ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in
caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile), promossi con due
ordinanze del 10 gennaio 2006 dalla Corte di appello di Genova nei
procedimenti civili vertenti tra Cinti Enrico ed altri, Lagasco
Antonio e la Presidenza del Consiglio dei ministri iscritte ai nn. 69
e 72 del registro ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 12, 1ª serie speciale, dell'anno 2006;
Visti l'atto di costituzione di Martino Giuseppe e di De Cianni
Sabatino nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007 e nella Camera di
consiglio del 6 giugno 2007 il giudice relatore Alfio Finocchiaro.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di appello di Genova, con ordinanza depositata il
10 gennaio 2006 (reg. ord. n. 69 del 2006) - nel corso di un giudizio
promosso da Cinti Enrico, Clementi Mario, Cuccaro Giovanni, De Cianni
Sabatino, Della Sala Domenico, Galletti Manuela quale erede di
Galletti Danilo, Gepponi Mario, La Rocca Giovanni, Mannucci Maria Pia
quale erede di Coppolino Emanuele, Martino Giuseppe, Massariello
Vincenzo, Merlino Domenico, Miola Martino, Morrocchi Learco, Musicco
Giuseppe, Passatelli Alcibiade e Pezza Ivo nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, avente ad oggetto l'indennizzo
per l'irragionevole durata del processo innanzi al Tribunale
amministrativo regionale della Toscana, promosso il 22 gennaio 1996 e
concluso solo il 19 maggio 2003, avente ad oggetto il diritto
all'estensione dell'indennita' militare di cui all'art. 2 del
decreto-legge 16 settembre 1987, n. 379, convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 novembre 1987, n. 468, e di cui
all'art. 9 della legge 8 agosto 1990, n. 231, nonche' del diritto
alla commutabilita' della suddetta indennita' militare nel computo
dell'indennita' di buonuscita - ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, della legge
24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile), nella parte in cui
la regola della competenza territoriale funzionale della Corte di
appello determinata ai sensi dell'art. 11 del codice di procedura
penale, da esso prevista, non e' applicabile anche a tutte le
giurisdizioni speciali, tra le quali quella della Corte dei conti,
per violazione degli artt. 97, primo comma, e 108, primo e secondo
comma, della Costituzione.
Il giudice a quo espone di aver ritenuto, in passato, che la
competenza per le cause di indennizzo per l'irragionevole durata del
processo dovesse esser determinata ai sensi dell'art. 3, comma 1,
della citata legge n. 89 del 2001 anche con riferimento ai giudizi
promossi davanti alle giurisdizioni amministrative; che alla stessa
tesi ha, nella specie, aderito la Corte di appello di Firenze,
dichiaratasi incompetente nel giudizio di equa riparazione per il
ritardo verificatosi nel processo svoltosi davanti al Tribunale
amministrativo regionale della Toscana e che tale giudizio e' stato
riassunto di fronte alla Corte di appello di Genova.
Secondo la Corte di cassazione, viceversa, al fine di individuare
il giudice competente, il riferimento al distretto cui appartiene il
giudice che si e' occupato o si occupa del procedimento in relazione
al quale l'equa riparazione e' chiesta comporta l'applicazione del
criterio di competenza, di cui alla norma citata, esclusivamente ai
magistrati ordinari, per i quali soltanto, ad eccezione di quelli che
svolgono le loro funzioni presso la stessa Corte di cassazione, e'
prevista l'articolazione territoriale su base distrettuale. I
tribunali amministrativi, cosi' come le sezioni giurisdizionali della
Corte dei conti, sono articolati in circoscrizioni regionali, ed
hanno sede nei capoluoghi di regione, per cui i giudici di queste
giurisdizioni non fanno parte di alcun distretto di corte di appello,
il che e' sufficiente per escludere l'applicabilita' ai detti giudici
del criterio di competenza stabilito dalla norma censurata. L'art. 3,
comma 1, della legge n. 89 del 2001 ha, d'altro canto, inteso
derogare ai criteri generali di competenza allo scopo di evitare che
i giudizi in tema di equa riparazione fossero decisi da magistrati
ordinari (e quindi dello stesso ordine di quelli davanti ai quali il
processo ha avuto irragionevole durata), introducendo un principio di
imparzialita' che non viene in discussione nei rapporti tra
magistrati appartenenti ad ordini giurisdizionali distinti; con la
conseguenza che la norma denunciata, per il suo carattere derogatorio
e percio' eccezionale, non puo' essere applicata in via analogica o
estensiva oltre i casi da essa considerati. Pertanto, nei giudizi per
equa riparazione, in relazione alla dedotta durata irragionevole di
processi celebrati davanti a giudici non articolati su base
distrettuale, la competenza per territorio deve essere individuata
secondo i principi generali, ed essendo convenuta in giudizio
un'amministrazione dello Stato, si applica l'art. 25 del codice di
procedura civile (foro della pubblica amministrazione), secondo il
quale la competenza appartiene alla corte di appello nel distretto
della quale si trova il luogo ove e' sorta o deve eseguirsi
l'obbligazione, e cioe' il medesimo in cui ha sede il giudice
speciale.
Secondo il giudice a quo, l'interpretazione della Suprema corte,
che sembra travalicare il dettato letterale del censurato art. 3, non
tutela adeguatamente l'esigenza di indifferenza personale del
giudice, messa in pericolo dalla convivenza dei magistrati dei vari
ordini nella medesima sede funzionale, e a questa esigenza presiede
direttamente e letteralmente l'art. 3, comma 1, della legge n. 89 del
2001 «senza alcun ricorso pertanto ad inutili interpretazioni
estensive od analogiche e con pronuncia di incostituzionalita' di
quella consolidatasi».
Dal momento che la Corte di cassazione ha escluso che un problema
di imparzialita' ed indipendenza dell'organo giudicante possa
ritenersi esistente tra i magistrati ordinari appartenenti a corti di
appello diverse, anche se gli uni giudicano dei ritardi degli altri o
dei loro colleghi e segretari, non si vede perche', all'opposto, la
convivenza nella stessa sede non debba assumere un rilievo
costituzionalmente rilevante per i giudizi di cui alla legge n. 89
del 2001 quando i giudici appartengono a diverse giurisdizioni, non
apparendo, anche in questa circostanza, sufficienti a garantire
l'imparzialita' e l'indipendenza del giudicante (valori
costituzionalmente protetti) gli istituti dell'astensione e della
ricusazione, che fanno riferimento a casi singoli e non a situazioni
generali gia' in astratto riscontrabili.
Con particolare riguardo ai giudizi per equo indennizzo da
irragionevole durata del processo davanti alla Corte dei conti, il
giudice ordinario si trova a giudicare di «eventuali ritardi
ingiustificati (anche eventualmente addebitabili direttamente ai
magistrati della Corte dei conti con le relative conseguenze
amministrative) proprio di quegli stessi magistrati, e del relativo
personale, conviventi nella medesima sede del distretto di Corte di
appello, dinanzi ai quali a loro volta potrebbero doversi difendere
per ritardi ingiustificati egli stesso o i suoi colleghi di sede o il
relativo personale di cancelleria (art. 5 della legge n. 89 del
2001)», con evidente confusione tra controllori e controllati che
inevitabilmente consegue in relazione al medesimo tipo di
controversia (che riguarda i ritardi dei processi). Ne' la Corte di
cassazione individua alcuna differenza di argomenti per stabilire la
competenza territoriale funzionale a giudicare dell'equo indennizzo
in relazione ai procedimenti iniziati presso le varie giurisdizioni
speciali, assoggettandole tutte a quella individuabile ai sensi
dell'art. 25 cod. proc. civ., in alternativa a quella prevista
dall'art. 3 della legge n. 89 del 2001 per i magistrati ordinari.
Sotto il profilo della rilevanza della questione, la Corte di
appello di Genova osserva che, a seguito della intervenuta
riassunzione dinanzi a se' del giudizio di equa riparazione per
irragionevole durata di processo celebrato davanti al Tribunale
amministrativo regionale della Toscana, sul quale la Corte di appello
di Firenze si e' dichiarata incompetente, dovrebbe, ove volesse
seguire il diritto vivente, sollevare di ufficio conflitto di
competenza, a meno che la norma di cui all'art. 3, comma 1, della
legge n. 89 del 2001, non venisse dichiarata incostituzionale, nella
parte in cui attribuisce la competenza alla corte di appello del
medesimo distretto in cui opera il giudice speciale. In conclusione,
il disposto dell'art. 3, comma 1, della legge n. 89 del 2001,
nell'interpretazione consolidata della Suprema Corte e di quasi tutte
le corti di merito, e percio' tale da costituire ormai vero e proprio
diritto vivente, dovrebbe essere ritenuto costituzionalmente
illegittimo per violazione degli artt. 97, primo comma, e 108, primo
e secondo comma, della Costituzione, nella parte in cui non risulta
applicabile per la determinazione della competenza territoriale
funzionale della Corte di appello adita ai sensi dell'art. 11 cod.
proc. pen., anche a tutte le giurisdizioni speciali tra le quali
quella della Corte dei conti, con la conseguenza che l'eventuale
dichiarazione di incostituzionalita' non potrebbe riferirsi solo alla
Corte dei conti, ma a tutte le predette giurisdizioni speciali, tra
cui in primo luogo quella del giudice amministrativo.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti, con
separati atti, De Cianni Sabatino e Martino Giuseppe, ricorrenti del
procedimento per l'equa riparazione, i quali eccepiscono
l'inammissibilita' della questione sollevata, posto che la competenza
della Corte di appello di Genova e' radicata in modo incontestabile
in quanto fissata, nel processo a quo, dalla Corte di appello di
Firenze, la cui sentenza di incompetenza non e' stata impugnata dalle
parti con regolamento di competenza; e deducono, nel merito, la
manifesta infondatezza della questione, alla luce della costante
giurisprudenza della Corte di cassazione, aggiungendo che
l'affermazione della tesi del giudice rimettente, determinerebbe un
assoluto caos negli uffici giudiziari.
3. - La stessa Corte di appello di Genova, con ordinanza
depositata il 10 gennaio 2006 (reg. ord. n. 72 del 2006) - nel corso
di un giudizio promosso da Lagasco Antonio nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, per il riconoscimento
dell'indennizzo per l'irragionevole durata di un processo da lui
introdotto davanti alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale di
Roma, e poi davanti alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Liguria - ha sollevato questione di legittimita' costituzionale,
dell'art. 3, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89, nella parte
in cui, secondo la costante giurisprudenza della Corte di cassazione,
non e' applicabile per la determinazione della competenza
territoriale funzionale della Corte di appello, ai sensi dell'art. 11
cod. proc. pen., anche a tutte le giurisdizioni speciali, tra le
quali quella della Corte dei conti, per violazione degli artt. 97,
primo comma, e 108, primo e secondo comma, Cost.
Il giudice a quo riferisce che il ricorso proposto dal Lagasco,
diretto a ottenere l'annullamento del decreto del Ministro delle
poste e telecomunicazioni del 24 gennaio 1990, con cui gli era stato
comunicato il rigetto della sua domanda di pensione privilegiata, era
stato introdotto avanti alla Corte dei conti di Roma fin
dall'8 ottobre 1990, e che il procedimento, trasmigrato con l'entrata
in vigore della legge 14 gennaio 1994 n. 19, presso la sezione
regionale della Corte dei conti per la Liguria e regolarmente
proseguito, si era concluso con sentenza di rigetto solo il 2 maggio
2005, per una durata complessiva, dunque, di 14 anni e 7 mesi circa,
con conseguenti gravi mortificazioni e disagi.
Cio' premesso, il giudice a quo espone che, in passato, ha
ritenuto che la competenza nelle cause di indennizzo per
l'irragionevole durata del processo dovesse esser determinata ai
sensi dell'art. 3, comma 1, della legge n. 89 del 1991, anche con
riferimento ai giudizi davanti alle giurisdizioni amministrative, e
che, per tale motivo, sul ricorso del Lagasco dovrebbe configurarsi
la competenza della Corte di appello di Torino (trattandosi di
incompetenza territoriale funzionale, rilevabile d'ufficio).
La Corte di appello di Genova, pero', ritiene di sollevare la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, della
legge n. 89 del 2001, che le imporrebbe una dichiarazione
d'incompetenza, con la conseguente rilevanza della questione,
adducendo le medesime argomentazioni in precedenza riferite e
relative all'ordinanza n. 69 del 2006.
4. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi la manifesta inammissibilita' e
comunque l'infondatezza della questione.
5. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la difesa erariale ha
depositato una memoria con la quale insiste nelle formulate
conclusioni, per non avere il giudice rimettente interpretato la
norma denunciata in modo costituzionalmente orientato, e cioe' nel
senso dell'applicabilita' della norma stessa anche a tutte le
giurisdizioni speciali, o per difetto di motivazione dell'ordinanza
di rimessione sulla possibilita' di una ermeneutica alternativa della
norma, conforme a Costituzione.
Considerato in diritto
1. - La Corte di appello di Genova, con due separate, ma
sostanzialmente identiche, ordinanze, dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89
(Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine
ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di
procedura civile), nella parte in cui non dispone che la competenza
territoriale funzionale della corte di appello, cosi' come regolata
dall'art. 11 del codice di procedura penale, per i giudizi di equa
riparazione, si estenda anche ai procedimenti, di cui si lamenta
l'irragionevole durata, svolti davanti alla Corte dei conti ed alle
altre giurisdizioni di cui all'art. 103 della Costituzione, per
violazione degli articoli 97, primo comma e 108, primo e secondo
comma, della Costituzione, in quanto la convivenza del giudice del
merito nella medesima sede del giudice dell'equa riparazione non
garantisce l'imparzialita' e l'indipendenza di quest'ultimo.
2. - Le due ordinanze sollevano la stessa questione di
legittimita' costituzionale, onde deve essere disposta la riunione
dei relativi giudizi, per essere congiuntamente decisi.
3. - L'art. 3, comma 1, della legge n. 89 del 2001 stabilisce che
«La domanda di equa riparazione si propone dinanzi alla Corte di
appello del distretto in cui ha sede il giudice competente ai sensi
dell'articolo 11 del codice di procedura penale a giudicare nei
procedimenti riguardanti i magistrati nel cui distretto e' concluso o
estinto relativamente ai gradi di merito ovvero pende il procedimento
nel cui ambito la violazione si assume verificata».
La costante giurisprudenza di legittimita' e quella di merito
sono nel senso che, in tema di equa riparazione per violazione del
termine di durata ragionevole del processo, la norma censurata, nel
disporre che la relativa domanda si propone dinanzi alla Corte di
appello del distretto in cui ha sede il giudice competente ai sensi
dell'art. 11 cod. proc. pen., fa riferimento alla sola articolazione
territoriale della giurisdizione ordinaria, e che il carattere
eccezionale della norma ne impedisce ogni interpretazione estensiva o
applicazione analogica, con la conseguenza che, nel caso in cui il
giudizio si sia svolto innanzi a giudici non ordinari - siano essi il
Tribunale amministrativo regionale o una sezione giurisdizionale
della Corte dei conti, i cui magistrati non fanno parte di alcun
distretto di Corte di appello, al di la' della coincidenza di mero
fatto, tra ambito del distretto ed ambito della circoscrizione della
sezione, quanto al territorio regionale - il giudice competente va
individuato secondo gli ordinari criteri dettati dal codice di
procedura civile e, in particolare, essendo convenuta una
amministrazione dello Stato, dall'art. 25 cod. proc. civ.
Tale interpretazione, che costituisce ormai diritto vivente, non
e' condivisa dal giudice rimettente, il quale ritiene che la stessa
travalicherebbe il dettato letterale dell'art. 3, e non tutelerebbe
adeguatamente l'esigenza di indifferenza personale del giudice, messa
in pericolo dalla convivenza dei magistrati dei vari ordini nella
medesima sede funzionale; mentre gli istituti dell'astensione e della
ricusazione che fanno riferimento a casi singoli e non a situazioni
generali gia' in astratto riscontrabili, non sarebbero sufficienti a
garantire l'imparzialita' e l'indipendenza del giudicante. Ulteriore
motivo per l'applicazione della norma censurata anche nei confronti
dei giudici speciali e' ravvisato nel fatto che, come il giudice
contabile puo' essere dichiarato responsabile per violazione del
termine di durata ragionevole del processo, cosi' il giudice
ordinario che opera nello stesso distretto potrebbe doversi difendere
per ritardi ingiustificati, con evidente confusione tra controllori e
controllati che inevitabilmente consegue in relazione al medesimo
tipo di controversia (che riguarda i ritardi dei processi).
4. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata in
riferimento all'art. 97, primo comma, della Costituzione non e'
fondata, perche' il principio di buon andamento ed imparzialita'
dell'amministrazione, sancito dalla predetta norma costituzionale,
riguarda gli organi di amministrazione della giustizia unicamente per
profili concernenti l'ordinamento degli uffici giudiziari e il loro
funzionamento sotto l'aspetto amministrativo, ma non si estende alla
giurisdizione ed ai provvedimenti che ne costituiscono espressione
(ex plurimis, ordinanze n. 122 del 2005; n. 94 del 2004 e n. 458 del
2002).
5. - Ne' e' fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata con riferimento all'art. 108 della Costituzione.
Questa Corte, investita ripetutamente di questioni di
costituzionalita' in tema di competenza territoriale per i giudizi
riguardanti magistrati ordinari per la mancata determinazione della
competenza, facendo applicazione dell'art. 11 cod. proc. pen., ha
affermato, a prescindere dalle soluzioni in concreto adottate, che
l'esigenza di intervenire con strumenti legislativi a garanzia della
terzieta' e imparzialita' del giudice ha pieno valore costituzionale
in qualsiasi tipo di processo, ma nel contempo ha posto in risalto le
differenze fra processo penale e processo civile, specie per la
disomogeneita' degli interessi in questo coinvolti, che giustifica la
molteplicita' dei fori civili rispetto all'unico foro del commesso
reato. E ne ha dedotto che l'estensione dell'art. 11 cod. proc. pen.
ad ogni procedimento civile non solo non e' costituzionalmente
obbligata, ma comporterebbe una deroga generalizzata a plurime
specifiche regole di competenza, ciascuna adeguata a garantire il
pieno esercizio del diritto delle parti di agire e di difendersi in
un singolo tipo di controversia, con il rischio di gravi compressioni
di tale diritto (sentenza n. 51 del 1998). Ne consegue che il
legislatore deve procedere (secondo ragionevolezza e nel rispetto dei
principi costituzionali) ad un bilanciamento fra l'interesse alla
imparzialita-terzieta' del giudice civile e quello alla pienezza ed
effettivita' della tutela giurisdizionale, con riguardo non al
processo civile in genere, ma alle sue singole tipologie, nel senso
che e' a lui rimesso di stabilire quando ricorra quell'identita' di
ratio che imponga l'estensione del criterio di cui si tratta, e
quando invece cio' non avvenga affatto o la stessa finalita' sia
realizzabile attraverso la previsione di un foro derogatorio
appropriato alla specifica materia (sentenze n. 332 del 2003 e n. 458
del 2000).
Alla generalita' di tale principio non sfugge la competenza per
le cause di equa riparazione, il cui carattere derogatorio ha indotto
la Corte di cassazione a circoscrivere l'applicazione della norma
censurata alle ipotesi di appartenenza dei giudici chiamati a
giudicare sul diritto a tale riparazione allo stesso ordine dei
giudici dalla cui attivita' sia derivato il danno per l'eventuale
irragionevole durata del processo.
Il dubbio di costituzionalita', relativamente ai giudici
amministrativi, non e' formulabile sul mero dato della appartenenza
degli stessi giudici alla medesima sede di Corte di appello; ne' e'
formulabile nei confronti dei giudici contabili.
E', infatti, alquanto remota la connessione tra le evenienze in
cui, da un lato, il giudice ordinario conosce di ritardi della Corte
dei conti e, dall'altro, la Corte dei conti della stessa sede conosce
della responsabilita' amministrativa di quei magistrati ordinari o
dei loro colleghi o collaboratori: in entrambi i casi, l'avvio del
procedimento di responsabilita' per il danno erariale non e' effetto
automatico della condanna dello Stato nel giudizio di equa
riparazione. Inoltre, nel secondo caso, se la responsabilita'
amministrativa del giudice ordinario - come ipotizzato dal giudice a
quo - derivi dai propri ritardi, preliminarmente all'iniziativa,
sempre solo eventuale, del Procuratore generale presso la Corte dei
conti, dovrebbe intervenire una sentenza di condanna dello Stato da
parte della Corte di appello del diverso distretto di cui all'art. 11
cod. proc. pen.
Il pericolo per l'imparzialita' del giudice e' talmente ipotetico
che e' giustificato rimetterne comunque la valutazione alla
discrezionalita' del legislatore, cui e' tradizionalmente attribuito
l'apprestamento di misure idonee a salvaguardare tale valore
costituzionale, ove non ritenga che esso sia sufficientemente
assicurato dagli istituti dell'astensione e della ricusazione, ferma
restando la ragionevolezza dell'art. 3 della legge n. 89 del 2001,
nell'interpretazione restrittiva oggi diritto vivente.
Il rimettente invoca la giurisprudenza della Corte di cassazione
che ha escluso dubbi di costituzionalita' nell'attribuzione della
conoscenza del ritardo di magistrati ordinari ad altri magistrati
ordinari, ritenendo che l'appartenenza di questi ultimi ad altro
distretto salvaguardi la garanzia d'imparzialita'; ma da cio' non
puo' inferirsi che l'appartenenza ad altro distretto sia l'unica e
insostituibile garanzia d'imparzialita', sia perche' quella
giurisprudenza ha comunque ricordato gli istituti dell'astensione e
della ricusazione, sia perche', nel caso di specie, e' assorbente la
considerazione dell'appartenenza di giudici controllanti e
controllori ad ordini giurisdizionali diversi.