartenenti
ad uno Stato aderente all'Unione europea che si trovano nelle
condizioni previste dall'art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 286 del
1998, non sarebbe possibile accedere ai suddetti benefici seppure
ritenuti, nel caso concreto, piu' idonei a soddisfare l'esigenza
rieducativa del condannato, in tal modo creandosi un regime
penitenziario speciale per tali soggetti, individuati non gia' alla
stregua di indici rivelatori di una particolare pericolosita', quanto
piuttosto di un dato del tutto estrinseco e formale, oltre che
tendenzialmente immodificabile, quale la loro presenza irregolare nel
territorio nazionale.
Tale disciplina, sempre secondo il rimettente, si porrebbe in
contrasto con il principio affermato da questa Corte secondo cui ogni
misura incidente in senso sfavorevole sul regime penitenziario del
detenuto, come la revoca di un beneficio, deve conseguire ad una
condotta addebitabile al condannato, in quanto la finalita'
rieducativa della pena, seppure non puo' ritenersi in senso assoluto
prevalente su ogni altro valore costituzionale, non puo', comunque,
essere compressa fino al punto di venire del tutto cancellata da
altri valori di rango costituzionale come, nel caso di specie, la
disciplina dei flussi dei fenomeni migratori.
Conclude il rimettente ritenendo che l'art. 47, della legge
n. 354 del 1975, che disciplina l'affidamento in prova, e gli
artt. 5, 5-bis, 9, 13, del d.lgs. n. 286 del 1998, che prevedono, in
caso di assenza di un titolo abilitativo, l'obbligatoria espulsione
dello straniero irregolare, cosi' come interpretati dalla Corte di
cassazione, violerebbero l'art. 27, terzo comma, della Costituzione.
Ad analogo esito ricostruttivo si deve pervenire, sempre a parere
del giudice a quo, con riferimento alla misura dell'ammissione al
regime di semiliberta', misura che il Tribunale rimettente ritiene
applicabile nel caso di specie, sia pure in via subordinata, qualora
non dovesse concedere l'affidamento. In tal caso, peraltro, il
contrasto con l'art. 27, terzo comma, della Costituzione coinvolge,
oltre agli artt. 48 e 50 della legge n. 354 del 1975, anche l'art. 22
del d.lgs. n. 286 del 1998, poiche' lo svolgimento dell'attivita'
lavorativa costituisce, a differenza di quanto avviene nel caso
dell'affidamento, uno dei presupposti per l'ammissione al regime di
semiliberta'; per cui l'inderogabilita' del divieto penale per il
datore di lavoro che impieghi lo straniero irregolare in attivita' di
lavoro subordinato, contenuta nel citato art. 22, configurerebbe un
limite alla possibilita' di accedere al beneficio in questione per il
detenuto.
In punto di rilevanza, il rimettente osserva che la eventuale
sanzione di incostituzionalita' che dovesse colpire le disposizioni
censurate sarebbe suscettibile di riverberarsi sul giudizio
principale, potendo in tale caso emettersi un provvedimento che
consentirebbe al ricorrente, il quale ha nel frattempo portato avanti
la misura in modo del tutto impeccabile, di proseguire nel percorso
di reinserimento attraverso l'affidamento o la semiliberta'.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sollevata sia dichiarata
inammissibile o infondata, senza motivare le suddette richieste.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di sorveglianza di Cagliari dubita, in
riferimento all'art. 27, terzo comma, della Costituzione, della
legittimita' costituzionale degli artt. 47, 48 e 50 della legge
26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e
sull'esecuzione delle misure privative e limitative della liberta),
nonche' degli artt. 5, 5-bis, 9, 13 e 22 del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189
(Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo).
Il rimettente, investito del giudizio di rinvio a seguito
dell'annullamento, ad opera della Corte di cassazione, del
provvedimento con il quale era stata concessa la misura
dell'affidamento in prova al servizio sociale ad un cittadino
extracomunitario privo del permesso di soggiorno, assume che il
principio di diritto enunciato dalla Corte di cassazione, cui egli e'
vincolato, implicherebbe il contrasto delle norme sopra indicate con
l'art. 27, terzo comma, della Costituzione.
Secondo detto principio di diritto, la permanenza nello Stato
dello straniero privo di un valido ed efficace permesso di soggiorno
non puo' trovare titolo nella concessione dell'affidamento in prova
al servizio sociale. L'applicazione della suddetta misura
comporterebbe, infatti, una deroga al d.lgs. n. 286 del 1998,
ponendosi, anzi, in contrasto con l'art. 13 dello stesso decreto che
disciplina, limitandone l'estensione e gli effetti, i casi di
interferenza dei provvedimenti giurisdizionali sulla posizione dello
straniero illegalmente presente nel territorio dello Stato.
A parere del rimettente, il cennato principio di diritto
determinerebbe, in violazione del precetto costituzionale della
finalita' rieducativa della pena, un regime penitenziario speciale e
di sfavore nei confronti di un insieme di persone condannate, vale a
dire i cittadini stranieri irregolarmente presenti nel territorio
dello Stato, individuati, non gia' sulla base di indici rivelatori di
una particolare pericolosita' sociale - secondo modalita' gia'
sperimentate nell'ambito dell'ordinamento penitenziario - quanto
sulla scorta di un dato «estrinseco e formale», quale il difetto di
titolo abilitativo alla permanenza nel territorio dello Stato. In tal
modo risulterebbe eluso, sempre a parere del giudice a quo, il
principio, consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, in forza
del quale ogni misura incidente in senso sfavorevole sul trattamento
penitenziario deve conseguire ad una condotta colpevole addebitabile
al condannato, non potendo le esigenze di difesa sociale - ancorche'
rilevanti sul piano costituzionale, perche' sottese alla
regolamentazione dei flussi migratori - annullare la finalita'
rieducativa della pena.
2. - In via preliminare, va affermata la rilevanza della
questione di costituzionalita' sollevata.
La consolidata giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 58 del
1995, n. 257 del 1994, n. 138 del 1993) ha, infatti, statuito la
piena legittimazione del giudice di rinvio a sollevare dubbi di
costituzionalita' concernenti l'interpretazione normativa risultante
dal principio di diritto enunciato dalla Corte di cassazione, e cio'
in quanto il rimettente deve fare applicazione nel giudizio di rinvio
della norma nel significato in tal modo attribuitole e non si e',
dunque, al cospetto di rapporti «esauriti».
Il vincolo di conformazione del giudice di rinvio al principio di
diritto, peraltro, non viene meno in caso di successivi mutamenti
degli indirizzi interpretativi del medesimo giudice di legittimita',
si' da consentire al giudice del rinvio l'adozione di approcci
ermeneutici diversi dai contenuti cristallizzati nel principio di
diritto ed eventualmente risolutivi del dubbio di costituzionalita'
(sentenza n. 130 del 1993).
Stante, dunque, l'obbligatoria applicazione delle regulae iuris
enunciate all'esito del giudizio rescindente da parte del giudice di
rinvio e la facolta' riconosciuta a quest'ultimo di revocare in
dubbio, sotto il profilo della legittimita' costituzionale dette
regole, oggetto dello scrutinio di costituzionalita' risulta essere
la norma nella «lettura» fornita dalla Corte di cassazione (ordinanza
n. 501 del 2000), essendo ininfluenti, ai fini del presente giudizio,
eventuali diverse interpretazioni fornite dal giudice di legittimita'
delle norme impugnate.
3. - Nel merito, la questione e' fondata.
Il dubbio di costituzionalita' ha, alla sua radice, il problema
ermeneutico legato alla possibile interazione tra le disposizioni
della legge n. 354 del 1975, che prevedono le modalita' e le
condizioni per l'accesso alle misure alternative alla detenzione, e
le regole contenute nel d.lgs. n. 286 del 1998, che disciplinano
l'ingresso e la permanenza nel territorio dello Stato dei cittadini
extracomunitari.
Al riguardo, si e' posto l'interrogativo se le misure alternative
- ed, in specie, con riguardo al caso in esame, l'affidamento in
prova al servizio sociale o la semiliberta' - possano applicarsi al
cittadino extracomunitario che sia entrato illegalmente in Italia o
sia privo di permesso di soggiorno, cioe' ad un soggetto che, se non
si trovasse a dover espiare una pena, andrebbe espulso dal territorio
nazionale.
Il vaglio interpretativo della Corte di cassazione ha registrato,
in proposito, due contrastanti indirizzi.
Per il primo di essi - fatto proprio anche dalla sentenza di
annullamento con la quale e' stato enunciato il principio di diritto
censurato - la condizione di clandestinita' o irregolarita' dello
straniero precluderebbe senz'altro l'accesso alle misure alternative.
Cio' in quanto, nel rigore della disciplina dettata dal testo unico
in materia di immigrazione, non potrebbe ammettersi che l'esecuzione
della pena, nei confronti dello straniero presente contra legem nel
territorio dello Stato, abbia luogo con modalita' tali da comportare
la violazione delle regole che configurano detta condizione di
illegalita'; senza considerare, poi - si aggiunge - che, con
particolare riferimento all'affidamento in prova, risulterebbe
impossibile instaurare, proprio a fronte della condizione in
discorso, la necessaria interazione tra il condannato e il servizio
sociale.
Per contro, alla stregua di altra corrente interpretativa -
confortata da una recente pronuncia delle sezioni unite della Corte
di cassazione, successiva all'ordinanza di rimessione (sentenza
n. 14500 del 28 marzo 2006) - la presenza illegale nel territorio
dello Stato, pur esponendo lo straniero all'espulsione
amministrativa, da eseguire dopo l'espiazione della pena, non
osterebbe alla concessione delle misure alternative, quante volte il
giudice - sia pure in esito ad un vaglio adeguatamente rigoroso, in
correlazione alla particolare situazione del richiedente - ravvisi
comunque la sussistenza dei presupposti di accesso alle misure
medesime, quali stabiliti dalla legge sull'ordinamento penitenziario.
In particolare, secondo tale ultimo orientamento, le misure
alternative - che costituiscono altrettante modalita' di esecuzione
della pena e le cui prescrizioni rivestono, dunque, carattere
«sanzionatorio-afflittivo» - mirano ad attuare i «preminenti valori
costituzionali della eguale dignita' delle persone e della funzione
rieducativa della pena (artt. 2, 3 e 27, terzo comma, della
Costituzione)», con la conseguenza che la loro applicazione non puo'
essere esclusa a priori ed in ragione di una presunzione assoluta di
inidoneita' legata alla condizione di clandestinita' o irregolarita'
della presenza sul territorio nazionale del detenuto, dovendosi, per
contro, formulare in concreto il richiesto giudizio prognostico
attinente alla rieducazione del condannato ed alla prevenzione del
pericolo di reiterazione dei reati.
4. - A fronte delle delineate diverse soluzioni interpretative
va, preliminarmente, rilevato che, conformemente a quanto sancito
dall'art. 27, terzo comma, della Costituzione, la legge n. 354 del
1975, nell'indicare i principi direttivi ai quali deve ispirarsi il
trattamento penitenziario, statuisce, per un verso, che nei confronti
dei condannati ed internati debba essere attuato, secondo un criterio
di individualizzazione in rapporto alle specifiche condizioni dei
soggetti, un trattamento rieducativo che tenda al «reinserimento
sociale» degli stessi; e, per altro verso, che il trattamento
penitenziario debba essere «improntato ad assoluta imparzialita',
senza discriminazioni in ordine a nazionalita', razza e condizioni
economiche e sociali, a opinioni politiche e a credenze religiose»
(art. 1).
Questa Corte, nell'ambito di giudizi aventi ad oggetto le
disposizioni contenute nella legge n. 354 del 1975, con riferimento
alla finalita' rieducativa della pena, ha, d'altro canto,
costantemente affermato che detta finalita' deve contemperarsi con le
altre funzioni che la Costituzione assegna alla pena medesima (vale a
dire: prevenzione generale, difesa sociale, prevenzione speciale).
Tale principio di armonica coesistenza deve ispirare l'esercizio
della discrezionalita' che in materia compete al legislatore, le cui
scelte risulteranno non irragionevoli e rispettose del precetto
dell'art. 27, terzo comma, della Costituzione, allorquando, pur
privilegiando l'una o l'altra delle suddette finalita', il sacrificio
che si arreca ad una di esse risulti assolutamente necessario per il
soddisfacimento dell'altra e, comunque, purche' nessuna ne risulti
obliterata (sentenze n. 257 del 2006 e n. 306 del 1993).
Su siffatte premesse, questa Corte, tenuto conto dei principi di
proporzione e individualizzazione della pena propri del trattamento
penitenziario, ha ritenuto che contrastano con la finalita'
rieducativa della stessa quelle norme che precludono l'accesso ai
benefici penitenziari in ragione del semplice nomen iuris del reato
per il quale e' stata pronunciata la condanna (si veda la gia' citata
sentenza n. 306 del 1993). La Corte ha, altresi', statuito
l'incompatibilita' costituzionale, rispetto all'art. 27, terzo comma,
della Costituzione, della preclusione all'ottenimento di una nuova
liberazione condizionale da parte del condannato all'ergastolo, cui
tale misura sia stata in precedenza revocata in conseguenza della
commissione di un delitto o di una contravvenzione della stessa
indole o della trasgressione degli obblighi inerenti alla liberta'
vigilata; e cio' anche quando sussista il presupposto del sicuro
ravvedimento (sentenza n. 161 del 1997, che ha dichiarato, di
conseguenza, costituzionalmente illegittimo l'art. 177, comma 1,
ultimo periodo, del codice penale). Una simile preclusione, per il
suo carattere assoluto ed automatico, avrebbe, infatti, escluso il
condannato in modo permanente e definitivo dal processo rieducativo e
di reinserimento sociale.
Tali principi risultano pienamente conferenti in relazione
all'odierno scrutinio di costituzionalita'.
Invero, l'incompatibilita' rispetto all'art. 27, terzo comma,
della Costituzione, che attinge le norme censurate in esito al
vincolante principio di diritto espresso dalla Corte di cassazione,
deriva dal fatto che quest'ultimo si risolve nella radicale
esclusione dalle misure alternative alla detenzione di un'intera
categoria di soggetti, individuata sulla base di un indice - la
qualita' di cittadino extracomunitario presente irregolarmente sul
territorio dello Stato - privo di univoco significato rispetto ai
valori rilevanti ai fini considerati.
Detta esclusione assume, cioe', carattere assoluto quanto
all'oggetto, abbracciando indistintamente l'intera gamma delle misure
alternative alla detenzione e, dunque, un complesso di misure dai
connotati profondamente diversificati e dai contenuti estremamente
variegati, in quanto espressione dell'esigenza di realizzare una
progressione del trattamento. Al tempo stesso, tale preclusione
risulta collegata in modo automatico ad una condizione soggettiva -
il mancato possesso di un titolo abilitativo alla permanenza nel
territorio dello Stato - che, di per se', non e' univocamente
sintomatica ne' di una particolare pericolosita' sociale,
incompatibile con il perseguimento di un percorso rieducativo
attraverso qualsiasi misura alternativa, ne' della sicura assenza di
un collegamento col territorio, che impedisca la proficua
applicazione della misura medesima. In conseguenza di siffatto
automatismo, vengono quindi ad essere irragionevolmente accomunate
situazioni soggettive assai eterogenee: quali, ad esempio, quella
dello straniero entrato clandestinamente nel territorio dello Stato
in violazione del divieto di reingresso e detenuto proprio per tale
causa, e quella dello straniero che abbia semplicemente omesso di
chiedere il rinnovo del permesso di soggiorno e che sia detenuto per
un reato non riguardante la disciplina dell'immigrazione.
Quanto, poi, alla incompatibilita' fra la disciplina del testo
unico in materia di immigrazione e l'applicazione di misure
alternative alla detenzione, pure evocata a fondamento del principio
di diritto enunciato dalla Corte di cassazione, occorre considerare
che, in realta', e' proprio la condizione di persona soggetta
all'esecuzione della pena che abilita ex lege - ed anzi costringe -
lo straniero a permanere nel territorio dello Stato; e cio', tanto se
l'esecuzione abbia luogo nella forma intramuraria, quanto se abbia
luogo, invece - a seguito della eventuale concessione di misure
alternative - in forma extramuraria. In altre parole, nel momento
stesso in cui prevede che l'esecuzione della pena «prevalga»,
sospendendone l'attuazione, sulla espulsione cui il condannato
extracomunitario sarebbe soggetto, il legislatore adotta una
soluzione che implica l'accettazione della perdurante presenza dello
straniero nel territorio nazionale durante il tempo di espiazione
della pena stessa. Da cio' consegue l'impossibilita' di individuare
nella esigenza di rispetto delle regole in materia di ingresso e
soggiorno in detto territorio una ragione giustificativa della
radicale discriminazione dello straniero sul piano dell'accesso al
percorso rieducativo, cui la concessione delle misure alternative e'
funzionale.
Il legislatore ben puo', ovviamente - tenuto conto della
particolare situazione del detenuto cittadino extracomunitario che
sia entrato illegalmente in Italia o sia privo di permesso di
soggiorno - diversificare, in rapporto ad essa, le condizioni di
accesso, le modalita' esecutive e le categorie di istituti
trattamentali fruibili dal condannato o, addirittura, crearne di
specifici, senza pero' potersi spingere fino al punto di sancire un
divieto assoluto e generalizzato di accesso alle misure alternative
nei termini dinanzi evidenziati. Un simile divieto contrasta con gli
stessi principi ispiratori dell'ordinamento penitenziario che, sulla
scorta dei principi costituzionali della uguale dignita' delle
persone e della funzione rieducativa della pena (artt. 2, 3 e 27,
terzo comma, della Costituzione), non opera alcuna discriminazione in
merito al trattamento sulla base della liceita' della presenza del
soggetto nel territorio nazionale.
L'assoluta preclusione all'accesso alle misure alternative alla
detenzione, nei casi in esame, prescinde, peraltro, dalla valutazione
prognostica attinente alla rieducazione, al recupero e al
reinserimento sociale del condannato e alla prevenzione del pericolo
di reiterazione di reati, cosicche' la finalita' repressiva finisce
per annullare quella rieducativa.
Va, pertanto, dichiarata la illegittimita' costituzionale delle
disposizioni di cui agli artt. 47, 48 e 50 della legge n. 354 del
1975, delle quali il giudice rimettente e' chiamato a fare
applicazione ai fini della richiesta concessione di misure
alternative, ed alle quali va quindi limitata la declaratoria di
incostituzionalita', ove interpretate nel senso che allo straniero
extracomunitario, entrato illegalmente nel territorio dello Stato o
privo del permesso di soggiorno, sia in ogni caso precluso l'accesso
alle misure alternative alla detenzione previste dai medesimi
articoli. Resta ferma la evidenziata facolta' del legislatore di
tenere eventualmente conto - in sede di modifica della disciplina
vigente - della particolare situazione dello straniero clandestino o
irregolare, nei termini e nei limiti che si sono in precedenza
indicati.