ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1,
lettera a) del decreto-legge 29 marzo 2004 n. 80 (Disposizioni
urgenti in materia di enti locali), convertito, con modificazioni,
dalla legge 28 maggio 2004, n. 140, promosso dalla Corte di
cassazione, sul ricorso proposto da G. B. ed altri contro R. A. P. ed
altri, con ordinanza del 6 aprile 2005, iscritta al n. 321 del
registro ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 26, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione di R. A. P. ed altri, di A. B., di
G. R., di A.N. ed altri nonche' l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2007 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Graziella Colaiacomo per A. B., Carmelo
Matafu' per A. n. ed altri e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di cassazione, prima sezione civile, con ordinanza
del 6 aprile 2005, ha sollevato, in riferimento all'art. 77, secondo
comma, della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 marzo 2004,
n. 80 (Disposizioni urgenti in materia di enti locali), convertito,
con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2004, n. 140.
Premette il giudice a quo che, con sentenza del 13 dicembre 2002,
il ricorrente era stato condannato dalla Corte di appello di Messina
alla pena di mesi sei di reclusione ed alla temporanea interdizione
dai pubblici uffici, con i benefici di legge, per i delitti di cui
agli artt. 81, 314, secondo comma, e 323 del codice penale, e che la
Corte di cassazione, con sentenza del 5 giugno 2003, aveva rigettato
il ricorso proposto dall'imputato avverso detta sentenza di condanna.
Nel frattempo, il ricorrente si era candidato alle elezioni del
25--26 maggio 2003 ed il 29 maggio era stato proclamato sindaco del
Comune di Messina. Erano state, quindi, proposte diverse azioni
popolari per ottenere la declaratoria di decadenza dell'eletto dalla
carica di sindaco, a seguito della sopravvenuta suddetta sentenza
penale irrevocabile di condanna. I relativi ricorsi riuniti erano
stati respinti dal Tribunale di Messina, con sentenza del 21 luglio
2003, sull'assunto che le norme di cui agli artt. 58, 59, 68 e 70 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), non consentissero di affermare
che la condanna definitiva per il delitto di peculato d'uso - con
irrevocabilita' acquisita dopo la nomina a sindaco del candidato -
costituisse causa di decadenza dell'eletto e che, per converso, detta
decadenza non potesse conseguire alla interdizione dai pubblici
uffici, con sospensione della pena.
Tale decisione era stata, tuttavia, riformata dalla Corte di
appello di Messina che aveva dichiarato la decadenza dalla carica di
sindaco, con sentenza del 3 dicembre 2003.
Avverso detta sentenza era stato proposto ricorso per cassazione
ma, prima dell'udienza di discussione, era stato pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 30 marzo 2004, il d.l. n. 80 del 2004, il cui
art. 7, comma 1, lettere a) e b), aveva modificato l'art. 58,
comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 267 del 2000 (nel senso che dopo
il numero «314» erano inserite le parole «primo comma») e l'art. 59,
comma 6, dello stesso decreto legislativo (nel senso che dopo le
parole «sentenza di condanna» erano inserite le parole «per uno dei
reati previsti dal medesimo comma»). Con il decreto-legge era stato,
quindi, escluso che la condanna per il peculato d'uso costituisse
causa di incandidabilita' alla carica di sindaco e, poi, di decadenza
dalla stessa.
La Corte di cassazione, con ordinanza del 17 aprile 2004, ha
sollevato, in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost.,
questione di legittimita' costituzionale del citato art. 7, per
palese insussistenza del requisito del «caso straordinario di
necessita' e urgenza».
Questa Corte, con ordinanza n. 2 del 2005, ha disposto la
restituzione degli atti al giudice a quo, essendo, medio tempore,
intervenuta la legge di conversione n. 140 del 2004 che ha apportato
modifiche al testo del decreto-legge ed ha enunciato le ragioni
dell'emanazione della norma censurata.
La Corte di cassazione ritiene di dover nuovamente sollevare la
questione - nell'anzidetta formulazione - assumendo che il denunciato
vizio si e' trasferito sulla legge che, pur nella manifesta carenza
dell'anzidetto requisito, ha ugualmente provveduto alla conversione
del decreto-legge.
In punto di rilevanza, la Corte remittente, richiamando la
propria precedente ordinanza, dopo aver affermato l'applicabilita'
nella Regione siciliana degli artt. 58 e 59 del d.lgs. n. 267 del
2000, osserva che il secondo, terzo e quarto motivo del ricorso per
cassazione hanno carattere assorbente nella disamina
dell'impugnazione principale e che le suddette disposizioni devono
essere applicate per la decisione dei motivi stessi. In particolare,
con il secondo motivo si fa questione della latitudine della
previsione inabilitante dell'art. 314 cod. pen. contenuta nel
menzionato art. 58, comma 1, lettera b), sostenendosi, in antitesi
con la decisione della Corte territoriale, che il peculato d'uso non
sarebbe da comprendere nella previsione inabilitante del peculato.
Con il terzo e quarto motivo, dato per ammesso che la previsione
inabilitante includa l'ipotesi del peculato d'uso, si censura
l'opzione interpretativa adottata dalla Corte di appello di Messina,
per la quale vi sarebbe perfetta corrispondenza tra previsioni
inabilitanti (in termini di ostativita' alla carica e di nullita'
della elezione avvenuta) e previsioni disabilitanti (in termini di
decadenza dell'eletto per la sopravvenienza del giudicato ostativo).
Da quanto si e' detto deriva, ad avviso della Corte remittente,
la necessaria e ineludibile applicazione delle norme sopravvenute nel
giudizio di cui si tratta, in quanto l'art. 7 del d.l. n. 80 del
2004, alla lettera a), modificando l'art. 58, comma 1, lettera b), ha
escluso dal novero delle cause ostative alla candidatura la condanna
definitiva per il delitto di peculato d'uso (salva l'ipotesi
contemplata dall'art. 58, comma 1, lettera c, non modificato, in cui
la pena irrogata superi i sei mesi), mentre lo stesso art. 7, alla
lettera b) - modificando l'art. 59, comma 6, del testo unico nel
senso di prevedere esplicitamente che la decadenza dalle cariche
elencate al comma 1 dell'art. 58, per effetto di sentenza di condanna
definitiva, operi soltanto ove la condanna sia intervenuta «per uno
dei reati previsti dal medesimo comma» - ha escluso che la
sopravvenuta condanna definitiva a pena non superiore a sei mesi di
reclusione per il delitto di peculato d'uso possa valere come causa
di decadenza dalla carica. Conseguentemente, per effetto del
censurato art. 7 si e' escluso che l'indicato tipo di condanna
definitiva - corrispondente a quella irrogata nel caso di specie -
possa operare tanto come causa ostativa alla candidatura quanto come
causa di decadenza dalla stessa.
Dopo aver negato il carattere di interpretazione autentica delle
norme in argomento - posto che in esse non e' dato rinvenire ne'
riferimenti a pregresse alternative ermeneutiche, ne' la imperativa
opzione per una di esse, ma soltanto la volonta' (esplicitata in
rubrica e nel testo) di modificare le norme previgenti - la Corte
remittente osserva che l'applicabilita' della censurata normativa al
caso di specie come ius superveniens deriva dal fatto che essa incide
sul regime dei requisiti legali di mantenimento della carica pubblica
elettiva «e quindi sulla sua idoneita' a mutarlo con immediata
efficacia tanto in malam quanto, come nella specie, in bonam partem».
A sostegno di tale argomento, il giudice a quo richiama la
giurisprudenza di legittimita' circa la sopravvenienza di condizioni
«disabilitanti» (sentenze irrevocabili di condanna) all'elezione o
nomina alla carica elettiva, secondo cui le nuove disposizioni
debbono essere applicate anche ove le situazioni sanzionate si siano
verificate prima della entrata in vigore della legge sopravvenuta. Il
principio formulato in tale giurisprudenza appare al remittente del
tutto condivisibile ove evidenzia la ragionevolezza dell'immediata
applicazione della nuova disciplina, perche' riguardante le
condizioni di mantenimento della carica: ne consegue che di detto
principio deve farsi applicazione anche in riferimento a norme
sopravvenute che - al pari di quella di cui si tratta - rimuovono un
pregresso giudizio di indegnita', confinando nell'ambito della
«irrilevanza giuridica» una condanna penale che, in base alle norme
preesistenti, aveva valore di condizione inabilitante.
Quanto osservato con riguardo alla disciplina introdotta dal
decreto-legge vale, secondo il giudice a quo, anche per il testo
risultante dalla legge di conversione, visto che la modifica che ne
risulta all'art. 58, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 267 del 2000
e' stata riprodotta, mentre la soppressione della modifica
dell'art. 59, comma 6, dello stesso decreto legislativo e' del tutto
indifferente rispetto alla fattispecie sub iudice.
Cio' posto, al giudice remittente sembra che la norma denunciata
difetti in modo evidente del necessario requisito per la sua adozione
con decreto-legge - la sussistenza del «caso straordinario di
necessita' ed urgenza» - e che il vizio di violazione del disposto
dell'art. 77, secondo comma, Cost., attinente al decreto n. 80 del
2004, «dovra' coinvolgere - come vizio in procedendo - la stessa
legge di conversione che abbia provveduto in difetto del [...]
requisito» stesso (secondo quanto affermato da questa Corte nella
sentenza n. 29 del 1995).
Come evidenziato in occasione del precedente incidente di
costituzionalita', la carenza del detto requisito risulterebbe,
anzitutto, dal fatto che il decreto e' stato adottato non per
regolare - con lo strumento imposto dall'approssimarsi delle
consultazioni elettorali - la materia delle condizioni ostative alle
candidature, in un'ottica (insindacabile) di adeguamento delle
previsioni normative al mutamento delle condizioni politiche, ma
soltanto per escludere dal novero delle cause ostative di cui
all'art. 58, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 267 del 2000
l'ipotesi di condanna per peculato d'uso, senza che dal testo del
provvedimento sia desumibile la ragione per la quale l'urgenza del
provvedere abbia riguardato solo la prescelta ipotesi.
Sarebbe, inoltre, indicativo anche il preambolo del decreto, ove
si collega esplicitamente l'adozione delle disposizioni urgenti in
materia di enti locali «al fine di assicurarne la funzionalita', con
particolare riferimento alle procedure di approvazione dei bilanci di
previsione, alle difficolta' finanziarie dei comuni di ridotta
dimensione demografica ed al risanamento di particolari situazioni di
dissesto finanziario», senza dichiarare nulla con riguardo alla
straordinaria necessita' ed urgenza di modificare i soli artt. 58,
comma 1, lettera b), e 59, comma 6, nel senso di escludere l'ipotesi
di cui all'art. 314, secondo comma, cod. pen. dal novero dei delitti
di per se' ostativi alla candidatura.
Infine, sarebbe altrettanto sintomatico il silenzio del
provvedimento con riguardo alla deroga che l'art. 7 del d.l. in esame
ha apportato all'art. 15, comma 2, lettera b), della legge 23 agosto
1988, n. 400, la' dove fa divieto al Governo di adottare lo strumento
del decreto-legge per provvedere nelle materie indicate nell'art. 72,
quarto comma, Cost. (tra le quali e' compresa la materia elettorale e
nelle quali la citata norma costituzionale prescrive la riserva di
delibera assembleare). D'altra parte, se il Governo ha, nella specie,
ritenuto di far doveroso omaggio all'obbligo di indicare nel
preambolo del decreto le circostanze straordinarie di necessita' ed
urgenza che ne giustificavano l'adozione (art. 15, comma 1, cit.),
tacendo poi del tutto sulle circostanze che tale adozione imponevano
in una materia nella quale quella stessa legge fa divieto di
adottarlo, sarebbe avvalorato in modo evidente «il dubbio che dette
circostanze non potevano essere portate ad emersione essendo esse del
tutto estranee dall'ambito di legittimo esercizio della potesta'
normativa del Governo».
Il sommario esame del testo e dei lavori preparatori della legge
di conversione renderebbero, poi, palese la consapevolezza, da parte
del Parlamento, dell'originaria assenza del requisito costituzionale
per la decretazione di urgenza, riguardo alla disposizione censurata.
Infatti, in primo luogo, non vi sarebbe alcuna coerenza tra la
disciplina definitiva adottata in merito alle modifiche apportate
agli artt. 59, comma 3, 61, 64, 254, 256 del d.lgs. n. 267 del 2000 e
quella di cui si discute. Inoltre, l'inserimento delle ragioni
giustificatrici dell'intervento con l'esplicito riferimento
all'ordine e alla sicurezza pubblica attesterebbe non gia' la
consapevolezza dell'esistenza di gravi e indifferibili ragioni di
urgenza, quanto piuttosto la scelta di sottrarre il provvedimento al
divieto di cui agli artt. 15, comma 2, lettera b), della legge n. 400
del 1988 e 72, quarto comma, Cost. Del resto, nel corso dei lavori
preparatori, in diversi interventi e' stata denunciata l'assenza del
requisito di cui si tratta, sicche' e' da escludere che la legge di
conversione abbia sanato il vizio originario, secondo quanto
affermato da questa Corte nella sentenza n. 341 del 2003.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'inammissibilita', ovvero per
l'infondatezza della questione.
L'Avvocatura sostiene che la disposizione censurata sarebbe volta
a superare alcune difficolta' interpretative ed applicative relative
all'art. 58 del d.lgs. n. 267 del 2000, derivanti dalla non perfetta
corrispondenza esistente tra le ipotesi delittuose ostative alla
candidatura (art. 58) e quelle ostative alla permanenza in carica
presso gli organi degli enti locali (art. 59). Tale corrispondenza
sussisteva, invece, prima della modifica normativa apportata dalla
legge 13 dicembre 1999, n. 475, all'art. 15 della legge 19 marzo
1990, n. 55, poi trasfuso negli artt. 58 e 59 del testo unico del
2000. La modifica, pertanto, avrebbe soddisfatto l'esigenza di
allineare la previsione sulla ineleggibilita' a quella gia'
stabilita, per l'identica fattispecie penale del peculato, dalla
norma sulla decadenza dalla carica (art. 59 t.u.), la quale limita la
sanzione della decadenza dell'eletto alla sola ipotesi di condanna
per il delitto di peculato proprio, previsto nel primo comma
dell'art. 314 cod. pen. Cosi', anche la causa di ineleggibilita'
collegata alla condanna definitiva per il reato di peculato e' stata
limitata alla sola ipotesi di peculato proprio, con esclusione,
quindi, della condanna per peculato d'uso, di cui all'art. 314,
secondo comma, del codice penale.
Parimenti la seconda modifica - ora soppressa dalla legge di
conversione - si era proposta di eliminare alcune «discrasie» e di
rimuovere i dubbi interpretativi suscitati, in materia di decadenza,
dalla constatazione che la norma di cui al primo comma dell'art. 59
del testo unico non prevede la sospensione dell'amministratore in
caso di condanna non definitiva per uno dei reati previsti dalla
lettera c) del comma 1 dell'art. 58 (quindi anche per il peculato
d'uso, in caso di condanna superiore ai sei mesi di reclusione).
Dopo avere escluso, anche alla stregua della giurisprudenza
costituzionale sul punto, che nel caso di specie possa parlarsi di
«evidente mancanza» dei presupposti di cui all'art. 77, secondo
comma, Cost., l'Avvocatura afferma che la motivazione che sorregge il
decreto-legge, resa esplicita nella relazione governativa di
accompagnamento al disegno di legge di conversione, rende plausibile
(o meglio «non manifestamente implausibile») la valutazione
governativa posta a base del ricorso alla decretazione d'urgenza.
Essa si sarebbe resa necessaria per l'esigenza di approntare un
organico intervento normativo volto ad assicurare le indispensabili
condizioni di funzionalita' a tutti gli enti locali «attraverso la
soluzione di alcune significative problematiche emerse ad inizio
dell'anno 2004, in parte riconducibili alla ancora non compiuta
attuazione della riforma del Titolo V, parte seconda, della
Costituzione». In tale contesto, sebbene la mancata approvazione del
bilancio di previsione costituisse la piu' evidente manifestazione
dei gravi problemi di funzionalita' degli enti locali, nondimeno la
decretazione d'urgenza in materia tendeva anche a rendere coerenti le
norme sulle cause ostative all'assunzione delle cariche elettive
presso gli enti stessi con quelle sulla decadenza dalle cariche
medesime.
Ne' in senso contrario depongono le aggiunte apportate in sede di
conversione al comma 1 dell'art. 7 in oggetto. Con esse, infatti, il
legislatore ha solo esplicitato le finalita' perseguite dalle
disposizioni (escludendone l'attinenza alla materia elettorale e,
quindi, all'ambito di applicabilita' dell'art. 15, comma 2, lettera
b, della legge n. 400 del 1988) e le ragioni di necessita' e urgenza
che ne hanno imposto l'adozione con decreto-legge.
Del resto, gli istituti delle cause ostative alla candidatura e
delle cause di decadenza dalle cariche presso gli enti locali, pur
essendo connessi alla materia elettorale, in quanto ad essa
funzionalmente collegati, restano, nei loro contenuti, distinti da
tale materia, il cui oggetto va identificato nel voto e nel
procedimento referendario.
Dagli stessi estratti dei lavori preparatori citati
nell'ordinanza di rimessione emerge come gia' nella sede referente
sia stato posto l'accento sull'attinenza delle disposizioni
all'ordine e alla sicurezza pubblica e le diverse opinioni
manifestate al riguardo dimostrano solo che la questione ha formato
oggetto di ampio dibattito, ma non incidono sulla costituzionalita'
della scelta della decretazione d'urgenza, per la cui adozione non
occorre un consenso unanime.
3. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituite, con
diversi atti, alcune delle parti del giudizio principale, formulando
richieste analoghe.
In particolare, alcuni ricorrenti hanno concluso per
l'inammissibilita' della questione per irrilevanza o, in subordine,
per la dichiarazione di incostituzionalita' della disposizione
censurata per violazione degli artt. 77, secondo comma, e 72, quarto
comma, della Costituzione.
L'irrilevanza sarebbe desumibile dalle seguenti considerazioni:
a) inapplicabilita' della norma impugnata nella Regione siciliana; b)
inqualificabilita' della stessa come ius superveniens applicabile, in
quanto tale, nel caso di specie.
Per quel che riguarda il merito della questione, le parti private
aderiscono, nella sostanza, alla prospettazione della Corte
remittente, ponendo l'accento sul fatto che la norma in
contestazione, oltre ad essere palesemente priva dei requisiti di
straordinarieta' ed urgenza, incidendo sul diritto di elettorato
passivo, e' univocamente riconducibile alla materia elettorale, nella
quale e' da escludere l'utilizzazione di strumenti normativi diversi
dalla legge formale e, in particolare, il ricorso al decreto-legge
(viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 161 del 1995), ai
sensi dell'art. 72, quarto comma, della Costituzione.
4. - Alle medesime conclusioni pervengono altri ricorrenti del
giudizio principale.
Nel relativo atto di costituzione si pone, in particolare,
l'accento, quanto all'inammissibilita' della questione per
irrilevanza, sulla contrarieta' della tesi della Corte remittente -
favorevole alla applicabilita' della disposizione denunciata al caso
di specie, quale ius superveniens - rispetto alla teoria del fatto
compiuto, la quale, secondo la costante giurisprudenza della stessa
Corte di cassazione, deve governare la verifica dell'applicabilita'
ai giudizi in corso delle sopravvenute modifiche legislative non
aventi efficacia retroattiva. Nella specie, infatti, al momento
dell'entrata in vigore del d.l. n. 80 del 2004 la decadenza dalla
carica si era gia' verificata con il passaggio in giudicato della
sentenza penale di condanna avvenuto nel giugno 2003, sicche' la
disposizione impugnata non e' sicuramente applicabile, non potendo
essa influire su un fatto interamente consumatosi, insieme con i suoi
effetti, sotto il vigore della precedente disciplina.
Per quel che riguarda il merito della questione, le parti private
considerano esaustive le argomentazioni dell'ordinanza di rimessione
e sottolineano che nella disposizione censurata si ravvisa una
mancanza dei presupposti dell'urgenza di evidenza tale da refluire
sulla intervenuta legge di conversione sotto forma di vizio in
procedendo.
5. - Con analoghe motivazioni pervengono alle stesse conclusioni,
nei rispettivi atti di costituzione in giudizio, anche altre parti
ricorrenti.
Considerato in diritto
1. - La Corte di cassazione ha sollevato, in riferimento
all'art. 77, secondo comma, della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale, dell'art. 7, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80 (Disposizioni urgenti in materia
di enti locali), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio
2004, n. 140, recante modifiche all'art. 58, comma 1, lettera b), del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), per «evidente carenza del caso
straordinario di necessita' ed urgenza».
La disposizione censurata e' cosi' formulata: «Al testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per chiarire e definire i
presupposti e le condizioni rilevanti per il mantenimento delle
cariche pubbliche ai fini dell'ordine e della sicurezza pubblica,
sono apportate le seguenti modificazioni: a) all'art. 58, comma 1,
lettera b), dopo il numero «314» sono inserite le seguenti parole:
«primo comma»».
La questione viene proposta nel corso di un giudizio di
impugnazione avverso la sentenza con la quale la Corte di appello di
Messina, pronunciando su ricorsi proposti da alcuni cittadini, aveva
dichiarato decaduto dalla carica il sindaco di quella citta' dopo che
era divenuta definitiva la sentenza di condanna emessa nei suoi
confronti per il reato previsto dall'art. 314, secondo comma, del
codice penale (peculato d'uso).
In punto di rilevanza, la Corte di cassazione osserva, anzitutto,
che il rinvio alla legge statale operato in materia elettorale
dall'art. 36 della legge della Regione siciliana 1° settembre 1993,
n. 26 (recte: dall'art. 6 della legge della Regione
siciliana 26 agosto 1992, n. 7, come sostituito dal citato art. 36),
ha carattere aperto, rendendo quindi applicabile anche a elezione
avvenuta, nella suddetta Regione, la disposizione del testo unico il
quale, comunque, ha carattere meramente ricognitivo e compilativo. In
secondo luogo, la remittente osserva che il principio dell'immediata
applicabilita' di una nuova disciplina in materia di cause di
incandidabilita' e di incompatibilita', affermato costantemente dalla
giurisprudenza in malam partem, cioe' nella ipotesi dell'introduzione
di nuove cause determinanti le suindicate conseguenze, deve essere
applicato anche in bonam partem, qualora, come nel caso in oggetto,
venga soppressa una causa di incandidabilita'.
Nel merito, la Corte remittente rileva che la disposizione
censurata e' stata inserita in un decreto che ha ad oggetto materia
diversa e, in particolare, aspetti della disciplina di finanza locale
e che la valutazione sulla necessita' e urgenza di provvedere
contenuta nel preambolo del decreto si riferisce a tale disciplina e
non anche al comma e all'alinea dell'art. 7 impugnato.
La questione era stata gia' sollevata con riguardo alla
disposizione del decreto prima della sua conversione, ma questa
Corte, essendo intervenuta in pendenza del giudizio di
costituzionalita' la legge n. 140 del 2004, con la quale sarebbero
state anche esplicitate le ragioni delle modifiche apportate
all'art. 58, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 267 del 2000, aveva
restituito gli atti al giudice a quo per una nuova valutazione della
disposizione e quindi della permanenza degli eventuali profili di
illegittimita' in precedenza denunciati (ordinanza n. 2 del 2005).
Secondo la Corte remittente, tali profili sussistono perche' ne'
la modifica introdotta in sede di conversione alla disposizione
censurata, ne' la relazione che accompagna il disegno di legge di
conversione danno adeguato conto della ricorrenza della
straordinarieta' del caso di necessita' e di urgenza.
2. - La questione e' ammissibile, essendo non implausibile la
motivazione che sorregge in punto di rilevanza il giudizio della
remittente.
3. - Nel merito, la questione e' fondata.
E' opinione largamente condivisa che l'assetto delle fonti
normative sia uno dei principali elementi che caratterizzano la forma
di governo nel sistema costituzionale. Esso e' correlato alla tutela
dei valori e diritti fondamentali. Negli Stati che s'ispirano al
principio della separazione dei poteri e della soggezione della
giurisdizione e dell'amministrazione alla legge, l'adozione delle
norme primarie spetta agli organi o all'organo il cui potere deriva
direttamente dal popolo.
A questi principi si conforma la nostra Costituzione laddove
stabilisce che «la funzione legislativa e' esercitata collettivamente
dalle due Camere» (art. 70).
In determinate situazioni o per particolari materie, attesi i
tempi tecnici che il normale svolgimento della funzione legislativa
comporta, o in considerazione della complessita' della disciplina di
alcuni settori, l'intervento del legislatore puo' essere,
rispettivamente, posticipato oppure attuato attraverso l'istituto
della delega al Governo, caratterizzata da limiti oggettivi e
temporali e dalla prescrizione di conformita' a principi e criteri
direttivi indicati nella legge di delegazione.
Lasciando da parte tale ultima ipotesi, che qui non interessa, e'
significativo che l'art. 77 Cost., al primo comma, stabilisca che «il
Governo non puo', senza delegazione delle Camere, emanare decreti che
abbiano valore di legge ordinaria».
Tenuto conto del tenore dell'art. 70 Cost., la norma suddetta
potrebbe apparire superflua se non le si attribuisse il fine di
sottolineare che le disposizioni dei commi successivi - nel prevedere
e regolare l'ipotesi che il Governo, in casi straordinari di
necessita' e d'urgenza, sotto la sua responsabilita', adotti
provvedimenti provvisori con forza di legge, che perdono efficacia se
non convertiti in legge entro sessanta giorni - hanno carattere
derogatorio rispetto all'essenziale attribuzione al Parlamento della
funzione di porre le norme primarie nell'ambito delle competenze
dello Stato centrale.
4. - E' sulla base di siffatti presupposti che questa Corte, con
giurisprudenza costante dal 1995 (sentenza n. 29 del 1995), ha
affermato che l'esistenza dei requisiti della straordinarieta' del
caso di necessita' e d'urgenza puo' essere oggetto di scrutinio di
costituzionalita'.
La Corte tuttavia, nell'affermare l'esistenza del suindicato
proprio compito, e' stata ed e' consapevole che il suo esercizio non
sostituisce e non si sovrappone a quello iniziale del Governo e a
quello successivo del Parlamento in sede di conversione - in cui le
valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti - ma deve
svolgersi su un piano diverso, con la funzione di preservare
l'assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a
tutela dei quali detto compito e' predisposto.
L'espressione usata dalla Costituzione per indicare i presupposti
alla cui ricorrenza e' subordinato il potere del Governo di emanare
norme primarie ancorche' provvisorie - ossia i casi straordinari di
necessita' ed urgenza - se da un lato, come si e' detto, evidenzia il
carattere singolare di detto potere rispetto alla disciplina delle
fonti di una Repubblica parlamentare, dall'altro, pero', comporta
l'inevitabile conseguenza di dare alla disposizione un largo margine
di elasticita'. Infatti, la straordinarieta' del caso, tale da
imporre la necessita' di dettare con urgenza una disciplina in
proposito, puo' essere dovuta ad una pluralita' di situazioni (eventi
naturali, comportamenti umani e anche atti e provvedimenti di
pubblici poteri) in relazione alle quali non sono configurabili
rigidi parametri, valevoli per ogni ipotesi.
Cio' spiega perche' questa Corte abbia ritenuto che il difetto
dei presupposti di legittimita' della decretazione d'urgenza, in sede
di scrutinio di costituzionalita', debba risultare evidente e perche'
sia intervenuta positivamente soltanto una volta in presenza dello
specifico fenomeno, divenuto cronico, della reiterazione dei
decreti-legge non convertiti (sentenza n. 360 del 1996).
5. - Prima di procedere allo scrutinio in concreto occorre
risolvere la questione, logicamente prioritaria, dell'eventuale
efficacia sanante della legge di conversione, dal momento che, come
si e' detto, dopo che era stata rimessa a questa Corte la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1, lettera a), del
d.l. n. 80 del 2004, il medesimo e' stato convertito, con modifiche -
non concernenti, pero', la disposizione censurata - dalla legge
n. 140 del 2004.
Sul punto la Corte ha affermato, nella sentenza n. 29 del 1995,
il principio secondo cui il difetto dei requisiti del «caso
straordinario di necessita' e d'urgenza», una volta intervenuta la
conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa
legge.
Il suddetto principio e' stato ribadito con la sentenza n. 341
del 2003, mentre con altre la Corte ha ritenuto di prescindere da
tale questione perche' era da escludere l'evidente carenza dei
suindicati presupposti (sentenze n. 196 del 2004 e n. 178 del 2004).
Diverso orientamento e' stato invece adottato, senza specifica
motivazione sul punto, con le sentenze n. 330 del 1996, n. 419 del
2000 e n. 29 del 2002 e, sotto un particolare profilo, con la
sentenza n. 360 del 1996.
La Corte ritiene di dover ribadire il principio per primo
ricordato.
Le ragioni che sorreggono siffatto indirizzo sono molteplici.
Se, anzitutto, nella disciplina costituzionale che regola
l'emanazione di norme primarie (leggi e atti aventi efficacia di
legge) viene in primo piano il rapporto tra gli organi - sicche'
potrebbe ritenersi che, una volta intervenuto l'avallo del Parlamento
con la conversione del decreto, non restino margini per ulteriori
controlli - non si puo' trascurare di rilevare che la suddetta
disciplina e' anche funzionale alla tutela dei diritti e caratterizza
la configurazione del sistema costituzionale nel suo complesso.
Affermare che la legge di conversione sana in ogni caso i vizi del
decreto significherebbe attribuire in concreto al legislatore
ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle
competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle
fonti primarie.
Inoltre, se si ha riguardo al fatto che in una Repubblica
parlamentare, quale quella italiana, il Governo deve godere della
fiducia delle Camere e si considera che il decreto-legge comporta una
sua particolare assunzione di responsabilita', si deve concludere che
le disposizioni della legge di conversione in quanto tali - nei
limiti, cioe', in cui non incidano in modo sostanziale sul contenuto
normativo delle disposizioni del decreto, come nel caso in esame -
non possono essere valutate, sotto il profilo della legittimita'
costituzionale, autonomamente da quelle del decreto stesso. Infatti,
l'immediata efficacia di questo, che lo rende idoneo a produrre
modificazioni anche irreversibili sia della realta' materiale, sia
dell'ordinamento, mentre rende evidente la ragione dell'inciso della
norma costituzionale che attribuisce al Governo la responsabilita'
dell'emanazione del decreto, condiziona nel contempo l'attivita' del
Parlamento in sede di conversione in modo particolare rispetto alla
ordinaria attivita' legislativa. Il Parlamento si trova a compiere le
proprie valutazioni e a deliberare con riguardo ad una situazione
modificata da norme poste da un organo cui di regola, quale titolare
del potere esecutivo, non spetta emanare disposizioni aventi
efficacia di legge.
Del resto, a conferma di cio', si puo' notare che la legge di
conversione e' caratterizzata nel suo percorso parlamentare da una
situazione tutta particolare, al punto che la presentazione del
decreto per la conversione comporta che le Camere vengano convocate
ancorche' sciolte (art. 77, secondo comma, Cost.), e il suo percorso
di formazione ha una disciplina diversa da quella che regola l'iter
dei disegni di legge proposti dal Governo (art. 96-bis del
regolamento della Camera e art. 78, comma 4, di quello del Senato).
Il testo di quest'ultimo e' cosi' formulato: « Se l'Assemblea si
pronunzia per la non sussistenza dei presupposti richiesti
dall'articolo 77, secondo comma, della Costituzione o dei requisiti
stabiliti dalla legislazione vigente, il disegno di legge di
conversione si intende respinto. Qualora tale deliberazione riguardi
parti o singole disposizioni del decreto-legge o del disegno di legge
di conversione, i suoi effetti operano limitatamente a quelle parti o
disposizioni, che si intendono soppresse».
6. - Tutto cio' premesso, occorre verificare, alla stregua di
indici intrinseci ed estrinseci alla disposizione impugnata, se
risulti evidente o meno la carenza del requisito della
straordinarieta' del caso di necessita' e d'urgenza di provvedere.
Sul punto, e' opportuno anzitutto rilevare che la determinazione
delle cause di incandidabilita' e di incompatibilita' attiene alla
materia elettorale e non alla materia della disciplina degli enti
locali (v. sentenze n. 104 del 1973, n. 118 e n. 295 del 1994, n. 161
del 1995, n. 141 del 1996, n. 132 del 2001 e n. 25 del 2002).
Ora, mentre l'epigrafe del decreto reca l'intestazione
«Disposizioni urgenti in materia di enti locali», il preambolo e'
cosi' testualmente formulato: «Ritenuta la straordinaria necessita'
ed urgenza di emanare disposizioni in materia di enti locali, al fine
di assicurarne la funzionalita', con particolare riferimento alle
procedure di approvazione dei bilanci di previsione, alle difficolta'
finanziarie dei comuni di ridotta dimensione demografica ed al
risanamento di particolari situazioni di dissesto finanziario».
E, infatti, gli artt. 1, 4, 5 e 6 attengono ai bilanci e in
genere alla finanza comunale, l'art. 2 concerne le conseguenze della
mancata redazione degli strumenti urbanistici generali e l'art. 3
disciplina le modalita' di presentazione delle dimissioni dei
consiglieri comunali e provinciali. Nulla quindi risulta, ne' dal
preambolo ne' dal contenuto degli articoli, che abbia attinenza con i
requisiti per concorrere alla carica di sindaco.
La norma censurata si connota, pertanto, per la sua evidente
estraneita' rispetto alla materia disciplinata dalle altre
disposizioni del decreto-legge in cui e' inserita.
A sua volta, la relazione al disegno di legge di conversione del
decreto n. 80 del 2004, nella parte relativa all'art. 7, enuncia come
ragione della modifica apportata agli artt. 58 e 59 del d.lgs. n. 267
del 2000 l'eliminazione della discrasia che esisteva tra le cause di
sospensione previste dall'art. 58 e quelle di decadenza dalla carica
previste dall'art. 59, discrasia che, peraltro, si era verificata fin
dal 1999.
Questa affermazione giustifica la modifica, ma non rende ragione
dell'esistenza della necessita' ed urgenza di intervenire sulla
norma.
L'utilizzazione del decreto-legge - e l'assunzione di
responsabilita' che ne consegue per il Governo secondo l'art. 77
Cost. - non puo' essere sostenuta dall'apodittica enunciazione
dell'esistenza delle ragioni di necessita' e di urgenza, ne' puo'
esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della disciplina
che e' stata introdotta.
Oltre alla non riferibilita' al contesto normativo
dell'eliminazione di una causa di incandidabilita' alla carica di
sindaco, non si comprende come la medesima attenga all'ordine
pubblico e alla sicurezza. Non e', quindi, pertinente, al riguardo,
il richiamo - fatto dall'Avvocatura dello Stato con riferimento ai
lavori parlamentari - alle sentenze di questa Corte con le quali si
affermava l'inerenza all'ordine pubblico e alla sicurezza di una
normativa prevedente nuove cause di incandidabilita' o di
incompatibilita' nell'ambito della lotta alla criminalita'
organizzata (sentenze n. 118 e n. 295 del 1994, n. 141 del 1996,
n. 132 del 2001 e n. 25 del 2002, gia' citate).
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 80 del 2004,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 140 del 2004.