ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto in
relazione all'art. 1, comma 2, ed agli artt. 4 e 5 del decreto del
Ministro delle attivita' produttive 8 febbraio 2006 (Definizione ai
sensi dell'art. 1, comma 98, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
per le Camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura e
per l'Unioncamere, degli indicatori di equilibrio
economico-finanziario, volti a fissare criteri e limiti per le
assunzioni a tempo indeterminato, per il triennio 2005-2007),
promosso con ricorso della Regione Trentino-Alto Adige Südtirol
notificato il 10 maggio 2006, depositato in cancelleria il 16 maggio
2006, ed iscritto al n. 7 del registro conflitti tra enti 2006.
Udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007 il giudice relatore
Luigi Mazzella;
Udito l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Trentino-Alto
Adige.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 10 maggio 2006 e depositato il
16 maggio successivo, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige
Südtirol, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in relazione all'art. 1, comma 2, ed agli artt. 4 e 5 del
decreto del Ministro delle attivita' produttive 8 febbraio 2006
(Definizione, ai sensi dell'art. 1, comma 98, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, per le Camere di commercio, industria, artigianato ed
agricoltura e per l'Unioncamere, degli indicatori di equilibrio
economico-finanziario, volti a fissare criteri e limiti per le
assunzioni a tempo indeterminato, per il triennio 2005-2007), per
violazione degli artt. 4, numero 8, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonche'
degli artt. 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento).
Premessa la propria titolarita' della potesta' legislativa
primaria in materia di ordinamento delle Camere di commercio, rileva
la ricorrente che il citato decreto ministeriale e' volto a dare
attuazione all'art. 1, comma 98, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005) secondo cui «Per le Camere di
commercio, industria, artigianato ed agricoltura e l'Unioncamere, con
decreto del Ministero delle attivita' produttive, d'intesa con la
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione
pubblica e con il Ministero dell'economia e delle finanze, sono
individuati specifici indicatori di equilibrio economico-finanziario,
volti a fissare criteri e limiti per le assunzioni a tempo
indeterminato, nel rispetto delle previsioni di cui al presente
comma».
L'art. 2 del decreto impugnato - che, per espressa previsione del
precedente art. 1, comma 2, si applica anche nelle Regioni a statuto
speciale e nelle Province di Trento e di Bolzano - dispone che: «Per
ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007 le Camere di commercio che,
secondo la disciplina dell'art. 5, presentano un indice generale di
equilibrio economico finanziario inferiore a 41 possono assumere
personale in ragione di una unita' per ogni tre cessate dal servizio
al 31 dicembre dell'anno precedente. Le Camere di commercio che
[.....] presentano un indice generale di equilibrio economico
finanziario superiore a 41 possono assumere personale in ragione di
una unita' ogni cinque cessate cumulativamente dal servizio nel
triennio 2004-2006» (commi 1 e 2).
Il successivo art. 3 prevede i criteri per l'assegnazione delle
eventuali quote residue, mentre l'art. 4 istituisce un «gruppo di
lavoro presso il Ministero delle attivita' produttive», composto da
due rappresentanti di quest'ultimo Ministero, da uno del Ministero
dell'economia e finanze, da uno del Dipartimento della funzione
pubblica e da uno dell'Unioncamere, con il compito di formulare
pareri sulle richieste di accesso all'utilizzo delle quote residue,
presentate dalle singole Camere di commercio.
Ai sensi dell'art. 5 dello stesso decreto ministeriale, l'indice
medio di equilibrio economico-strutturale per il triennio 2001-2003
risulta dal rapporto tra spese per il personale a tempo indeterminato
ed entrate correnti (comma 1), mentre l'indice medio di equilibrio
dimensionale si ricava dal rapporto, espresso in millesimi, tra
personale a tempo indeterminato in servizio presso ciascuna Camera di
commercio ed il numero delle imprese iscritte nel registro delle
imprese (di cui all'art. 8 della legge 29 dicembre 1993, n. 580). Il
gruppo di lavoro di cui all'art. 4 determina l'indice generale di
equilibrio economico-finanziario di ciascuna Camera di commercio,
risultante dalla somma dei due indici precedenti, e quindi l'indice
medio nazionale.
Osserva la Regione ricorrente che l'applicazione di tale decreto
ministeriale «nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province
autonome di Trento e Bolzano», (ai sensi dell'art. 1, comma 2 cit.)
contraddice apertamente quanto disposto dal precedente omologo
decreto ministeriale 27 maggio 2003 il quale, in piena coerenza con
gli artt. 34, comma 11 e 95, comma 2, della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), non ne aveva
previsto l' applicazione nelle Regioni a statuto speciale, non
ritenendo detta applicazione compatibile con le norme dei rispettivi
statuti.
Secondo la ricorrente, l'art. 1, comma 2, del decreto
ministeriale impugnato e' lesivo delle sue attribuzioni
costituzionali, in quanto include nel proprio ambito di applicazione
le camere di commercio, il cui ordinamento rientra nella sua
competenza legislativa esclusiva (art. 4, n. 8, dello Statuto).
Quanto ai successivi artt. 4 e 5, la Regione ne denuncia due
profili di incostituzionalita'. In primo luogo, il decreto impugnato
non si limita a fissare criteri ed indici, ma istituisce un intero
sistema di gestione amministrativa delle Camere di commercio, nel cui
quadro le stesse Camere di commercio della Regione sarebbero per una
parte significativa soggette al potere amministrativo del Ministero
delle attivita' produttive, con conseguente violazione dell'art. 16
dello Statuto. In secondo luogo, anche se tali funzioni
amministrative fossero legittimamente affidate allo Stato, esse
dovrebbero comunque svolgersi secondo procedure di leale
collaborazione di cui non vi e' nel decreto la minima traccia: il
gruppo di lavoro, infatti, e' composto di funzionari esclusivamente
statali, ne' si prevede l'intesa con la Regione interessata o con la
Conferenza Stato-Regioni.
Secondo la Regione ricorrente, infine, il decreto ministeriale
8 febbraio 2006, ove dovesse qualificarsi come espressione della
funzione di indirizzo e di coordinamento, sarebbe illegittimo anche
per vizio procedurale, poiche', contrariamente a quanto disposto
dall'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266 del 1992, non risulta
preceduto dalla richiesta di parere della Regione in merito.
2. - Non vi e' stata costituzione in giudizio del Presidente del
Consiglio dei ministri.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione
Trentino-Alto Adige ha depositato memoria, richiamando
dettagliatamente i suoi numerosi interventi normativi concernenti il
finanziamento delle Camere di commercio, in gran parte a carico della
Regione, alla quale, proprio per questo, spetta porre limiti alla
spesa o demandare questo compito alle Province, nell'esercizio delle
proprie competenze statutarie.
Cio' spiega anche la necessita' - per le autonomie speciali -
dell'accordo con il Ministero dell'economia e delle finanze allo
scopo di determinare il livello delle spese di ciascun anno. In
questa direzione si muove anche il comma 39 dell'art. 1 della legge
n. 311 del 2004 ai sensi del quale: «Per gli enti locali dei
rispettivi territori provvedono alle finalita' di cui ai commi da 21
a 53 le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e
di Bolzano ai sensi delle competenze alle stesse attribuite dai
rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di
attuazione».
In conclusione, secondo la ricorrente, l'art. 1, comma 98, della
legge n. 311 del 2004, attuato dal decreto ministeriale impugnato,
prevedendo limiti alle «assunzioni a tempo indeterminato», cioe' ad
una specifica voce di spesa, comprime illegittimamente l'autonomia
regionale, sicche' deve affermarsi che «non spetta allo Stato» di
fissare, anche in relazione alle Regioni a statuto speciale, criteri
e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato da parte delle
Camere di commercio, con conseguente annullamento degli artt. 1,
comma 2, 4 e 5 del d.m. 8 febbraio 2006.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso per conflitto di attribuzioni e' proposto dalla
Regione Trentino-Alto Adige Südtirol «per la dichiarazione che non
spetta allo Stato di fissare anche in relazione alle Regioni a
statuto speciale, ed in particolare alla ricorrente Regione, criteri
e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato da parte delle
Camere di commercio, e per l'annullamento degli artt. 1, comma 2, 4 e
5 del decreto del Ministro per le attivita' produttive 8 febbraio
2006 (Definizione, ai sensi dell'art. 1, comma 98, della legge
30 dicembre 2004, n. 311, per le Camere di commercio, industria,
artigianato ed agricoltura e per l'Unioncamere, degli indicatori di
equilibrio economico-finanziario, volti a fissare criteri e limiti
per le assunzioni a tempo indeterminato, per il triennio 2005-2007),
nella parte in cui prevedono l'applicazione di specifici indicatori,
criteri, limiti e modalita' attuative anche nella Regione
Trentino-Alto Adige.
In particolare, la Regione Trentino-Alto Adige lamenta
l'illegittimita' delle impugnate disposizioni del citato decreto
ministeriale, per violazione degli artt. 4, numero 8, e 16 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), nonche' degli art. 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento).
2. - Il ricorso e' fondato.
3. - L'ordinamento delle Camere di commercio rientra nella
competenza legislativa esclusiva della Regione ricorrente (art. 4,
n. 8 dello Statuto), alla quale e' riconosciuta altresi' la
titolarita' delle funzioni amministrative nelle materie rientranti
nella sua potesta' legislativa (art. 16 dello Statuto). Le Camere di
commercio sono parte del sistema complessivo della finanza regionale,
essendo a carico del bilancio regionale una parte consistente delle
relative spese correnti, comprese quelle per il personale (sentenza
n. 477 del 2000).
Sulla base di tale quadro normativo di riferimento vanno
esaminate le norme oggetto del conflitto ed in particolare, l'ultimo
periodo dell'art. 1, comma 98, della legge n. 311 del 2004, che
prevede l'individuazione ministeriale di «specifici indicatori di
equilibrio economico-finanziario, volti a fissare criteri e limiti
per le assunzioni a tempo indeterminato» nelle Camere di commercio.
Orbene, se il comma 569 dell'art. 1 della stessa legge, con una
formulazione sostanzialmente identica all'art. 95, comma 2, della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato-legge finanziaria 2003),
sottopone l'applicabilita' della disposizione «nelle Regioni a
statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano
alla sua compatibilita' con le norme dei rispettivi statuti», il
decreto ministeriale 8 febbraio 2006, emanato in attuazione
dell'art. 1, comma 98, della legge n. 311 del 2004, differenziandosi
dal precedente decreto ministeriale del 2003 (attuativo dell'art. 34
della citata legge n. 289 del 2002), afferma l'applicabilita' della
norma alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di
Trento e Bolzano (art. 1, comma 2).
Conseguentemente gli artt. 4 e 5 dello stesso decreto prevedono,
rispettivamente, l'istituzione di un «gruppo di lavoro» presso il
Ministero delle attivita' produttive, volto ad esaminare le richieste
di accesso all'utilizzo delle quote residue ed i criteri di calcolo
per ciascuna Camera di commercio, individuando l'indice medio di
equilibrio economico-strutturale per il triennio 2001/2003, l'indice
economico-finanziario di ciascuna Camera di commercio e, quindi,
l'indice medio nazionale.
La complessiva disciplina appena descritta e la giurisprudenza di
questa Corte inducono a ritenere che l'art. 1, comma 2, del decreto
ministeriale sia lesivo delle prerogative costituzionali della
Regione ricorrente. Le Camere di commercio, il cui ordinamento, come
gia' sottolineato, rientra nella competenza esclusiva regionale per
effetto della previsione statutaria (art. 4, n. 8), devono ritenersi
sottratte all'applicabilita' delle norme statali in materia.
La competenza statutaria esclusiva puo' essere limitata solo da
norme fondamentali di riforma economico-sociale, tra le quali non
puo' certo annoverarsi l'art. 1, comma 98, ultimo periodo, della
legge n. 311 del 2004, che non detta norme di principio dirette a
fissare criteri generali di spesa, ma pone limiti puntuali a
specifiche voci tra cui questa Corte ha, anche di recente (sentenze
n. 169 del 2007, n. 88 del 2006 e n. 390 del 2004), ricompreso quelle
per assunzioni a tempo indeterminato.
Esclusa, per le ragioni esposte, l'applicabilita' nella Regione
Trentino-Alto Adige dell'art. 1, comma 98 ultimo periodo, della legge
n. 311 del 2004, viene meno la legittimita' dell'art. 1, comma 2 del
decreto ministeriale del 2006 che quella applicabilita' ha
espressamente dichiarato e conseguentemente restano assorbite le
censure mosse agli artt. 4 e 5 del medesimo decreto ministeriale.