ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3,
della legge della Regione Campania 12 novembre 2004, n. 8
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - Legge finanziaria regionale 2004), e
dell'art. 17, comma 1, della legge della Regione Campania 5 agosto
1999, n. 5 (Disposizioni di finanza regionale), promosso con
ordinanza del 24 novembre 2005 dal Tribunale amministrativo regionale
della Campania, sede di Napoli, sui ricorsi riuniti proposti
dall'Azienda Napoletana Mobilita' S.p.a. (A.N.M.) e dal comune di
Napoli contro la Regione Campania, iscritta al n. 17 del registro
ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 5, 1ª serie speciale, dell'anno 2006;
Visti gli atti di costituzione dell'A.N.M. e del comune di
Napoli;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2007 il giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
Uditi gli avvocati Orazio Abbamonte per l'A.N.M. e Giovanni Leone
per il comune di Napoli.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 24 novembre 2005 il Tribunale
amministrativo regionale della Campania, sede di Napoli, nel corso di
due giudizi riuniti pendenti tra l'Azienda Napoletana Mobilita'
S.p.a. (A.N.M.) e il comune di Napoli, da una parte, e la Regione
Campania, dall'altra, ha sollevato, in relazione agli artt. 3, 97,
117, 123 e 127 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, comma 3, della legge della Regione
Campania 12 novembre 2004, n. 8 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania - Legge
finanziaria regionale 2004), e 17, comma 1, della legge della Regione
Campania 5 agosto 1999, n. 5 (Disposizioni di finanza regionale).
Il Tribunale amministrativo regionale premette che con distinti
ricorsi di analogo tenore sia l'A.N.M. che il comune di Napoli -
quest'ultimo in quanto unico azionista dell'A.N.M. - avevano
impugnato il provvedimento con il quale l'Amministrazione regionale
campana, avvalendosi della riapertura dei termini prevista
dall'art. 1, comma 3, della legge regionale n. 8 del 2004, aveva
determinato l'ammontare dei conguagli dei contributi di esercizio
erogati all'A.N.M. per gli anni 1994, 1995, 1996 e 1997, disponendo
il recupero, con successivi provvedimenti, del saldo negativo a
carico dell'A.N.M.
Riferendo i fatti di causa, il rimettente precisa che la
Amministrazione regionale gia' nel marzo del 2000 aveva determinato
l'ammontare dei conguagli in questione, avvalendosi, in quella
circostanza, della riapertura dei termini stabilita con l'art. 17,
comma 1, della legge regionale n. 5 del 1999.
Impugnati i relativi provvedimenti di fronte allo stesso
Tribunale amministrativo regionale della Campania, questo, con
sentenza n. 6558 del 2002, rilevatane l'adozione oltre il termine,
ritenuto perentorio, previsto dall'art. 17 della legge regionale n. 5
del 1999, li aveva annullati.
Il rimettente prosegue facendo presente che e' successivamente
intervenuta la legge regionale n. 8 del 2004 che, all'art. 1,
comma 3, ha differito di altri 90 giorni, a decorrere dalla sua
entrata in vigore, il termine gia' prorogato col citato art. 17,
comma 1, della legge regionale n. 5 del 1999.
Essendo stato nuovamente determinato, entro questo ulteriore
termine, l'ammontare dei conguagli, il relativo provvedimento e'
stato impugnato sia dall'A.N.M. che dal comune di Napoli nei
confronti della Regione Campania.
2. - Il rimettente, ritenuta la propria giurisdizione - pur nella
consapevolezza della esistenza di diversi orientamenti sul punto, tra
i quali quello espresso dal Consiglio di Stato, cui dichiaratamente
aderisce, secondo il quale la disciplina dei finanziamenti alle
aziende di trasporto pubblico locale afferisce alla materia dei
pubblici servizi ed e' in essa rinvenibile l'esercizio di un potere
autoritativo pubblico - osserva che gia' nella legge quadro sui
servizi di trasporto pubblici 10 aprile 1981, n. 151 (Legge quadro
per l'ordinamento, la ristrutturazione e il potenziamento dei
trasporti pubblici locali. Istituzione del Fondo nazionale per il
ripiano dei disavanzi di esercizio e per gli investimenti nel
settore), era prevista la erogazione da parte delle Regioni di
contributi per l'esercizio del servizio di trasporto locale. Fa
altresi' presente che, per quel che riguarda la Regione in questione,
i principi e le procedure per la loro erogazione sono dettati, oltre
che dalla citata legge n. 151 del 1981, dalla legge della Regione
Campania 25 gennaio 1983, n. 16 (Interventi regionali in materia di
servizi di trasporto pubblico locale per viaggiatori).
In particolare, la legge regionale n. 16 del 1983 prevedeva che,
entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello di effettiva
erogazione, fosse determinato, sulla base della differenza fra il
costo previsto del servizio ed i presunti ricavi, l'ammontare dei
contributi che la Regione avrebbe versato a ciascuna azienda di
trasporto. I contributi erano versati con pagamenti rateali
trimestrali anticipati soggetti ad un successivo conguaglio che
doveva avvenire, ai sensi dell'art. 10 della medesima legge
regionale, entro il 31 maggio dell'anno successivo a quello cui i
contributi si riferivano.
In deroga a quest'ultima disposizione, tale termine era stato,
una prima volta, differito, quanto ai conguagli relativi al
quadriennio 1994/1997, dall'art. 17, comma 1, della legge regionale
n. 5 del 1999 al compimento del terzo mese successivo alla data di
entrata in vigore della suddetta legge.
Ma, secondo quanto riferito dal rimettente, avendo la Regione
provveduto alla determinazione dei conguagli oltre la scadenza del
nuovo termine, i relativi provvedimenti erano stati annullati con la
ricordata sentenza del Tribunale amministrativo regionale della
Campania n. 6558 del 2002.
Successivamente, prosegue il rimettente, il termine era stato
nuovamente differito, dall'art. 1, comma 1, della legge regionale
n. 8 del 2004, di novanta giorni dalla data di entrata in vigore di
tale legge.
Avvalendosi di questa normativa, l'Amministrazione aveva disposto
i conguagli per il predetto quadriennio, pervenendo alla
determinazione di un saldo passivo a carico della A.N.M., da
recuperare con successivi provvedimenti.
3. - Tanto premesso, il Tribunale amministrativo regionale della
Campania ha sollevato la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, comma 3, della legge regionale n. 8 del 2004 e 17
della legge regionale n. 5 del 1999, ravvisandone il contrasto con
gli artt. 3, 97, 117, 123 e 127 della Costituzione.
Secondo il Tribunale amministrativo, le due norme censurate
violerebbero l'art. 97 della Costituzione, in relazione al principio
di buon andamento dell'amministrazione.
Osserva, al riguardo, il Tribunale amministrativo regionale che,
secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, e'
riscontrabile la violazione del principio di buon andamento tutte le
volte in cui la disciplina impugnata sia arbitraria e manifestamente
irragionevole, e di cio' sarebbe indice la «carenza di ogni
valutazione degli elementi in ordine alla situazione concreta sulla
quale la legge e' chiamata ad incidere o [...] l'evidente incoerenza
del provvedimento legislativo in relazione all'interesse pubblico
perseguito» (sentenze n. 134 del 1996 e n. 306 del 1995).
Nel caso in oggetto, ritiene il rimettente, la riapertura del
termine andrebbe ad incidere su situazioni risalenti a circa dieci
anni addietro, senza che il legislatore regionale abbia valutato
l'impatto di tale disposizione retroattiva sugli interessi pubblici
coinvolti.
Ad avviso del giudice a quo, infatti, la disciplina censurata
potrebbe pregiudicare, attraverso la reviviscenza di debiti di
considerevole entita', la solidita' stessa del debitore che svolge
una attivita', cioe' la gestione di un servizio pubblico di
trasporto, la cui sostenibilita' dipende dalla contribuzione
pubblica.
Per effetto della applicazione delle norme censurate sarebbe lesa
la stessa funzionalita' del servizio pubblico, in violazione
dell'art. 97 della Costituzione.
Per il rimettente, la disciplina censurata, consentendo alla
Regione di modificare situazioni sostanziali gia' definite da
numerosi anni, violerebbe, altresi', il principio della
ragionevolezza, nonche' i principi di tutela dell'affidamento nella
coerenza e certezza dell'ordinamento giuridico.
La lesione dei valori costituzionali evocati, motivata solo dalla
possibilita' in tal modo concessa alla Regione di rimediare alla
inosservanza da parte sua di termini ormai da lungo tempo scaduti,
realizzerebbe una ipotesi di eccesso di potere legislativo, con
conseguente violazione dei parametri costituzionali, di cui agli
artt. 117, 123 e 127, che non possono essere disattesi ne' dal
legislatore nazionale ne' da quello regionale.
Infine, il rimettente dubita della legittimita' costituzionale
delle norme denunciate per contrasto col principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione. Infatti, per effetto delle
disposizioni censurate, il termine per la determinazione dei
conguagli viene si' riaperto, ma non per l'intero periodo in cui ha
trovato applicazione la legge regionale n. 16 del 1983, bensi'
limitatamente ai soli anni dal 1994 al 1997.
Ad avviso del rimettente, cio' creerebbe un'ingiustificata
disparita' di trattamento fra aziende che hanno egualmente goduto
delle contribuzioni regionali: in particolare, per i contributi
erogati negli anni dal 1994 al 1997 e, quindi, per le aziende che in
tali anni ne hanno beneficiato. Infatti, per il suddetto quadriennio
il termine per la determinazione dei conguagli e' il 15 febbraio
2005, mentre per tutti gli altri anni, sia precedenti che successivi
a quelli prima indicati, il termine per i conguagli e' il 31 maggio
dell'anno successivo a quello di erogazione dei contributi.
Tale disparita' di trattamento, fondata esclusivamente sull'anno
di erogazione del contributo, pare al rimettente in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione.
4. - Si e' costituita nel giudizio di fronte a questa Corte la
A.N.M., concludendo per l'accoglimento della sollevata questione di
legittimita' costituzionale.
Ricostruite la funzione dei contributi stabiliti dalla legge
statale n. 151 del 1981 in favore delle aziende che esercitano il
trasporto pubblico e le finalita' delle relative normative regionali
di dettaglio, la difesa dell'A.N.M., esaminando i profili di
incostituzionalita' dedotti dal Tribunale amministrativo regionale,
rileva che, quanto alla violazione dell'art. 97 della Costituzione,
il contrasto con il principio di buon andamento della funzione
pubblica affidata all'Azienda si realizzerebbe attraverso la
imputazione ai bilanci in corso di passivita' pregresse, per le quali
non sono ne' previsti ne' prevedibili i mezzi per farvi fronte, a
meno di non voler utilizzare quelli disponibili per l'esercizio
corrente dell'Azienda, il che, pero', ne determinerebbe la paralisi,
in netta antitesi con gli scopi istituzionali.
Riguardo alla dedotta violazione del principio di affidamento, la
parte privata ne ricorda la fondamentale funzione, consistente nel
rendere possibile ai soggetti di confidare sulla «tenuta del sistema
nella sua continuita».
Infine, riguardo alla dedotta disparita' di trattamento, la parte
privata la riscontra non solo nei termini ipotizzati dal rimettente,
ma anche fra quanti, per effetto dei conguagli, non possono piu', a
causa del dissesto finanziario derivante dai conguagli stessi,
autogestirsi e quanti, invece, esentati da quelli, conservano il
potere di gestione.
Conclude la difesa dell'A.N.M. concordando col rimettente in
ordine alla evocazione anche degli artt. 117, 123 e 127 della
Costituzione, risultando violato, sul piano degli effetti, anche il
limite cui deve attenersi l'esercizio della potesta' legislativa
regionale.
5. - Si e', altresi', costituito in giudizio il comune di Napoli,
anch'esso concludendo per l'accoglimento della prospettata questione
di costituzionalita'.
Ribadita la rilevanza della questione e ripercorsi i tratti
fondamentali della disciplina in materia di contributi in favore dei
gestori di servizi di trasporto pubblico, il comune di Napoli si
associa al rimettente con riferimento sia al dedotto contrasto tra le
norme censurate e il principio di buon andamento, di cui all'art. 97
della Costituzione, nel quale sono compresi la funzionalita',
l'organizzazione e il coerente perseguimento delle finalita'
pubbliche, sia riguardo al difetto di ragionevolezza delle medesime
norme.
Aggiunge il comune che la questione sollevata involge i limiti
che l'ordinamento costituzionale fissa al legislatore quanto alla
possibilita' di incidere retroattivamente sulle posizioni giuridiche.
Al riguardo, richiamata la giurisprudenza della Corte costituzionale
in materia, la difesa del comune di Napoli rileva che e' certamente
irragionevole una disposizione che riapre un termine dopo che lo
stesso e' scaduto da diversi anni. Una disposizione del genere,
aggiunge la difesa del comune, in quanto applicabile per il passato,
viene a frustrare «l'affidamento dei soggetti destinatari della norma
originaria nella possibilita' di operare sulla base delle condizioni
normative presenti nell'ordinamento in un dato periodo storico», e
cio' in assenza di altri, prevalenti, valori costituzionalmente
rilevanti.
Conclude la difesa del comune concordando col rimettente quanto
al dedotto contrasto fra le disposizioni censurate e l'art. 3 della
Costituzione per violazione del principio di uguaglianza: infatti,
modificando la disciplina dei termini per operare i conguagli con
riferimento agli anni dal 1994 al 1997, sarebbe stata introdotta una
inammissibile disparita' di trattamento fra le aziende che hanno
percepito i contributi per tali anni e quelle che li hanno percepiti
per altri anni.
6. - In prossimita' della udienza pubblica, hanno depositato
memorie illustrative sia il comune di Napoli sia la A.N.M.
Quest'ultima, richiamate le precedenti difese, ribadisce che le
norme censurate, riaprendo un termine gia' spirato, si caratterizzano
per essere retroattive. Peraltro, aggiunge la Azienda, in questo caso
vi e' la peculiarita' che il soggetto che beneficia della riapertura
del termine e' lo stesso che ha emanato le leggi denunciate.
Il comune di Napoli, a sua volta, conferma le gia' formulate
conclusioni, insistendo sulla violazione del principio di buon
andamento, derivante dalla irragionevolezza da cui sarebbero viziate
le norme censurate.
Sarebbe, infatti, contrario a ragionevolezza rimettere in
discussione, a distanza di anni, i criteri in base ai quali i
contributi - la cui finalita' e' di garantire l'equilibrio economico
finanziario del servizio di trasporto pubblico locale - sono stati
erogati.
Inoltre, la circostanza che i contributi erogati all'A.N.M. non
sono stati oggetto di contestazione ha fatto sorgere nell'Azienda
l'affidamento nella loro stabilita'.
Ricordato, poi, che le disposizioni censurate si pongono in
contrasto con la regola di annualita' del bilancio, la difesa del
comune, richiamati, ancora, gli orientamenti della Corte
costituzionale sui limiti di legittimita' che incontrano le leggi
retroattive, ribadisce che dette disposizioni incidono su una
situazione giuridica ormai consolidata, violando per cio'
l'affidamento sulla stabilita' delle posizioni soggettive. Tale
lesione non e' sorretta da alcuna legittima giustificazione, essendo
volta solo a rimediare alla inosservanza, da parte della struttura
amministrativa regionale, di termini legislativamente stabiliti.
Confermata, infine, la adesione ai profili di censura relativi
alla disparita' di trattamento derivante dalle disposizioni
impugnate, la difesa del comune insiste nell'accoglimento della
questione di legittimita' costituzionale.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede
di Napoli, dubita, in relazione agli artt. 3, 97, 117, 123 e 127
della Costituzione, della legittimita' costituzionale degli artt. 1,
comma 3, della legge della Regione Campania 12 novembre 2004, n. 8
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - Legge finanziaria regionale 2004), e 17,
comma 1, della legge della Regione Campania 5 agosto 1999, n. 5
(Disposizioni di finanza regionale), nella parte in cui prevedono,
quanto alla disposizione contenuta nella legge regionale n. 5 del
1999, che, in deroga a quanto disposto dall'art. 10 della legge della
Regione Campania 25 gennaio 1983, n. 16 (Interventi regionali in
materia di servizi di trasporto pubblico locale per viaggiatori), il
termine entro il quale la Giunta regionale determina l'ammontare dei
conguagli da operare sui contributi di esercizio versati in acconto a
favore delle aziende di trasporto pubblico locale relativamente agli
anni 1994, 1995, 1996 e 1997, originariamente fissato al 31 maggio
dell'anno successivo a quello cui il contributo si riferisce, sia
differito a tre mesi dalla entrata in vigore della legge medesima, e,
quanto alla disposizione contenuta nella legge regionale n. 8 del
2004, che il termine di cui sopra sia ulteriormente differito di
novanta giorni dalla data della entrata in vigore della stessa legge
regionale n. 8 del 2004.
2.1. - In via preliminare, quanto alla giurisdizione del
rimettente, osserva questa Corte che il giudice a quo, dato conto
della esistenza di diversificati orientamenti giurisprudenziali in
materia, motiva in maniera non implausibile, facendo proprio un
orientamento espresso dal Consiglio di Stato, riguardo alla sua
giurisdizione sulla pretesa di fronte a lui azionata.
Questa circostanza, tenuto conto della costante giurisprudenza di
questa Corte, secondo la quale «la inammissibilita' delle questioni
incidentali di legittimita' costituzionale, sotto il profilo della
carenza della giurisdizione del giudice a quo puo' verificarsi solo
quando il difetto di giurisdizione emerga in modo macroscopico e
manifesto, cioe' ictu oculi» (ex multis, sentenze n. 144 del 2005,
n. 179 del 1999 e n. 98 del 1997; nonche' l'ordinanza n. 167 del
1997), vale di per se' ad escludere la inammissibilita', sotto tale
profilo, della questione prospettata.
2.2 - Sempre in via preliminare, non v'e', infine, dubbio che la
sollevata questione sia rilevante nel giudizio a quo dato che esso
verte sulla legittimita' o meno del provvedimento con cui, in
applicazione delle due disposizioni censurate, e' stato determinato,
ben oltre la scadenza del termine indicato dall'art. 10 della legge
regionale della Campania n. 16 del 1983, l'ammontare dei conguagli da
operare sui contributi di esercizio versati a favore delle aziende di
trasporto pubblico locale relativamente agli anni 1994, 1995, 1996 e
1997. Pertanto, il rimettente deve valutare, alla stregua delle
disposizioni censurate, la tempestivita' del provvedimento
amministrativo di fronte a lui impugnato.
3. - Il rimettente censura le due disposizioni denunciate in
quanto, a suo avviso, le medesime determinano, in successione, la
duplice riapertura di un termine procedimentale, ritenuto perentorio,
senza che tale effetto trovi una sua giustificazione sia sotto il
profilo della ragionevolezza sia sotto quello del rispetto del
principio di buona amministrazione, essendo, invece, esse
esclusivamente finalizzate a rimediare all'avvenuta inosservanza, da
parte della struttura amministrativa regionale, dell'originario
termine, inutilmente decorso senza che fosse stata operata la
determinazione dell'ammontare dei conguagli di cui all'art. 2 della
legge regionale n. 16 del 1983. Aggiunge il rimettente che, essendo
stato riaperto il detto termine solo con riferimento a talune
annualita', il legislatore regionale, dettando una duplice disciplina
per situazioni diversificate solo in relazione all'anno di
riferimento del conguaglio, avrebbe, altresi', realizzato una
ingiustificata disparita' di trattamento di posizioni che, per il
resto, sono fra loro identiche.
4.1. - La questione e' fondata.
4.2. - Deve concordarsi con il rimettente in ordine alla
perentorieta' del termine previsto dall'art. 10 della legge regionale
n. 16 del 1983. Depongono, in tal senso, argomenti sia logici sia
funzionali. E' lo stesso legislatore regionale che, con le due
disposizioni oggetto di censura, detta una sostanziale
interpretazione autentica della disposizione originaria. Infatti, ove
l'art. 17, comma 1, della legge della Regione Campania n. 5 del 1999
e l'art. 1, comma 3, della successiva legge n. 8 del 2004 non
avessero avuto come presupposto interpretativo la perentorieta' del
termine stabilito dal citato art. 10 della legge regionale n. 16 del
1983, priva di senso sarebbe stata la loro stessa adozione, dato che
hanno come unico contenuto l'espressa previsione di una disciplina in
deroga alla scadenza del termine in questione.
E', del resto, la stessa analisi letterale dei due testi
normativi censurati che fa pervenire a questa conclusione. Nel
comma 1 dell'art. 17 della legge regionale n. 5 del 1999 si prevede
che «In deroga a quanto disposto all'articolo 10 della legge
regionale 25 gennaio 1983, n. 16, la Giunta regionale determina,
entro tre mesi dalla entrata in vigore della presente legge, i
conguagli dei contributi di esercizio erogati in acconto per gli
anni 1994, 1995, 1996 e 1997». Questa disposizione della legge
regionale, nel prorogare il termine per i conguagli, reca, prevedendo
che quanto essa sancisce avvenga «in deroga» rispetto alla precedente
normativa, una interpretazione autentica, implicita ma dal
significato univoco, del contenuto dell'art. 10 della legge regionale
n. 16 del 1983 e, quindi, del valore da attribuire al termine in esso
previsto.
Analoga lettura deve darsi del comma 3 dell'art. 1 della legge
regionale n. 8 del 2004, il quale dispone che «il termine previsto
dalla legge regionale 5 agosto 1999, n. 5, articolo 17, e' differito
di novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge». Anche esso, facendo riferimento a quanto prevedeva l'art. 17
della legge n. 5 del 1999, e' derogatorio del termine stabilito
nell'art. 10 della legge Regione Campania n. 16 del 1983 del quale
riafferma, dopo che il locale Tribunale amministrativo regionale si
era pronunciato in tal senso, la perentorieta'.
L'argomento funzionale e' legato al fatto che solo la
individuazione di un termine perentorio consente di determinare con
la necessaria precisione, alla scadenza del termine stesso, lo stato
finanziario, da rappresentare nei documenti contabili, delle aziende
di trasporto pubblico che beneficiano dei contributi in questione.
4.3. - Riguardo a questa ultima affermazione risulta opportuno
anche un attento esame di quanto ha disposto la legge quadro in
materia e, soprattutto, delle interrelazioni che essa ha stabilito
tra le varie fasi che contribuiscono a formare il disegno organico
che la suddetta legge e' venuta a comporre relativamente al trasporto
pubblico locale.
La legge 10 aprile 1981, n. 151 (Legge quadro per l'ordinamento,
la ristrutturazione ed il potenziamento dei trasporti pubblici
locali. Istituzione del Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi
di esercizio e per gli investimenti nel settore), dopo aver
precisato, all'art. 1, che in essa sono stabiliti «i principi
fondamentali cui le regioni a statuto ordinario devono attenersi
nell'esercizio delle potesta' legislative e di programmazione, in
materia di trasporti pubblici locali», ha previsto, alla lettera c)
dell'art. 2, che le Regioni «nell'ambito delle loro competenze [...]
adottano programmi poliennali o annuali di intervento, sia per gli
investimenti sia per l'esercizio dei trasporti pubblici locali».
Dopo che nel primo comma dell'art. 5 viene previsto che «i
contributi per l'esercizio e per gli investimenti di cui alla
lettera c) dell'art. 2, relativi ai servizi di trasporto pubblico
locale di cui al primo comma dell'art. 1, sono erogati dalla regione
direttamente ovvero tramite gli enti» locali o i loro consorzi, nel
successivo art. 6 si prevede che «i contributi di esercizio, di cui
all'articolo 5, sono erogati dalla regione, sulla base di principi e
procedure stabiliti con legge regionale, con l'obiettivo di
conseguire l'equilibrio economico dei bilanci dei servizi di
trasporto e sono determinati annualmente calcolando: a) il costo
economico standardizzato del servizio con riferimento a criteri e
parametri di rigorosa ed efficiente gestione, distinto per categorie
e modi di trasporto e tenuto conto, attraverso analisi comparate,
della qualita' del servizio offerto e delle condizioni ambientali in
cui esso viene svolto; b) i ricavi del traffico presunti derivanti
dall'applicazione di tariffe minime stabilite dalla regione, con il
concorso degli enti locali interessati [...]; c) l'ammontare dei
contributi, entro i limiti dello stanziamento di cui all'articolo 5,
da erogare alle imprese od esercizi di trasporto sulla base di
parametri obiettivi per coprire la differenza tra costi e ricavi come
sopra stabiliti».
Da questo complesso normativo, delineato dalla legge-quadro
nazionale, cui, come indicato nel successivo punto 6.2, la Regione
Campania si e' adeguata con la legge regionale 25 gennaio 1983,
n. 16, emerge che la previsione dei contributi di esercizio erogati
dalla Regione aveva «l'obiettivo di conseguire l'equilibrio economico
dei bilanci dei servizi di trasporto» (art. 6, primo comma, della
legge n. 151 del 1981).
Ne deriva, quindi, che il termine stabilito per il conguaglio tra
quanto corrisposto dalla Regione in via preventiva e quanto
effettivamente dovuto non puo' che essere perentorio, posto che la
sua determinazione viene ad essere presupposto necessario per il
conseguimento di una finalita' (il citato «equilibrio economico dei
bilanci dei servizi di trasporto») che - considerato che l'A.N.M. e'
integralmente partecipata dal comune - costituisce una delle
modalita' di attuazione del principio del «buon andamento» della
pubblica amministrazione.
4.4. - Alla considerazione che la perentorieta' di un termine non
puo' che riguardare tutte le parti interessate alla fattispecie cui
quel termine si riferisce, e, quindi, nel caso della presente legge,
anche l'A.N.M. e il comune di Napoli ed al consequenziale quesito
relativo al quid agitur nel caso in cui il conguaglio avesse
comportato una partita attiva per questi ultimi soggetti, fornisce
adeguata risposta quanto affermato da questa Corte nella sentenza
n. 355 del 2002. In essa, esaminando il caso in cui una Pubblica
Amministrazione era rimasta silente di fronte ad una richiesta,
avente carattere pretensivo, di un soggetto privato, si e' precisato
che «la mancata osservanza del termine a provvedere non comporta la
decadenza dal potere, ma vale a connotare in termini di
illegittimita' il comportamento della pubblica amministrazione, nei
confronti del quale i soggetti interessati alla conclusione del
procedimento possono insorgere utilizzando, per la tutela della
propria situazione soggettiva, tutti i rimedi che l'ordinamento
appresta in via generale in simili ipotesi (dal risarcimento del
danno all'esecuzione del giudicato che abbia accertato l'inadempienza
della pubblica amministrazione)».
E' opportuno sottolineare che a questa conclusione, nella citata
sentenza, si e' giunti facendo riferimento alla «chiara lettera della
legge n. 241 del 1990» che fissa in via suppletiva in trenta giorni
il termine in cui l'Amministrazione deve provvedere «a prescindere
dall'efficacia ampliativa o restrittiva della sfera giuridica dei
destinatari dell'atto (sentenza n. 262 del 1997)», mentre, nel caso
di cui alla legge in oggetto, e' lo stesso art. 10 della legge
regionale n. 16 del 1983 che fissa il termine non derogabile.
5. - E' indubbio che le due disposizioni impugnate, prevedendo
ambedue la riapertura di un termine gia' spirato, si caratterizzano
per essere dotate di efficacia retroattiva.
Piu' volte questa Corte e' intervenuta per scrutinare la
rispondenza ai principi della Carta costituzionale di disposizioni
aventi forza di legge dotate di efficacia retroattiva. In tali
occasioni la Corte ha precisato che, «al di fuori della materia
penale (dove il divieto di retroattivita' della legge e' stato
elevato a dignita' costituzionale dall'art. 25 Cost.), l'emanazione
di leggi con efficacia retroattiva da parte del legislatore incontra
una serie di limiti che questa Corte ha da tempo individuato e che
attengono alla salvaguardia, tra l'altro, di fondamentali valori di
civilta' giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello
stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del
principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto e il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (sentenza n. 282
del 2005 e, nello stesso senso, fra le molte, le sentenze n. 525 del
2000 e n. 416 del 1999).
In particolare, con riferimento al rispetto del principio
dell'affidamento quale limite alla possibilita' per il legislatore di
incidere, con norme dotate di efficacia retroattiva, su situazioni
sostanziali poste in essere in vigenza di leggi precedenti, la Corte
ha affermato che il criterio in base al quale deve svolgersi il
giudizio di costituzionalita' e' dettato dalla rispondenza o meno a
criteri di ragionevolezza del regolamento di interessi, innovativo
rispetto a quello preesistente, che scaturisce dalla norma
sopravvenuta (in questi termini, fra le altre, le sentenze n. 446 del
2002, n. 419 del 2000, n. 416 del 1999 e n. 822 del 1988).
6.1. - Esaminando la fattispecie normativa, ritiene questa Corte
che l'assetto degli interessi in questione, che e' stato realizzato
tramite la insistita rimessione in termini degli uffici regionali,
recuperando, quindi, una situazione soggettiva ormai consumatasi, non
corrisponda al piu' volte richiamato criterio di ragionevolezza.
Attraverso le norme oggetto del giudizio di costituzionalita',
infatti, il legislatore regionale, non solo ha perseguito
esclusivamente lo scopo di porre rimedio alla prolungata inerzia
della sua struttura amministrativa, sacrificando contemporaneamente,
all'esito di una arbitraria ponderazione, la posizione di altri
soggetti, ma cio' ha fatto non nella immediatezza dello spirare del
termine entro il quale la azione amministrativa doveva trovare il suo
ordinario compimento, bensi' a distanza di un periodo di tempo che,
per la sua considerevole ampiezza, non poteva che avere rafforzato
nei soggetti coinvolti dalle dette disposizioni il giustificato
affidamento nell'avvenuto consolidamento della situazione sostanziale
che nel frattempo si era creata.
6.2. - Si deve altresi' considerare che la disposizione - la
quale originariamente prevedeva per il conguaglio il termine del
«31 maggio dell'anno successivo a quello cui il contributo» si
riferiva (cioe' il primo comma dell'art. 10 della legge della Regione
Campania n. 16 del 1983) - inseriva detta operazione nell'ambito di
una articolata procedura avente molteplici finalita'. Infatti il
conguaglio tra l'importo dovuto e il contributo corrisposto dalla
Regione anticipatamente era la risultante di una serie di elementi
specificamente indicati nel citato art. 10.
Detto conguaglio doveva cioe' avvenire sulla base: «a) delle
percorrenze risultanti dai programmi di esercizio [...]; b) della
revisione del costo economico standardizzato [...]; c) dei parametri
di utilizzo dei veicoli e del personale risultanti a consuntivo per
ciascuna azienda [...]; d) dei ricavi effettivamente conseguiti».
Si trattava, in sostanza, di una serie di elementi che,
nell'immediato, servivano a determinare l'importo del conguaglio, ma
che, nella sistematica della legge, avevano anche la funzione di
fornire importanti dati in ordine alla possibilita' di miglioramento
del servizio svolto dalla concessionaria. Significativamente
l'art. 2, primo comma, della stessa legge regionale n. 16 del 1983,
nello stabilire che «i contributi di cui all'art. 1 [cioe' quelli di
esercizio, erano] determinati dalla Giunta regionale annualmente per
ciascuna azienda entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello
cui i contributi si riferi[vano]», prevedeva che il calcolo avvenisse
tenendo conto, tra l'altro, del «costo economico standardizzato dei
servizi» a sua volta riferito «a criteri e parametri di rigorosa ed
efficiente gestione, distinto per categorie e modi di trasporto e
tenuto conto, attraverso analisi comparate, della qualita' del
servizio offerto e delle condizioni ambientali in cui esso [veniva]
svolto» nonche' dei «ricavi del traffico presunti derivanti
dall'applicazione di tariffe minime stabilite dalla Regione». Era
altresi' previsto che «la Giunta regionale, tenuto conto dei
contributi per gli investimenti operati per l'attuazione dei
programmi aziendali, determina[sse] annualmente l'incremento del
rapporto ricavi-costi che [doveva] essere assicurato a livello
regionale attraverso le tariffe, nonche' attraverso i provvedimenti
di organizzazione e ristrutturazione aziendale e l'adozione di idonee
misure di organizzazione del traffico».
Risulta, quindi, che la normativa dava vita ad un sistema
circolare in cui i dati che erano previsti per l'effettuazione del
conguaglio (cioe' le percorrenze, la revisione del costo economico
standardizzato, i parametri di utilizzo dei veicoli e del personale,
i ricavi effettivamente conseguiti) avevano un fine ulteriore
rispetto alla definizione del saldo contabile tra la Regione e il
concessionario e alla determinazione degli importi in acconto per
l'anno successivo. Essi servivano cioe' per sottoporre alla Regione
gli elementi necessari per valutare: la «rigorosa ed efficiente
gestione», la «qualita' del servizio offerto e delle condizioni
ambientali in cui esso [veniva] svolto», «i provvedimenti di
organizzazione e ristrutturazione aziendale» e l'opportunita' della
«adozione di idonee misure di organizzazione del traffico». E',
quindi, evidente che i dati del conguaglio assolvono alla loro
funzione se forniti nell'immediatezza, non certo se affastellati in
una richiesta distanziata anche di una decina d'anni dal periodo cui
i dati stessi si riferiscono.
L'estrapolazione del solo saldo contabile da una procedura
finalizzata a rendere il servizio del trasporto pubblico locale piu'
efficiente e piu' rispondente alle esigenze, evidenzia ancora di piu'
l'irragionevolezza del contenuto delle censurate disposizioni.
7. - Rimangono assorbiti i residui profili di illegittimita'
dedotti dal rimettente.