ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 11, 11-bis e
12 della legge 11 marzo 1926, n. 416 (Nuove disposizioni sulle
procedure da seguirsi negli accertamenti medico-legali delle ferite,
lesioni ed infermita' dei personali dipendenti dalle amministrazioni
militari e da altre amministrazioni dello Stato), degli artt. 2, 3,
4, 5 e 6 della legge 22 dicembre 1980, n. 913 (Norme per la
composizione del collegio medico-legale del Ministero della difesa),
e dell'art. 1, comma 3, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453
(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge
14 gennaio 1994, n. 19, per la parte in cui richiama l'art. 2,
secondo comma, della legge 8 ottobre 1984, n. 658 (Istituzione in
Cagliari di una sezione giurisdizionale e delle sezioni riunite della
Corte dei conti), promosso con ordinanza del 1° agosto 2006 dalla
Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
sull'istanza proposta da Candela Antonino nei confronti del Ministero
della difesa, iscritta al n. 682 del registro ordinanze 2006 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, 1ª serie
speciale, dell'anno 2007.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio 9 maggio 2007 il giudice relatore
Paolo Maddalena.
Ritenuto che, con ordinanza in data 1° agosto 2006, la Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 97, 108 e 111 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 11, 11-bis e 12 della legge 11 marzo 1926, n. 416 (Nuove
disposizioni sulle procedure da seguirsi negli accertamenti
medico-legali delle ferite, lesioni ed infermita' dei personali
dipendenti dalle amministrazioni militari e da altre amministrazioni
dello Stato), degli artt. 2, 3, 4, 5 e 6 della legge 22 dicembre
1980, n. 913 (Norme per la composizione del collegio medico-legale
del Ministero della difesa), e dell'art. 1, comma 3, del
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, per la
parte in cui richiama l'art. 2, secondo comma, della legge 8 ottobre
1984, n. 658 (Istituzione in Cagliari di una sezione giurisdizionale
e delle sezioni riunite della Corte dei conti);
che le norme censurate prevedono l'istituzione del collegio
medico-legale della Difesa quale organo di consulenza in sede
giurisdizionale nei giudizi pensionistici che si svolgono innanzi
alla Corte dei conti; contemplano, inoltre, la possibilita' per le
sezioni giurisdizionali della Corte dei conti di richiedere agli
ospedali militari o civili, aventi sede della Regione, i pareri
medico-legali o l'esecuzione di visite dirette ai fini dei necessari
accertamenti in ordine alle infermita' denunciate dai ricorrenti;
che la questione e' sorta nell'ambito di un giudizio promosso
nei confronti del Ministero della difesa da un ex militare di leva,
collocato in congedo per riforma, il quale, sostenendo di avere
contratto per causa di servizio una infermita', aveva adito il
giudice a quo per ottenere la pensione privilegiata ordinaria,
impugnando il provvedimento negativo del Ministero della difesa;
che, in via istruttoria, il ricorrente aveva chiesto che
sulla vicenda oggetto del giudizio venisse acquisito il parere della
commissione medico-legale del Ministero della difesa presso la Corte
dei conti;
che il giudice rimettente, dandosi preliminarmente carico di
verificare la costituzionalita' delle norme che regolano tale
strumento istruttorio tipico del processo pensionistico innanzi alla
Corte dei conti, osserva che la Corte costituzionale, occupandosi
della questione, con riferimento al diverso profilo della
esclusivita' di tale mezzo di ricerca della prova rispetto a quello
piu' generale della consulenza tecnica d'ufficio disciplinato dal
codice di rito, ha affermato che le norme sul processo dinanzi alla
Corte dei conti consentono di disporre l'insieme dei mezzi istruttori
offerti dalle leggi di procedura civile, inclusa la consulenza
tecnica d'ufficio;
che, ricostruito il quadro normativo in materia, il giudice a
quo rileva che il legislatore non avrebbe apprestato nessun
meccanismo di tutela della posizione di indipendenza e terzieta'
degli ufficiali chiamati a comporre la commissione medico-legale, i
quali mantengono inalterato il loro rapporto di dipendenza gerarchica
e piena appartenenza alla rispettiva Forza armata dalla quale
provengono (Aeronautica - Esercito - Marina): tale posizione, nel
caso in cui la controparte in giudizio sia, come nella specie, lo
stesso Ministero della difesa, farebbe sorgere seri dubbi sulla
imparzialita', indipendenza e terzieta' di coloro che sono chiamati
ad esprimere un parere destinato, nella quasi totalita' dei casi, a
determinare l'esito del giudizio nei confronti dell'amministrazione
dalla quale essi dipendono;
che, ad avviso del rimettente, sebbene sia sempre possibile
privilegiare altri mezzi istruttori, quali la consulenza tecnica
d'ufficio, che offrono maggiori garanzie di terzieta' e di effettivo
contraddittorio tra le parti, la circostanza che lo strumento del
parere della commissione medico-legale sia espressamente previsto dal
legislatore - peraltro senza alcun costo per il ricorrente e per il
sistema giustizia - imporrebbe che ad esso si possa (e si debba, la'
dove il ricorrente espressamente lo richieda) fare ricorso;
che, secondo la Corte dei conti, i principi di indipendenza e
di autonomia della funzione giurisdizionale e di buon andamento
dell'amministrazione della giustizia riguardano non solo la posizione
del giudice ma, in genere, di chiunque sia chiamato ad operare in
posizione di terzieta', come il consulente tecnico d'ufficio: essi
dovrebbero valere, onde preservare l'indipendenza della funzione
giurisdizionale quale strumentale presidio del diritto di agire in
giudizio, anche per i componenti della commissione medico-legale
istituita presso la Corte dei conti;
che la Corte dei conti rimettente ricorda che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 353 del 2002, ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale della norma che disciplinava la
composizione dei tribunali regionali delle acque pubbliche, perche'
ai funzionari del Genio civile, designati dal Presidente del
Consiglio superiore dei lavori pubblici, che vi facevano parte come
componenti aggregati, non erano assicurate le dovute garanzie di
indipendenza: quei funzionari, infatti, continuavano a rimanere
incardinati nella amministrazione di appartenenza, e quindi soggetti
a tutti i condizionamenti dovuti alla loro posizione di dipendenza
dall'amministrazione stessa, che ne gestiva lo stato giuridico ed
economico;
che il sistema, pertanto, cosi' come attualmente configurato,
in contrasto con gli artt. 108 e 111 della Costituzione, non
precostituirebbe alcuno strumento di tutela e garanzia di
indipendenza e terzieta' per i militari membri della commissione
medico-legale; inoltre, la scelta di non apprestare idonee garanzie
di status agli ufficiali chiamati a comporre la commissione
apparirebbe in contrasto anche con il principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 della Costituzione e con quello di cui all'art. 97
della Costituzione, sotto il profilo della buona funzionalita'
dell'amministrazione della giustizia;
che, circa la rilevanza della questione, il giudice ne motiva
la sussistenza, rilevando che, ove il dubbio venisse respinto,
potrebbe profilarsi la possibilita' di fare ricorso al parere della
commissione, mentre questa evenienza resterebbe preclusa
dall'accoglimento della questione di costituzionalita', almeno sino a
quando il legislatore non avra' provveduto a modificare i criteri di
composizione della commissione e a stabilire garanzie di indipendenza
per coloro che ne fanno parte;
che nel giudizio dinanzi alla Corte dei conti e' intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per la non
fondatezza della questione;
che - ricorda l'Avvocatura - la tutela dell'indipendenza dei
giudici, sancita dall'art. 108 della Costituzione, non si estende,
secondo la giurisprudenza costituzionale, agli ausiliari del
magistrato, applicandosi invece solo a quegli estranei che siano
chiamati a partecipare alla funzione giurisdizionale, come ad esempio
ai componenti laici delle corti d'assise, dei tribunali per i
minorenni e delle sezioni specializzate;
che la ratio di questo orientamento sarebbe da individuare
nel ruolo dei consulenti o ausiliari del giudice, non abilitati ad
emettere provvedimenti di carattere decisorio ma chiamati a
pronunciare pareri di natura tecnica che - se reputati carenti,
insufficienti o contestabili anche sotto il profilo della
imparzialita' della valutazione tecnica espressa - sono suscettibili
di rinnovazione;
che, del resto, mentre il giudice e' precostituito per legge
- e cio' impone l'adozione di particolari cautele per assicurare la
sua terzieta' ed imparzialita' - l'ausiliario sarebbe sostituibile
dal giudicante e il suo parere non sarebbe mai vincolante, potendo il
giudice disattendere, se necessario, le conclusioni contenute nel
parere reso;
che, inoltre, il ricorso al parere del collegio medico-legale
non sarebbe obbligatorio o esclusivo, ben potendo il giudice
contabile privilegiare altri strumenti, quali la consulenza tecnica
d'ufficio, tanto in relazione al complesso delle questioni da porre
all'organo di consulenza, quanto rispetto al quadro processuale
riferito al giudizio in corso;
che non meno significativa, per fugare i dubbi di
condizionamento degli ufficiali medici facenti parte del collegio
medico-legale, sarebbe proprio la struttura collegiale dell'organo di
cui trattasi, ove si consideri che la volonta' degli organi
collegiali e', tecnicamente e sostanzialmente, non la mera somma
delle volonta' espresse dai singoli membri, ma la sintesi delle
stesse impersonalmente imputabile all'entita-organo; il quale,
essendo completamente svincolato da rapporti di dipendenza
gerarchica, non potrebbe subire alcuna pressione;
che, ad avviso dell'Avvocatura, non sussisterebbero i
paventati dubbi di imparzialita', indipendenza, terzieta' e serenita'
del giudizio per il fatto che i singoli ufficiali medici componenti
il collegio mantengono inalterato il rapporto di dipendenza
gerarchica e piena appartenenza alla rispettiva Forza armata: sotto
questo profilo, infatti, la legge n. 913 del 1980, relativa alla
composizione del collegio medico-legale del Ministero della difesa,
prevede tra i membri effettivi e aggiunti non solo ufficiali medici
in servizio permanente, ma anche medici appartenenti alla categorie
del congedo (quindi non legati da rapporto d'impiego con
l'Amministrazione), oltre che medici estranei all'Amministrazione
della difesa fino ad un terzo dell'organico.
Considerato che il dubbio di legittimita' costituzionale,
sollevato dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Siciliana, investe gli artt. 11, 11-bis e 12 della legge
11 marzo 1926, n. 416 (Nuove disposizioni sulle procedure da seguirsi
negli accertamenti medico-legali delle ferite, lesioni ed infermita'
dei personali dipendenti dalle amministrazioni militari e da altre
amministrazioni dello Stato), gli artt. 2, 3, 4, 5 e 6 della legge
22 dicembre 1980, n. 913 (Norme per la composizione del collegio
medico-legale del Ministero della difesa), e l'art. 1, comma 3, del
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, per la
parte in cui richiama l'art. 2, secondo comma, della legge 8 ottobre
1984, n. 658 (Istituzione in Cagliari di una sezione giurisdizionale
e delle sezioni riunite della Corte dei conti);
che, ad avviso del giudice rimettente, tali norme -
nell'istituire il collegio medico-legale della Difesa, composto da
ufficiali medici che mantengono inalterato il rapporto di dipendenza
gerarchica e piena appartenenza alla rispettiva Forza armata, quale
organo di consulenza in sede giurisdizionale nei giudizi
pensionistici che si svolgono innanzi alla Corte dei conti, e nel
prevedere la possibilita' per le sezioni giurisdizionali della Corte
dei conti di richiedere agli ospedali militari o civili, aventi sede
della Regione, i pareri medico-legali o l'esecuzione di visite
dirette ai fini dei necessari accertamenti in ordine alle infermita'
denunciate dai ricorrenti - si porrebbero in contrasto con gli
artt. 108 e 111 della Costituzione, giacche', nei giudizi in cui e'
parte il Ministero della difesa, non offrirebbero alcuno strumento di
tutela della indipendenza e terzieta' dei militari membri del
collegio medico-legale, e tale mancata previsione di idonee garanzie
di status violerebbe altresi' il principio di ragionevolezza, di cui
all'art. 3 della Costituzione, e la buona funzionalita'
dell'amministrazione della giustizia, in contrasto con l'art. 97
della Costituzione;
che la questione e' manifestamente inammissibile;
che, difatti, a seguito della sentenza della Corte
costituzionale n. 270 del 1988 - con la quale e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, numero 3), del d.lgs.
6 maggio 1948, n. 655, nella parte in cui non prevedeva
l'attribuzione alla sezione giurisdizionale della Corte dei conti in
Palermo della competenza a conoscere dei ricorsi in materia di
pensioni statali (civili, militari e di guerra) relative a cittadini
residenti nella Regione Siciliana - il Ministro della difesa, con
decreto in data 10 luglio 1989, ha istituito presso l'ospedale
militare di Palermo una commissione medico-legale «avente il compito
di mettere in grado la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti
per la Regione Siciliana di poter disporre [...] di un organo di
consulenza medico-legale» (art. 1);
che in tale decreto ministeriale e' stabilita la composizione
della commissione, formata - secondo quando dispone l'art. 2 - da tre
ufficiali superiori medici, in qualita' di membri titolari, e da tre
ufficiali inferiori medici, in qualita' di membri aggiunti (art. 2);
ed e' altresi' previsto che la commissione «cessera' di funzionare
all'atto della costituzione della sezione speciale del collegio
medico-legale del Ministero della difesa distaccata permanentemente
in Palermo, presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti
per la Regione Siciliana» (art. 5);
che nel giudizio a quo il mezzo di indagine del quale si
discute ai fini dei necessari accertamenti in ordine alle infermita'
denunciate dal ricorrente e', appunto, il parere della commissione
medico-legale istituita presso la sezione giurisdizionale della Corte
dei conti, non quello del collegio medico-legale, di talche' non sono
destinate a trovare applicazione le disposizioni degli impugnati
artt. 11, 11-bis e 12 della legge n. 416 del 1926 e 2, 3, 4, 5 e 6
della legge n. 913 del 1980, che tale ultimo organo istituiscono,
prevedendone una sezione speciale distaccata in permanenza presso la
Corte dei conti, con una composizione originariamente affidata a soli
ufficiali medici e che oggi vede anche la presenza, fino ad un terzo
dell'organico, di medici civili convenzionati;
che neppure e' direttamente pertinente ai fini della
soluzione del dubbio di costituzionalita' l'art. 1, comma 3, del
decreto-legge n. 453 del 1993, il quale estende a tutte le Sezioni
regionali della Corte dei conti, comprese quelle gia' istituite, la
disposizione - contenuta nell'art. 2 della legge n. 658 del 1984 -
che da' la possibilita' al giudice contabile, nei giudizi
pensionistici, di richiedere agli ospedali civili o militari, aventi
sede nella Regione, pareri medico-legali;
che, difatti, detta norma non disciplina la composizione
della commissione medico-legale, la quale e' prevista da un atto - il
citato decreto ministeriale 10 luglio 1989 - che non rientra tra
quelli oggetto del sindacato di legittimita' costituzionale ad opera
di questa Corte;
che, d'altra parte, il giudice rimettente neppure considera
che proprio l'art. 2 della legge n. 658 del 1984, nel consentire alla
Corte dei conti, nei giudizi pensionistici, di ricorrere, ai fini
della richiesta di pareri e di accertamenti in ordine alle infermita'
denunciate, indifferentemente agli ospedali militari o a quelli
civili, offre al giudice che non voglia utilizzare lo strumento della
consulenza tecnica d'ufficio la possibilita' di rivolgersi, nei casi
in cui il giudizio si svolge nei confronti del Ministero della
difesa, anziche' agli ospedali militari, a quelli civili, in tal modo
fugandosi i dubbi derivanti dai rischi di condizionamento sui medici
militari, in ragione del mantenimento del loro rapporto di dipendenza
gerarchica con il detto ministero.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.