ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 1,
commi 1, lettera b) e 2; 2, comma 1, lettere c), e), ed f); 3; 7,
commi 7 e 8; 10; 11; 12; 13; 14; 18 e 19 della legge della Regione
Toscana 7 dicembre 2005, n. 66 (Disciplina delle attivita' di pesca
marittima e degli interventi a sostegno della pesca marittima e
dell'acquacoltura), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri, notificato il 13 febbraio 2006, depositato in
cancelleria il successivo 21 febbraio ed iscritto al n. 25 del
registro ricorsi 2006;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2007 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione
Toscana.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 13 febbraio 2006 e depositato,
presso la cancelleria della Corte, il successivo 21 febbraio, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli articoli 117,
secondo comma, lettere a), e), ed s), 118, primo comma, e 120, primo
comma, della Costituzione, anche in relazione al limite territoriale
delle competenze legislative regionali, nonche' al principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni, degli articoli 1, commi 1,
lettera b) e 2; 2, comma 1, lettere c), e), ed f); 3; 7, commi 7 e 8;
10; 11; 12; 13; 14; 18 e 19 della legge della Regione
Toscana 7 dicembre 2005, n. 66 (Disciplina delle attivita' di pesca
marittima e degli interventi a sostegno della pesca marittima e
dell'acquacoltura).
Nell'evocare l'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., in
ordine alla disciplina regionale dei distretti di pesca, la difesa
dello Stato richiama, altresi', il regolamento (CE) n. 2371 del
20 dicembre 2002 (Regolamento del Consiglio relativo alla
conservazione e allo sfruttamento sostenibile delle risorse della
pesca nell'ambito della politica comune della pesca) e il regolamento
(CE) n. 3690 del 20 dicembre 1993 (Regolamento del Consiglio che
istituisce un regime comunitario che stabilisce le norme relative
alle informazioni minime che devono figurare nelle licenze di pesca).
1.1.- Il ricorrente ha proposto l'impugnazione in esame nelle
more del giudizio di costituzionalita' avente ad oggetto le questioni
promosse dalla Regione Toscana avverso la legge delega 7 marzo 2003,
n. 38 (Disposizioni in materia di agricoltura), nonche' il decreto
legislativo 26 maggio 2004, n. 153 (Attuazione della legge 7 marzo
2003, n. 38, in materia di pesca marittima) e il decreto legislativo
26 maggio 2004, n. 154 (Modernizzazione del settore pesca e
dell'acquacoltura, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge
7 marzo 2003, n. 38), questioni decise con sentenza n. 216 del 2006.
Il ricorrente, dando atto di questa circostanza, ha rilevato che,
senza attendere l'esito dei suddetti giudizi, la Regione Toscana ha
approvato la legge oggetto di censura.
1.2.- La difesa dello Stato formula un primo gruppo di censure
rispetto alle seguenti norme della legge regionale impugnata: art. 1,
commi 1, lettera b), e 2; art. 2, comma 1, lettere e) ed f); art. 3
(comma 1, lettera d); artt. 7, commi 7 (lettere a e c), e 8; 12; 13;
14; 18 e 19.
Il sospetto di illegittimita' costituzionale investe tali
disposizioni, in quanto le stesse disciplinano le licenze di pesca e
le autorizzazioni per la pesca a fini scientifici, anche in relazione
alla pesca del novellame di alcune specie ittiche (in proposito il
ricorrente richiama gli artt. 1, comma 1, lettera b; 2, lettere e ed
f; 3, comma 1, lettera d; 7, comma 8; 12; 13; 14; 18 e 19), nonche'
le modalita' di esercizio delle attivita' di pesca marittima, di cui
all'art. 7, comma 7 (lettere a e c).
Le richiamate norme regionali sarebbero lesive di piu' parametri
costituzionali, nonche' del principio di leale collaborazione, e, in
via preliminare, se ne assume la contrarieta' con il limite
rappresentato dal dato territoriale.
In proposito, il Presidente del Consiglio rileva, richiamando
anche l'art. 100 del decreto del Presidente della Repubblica
24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382), come il previgente art. 117
della Costituzione attribuiva alle Regioni competenze solo in materia
di pesca nelle acque interne.
1.3.- Le suddette disposizioni contrasterebbero, pertanto, in
primo luogo, con l'art. 117, secondo comma, lettera a), della
Costituzione. Il contingentamento delle licenze di pesca, infatti,
costituisce il primo e piu' efficace strumento per preservare le
risorse ittiche disponibili e, quindi, l'ecosistema di cui la fauna
marina fa parte, in linea con le convenzioni internazionali in
materia e con il diritto internazionale della pesca marittima.
L'Unione europea e lo Stato hanno, in tale prospettiva, operato per
ridurre il numero dei pescherecci e i «tempi» di pesca marittima.
Pertanto, una gestione delle licenze di pesca a livello regionale e
provinciale appare non compatibile con l'osservanza delle regole
internazionali ed europee e con la oggettiva mobilita' delle navi in
uno spazio marino che e' per sua natura senza confini.
Ulteriore profilo di doglianza risiede nella dedotta violazione
degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 120, primo comma, della
Costituzione.
Ed infatti, la produzione legislativa e regolamentare, nonche'
l'esercizio delle competenze amministrative delle singole Regioni,
non possono introdurre turbative alla corretta e fisiologica
competizione tra imprenditori ittici operanti nell'ambito nazionale e
in quello dell'Unione europea, riservando trattamenti e discipline
piu' favorevoli a quelli localizzati in determinati territori
regionali.
Le norme impugnate contrasterebbero, altresi', con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, in riferimento
all'art. 12 del d.lgs. n. 154 del 2004. Lo Stato ha, infatti,
competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.
Le disposizioni in esame violerebbero anche l'art. 118, primo
comma, della Costituzione. In via logicamente subordinata, la difesa
dello Stato rileva che l'attivita' di pesca marittima richiede
necessariamente l'esercizio unitario delle funzioni amministrative,
con riflessi sulla funzione legislativa (in merito sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
1.4.- Un altro gruppo di censure e' formulato rispetto agli
artt. 2, comma 1, lettera c); 10 e 11 della legge regionale n. 66 del
2005, che «riservano» alla Regione, e per essa alla Giunta, la
determinazione dei criteri di organizzazione dei distretti di pesca e
di acquacoltura e dei contenuti minimi della strategia di sviluppo,
nonche' le regole di procedura per il riconoscimento dei distretti,
per l'emanazione dei relativi provvedimenti, per la revoca di
quest'ultimi, nonche' la disciplina della partecipazione al
finanziamento degli interventi. L'art. 11, in particolare, definisce
le funzioni affidabili ai distretti.
In via preliminare, la difesa dello Stato richiama la legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2006), che
all'art. 1, commi 366 e 367, contiene norme ordinamentali e di
principio, in ordine ai distretti produttivi, adottate ai sensi
dell'art. 117, primo comma, lettere a) - anche in relazione al
regolamento (CE) n. 2371/2002, del 20 dicembre 2002 (Regolamento del
Consiglio relativo alla conservazione e allo sfruttamento sostenibile
delle risorse della pesca nell'ambito della politica comune della
pesca), e al regolamento (CE) n. 3690/1993, del 20 dicembre 1993
(Regolamento del Consiglio che istituisce un regime comunitario che
stabilisce le norme relative alle informazioni minime che devono
figurare nelle licenze di pesca) -, e) ed s), e 118 della
Costituzione.
Quindi, osserva come le disposizioni regionali impugnate
determinino una irrazionale regionalizzazione della flotta di pesca,
in contrasto con i suddetti parametri costituzionali e con l'esigenza
di esercizio unitario delle funzioni di regolazione dell'attivita' di
pesca marittima, soprattutto se svolta in mare libero o nelle acque
territoriali di un altro Stato, ed anche con l'art. 4 (recte:
art. 12, comma 4) del d.lgs. n. 154 del 2004.
1.5.- Secondo la difesa erariale, tutte le disposizioni in esame
appaiono ancor piu' lesive laddove si consideri che non e' prevista
alcuna forma di leale collaborazione con lo Stato, e che, anzi,
l'art. 25, comma 2, della legge regionale n. 66 del 2005, stabilisce
che cessano di avere applicazione in Toscana le discipline statali
legislative e regolamentari che regolano gli stessi oggetti della
presente legge e dei suoi regolamenti attuativi.
Ne' nella legge regionale oggetto di censura e' rinvenibile un
riferimento ad intese tra Stato e Regioni, tra l'altro ai sensi
dell'art. 21 del d.lgs. n. 154 del 2004.
2.- In data 28 febbraio 2006 la Regione Toscana ha depositato
memoria, con la quale ha chiesto dichiararsi inammissibili e,
comunque, non fondate le questioni di costituzionalita' promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
La resistente deduce che la normativa impugnata non interferisce
nelle materie di competenza statale, ne' eccede l'ambito territoriale
regionale, rispettando, invece, i limiti delle attribuzioni che
l'art. 117 della Costituzione riconosce alle Regioni in materia di
pesca e acquacoltura.
3.- In data 12 gennaio 2007, il ricorrente ha depositato memoria
con la quale ha insistito nelle difese svolte e nelle conclusioni
gia' formulate.
La difesa dello Stato ha richiamato la sentenza n. 213 del 2006
con la quale la Corte ha enunciato alcuni principi in materia di
pesca, nonche' la sentenza n. 370 del 2003, ponendo in evidenza come
l'assenza di forme di leale collaborazione abbia costituito oggetto
di specifica censura.
Ha chiesto, quindi, in via subordinata, di dichiarare
l'illegittimita' costituzionale delle singole disposizioni, nella
parte in cui non rispettano il principio di leale collaborazione tra
Stato e Regioni.
4.- In data 24 gennaio 2007, la Regione Toscana ha depositato
memoria con cui ha chiesto il rigetto del ricorso proposto dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
In via preliminare, la resistente eccepisce l'inammissibilita'
della questione di legittimita' costituzionale proposta in ordine
all'art. 1, comma 2, della legge della Regione Toscana n. 66 del
2005, in quanto tale norma non e' compresa nel novero delle
disposizioni di cui alla relazione ministeriale recepita nella
delibera del Consiglio dei ministri di autorizzazione alla
proposizione del ricorso.
Analoga eccezione di inammissibilita', sia pure sotto un diverso
profilo, e' formulata in ordine alla questione avente ad oggetto gli
artt. 3 e 7, comma 7, della legge regionale, in quanto lo Stato
avrebbe autorizzato l'impugnazione della sola lettera d) del comma 1
dell'art. 3, e delle sole lettere a) e c) del comma 7, dell'art. 7
della legge stessa.
Nel merito, la Regione Toscana conclude per la non fondatezza del
ricorso, e richiama anch'essa, a sostegno delle proprie
argomentazioni difensive, la sentenza della Corte n. 213 del 2006.
In particolare, la difesa regionale osserva come allo Stato, in
materia di pesca, sia riservato il potere di indirizzo, di
determinazione dei principi, di fissazione del nucleo minimo ed
indefettibile di salvaguardia della specie ittica ed il controllo sul
rispetto di tutto quanto cosi' determinato, ma cio' non significa
accentramento delle funzioni di rilascio delle licenze di pesca.
Infatti, una volta stabiliti i criteri, gli indirizzi e le misure
di sostenibilita', legittimamente le Regioni possono provvedere
(direttamente o con allocazione delle funzioni agli enti locali) al
rilascio licenze di pesca, nel rispetto delle misure definite dallo
Stato.
Analogamente, ad avviso della Regione, sono infondate le censure
formulate in ordine alla disciplina dei distretti di pesca. Al
riguardo, la difesa regionale richiama, nuovamente, la sentenza
n. 213 del 2006, con la quale e' stata dichiarata non fondata la
questione di legittimita' costituzionale promossa dallo Stato in
ordine all'art. 4, comma 2, lettera a), della legge della Regione
Marche 13 maggio 2004, n. 11 (Norme in materia di pesca marittima e
acquacoltura).
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato varie
disposizioni della legge della Regione Toscana 7 dicembre 2005, n. 66
(Disciplina delle attivita' di pesca marittima e degli interventi a
sostegno della pesca marittima e dell'acquacoltura) per contrasto con
gli artt. 117, secondo comma, lettere a), e) ed s), 118, primo comma,
e 120, primo comma, della Costituzione, anche in ragione del limite
territoriale delle competenze legislative regionali e con il
principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
1.1.- In via preliminare, va rilevato che nell'epigrafe del
ricorso le disposizioni impugnate sono state individuate negli
artt. 1, comma 2; 3; 7, commi 7 e 8; 10; 11; 12; 13; 14; 18 e 19
della legge regionale in esame.
Nella relazione del Ministro per gli affari regionali, richiamata
nella delibera del Consiglio dei ministri del 3 febbraio 2005,
vengono citate, invece, le disposizioni contenute negli artt. 1,
comma 1, lettera b); 2, comma 1, lettere c), e) ed f); 3, comma 1,
lettera d); 7, commi 7, lettere a) e c), e 8; 10; 11; 12; 13; 14; 18
e 19.
Cio' premesso, deve essere dichiarata, innanzitutto,
l'inammissibilita' della questione di costituzionalita' dell'art. 1,
comma 2, della legge in esame (il quale disciplina le politiche della
Regione Toscana in materia di pesca professionale e acquacoltura), in
quanto non compreso nell'elenco delle norme oggetto di impugnazione
contenuto nella citata relazione ministeriale.
Al riguardo va ricordato, infatti, che la scelta politica del
Governo di impugnare norme regionali si esprime nell'indicazione
delle specifiche disposizioni ritenute eccedenti le competenze della
Regione, salva l'autonomia tecnica dell'Avvocatura dello Stato
nell'individuazione dei motivi di censura (cfr. sentenza n. 3 del
2006).
2.- Occorre, altresi', precisare l'oggetto dell'impugnazione, in
ragione sia della mancata indicazione che della non precisa
corrispondenza di alcune delle disposizioni contenute nell'epigrafe
del ricorso, rispetto a quelle indicate, invece, nella citata
relazione del Ministro per gli affari regionali.
Nella premessa del ricorso non e' fatta menzione dell'art. 1,
comma 1, lettera b), e dell'art. 2, comma 1, lettere c), e), ed f),
della legge regionale in esame, che, tuttavia, costituiscono oggetto
di censure nella motivazione.
Si fa, altresi', espresso riferimento agli artt. 3, e 7, comma 7,
tout court, mentre nella delibera del Consiglio dei ministri sono
ritenuti lesivi l'art. 3, comma 1, lettera d), e l'art. 7, comma 7,
lettere a) e c), della legge regionale in esame.
2.1.- Orbene, sotto un primo aspetto va ricordato che l'art. 34
della legge 11 marzo 1953, n. 87 stabilisce, al primo comma, che i
ricorsi che promuovono le questioni di legittimita' costituzionale a
norma degli artt. 31, 32 e 33 - tra cui rientrano, tra l'altro, i
ricorsi dello Stato contro le leggi delle Regioni - devono contenere
le indicazioni di cui al primo comma dell'art. 23, cioe' le
disposizioni della legge o dell'atto avente forza di legge viziate da
illegittimita' costituzionale e le disposizioni della Costituzione o
delle leggi costituzionali che si assumono violate (cfr. sentenza
n. 384 del 1999).
2.2.- Sotto un secondo aspetto, inoltre, deve ricordarsi che
questa Corte ha avuto modo di affermare che l'oggetto
dell'impugnazione e' definito dal ricorso in conformita' alla
decisione assunta dal Governo (cfr. sentenze n. 106 del 2005 e n. 338
del 2003), ferma la valutazione della Corte medesima in ordine
all'eventuale nesso di inscindibilita' tra la disposizione
validamente impugnata e le altre disposizioni della legge non
investite da autonome censure ritualmente proposte.
2.3.- Alla luce delle suesposte considerazioni, pertanto, la
prospettazione di illegittimita' costituzionale delle norme in esame,
sia pure formulata nella sola motivazione del ricorso, in presenza
della relativa delibera di autorizzazione all'impugnazione e tenuto
conto del complessivo tenore del ricorso (v. sentenza n. 447 del
2006), consente di ritenere oggetto del giudizio di costituzionalita'
anche l'art. 1, comma 1, lettera b), nonche' l'art. 2, comma 1,
lettere c), e) ed f), della legge regionale censurata.
Inoltre, proprio in ragione del contenuto autorizzatorio della
suddetta delibera governativa, l'art. 3 deve ritenersi impugnato solo
con riguardo al comma 1, lettera d), e l'art. 7, comma 7, deve
ritenersi impugnato, a sua volta, solo con riguardo alle lettere a) e
c), come, d'altra parte, si rileva dal tenore delle argomentazioni
contenute nella motivazione del ricorso.
2.4.- In conclusione, l'oggetto dell'impugnazione deve ritenersi
delimitato con riguardo alle seguenti disposizioni della legge
regionale in esame: l'art. 1, comma 1, lettera b); l'art. 2, comma 1,
lettere c), e), ed f); l'art. 3, comma 1, lettera d); l'art. 7,
commi 7, lettere a) e c), e 8, nonche' gli artt. 10; 11; 12; 13; 14;
18 e 19.
3.- Passando alla disamina del merito, va osservato che un primo
gruppo di censure riguarda la disciplina delle licenze di pesca e
delle misure di sostenibilita', contenuta nell'art. 3, comma 1,
lettera d), nell'art. 7, commi 7, lettere a) e c), e 8, e - in quanto
connessi - nell'art. 1, comma 1, lettera b), e negli artt. 12, 13 e
14, comma 1, lettera a).
3.1.- Giova richiamare, in breve, il contenuto di tali
disposizioni.
In ragione dell'art. 1, comma 1, lettera b), il rilascio delle
licenze di pesca rientra tra gli oggetti disciplinati dalla legge
regionale n. 66 del 2005.
Spetta alle Province rilasciare, «nei limiti determinati dal
programma regionale, le licenze di pesca» (art. 3, comma 1,
lettera d).
I commi 7, lettere a) e c), e 8 dell'art. 7 fissano alcuni dei
contenuti del programma regionale per la pesca e l'acquacoltura,
individuati precipuamente nelle «limitazioni temporanee delle
attivita' di pesca per aree determinate», nelle «determinazioni di
modalita' temporanee di utilizzo delle diverse attrezzature di pesca
consentite», nonche' nella fissazione, per ciascuna Provincia, del
«numero massimo delle licenze di pesca concedibili, che alla data di
entrata in vigore della (presente) legge, non possono comunque
complessivamente superare quelle rilasciate, alla data stessa, dal
Ministero delle politiche agricole e forestali».
L'art. 12, a sua volta, disciplina le modalita' di rilascio delle
licenze di pesca.
L'art. 13 costituisce, presso le Province costiere, il registro
dei pescatori professionali e delle imprese di pesca e delle navi e
galleggianti intestatarie di licenza di pesca.
Infine, l'art. 14, comma 1, lettera a), rimette all'adozione di
regolamenti regionali di attuazione la fissazione delle modalita' del
rilascio delle licenze e dell'iscrizione nel registro della pesca
professionale.
3.2.- Le suddette proposizioni normative, ad avviso del
ricorrente, sarebbero lesive di piu' parametri costituzionali - anche
in relazione al limite rappresentato dall'ambito territoriale di
specifica competenza di ciascuna Regione - nonche' del principio di
leale collaborazione.
3.3.- Esse contrasterebbero, in primo luogo, con l'art. 117,
secondo comma, lettera a), della Costituzione.
Il contingentamento delle licenze di pesca, secondo il
ricorrente, rappresenta il primo e piu' efficace strumento per
preservare le risorse ittiche disponibili e quindi l'ecosistema di
cui la fauna marina fa parte, in linea con le convenzioni
internazionali in materia e con il diritto internazionale della pesca
marittima. L'Unione europea e lo Stato, in tale prospettiva, hanno
operato per ridurre il numero dei pescherecci e i «tempi» di pesca
marittima. Pertanto, un governo delle licenze di pesca a livello
regionale e provinciale dovrebbe ritenersi incompatibile con
l'osservanza delle regole internazionali ed europee e con la
oggettiva mobilita' delle navi in uno spazio marino, che e' per sua
natura senza confini.
3.4.- Ulteriore profilo di doglianza risiede nella dedotta
violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 120, primo
comma, della Costituzione.
L'esercizio delle funzioni legislativa e regolamentare, nonche'
l'esercizio delle competenze amministrative delle singole Regioni,
non possono introdurre turbative alla corretta e fisiologica
competizione tra imprenditori ittici operanti in ambito nazionale o
europeo e quelli operanti in sede locale, riservando trattamenti e
discipline piu' favorevoli ai secondi rispetto ai primi.
3.5.- Le norme impugnate contrasterebbero, altresi', con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, anche in
riferimento all'art. 12 del decreto legislativo 26 maggio 2004,
n. 154 (Modernizzazione del settore pesca e dell'acquacoltura, a
norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 7 marzo 2003, n. 38), la
cui rubrica reca «Misure di conservazione e gestione delle risorse
ittiche».
Cio' in quanto lo Stato ha competenza esclusiva in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
3.6.- Le disposizioni in esame lederebbero anche l'art. 118,
primo comma, della Costituzione. In proposito, la difesa dello Stato
rileva che l'attivita' di pesca marittima richiede necessariamente
l'esercizio unitario delle funzioni amministrative, con evidenti
riflessi sulla funzione legislativa (in merito sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
4.- Un secondo gruppo di censure riguarda gli artt. 2, comma 1,
lettera c); 10 e 11 della legge regionale n. 66 del 2005, che
riservano alla Regione, e per essa alla Giunta, la determinazione dei
criteri di organizzazione dei distretti di pesca e di acquacoltura, e
dei contenuti minimi della strategia di sviluppo, nonche' le regole
di procedura per il riconoscimento dei distretti medesimi, per
l'emanazione dei relativi provvedimenti, per la revoca di
quest'ultimi, nonche' la disciplina della partecipazione al
finanziamento degli interventi.
4.1.- La difesa dello Stato ricorda che in tema di distretti
produttivi, la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge
finanziaria 2006), all'art. 1, commi 366 e 367, contiene norme
ordinamentali e di principio, adottate in forza dell'art. 117, primo
comma, lettera a), anche in relazione a regolamenti comunitari,
nonche' delle successive lettere e) ed s), e dell'art. 118 della
Costituzione. Il ricorrente richiama, altresi', l'art. 4 del decreto
legislativo 18 maggio 2001, n. 226 (Orientamento e modernizzazione
del settore della pesca e dell'acquacoltura, a norma dell'articolo 7
della legge 5 marzo 2001, n. 57), che reca la disciplina dei
distretti di pesca.
4.2.- Viene dedotto, in particolare, che le disposizioni
regionali in questione determinano una non razionale
regionalizzazione della flotta di pesca, in contrasto sia con i
suddetti parametri costituzionali, sia con l'esigenza di esercizio
unitario delle funzioni di regolazione dell'attivita' di pesca
marittima, soprattutto se svolta in mare libero o nelle acque
territoriali di altro Stato, ed anche con l'art. 4 (recte: art. 12,
comma 4) del d.lgs. n. 154 del 2004.
5.- Lo Stato impugna, infine, un terzo gruppo di norme -
prospettando in ordine alle stesse le medesime censure formulate
rispetto agli artt. 3, comma 1, lettera d); 7, commi 7, lettere a) e
c), e 8; nonche', in quanto connessi, agli artt. 1, comma 1,
lettera b); 12; 13 e 14, comma 1, lettera a) - relative alla pesca
per fini scientifici, anche in relazione alla pesca del novellame di
alcune specie ittiche, secondo quanto previsto dagli artt. 2,
comma 1, lettere e) ed f); 14, comma 1, lettera b); 18 e 19.
Secondo tali disposizioni, sono riservate alla competenza
regionale «il rilascio dell'autorizzazione alla pesca a fini
scientifici» e «il rilascio dell'autorizzazione alla pesca del
novellame, del bianchetto, del rossetto e dello zerro»
(rispettivamente, art. 2, comma 1, lettere e) ed f).
L'art. 18 disciplina la pesca del novellame di alcune specie
ittiche, rinviando, per la determinazione delle modalita', al
regolamento di cui all'art. 14, comma 1, lettera b).
L'art. 19 regola la pesca a fini scientifici, e, analogamente,
rinvia, per la determinazione delle modalita', al regolamento di cui
all'art. 14, comma 1, lettera b).
6.- Tutte le disposizioni impugnate, come rimarcato dalla difesa
dello Stato nella memoria depositata il 12 gennaio 2007, tenuto conto
della sentenza di questa Corte n. 213 del 2006, intervenuta nelle
more del presente giudizio, sarebbero ancora piu' lesive laddove si
consideri che non e' prevista alcuna forma di leale collaborazione
con lo Stato, e che, anzi, l'art. 25, comma 2, della legge regionale
in esame stabilisce che, dalla data di entrata in vigore dei
regolamenti di cui all'art. 14, cessano di avere applicazione in
Toscana le corrispondenti discipline statali.
Inoltre, secondo il ricorrente, nella legge regionale oggetto di
censura non e' rinvenibile alcun riferimento ad intese tra Stato e
Regioni, come richiesto, invece, dall'art. 21 del d.lgs. n. 154 del
2004.
7.- Cosi' precisato l'ambito complessivo delle questioni di
legittimita' costituzionale, appare necessario procedere,
innanzitutto, alla ricognizione del quadro normativo statale che fa
da sfondo rispetto alle disposizioni oggetto di impugnazione, anche
con riferimento ai principi affermati da questa Corte in materia di
«pesca» nella citata sentenza n. 213 del 2006.
7.1.- Occorre al riguardo ricordare, per quanto attiene
all'allocazione delle funzioni amministrative in materia di pesca,
che - come affermato da questa Corte (sentenza n. 213 del 2006) -
gia' con gli artt. 79 e 100 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382), vennero trasferite alle Regioni le funzioni
amministrative relative alla materia «pesca nelle acque interne»,
ricomprendendovi, tra l'altro, l'esercizio della pesca e il rilascio
delle relative licenze, nonche' le funzioni relative alla pesca nelle
acque del demanio marittimo interno.
Successivamente, il decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143
(Conferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia
di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione
centrale), attuativo della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), all'art. 1, comma 2, a sua volta,
conferi' alle Regioni «tutte le funzioni ed i compiti svolti dal
Ministero» delle risorse agricole, alimentari e forestali, «relativi
alle materie di agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia,
sviluppo rurale, alimentazione», tranne quelli (elencati
nell'articolo 2), riservati al neo istituito Ministero per le
politiche agricole.
L'art. 105, comma 6, del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59), ha poi stabilito che «per lo svolgimento
di compiti conferiti in materia di diporto nautico e pesca marittima
le Regioni e gli enti locali si avvalgono degli uffici delle
Capitanerie di porto».
E in attuazione del d.lgs. n. 143 del 1997 sono state emanate
leggi regionali di individuazione delle funzioni trasferite o
delegate agli enti locali in materia e di quelle mantenute in
capo alle Regioni stesse. In particolare, la Regione Toscana ha
adottato, in proposito, la legge 6 febbraio 1998, n. 9 (Attribuzione
delle funzioni amministrative in materia di agricoltura, foreste,
caccia, pesca, sviluppo rurale, agriturismo, alimentazione conferite
alla Regione dal decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143).
7.2.- Per quanto piu' specificamente attiene alla disciplina
delle licenze di pesca, va ricordato che l'art. 4 della legge
17 febbraio 1982, n. 41 (Piano per la razionalizzazione e lo sviluppo
della pesca marittima), poi abrogato dal d.lgs. n. 154 del 2004, ha
sancito il passaggio dal permesso di pesca, originariamente regolato
dall'art. 12 della legge 14 luglio 1965, n. 963 (Disciplina della
pesca marittima), alla licenza di pesca intesa come «documento,
rilasciato dal Ministero della marina mercantile, che autorizza la
cattura di una o piu' specie di una o piu' aree da parte di una nave
di caratteristiche determinate con uno o piu' attrezzi».
7.3.- A sua volta, l'art. 4 del d.lgs. 26 maggio 2004, n. 153
(Attuazione della legge 7 marzo 2003, n. 38, in materia di pesca
marittima) ha riaffermato che le navi e i galleggianti abilitati alla
navigazione, per l'esercizio della pesca professionale devono essere
muniti di licenza di pesca, mentre l'art. 2, comma 1, ha stabilito
che, una volta adottato il regolamento di attuazione, coloro che
intendono esercitare la pesca marittima professionale devono
conseguire l'iscrizione nell'apposito registro dei pescatori
marittimi istituito presso le Capitanerie di porto. Le disposizioni
del d.lgs. n. 153 del 2004, come e' affermato nel suo art. 1,
comma 1, rispondono a principi «di sviluppo sostenibile e di pesca
responsabile al fine di coniugare le attivita' economiche di settore
con la tutela degli ecosistemi».
7.4.- Il d.lgs. n. 154 del 2004, che, come si e' detto, ha
disposto l'abrogazione della legge n. 41 del 1982, ha dettato
disposizioni relative al Programma nazionale triennale della pesca e
l'acquacoltura, il quale, in particolare, e' proposto al Comitato
interministeriale per la programmazione economica (CIPE), per
l'approvazione, dal Ministro delle politiche agricole e forestali,
«sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, previa
consultazione del Tavolo azzurro» (art. 5 del d.lgs. n. 154 del 2004)
.
Il Programma nazionale, alla cui redazione, dunque, partecipano
le Regioni in forza del principio di leale collaborazione tra lo
Stato e le Regioni medesime, e' chiamato a definire, tra l'altro, gli
obiettivi per il perseguimento delle finalita' di cura delle risorse
ittiche, di sviluppo sostenibile e di valorizzazione della produzione
della pesca, coerentemente con gli indirizzi comunitari e con gli
impegni derivanti dalla partecipazione dell'Italia agli organismi di
gestione internazionale (art. 12, comma 1, in riferimento all'art. 4,
comma 1, lettere a e b, del d.lgs. n. 154 del 2004).
Le Regioni, a loro volta, entro il 31 dicembre dell'anno
precedente il triennio di programmazione nazionale, devono
predisporre i programmi regionali per la pesca e l'acquacoltura
contenenti l'indicazione degli intereventi di competenza (art. 5 del
d.lgs. n. 154 del 2004).
E', altresi', previsto - sul presupposto che le misure di
sostenibilita', razionalizzazione dello «sforzo di pesca» e capacita'
della flotta nazionale sono fondate principalmente sulla
regolamentazione dei sistemi di pesca, dei tempi di pesca, delle
caratteristiche tecniche delle imbarcazioni e degli attrezzi di
pesca, delle aree di pesca e dei quantitativi pescati - che il
controllo sulle suddette misure, garantendo il rispetto di norme e
obiettivi comunitari, sia esercitato dal Ministero delle politiche
agricole e forestali anche attraverso le licenze di pesca (art. 12,
commi 2 e 5, del d.lgs. n. 154 del 2004).
7.5.- Puo' essere utile, inoltre, ricordare come in sede
comunitaria sia stato adottato il regolamento (CE) n. 1281 del
3 agosto 2005 (Regolamento della Commissione relativo alla gestione
delle licenze di pesca e alle informazioni minime che devono figurare
nella licenza), che ha sostituito il regolamento (CE) n. 3690 del
20 dicembre 1993 (Regolamento del Consiglio che istituisce un regime
comunitario che stabilisce le norme relative alle informazioni minime
che devono figurare nelle licenze di pesca), abrogato dal regolamento
(CE) n. 700 del 25 aprile 2006.
7.6.- Per completare il quadro normativo che fa da sfondo
rispetto alle questioni di legittimita' costituzionale promosse con
il ricorso, occorre ora fare riferimento alla disciplina statale
relativa ai distretti di pesca.
Tali distretti, quali «aree marine omogenee dal punto di vista
ambientale, sociale ed economico», rinvengono la loro disciplina
nell'art. 4 del d.lgs. n. 226 del 2001, il quale, al comma 1, prevede
l'istituzione degli stessi «al fine di assicurare la gestione
razionale delle risorse biologiche, in attuazione del principio di
sostenibilita».
Il comma 2 del medesimo art. 4 dispone, inoltre, che «le
modalita' di identificazione, delimitazione e gestione dei distretti
di pesca sono definite, su proposta della Regione o delle Regioni
interessate, con decreto del Ministro delle politiche agricole e
forestali, di concerto con il Ministro dell'ambiente, sentite le
associazioni nazionali di categoria».
8.- Questa Corte, pronunciandosi sull'assetto del riparto delle
competenze legislative tra Stato e Regioni, dopo la riforma del
Titolo V della Costituzione, attuata con la legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda
della Costituzione), ha rilevato che nella materia «pesca» e'
riscontrabile la sussistenza di una generale promozione della
funzione di razionalizzazione del sistema ittico in ragione dei
principi di sviluppo sostenibile e di pesca responsabile, al fine di
coniugare le attivita' economiche di settore con la tutela
dell'ambiente e degli ecosistemi. Ha affermato, inoltre, che la pesca
costituisce materia oggetto della potesta' legislativa residuale
delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., sulla
quale, tuttavia, per la complessita' e la polivalenza delle attivita'
in cui essa si estrinseca, possono interferire piu' interessi
eterogenei, tanto statali, quanto regionali.
Per loro stessa natura, infatti, talune attivita' e taluni
aspetti riconducibili all'attivita' di pesca non possono che essere
disciplinati dallo Stato, atteso il carattere unitario con cui si
presentano e la conseguente esigenza di una loro regolamentazione
uniforme.
La Corte ha cosi' ritenuto che assume, in definitiva, peculiare
rilievo, nell'esame delle concrete fattispecie sottoposte al suo
giudizio, l'applicazione del principio di prevalenza tra le materie
interessate e di quello, fondamentale, di leale collaborazione, che
«si deve sostanziare in momenti di reciproco coinvolgimento
istituzionale e di necessario coordinamento dei livelli di governo
statale e regionale» (sentenza n. 213 del 2006).
9.- La Corte e', quindi, pervenuta alla conclusione della non
fondatezza della questione di costituzionalita' allora sollevata, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera a), della
Costituzione, dell'art. 4, comma 2, lettera a), della legge della
Regione Marche 13 maggio 2004, n. 11 (Norme in materia di pesca
marittima e acquacoltura), con la quale si e' stabilito che il piano
regionale per la pesca e l'acquacoltura deve contenere, tra l'altro,
«l'articolazione territoriale dei distretti di pesca, intesi non come
confine ma come regolamentazione dell'attivita' di pesca-produzione
in forza di regole obbligatorie per tutti coloro che vi operano».
E' stato cosi' affermato che la «disposizione» (in quel giudizio)
«impugnata, che opera comunque nell'ambito della pianificazione
regionale, non si sovrappone alle competenze statali» (disciplinate
dall'art. 4 del d.lgs. n. 226 del 2001), e che non e' dato ravvisare
alcuna sua interferenza «con la potesta' esclusiva dello Stato, ex
art. 117, secondo comma, lettera a), Cost.» (sentenza n. 213 del
2006).
10.- Alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza
costituzionale si puo', dunque, ritenere che le questioni ora
sottoposte all'esame della Corte esigono, innanzitutto, che si
proceda alla qualificazione, con riguardo alla materia incisa, dei
settori oggetto di disciplina, dal momento che - come si e' rilevato
- con la materia «pesca» possono interferire interessi eterogenei,
taluni statali, altri regionali, con riflessi sulla ripartizione
delle competenze legislativa ed amministrativa, anche al fine della
verifica della sussistenza o meno di ragioni tali da giustificare
un'allocazione delle funzioni amministrative al livello di governo
statale, sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione
ed adeguatezza ai sensi dell'art. 118, primo comma, Cost.
11.- Ed e' proprio con riferimento a quanto gia' affermato da
questa Corte che la questione di legittimita' costituzionale relativa
agli artt. 1, comma 1, lettera b); 3, comma 1, lettera d); 7,
commi 7, lettere a) e c), e 8; 12; 13 e 14, comma 1, lettera a),
della legge regionale n. 66 del 2005 deve essere dichiarata in parte
inammissibile e in parte non fondata.
11.1.- Sono, innanzitutto, inammissibili le censure formulate in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere a), ed e), e
all'art. 120 Cost., in quanto redatte in modo generico, in contrasto
con l'esigenza, ripetutamente enunciata da questa Corte, che il
ricorrente svolga specifiche argomentazioni a sostegno delle proprie
doglianze (v., ex multis, le sentenze n. 246 e n. 51 del 2006, n. 360
e n. 336 del 2005).
11.2.- Non e', invece, fondata la questione di legittimita'
costituzionale sollevata con riguardo alle medesime norme, da ultimo
richiamate, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s),
e 118, primo comma, Cost., anche in ragione del limite territoriale
della competenza regionale, e al principio di leale collaborazione
tra lo Stato e le Regioni.
Nonostante attengano ad una materia, quella della pesca appunto,
attribuita alla competenza legislativa residuale delle Regioni, ex
art. 117, quarto comma, Cost., le disposizioni in esame si
intrecciano con competenze statali, connesse principalmente, ma non
esclusivamente, alla tutela dell'ecosistema; inoltre, possono
ritenersi sussistenti ragioni di unitarieta' ed uniformita'
ordinamentali tali da richiedere - in ipotesi - l'allocazione a
livello statale delle funzioni amministrative in materia o la
previsione di meccanismi di attuazione del richiamato principio di
leale collaborazione. Nella specie, pero', tali esigenze e ragioni
possono ritenersi gia' soddisfatte da una serie di norme contenute
nella legge regionale in esame, nonche' dal complessivo sistema di
regolamentazione della pesca disegnato dalla Regione resistente con
la medesima legge.
Occorre rilevare, infatti, che le norme oggetto di impugnazione,
tanto relative alle licenze di pesca, quanto alle misure di
sostenibilita' dello «sforzo di pesca», trovano collocazione nel
programma regionale per la pesca e l'acquacoltura, il quale
costituisce, insieme con il programma nazionale - che deve tenere,
altresi', conto degli indirizzi comunitari e degli impegni
internazionali - lo strumento cardine nella definizione delle
politiche della pesca.
Di significativo rilievo e', inoltre, la disposizione statale
(art. 5 del d.lgs. n. 154 del 2004) secondo la quale il piano
regionale deve essere approvato entro il 31 dicembre dell'anno
precedente all'adozione del piano nazionale, dato che quest'ultimo e'
predisposto d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, previa
consultazione del c.d. «Tavolo azzurro». E' evidente, quindi, che i
due strumenti di programmazione sono destinati naturalmente ad
integrarsi secondo le rispettive competenze, grazie alla previsione
di meccanismi idonei a dare attuazione al principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni.
Nel prevedere, in particolare, che il programma regionale, fissa,
per ciascuna Provincia, «il numero massimo delle licenze di pesca
concedibili», il comma 8 dell'art. 7 della legge censurata chiarisce
che le stesse «non possono comunque complessivamente superare quelle
rilasciate (...) dal Ministero delle politiche agricole e forestali».
E' chiaro, poi, che il suddetto contingentamento delle licenze di
pesca presuppone, logicamente, anche la predeterminazione dei
requisiti oggettivi e soggettivi (cfr. il citato atto di
programmazione nazionale), che, con riferimento, tra l'altro, alle
diverse tipologie di pesca, devono sussistere ai fini del loro
rilascio, in vista proprio delle esigenze di salvaguardia della
sostenibilita' dello «sforzo di pesca», le quali sono correlate alla
competenza statale in ordine alla tutela dell'ambiente marino e
dell'ecosistema, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
In tal modo, il coordinamento tra funzioni regionali e funzioni
statali in materia e' assicurato dalla specifica previsione secondo
cui spetta allo Stato la individuazione del numero complessivo e
della tipologia delle licenze concedibili, mentre compete alla
Regione, attraverso il suddetto programma regionale, ripartire tale
numero, in relazione appunto ai diversi tipi di pesca, tra le
Province. Queste ultime, a loro volta, in ragione di quanto previsto
dall'art. 3, comma 1, lettera d), della legge regionale in esame,
provvedono nei singoli casi al rilascio delle licenze medesime. E'
significativo, in questo quadro, quanto disposto dall'ultimo periodo
del citato art. 7, comma 8, secondo cui «il numero delle licenze
viene adeguato ad ogni eventuale ulteriore contingentamento
effettuato» dal predetto Ministero «in esecuzione delle disposizioni
comunitarie in materia di riduzione dello sforzo di pesca».
Ne risulta, in definitiva, un sistema che non confligge ne' con
il riparto delle competenze in materia di licenza di pesca quale
desumibile dal novellato Titolo V della parte seconda della
Costituzione, ne' con quanto indicato, quale norma interposta,
dall'art. 12, comma 5, del d.lgs. n. 154 del 2004, secondo il quale
«il controllo sulle misure di sostenibilita» nel settore della pesca
(fondate principalmente sulla «regolamentazione dei sistemi di pesca,
tempi di pesca, caratteristiche tecniche delle imbarcazioni e degli
attrezzi di pesca, delle aree di pesca e dei quantitativi pescati»,
in forza di quanto disposto dall'art. 12, comma 2, del medesimo
decreto legislativo) e' esercitato dal Ministero delle politiche
agricole e forestali «anche attraverso le licenze di pesca».
12.- Del pari, non puo' ritenersi fondata la questione di
legittimita' costituzionale proposta con riferimento agli artt. 2,
comma 1, lettera c); 10 e 11 della legge regionale impugnata,
relativi ai distretti di pesca e di acquacoltura.
Ed infatti, le suddette disposizioni - in modo analogo alle norme
sopra esaminate - operano nell'ambito della pianificazione regionale
e non si sovrappongono, come gia' affermato nella sentenza n. 213 del
2006 con riguardo alla normativa della Regione Marche, alle
competenze statali disciplinate dall'art. 4 del d.lgs. n. 226 del
2001, cui possono ricondursi, in linea generale, le aggregazioni in
esame, ne' e' dato ravvisare alcuna interferenza delle disposizioni
stesse con le potesta' legislative esclusive dello Stato, ex
art. 117, secondo comma, lettere a), e), ed s), Cost. Sotto altro
aspetto, poi, non possono ritenersi sussistenti, nella specie, e con
particolare riferimento alla sopracitate disposizioni regionali, i
necessari presupposti per l'assunzione, in via sussidiaria, ex
art. 118, primo comma, Cost., a livello statale, delle funzioni
amministrative nella materia in esame, con conseguenti riflessi sul
riparto della potesta' legislativa tra lo Stato e le Regioni.
A cio' e' da aggiungere che, tenuto conto delle finalita' dei
distretti (art. 10, comma 1, della legge impugnata) «di consolidare e
rafforzare l'aggregazione e il confronto degli interessi dei partner
e di valorizzare lo sviluppo del settore», non e' dato comprendere,
in particolare, in qual modo le disposizioni censurate potrebbero
arrecare un vulnus, da un lato, alle regole della concorrenza, e,
dall'altro, alla tutela dell'ambiente marino e dell'ecosistema.
13.- Resta da esaminare, infine, il terzo gruppo di disposizioni
della legge regionale impugnata, contenute negli artt. 2, comma 1,
lettere e) ed f); 14, comma 1, lettera b); 18 e 19.
Tali disposizioni, come si e' accennato, tra l'altro, prevedono -
rinviando ai regolamenti di cui al citato art. 14 - da un lato, che
la pesca del novellame, del bianchetto, del rossetto e dello zerro e'
consentita «ai soli fini di ricerca», e, dall'altro lato, che la
Regione «puo' autorizzare le Universita' e gli istituti scientifici
riconosciuti ad effettuare a scopo di studio e ricerca scientifica le
catture degli organismi marini». Esse coinvolgono, dunque, oltre la
materia di competenza residuale della Regione costituita dalla pesca,
anche quella di competenza concorrente della ricerca scientifica.
La questione di legittimita' costituzionale di dette disposizioni
deve essere dichiarata inammissibile.
Nel ricorso, infatti, non si rinviene alcun elemento
argomentativo che possa giustificare una eventuale dichiarazione di
illegittimita' costituzionale delle disposizioni in questione, la cui
impugnazione e' solo genericamente collegata alle espressioni
introduttive del ricorso, le quali fanno riferimento alla presunta
violazione da parte di varie norme contenute nella legge regionale,
dei parametri costituzionali di cui agli artt. 117, secondo comma,
lettere a), e) ed s), 118, primo comma, e 120, primo comma, della
Costituzione, anche in riferimento alla territorialita' delle
competenze regionali, nonche' al principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni.