ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 30, comma 4,
della legge della Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale
2003-2005 della Regione Puglia), promossi con ordinanze del 19 e del
26 settembre 2005 dal Tribunale amministrativo regionale della
Puglia, sezione staccata di Lecce, rispettivamente iscritte ai numeri
565 e 566 del registro ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 48, 1ª serie speciale, dell'anno 2005;
Visti gli atti di costituzione del Centro di analisi E4 s.r.l.,
del Laboratorio di analisi dott. Valentino ed altri, della Regione
Puglia, della Azienda unita' sanitaria locale Lecce 1, nonche' l'atto
di intervento, fuori termine, della Federlab Italia;
Udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2007 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Arturo Umberto Meo per la Federlab Italia,
Maria Cristina Lenoci e Fabrizio Lofoco per il Centro di analisi E4
s.r.l., Gianluigi Pellegrino e Ernesto Sticchi Damiani per il
Laboratorio di analisi dott. Valentino ed altri, Stefano Rossi per la
Azienda unita' sanitaria locale Lecce 1 e l'avvocato Antonello Lirosi
per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione
staccata di Lecce, con due ordinanze (r.o. numeri 565 e 566 del 2005)
di analogo contenuto, ciascuna delle quali emessa in un giudizio
avente ad oggetto l'impugnazione da parte di strutture sanitarie
private - provvisoriamente accreditate con il Servizio sanitario
nazionale per l'erogazione, con oneri a carico del Fondo sanitario
regionale, di alcune prestazioni - degli atti e dei provvedimenti con
i quali la Regione Puglia e le competenti Aziende unita' sanitaria
locali avevano proceduto alla determinazione, per l'anno 2003, del
tetto di spesa relativo alle prestazioni sanitarie rese, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale, in riferimento agli
artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, dell'art. 30,
comma 4, della legge della Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2003 e
bilancio pluriennale 2003-2005 della Regione Puglia).
2. - Il rimettente premette di aver gia' sottoposto al vaglio di
costituzionalita' il suddetto comma 4 dell'art. 30, secondo il quale
«a norma dell'articolo 8-quinquies, comma 1, lettera d), del decreto
legislativo n. 502 del 1992, ove le strutture pubbliche e private
abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma
preventivo concordato, fissato in misura corrispondente a quelli
erogati nel 1998, e il relativo limite di spesa a carico del servizio
sanitario regionale, detti volumi sono remunerati con le regressioni
tariffarie fissate dalla Giunta regionale».
Ricorda, quindi, come la relativa questione sia stata decisa
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 111 del 2005, nella
quale il Giudice delle leggi ha individuato due distinti profili di
censura: «il primo attiene alla ingiustificata disparita' di
trattamento che la norma regionale impugnata avrebbe creato tra le
strutture accreditate di sanita' privata e quelle di sanita'
pubblica, quale si desumerebbe, in particolare, dal differente modo
in cui le une e le altre sono finanziate. Il secondo concerne,
specificamente, il riferimento all'anno 1998 ai fini della
quantificazione, per l'anno 2003 (nel corso del quale le prestazioni
di assistenza specialistica ambulatoriale sono state erogate), del
c.d. «tetto montante», ignorando cosi' l'effettivo andamento della
domanda di prestazioni sanitarie proveniente dall'utenza nel periodo
intercorso tra le due annualita' indicate».
La Corte costituzionale ha esaminato partitamene i suddetti
profili, e ha dichiarato la questione in parte inammissibile e in
parte non fondata.
Ed infatti, da un lato, la disposizione denunciata, atteso il suo
contestuale e specifico riferimento, unitario e indistinto, sia al
settore pubblico che a quello privato, e' stata ritenuta non operare
alcuna discriminazione tra gli stessi, sicche' la disposizione, di
per se' considerata, e' risultata non in contrasto con gli invocati
parametri costituzionali degli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione.
Dall'altro, il riferimento - contenuto nella norma in questione - ai
volumi di prestazioni e ai limiti di spesa e' stata ritenuta il
frutto di una scelta discrezionale, di politica sanitaria e di
contenimento della spesa, del legislatore regionale, la quale, tenuto
conto della ristrettezza delle risorse finanziarie dirette a
soddisfare le esigenze del settore, non e' risultata viziata da
intrinseca irragionevolezza.
3. - Tanto premesso, il Tribunale amministrativo regionale, in
entrambe le ordinanze di rimessione, pur affermando di tenere ferme
le conclusioni alle quali e' pervenuta la Corte costituzionale,
ritiene che sussistano ulteriori profili di illegittimita' del citato
art. 30, comma 4, da sottoporre alla Corte medesima.
4. - Il giudice a quo deduce come, proprio sulla base del
richiamato insegnamento della Corte, l'art. 30, comma 4, della citata
legge regionale n. 4 del 2003 appaia confliggere con i principi
fondamentali fissati dal decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e quindi con
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, pur prevedendo un limite
globale e individuale (per ogni struttura) di spesa, non impone alle
amministrazioni competenti di procedere ad una valutazione e ad una
comparazione dei costi e della qualita' delle prestazioni erogate
dalle varie strutture sanitarie, nonche' al monitoraggio del flusso
della domanda, prima di procedere alla ripartizione delle risorse
finanziarie stanziate nel Fondo sanitario regionale.
Il Tribunale, quindi, pur non dubitando del fatto che la
programmazione regionale in materia debba tenere conto dell'entita'
delle risorse finanziarie, afferma, tuttavia, che l'aver determinato
il tetto di spesa per il 2003, per ogni struttura, con riferimento al
solo dato storico del 1998, cristallizzerebbe in modo irragionevole
la situazione di mercato, laddove una corretta ed efficiente gestione
delle risorse finanziarie imporrebbe di acquisire le prestazioni
dalle strutture piu' efficienti, che dimostrano di incontrare il
favore dell'utenza erogando prestazioni di migliore qualita' ed a
costi minori. Cio' darebbe luogo, altresi', alla violazione dei
principi del buon andamento della pubblica amministrazione e di
uguaglianza.
5. - E', altresi', prospettata, in relazione all'art. 117, terzo
comma, Cost., la violazione dei principi fondamentali stabiliti
dall'art. 8-quinquies, comma 2, del suddetto d.lgs. n. 502 del 1992,
che imporrebbe alle amministrazioni competenti di procedere ad una
valutazione comparativa dei costi e della qualita' prima di fissare
il volume di prestazioni che ogni Azienda unita' sanitaria locale
intende acquistare dalle strutture presenti nell'ambito del
territorio di competenza, al fine, ad esempio, di fissare un tetto
montante superiore o inferiore rispetto al valore attuale delle
prestazioni rese nel 1998.
6. - In data 6 dicembre 2005 ha depositato atto di costituzione
il Centro di analisi E4 s.r.l, parte ricorrente del giudizio a quo di
cui all'ordinanza n. 565 del 2005, che ha rinviato l'articolazione
delle prospettazioni difensive a una successiva memoria.
7. - Il successivo 19 dicembre e' intervenuta, in entrambi i
giudizi, con distinte memorie, contenenti analoghe deduzioni
difensive, la Regione Puglia.
La Regione ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile o non fondata e ha esposto le seguenti argomentazioni.
8. - In via preliminare, la difesa della Regione, dopo aver
ricapitolato il quadro normativo di riferimento, ha eccepito
l'inammissibilita' della questione sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale Puglia. Cio' in quanto le ordinanze di
rimessione sarebbero carenti in punto di motivazione sulla rilevanza,
limitandosi a richiamare il giudizio di costituzionalita' che gia' ha
riguardato l'art. 30, comma 4, della legge reg. n. 4 del 2003.
Inammissibile sarebbe anche la censura prospettata in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, in quanto non risulta chiaro chi
sarebbe favorito dall'applicazione della norma denunciata.
Sussisterebbe, infine, carenza di interesse da parte delle
strutture sanitarie ricorrenti nei giudizi a quibus, in quanto
dall'esame delle precedenti ordinanze di rimessione risulterebbe che
per il 1998 la capacita' produttiva delle strutture private si e'
potuta esplicare senza limiti.
Nel merito, la Regione Puglia ritiene la questione priva di
fondamento in ragione della legittimita' dei limiti posti alla spesa
sanitaria con riferimento a quella sostenuta in esercizi precedenti,
frutto di una scelta discrezionale del legislatore di politica
sanitaria e di contenimento della spesa, non viziata da intrinseca
irragionevolezza.
Ne' sussisterebbe la violazione dei principi fondamentali di cui
all'art. 8-quinquies del d.lgs. 502 del 1992, dal momento che
l'attivita' della Regione, nella determinazione del tetto di
prestazioni rimborsabili in capo ai singoli operatori, non sarebbe
affatto disancorata dalla valutazione comparativa della qualita' e
dei costi.
In proposito, la Regione richiama l'art. 25 della legge della
Regione Puglia 22 dicembre 2000, n. 28 (Variazione al bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2000), il quale stabilisce, al
comma 1, che «a norma del decreto legislativo n. 502 del 1992 e
successive modificazioni di cui agli articoli 8-quater, quinquies e
sexies del decreto legislativo n. 229 del 1999, i limiti di
remunerazione per le prestazioni interessanti l'assistenza
specialistica e ospedaliera erogate da soggetti privati
provvisoriamente accreditati sono determinati, di norma annualmente,
nell'ambito del documento di indirizzo economico-funzionale che
costituisce atto di indirizzo, coordinamento e programmazione in
materia sanitaria della Regione Puglia», e, al comma 2, che
«nell'ambito delle linee e dei limiti fissati dalla programmazione
regionale, a norma dell'articolo 8-quinquies del decreto legislativo
n. 229 del 1999, alle Aziende sanitarie territoriali compete
l'individuazione dei soggetti interessati tra quelli di cui al
comma 1 del presente articolo, l'individuazione delle funzioni e
delle attivita' da potenziare, e depotenziare, la definizione dei
volumi, della tipologia e delle modalita' di erogazione delle
prestazioni richieste, gli accordi contrattuali con detti soggetti e
la verifica del loro rispetto anche in materia di appropriatezza
delle prestazioni erogate».
Dette disposizioni, quindi, integrerebbero necessariamente il
contenuto precettivo della norma censurata, mettendo in luce la non
fondatezza della relativa questione di costituzionalita'.
Infine, la Regione espone come per effetto dell'art. 8, comma 6,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), sia venuto meno il potere statale di adottare
atti di indirizzo e di coordinamento nella materia sanitaria.
Infine, ad avviso della Regione, il citato art. 8-quinquies,
nell'affermare che la Regione e l'Azienda unita' sanitaria locale,
«anche attraverso valutazioni comparative della qualita' e dei
costi», stipulano gli accordi contrattuali con i centri accreditati,
non costituirebbe principio generale della legislazione statale, ma
avrebbe mero valore procedimentale.
9. - In data 19 dicembre 2005 si e' anche costituita in giudizio
la Azienda unita' sanitaria locale Lecce 1 (r.o. n. 566 del 2005), la
quale ha chiesto dichiararsi la inammissibilita' o la non fondatezza
della questione.
In via preliminare, la parte costituita deduce alcuni profili di
inammissibilita' e, in particolare, l'irrilevanza della questione, in
quanto, ai sensi dell'art. 25 della legge regionale n. 28 del 2000,
sussisterebbe la competenza della AUSL a determinare i tetti di spesa
e - nel caso in cui la norma denunciata fosse dichiarata
costituzionalmente illegittima - la AUSL non potrebbe adottare atti
con contenuto diverso da quelli impugnati dinanzi al giudice
amministrativo.
Richiama, altresi', a sostegno del difetto di rilevanza, il
documento di indirizzo economico-funzionale del Servizio sanitario
regionale per il 2003 e triennale 2003-2005, approvato con
deliberazione della Giunta regionale n. 1326 del 4 settembre 2003, di
cui il provvedimento di determinazione del tetto di spesa
costituirebbe mera applicazione.
La questione sarebbe, inoltre, inammissibile, in quanto la norma
impugnata sarebbe gia' stata sottoposta, con analoghe censure, al
vaglio della Corte costituzionale, e l'ordinanza non sarebbe motivata
in modo sufficiente in ordine alla non manifesta infondatezza.
Nel merito, la AUSL Lecce 1 ritiene la questione non fondata,
rilevando, da un lato, come, alla luce della legislazione vigente,
l'accreditamento abbia perso l'ordinaria connotazione, diventando il
risultato di una complessa attivita' programmatoria condizionata dai
limiti di budget; dall'altro, che i tetti di spesa sarebbero in via
di principio legittimi date le insopprimibili esigenze di equilibrio
finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica.
10. - Si sono costituiti in giudizio (r.o. n. 566 del 2005) anche
il Laboratorio di analisi dott. Valentino ed altre analoghe
strutture, deducendo la illegittimita' costituzionale della norma
impugnata.
Ad avviso delle parti private, questa violerebbe i principi
fondamentali di cui al d.lgs. n. 502 del 1992 e darebbe luogo alla
lesione degli artt. 3 e 97 Cost., per la disparita' di trattamento
illegittimamente determinatasi a fronte della aprioristica
attribuzione di risorse economiche alle singole strutture a
prescindere da una verifica del reale andamento della domanda dalle
stesse registrata, dei relativi costi sostenuti e dalla qualita'
delle prestazioni erogate.
11. - In prossimita' dell'udienza pubblica ha depositato memoria
il Centro di analisi E4 s.r.l.
La suddetta parte privata aderisce alle censure formulate dal
giudice rimettente in relazione agli evocati parametri
costituzionali.
12. - Anche il Laboratorio di analisi dott. Valentino ed altre
analoghe strutture, in prossimita' dell'udienza pubblica, hanno
depositato memoria, con la quale ribadiscono le osservazioni gia'
svolte.
13. - In data 5 giugno 2007 la Regione Puglia, a sua volta, ha
depositato memorie contenenti analoghe prospettazioni difensive. La
Regione ribadisce le difese gia' prospettate sostenendo, in via
preliminare, l'inammissibilita' della questione sia per carente e
insufficiente motivazione, sia per la mera riproposizione delle
argomentazioni precedentemente sottoposte all'esame della Corte, e,
nel merito, l'infondatezza della questione stessa. In particolare, la
difesa regionale ha ribadito che la determinazione del tetto delle
prestazioni rimborsabili in capo ai singoli operatori non e'
disancorata dalla valutazione comparativa della qualita' e dei costi
in ragione del gia' richiamato art. 25 della legge regionale n. 28
del 2000, il cui contenuto precettivo integra quello della norma ora
impugnata.
14. - In data 6 giugno 2007 ha depositato, fuori termine, atto di
intervento (r.o. n. 566 del 2005) la Federlab Italia.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione
staccata di Lecce, con le due ordinanze indicate in epigrafe, aventi
analogo contenuto, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, per violazione degli artt. 3, 97 e 117, terzo comma,
della Costituzione, dell'art. 30, comma 4, della legge della Regione
Puglia 7 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale 2003-2005 della
Regione Puglia).
2. - La disposizione impugnata stabilisce che «a norma
dell'articolo 8-quinquies, comma 1, lettera d), del decreto
legislativo n. 502 del 1992, ove le strutture pubbliche e private
abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma
preventivo concordato, fissato in misura corrispondente a quelli
erogati nel 1998, e il relativo limite di spesa a carico del servizio
sanitario regionale, detti volumi sono remunerati con le regressioni
tariffarie fissate dalla Giunta regionale».
3. - Il rimettente premette di aver gia' sottoposto, nell'ambito
di analoghi giudizi, al vaglio di costituzionalita' la suddetta
disposizione e che la relativa questione e' stata ritenuta in parte
inammissibile e in parte non fondata da questa Corte con la sentenza
n. 111 del 2005.
Tuttavia, pur tenendo ferme le conclusioni cui e' pervenuta la
Consulta, il giudice a quo ritiene che sussistano ulteriori profili
di illegittimita' della disposizione stessa, che e' stata quindi
sottoposta nuovamente all'esame di questa Corte.
4. - In via preliminare, deve esser disposta la riunione dei due
giudizi, ai fini di un'unica pronuncia, in ragione della identita'
delle questioni rimesse all'esame di questa Corte.
5. - Ancora in via preliminare, deve essere ribadita, per i
motivi esposti nella ordinanza letta in udienza, l'inammissibilita'
dell'intervento della Federlab Italia, per tardivita'.
6. - Va, altresi', rilevato che non possono essere accolte le
eccezioni di inammissibilita' sollevate dalla Regione Puglia e dalla
Azienda unita' sanitaria locale Lecce 1 sotto i profili della carenza
di motivazione in ordine alla rilevanza della questione, nonche'
della insufficiente motivazione sulla non manifesta infondatezza, in
quanto dall'esame delle ordinanze di rimessione emerge con
sufficiente chiarezza l'oggetto del giudizio.
7. - La norma impugnata, ad avviso del rimettente, nello
stabilire un limite di spesa al tempo stesso globale ed individuale
(per ogni struttura) pari al valore attuale delle prestazioni rese
nel 1998, con riferimento all'anno 2003, senza prevedere «un sistema
(oggettivo e trasparente) in base al quale sia possibile verificare
se la ripartizione delle risorse finanziarie e' fatta in maniera
efficiente (pur nei limiti delle disponibilita' di bilancio)»,
sarebbe in contrasto con i principi fondamentali stabiliti dal
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost.
L'aver assunto come base per la determinazione del tetto di spesa
stabilito per il 2003, per ogni struttura pubblica o privata, solo il
dato storico riferito al 1998, senza prevedere alcuna valutazione ne'
dei costi ne' del flusso della domanda, cristallizzerebbe la
situazione di mercato e determinerebbe, di conseguenza, la lesione
dei principi di ragionevolezza, di buon andamento della pubblica
amministrazione e di uguaglianza.
7.1. - Il Tribunale amministrativo regionale ritiene, inoltre,
sempre in relazione al parametro costituzionale di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost., che risulterebbero lesi i principi fondamentali
fissati dalla legislazione statale con l'art. 8-quinquies, comma 2,
del suddetto d.lgs. n. 502 del 1992, nella parte in cui esso
stabilisce che le amministrazioni competenti devono procedere ad una
valutazione comparativa dei costi e della qualita' dei servizi prima
della fissazione del volume di prestazioni che ogni AUSL intenda
acquistare dalle strutture presenti nell'ambito territoriale di
rispettiva competenza.
8. - Il rimettente prospetta, quindi, profili di illegittimita'
costituzionale soltanto in parte diversi da quelli gia' esaminati con
la sentenza n. 111 del 2005.
Il Tribunale amministrativo regionale infatti, da un lato, deduce
l'illegittimita' costituzionale della norma regionale in questione,
in ragione della fissazione di un limite di spesa individuale, per
ogni struttura pubblica o privata, senza un sistema di verifica della
ripartizione delle risorse, anche in ragione di qualita' e costi
delle prestazioni. In tal modo, il rimettente ripropone, in forma
apparentemente diversa - invocando i principi fondamentali di cui al
d.lgs. n. 502 del 1992 in relazione all'art. 117, terzo comma, Cost.,
la cui irragionevole violazione si riverbererebbe sul buon andamento
della pubblica amministrazione e sul principio di uguaglianza - le
stesse censure gia' articolate nel precedente giudizio di
costituzionalita', conclusosi con la sentenza n. 111 del 2005.
Dall'altro, il giudice a quo denuncia un ulteriore profilo di
incostituzionalita', e cioe' la lesione dei principi fondamentali
stabiliti dall'art. 8-quinquies, comma 2, del medesimo decreto
legislativo, che impongono alle amministrazioni competenti di
procedere ad una valutazione di meritevolezza comparativa.
In proposito, questa Corte osserva che, effettivamente, la
censura da ultimo richiamata si presenta con caratteri di diversita',
e quindi di novita', rispetto a quelle in precedenza prospettate.
9. - Tanto premesso, in relazione al merito, la questione di
costituzionalita' deve esser dichiarata manifestamente infondata con
riguardo alle censure che, come si e' accennato, ripropongono profili
di incostituzionalita' gia' sottoposti al vaglio di questa Corte.
Cio' a prescindere dal fatto che il rimettente chiede
sostanzialmente alla Corte una pronuncia non meramente caducatoria,
ma manipolativo-creativa, dal momento che il suo obiettivo e' quello
di ottenere una decisione che sostituisca il criterio scelto dal
legislatore regionale, con un intervento correttivo, a contenuto non
obbligato, che presuppone una valutazione discrezionale, come tale
evidentemente riservata al solo legislatore e per definizione
preclusa, invece, a questa Corte.
10. - Orbene, come risulta dalla sentenza n. 111 del 2005, lo
stesso Tribunale amministrativo regionale aveva gia' censurato la
norma de qua sotto il profilo della violazione dei principi
fondamentali fissati dal d.lgs. n. 502 del 1992, ipotizzando come il
riferimento ai volumi di prestazioni sanitarie erogate nel 1998 (ed
al limite derivante dalla relativa spesa complessiva, sostenuta nello
stesso anno) determinasse una inammissibile sfasatura temporale tra
tali elementi e gli effettivi volumi di prestazioni (nonche' la spesa
corrispondente) relativi all'anno 2003, senza che il legislatore
regionale avesse tenuto in alcun conto l'andamento della domanda
registrato nel quinquennio intercorso tra il 1998 ed il 2003.
A tal riguardo, va chiarito che questa Corte, con la citata
sentenza n. 111 del 2005, ha interpretato la norma censurata «nel
senso che, ai fini della remunerazione per intero a valori attuali
(riferiti cioe' all'anno in cui effettivamente le prestazioni siano
state rese), i volumi delle prestazioni medesime, vale a dire la loro
quantita' e, correlativamente, la spesa complessiva, non possono
essere superiori a quelli del 1998»; si e', pertanto, ritenuto che il
riferimento all'anno 1998, contenuto nell'art. 30, comma 4, deve
essere inteso con riguardo sia ai volumi quantitativi delle
prestazioni sanitarie erogate, sia alla complessiva spesa sostenuta.
Inoltre, come questa Corte ha riconosciuto con la citata
sentenza, tale riferimento si presenta come «il frutto, da parte del
legislatore regionale, di una scelta discrezionale di politica
sanitaria e di contenimento della spesa, la quale, tenuto conto della
ristrettezza delle risorse finanziarie dirette a soddisfare le
esigenze del settore, non risulta viziata da intrinseca
irragionevolezza».
11. - Con riguardo al nuovo profilo di illegittimita'
costituzionale dell'art. 30, comma 4, della legge reg. n. 4 del 2003,
proposto dal Tribunale amministrativo regionale pugliese, e cioe' la
mancanza di criteri che privilegino la meritevolezza, in ragione di
una necessaria comparazione tra tutte le strutture sanitarie, sia
pubbliche che private, come, invece, stabilito dall'art. 8-quinquies
del d.lgs. n. 502 del 1992, al fine, ad esempio, di fissare un tetto
montante superiore o inferiore rispetto al valore attuale delle
prestazioni rese nel 1998, la questione non e' fondata.
12. - Va rilevato, innanzitutto, che non vi e' corrispondenza di
ambiti tra la norma regionale censurata e la disposizione statale
dalla quale si pretenderebbe ricavare i principi fondamentali che
sarebbero stati violati.
In effetti, l'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 non
puo' essere invocato a sostegno dell'illegittimita' costituzionale
della norma de qua, dal momento che il criterio della valutazione
comparativa dei costi e della qualita' del servizio, al quale detto
comma si richiama, attiene alla fase di determinazione dei volumi di
prestazioni che ogni AUSL intende acquistare dalle strutture presenti
sul territorio, mentre la norma regionale, ora oggetto di censura,
riguarda il diverso momento della remunerazione delle prestazioni
rese dalle strutture sanitarie in eccedenza rispetto ai quantitativi
risultanti dai programmi preventivamente concordati. Ne' e' senza
rilievo la considerazione che anche la suddetta norma statale
risponde ad una ratio di programmazione e contenimento della spesa
sanitaria, stabilendo che gli accordi e i contratti devono
individuare preventivamente il corrispettivo da erogare (comma 2,
lettera d) e rimettendo alle Regioni (comma 1, lettera d) il compito
di fissare i «criteri per la determinazione della remunerazione delle
strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti
il programma preventivo concordato, tenuto conto del volume
complessivo di attivita' e del concorso allo stesso da parte di
ciascuna struttura».
13. - Neppure e' senza significato che dall'esame di varie
disposizioni della legislazione sanitaria statale, emerga come in
piu' occasioni il legislatore abbia fatto riferimento al sistema di
determinazione della spesa sanitaria sulla base del dato storico
rappresentato dall'esborso effettuato in anni precedenti rispetto a
quello preso in considerazione. E cio' e' avvenuto proprio nella sede
delle annuali leggi finanziarie, vale a dire in una sede
specificatamente destinata alla fissazione dei principi in ordine al
finanziamento della spesa necessaria per l'espletamento del servizio
di assistenza sanitaria in favore della popolazione.
Al riguardo, si puo' richiamare, come capofila di tale
orientamento, la legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), la quale, nel Capo I, la
cui rubrica reca «Disposizioni in materia sanitaria», all'art. 6,
comma 1, ha previsto che «la spesa per l'acquisto di beni e servizi
non puo' superare, a livello regionale, l'importo registrato
nell'esercizio 1993 ridotto del 18 per cento per l'anno 1995, del 16
per cento per l'anno 1996 e del 14 per cento per l'anno 1997».
Deve, altresi', essere richiamato anche l'art. 1, comma 32, della
legge 23 dicembre 1996 n. 662 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), secondo cui «le Regioni, per l'esercizio 1997,
nell'ambito delle funzioni previste dall'articolo 2, comma 2, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni, individuano, nel rispetto dei livelli di spesa
stabiliti per l'anno 1996, le quantita' e le tipologie di prestazioni
sanitarie che possono essere erogate nelle strutture pubbliche e in
quelle private».
Il criterio, dunque, di ancorare l'ammontare della spesa
sanitaria ai dati storici concernenti gli stanziamenti previsti per
anni precedenti e' stato piu' volte seguito dalla legislazione
statale. Ne e' prova, tra l'altro, la circostanza che, da ultimo, la
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007)
all'art. 1, comma 565, lettera a), ha reiterato il suddetto criterio,
stabilendo che «gli enti del Servizio sanitario nazionale [...]
concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
adottando misure necessarie a garantire che le spese del personale,
al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e
dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 il
corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1,4 per
cento».
Alla luce delle considerazioni che precedono, non puo' ritenersi,
in conclusione, che la censurata disposizione della Regione Puglia
possa considerarsi in contrasto con un principio fondamentale della
legislazione statale e, in particolare, con l'art. 8-quinquies,
comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione.