ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 54 e
55, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2006), promosso con ricorso della Regione Campania,
notificato il 27 febbraio 2006, depositato in cancelleria il 3 marzo
2006 ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 2006;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2007 il giudice relatore
Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania e gli
avvocati dello Stato Franco Favara e Antonio Tallarida per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Campania ha proposto ricorso avverso diverse
disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2006), tra cui l'art. 1, commi 54 e 55. La questione e'
stata sollevata in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
Il comma 54 prevede che, «Per esigenze di coordinamento della
finanza pubblica», sono ridotti «nella misura del 10 per cento
rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 settembre 2005 i
seguenti emolumenti: a) le indennita' di funzione spettanti ai
sindaci, ai presidenti delle province e delle regioni, delle
comunita' montane, ai presidenti dei consigli circoscrizionali,
comunali, provinciali e regionali, ai componenti degli organi
esecutivi e degli uffici di presidenza dei consigli dei citati enti;
b) le indennita' e i gettoni di presenza spettanti ai consiglieri
circoscrizionali, comunali, provinciali, regionali e delle comunita'
montane; c) le utilita' comunque denominate spettanti per la
partecipazione ad organi collegiali dei soggetti di cui alle
lettere a) e b) in ragione della carica rivestita».
Il comma 55 stabilisce che «A decorrere dalla data di entrata in
vigore della presente legge e per un periodo di tre anni, gli
emolumenti di cui al comma 53 non possono superare gli importi
risultanti alla data del 30 settembre 2005, come ridotti ai sensi del
medesimo comma 53».
La Regione lamenta la lesione sia della propria autonomia
finanziaria, sia di quella degli organi politici regionali e ritiene,
alla luce della giurisprudenza costituzionale, inammissibile una
previsione normativa statale recante limiti all'entita' di una
singola voce di spesa, cio' in quanto essa si risolverebbe «in una
indebita invasione, da parte della legge statale, dell'area [...]
riservata alle autonomie regionali e agli enti locali, alle quali la
legge statale puo' prescrivere criteri [...] ed obiettivi (ad
esempio, contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi (sent. n. 390 del 2004)».
Secondo la Regione, la specificita' della limitazione costituisce
violazione dell'autonomia finanziaria che viene ad incidere
addirittura sull'autonomia degli organi politici regionali,
«ponendosi come strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello
Stato nell'esercizio delle funzioni degli stessi».
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
Premette la difesa erariale che con i commi 52 e 53 della stessa
legge n. 266 del 2005 sono state ridotte le indennita' mensili
spettanti ai parlamentari nazionali, europei ed ai sottosegretari di
Stato e che riduzioni simili sono state disposte - dai commi 56 fino
a 62 - per le indennita' o altre utilita', comunque denominate,
corrisposte per incarichi di consulenza, nonche' per i compensi
corrisposti ai componenti degli organi di autogoverno della
magistratura, ai componenti del Consiglio di giustizia amministrativa
della Regione Siciliana e ai componenti del Consiglio nazionale
dell'economia e del lavoro.
Secondo l'Avvocatura generale, la censura riferita al comma 55
sarebbe inammissibile, atteso che esso disciplina l'entrata in vigore
e il periodo di efficacia della riduzione del trattamento economico
dei sottosegretari di Stato, disposta nel comma 53, non impugnato
dalla Regione Campania.
Sarebbe inammissibile anche la censura relativa al comma 54,
nella parte concernente le riduzioni delle indennita' degli organi
comunali e provinciali, non costituendo, queste, «voci di spesa a
carico del bilancio regionale».
Comunque, nel merito, la questione di costituzionalita' relativa
al comma 54 sarebbe infondata, perche' la disposizione e' qualificata
come norma «di coordinamento della finanza pubblica» e ha alla base
imperiose esigenze di «risparmio». Inoltre, la Regione beneficerebbe
di tali disposizioni, mentre sarebbero legittimate a dolersene
soltanto le persone fisiche colpite dalla riduzione delle indennita'.
3. - In prossimita' della data fissata per l'udienza pubblica, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella
quale, oltre a richiamare le difese gia' svolte, ha segnalato che le
misure di contenimento del «costo della politica» sono state ribadite
dall'art. 1, commi 721, 722 e 723 della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), nei quali si
prescrive che il contenimento della spesa pubblica deve garantire «un
miglioramento dei saldi finanziari dei bilanci regionali pari al 10
per cento rispetto ai saldi dell'anno precedente» (ossia
dell'anno 2006).
4. - Anche la Regione Campania ha depositato una memoria volta a
riaffermare che l'intervento normativo censurato e' invasivo
dell'autonomia finanziaria regionale.
Considerato in diritto
1. - La Regione Campania censura, insieme ad altre disposizioni,
i commi 54 e 55, dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2006). Oggetto della questione di
legittimita' e' se le predette norme statali, nel ridurre le
indennita' corrisposte ai titolari di organi politici regionali,
abbiano posto un limite all'entita' di una singola voce di spesa del
bilancio regionale, in violazione degli artt. 114, 117, 118 e 119
della Costituzione. In particolare, la Regione lamenta la lesione sia
della propria autonomia finanziaria, sia di quella degli organi
politici regionali e ritiene, alla luce della giurisprudenza
costituzionale, illegittima una previsione normativa statale recante
limiti all'entita' di una singola voce di spesa (sentenza n. 390 del
2004).
2. - L' impugnazione delle citate disposizioni viene trattata
separatamente rispetto ad altre questioni promosse dalla Regione
Campania con il medesimo ricorso, che formano oggetto di distinte
pronunce.
3. - La questione relativa al comma 55 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005 e' inammissibile.
Come rilevato dall'Avvocatura generale dello Stato, il predetto
comma disciplina l'entrata in vigore e il periodo di efficacia della
riduzione del trattamento economico dei sottosegretari di Stato,
disposta dal correlato comma 53; ma quest'ultima disposizione non e'
stata impugnata dalla Regione ricorrente.
4. - Parimenti inammissibile e' l'impugnazione del comma 54
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, in riferimento alla pretesa
violazione degli artt. 114 e 118 Cost., mancando del tutto la
motivazione in ordine a tali parametri.
5. - Invece, e' fondata la questione relativa allo stesso
comma 54, in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost.
5.1. - Come emerge dal ricorso, la Regione chiede una pronuncia
caducatoria della norma che riduce le indennita' corrisposte ai soli
titolari degli organi politici regionali, non assumendo rilievo la
circostanza che nella successiva memoria essa accenni al proprio
ruolo di «ente esponenziale» «degli enti locali».
La legge 10 febbraio 1953, n. 62 (Costituzione e funzionamento
degli organi regionali) demanda la fissazione delle indennita'
spettanti ai titolari delle cariche politiche della Regione alle
leggi regionali e ai rispettivi statuti.
Nel caso in esame, l'art. 20, numero 21), della legge 22 maggio
1971, n. 348 (Approvazione, ai sensi dell'art. 123, comma secondo,
della Costituzione, dello Statuto della Regione Campania), dispone
che spetta al Consiglio regionale determinare le indennita' dei
consiglieri, dei componenti della giunta e degli altri organi della
Regione. In attuazione dello statuto, la legge regionale 4 luglio
1991, n. 10 (Integrazione e modifica della legge regionale 5 agosto
1972, n. 5 concernente: determinazione delle indennita' spettanti ai
consiglieri regionali della Campania, ai componenti della giunta e
degli uffici consiliari in relazione alle funzioni esercitate, in
attuazione dell'art. 20, n. 21, dello statuto regionale e successive
modificazioni), determina l'ammontare delle indennita' spettanti ai
titolari delle cariche politiche regionali.
Invece, la disciplina delle indennita' spettanti agli organi
politici degli enti locali e' contenuta nel Capo IV (Status degli
amministratori locali), del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
che pone limiti alla fissazione delle indennita' di funzione e dei
gettoni di presenza e ne demanda la determinazione ad un decreto del
Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica, sentita la Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali (art. 82 commi 1, 2 e 8).
5.2. - Il censurato comma 54, nel fissare la riduzione delle
indennita' corrisposte ai titolari degli organi politici regionali
«nella misura del 10 per cento rispetto all'ammontare risultante alla
data del 30 settembre 2005», pone un precetto specifico e puntuale,
comprimendo l'autonomia finanziaria regionale ed eccedendo
dall'ambito dei poteri statali in materia di coordinamento della
finanza pubblica (sentenza n. 417 del 2005).
La legge statale puo' prescrivere criteri e obiettivi (ad
esempio, il contenimento della spesa pubblica), non imporre alle
Regioni minutamente gli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere quegli obiettivi. Cio' si risolve «in un'indebita
invasione dell'area riservata dall'art. 119 Cost. alle autonomie
regionali» (si vedano, tra le molte, le sentenze n. 88 del 2006 e
n. 449 del 2005).
Ne discende l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 54, della legge n. 266 del 2005, nella parte in cui prevede la
riduzione percentuale delle indennita' corrisposte ai titolari degli
organi politici regionali.