ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -
Direzione generale per le infrastrutture della navigazione marittima
ed interna, Divisione 6ª, prot. n. MINFTRA/DINFR/2580, in data
21 marzo 2006, promosso con ricorso della Regione Toscana, notificato
il 22 maggio 2006, depositato in cancelleria il successivo 23 maggio
ed iscritto al n. 8 del registro conflitti tra enti 2006.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' l'atto di intervento della societa' Porto Turistico
Domiziano;
Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 2007 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
l'avvocato dello Stato Anna Lidia Caputi Iambrenghi per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Luca Graziani per la societa'
Porto Turistico Domiziano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 22 maggio 2006 e depositato il
successivo 23 maggio, la Regione Toscana ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, impugnando la nota del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Direzione generale
per le infrastrutture della navigazione marittima ed interna,
Divisione 6ª, prot. n. MINFTRA/DINFR/2580 del 21 marzo 2006.
2. - La ricorrente premette di avere proposto, in precedenza,
ricorso per conflitto di attribuzione in ordine alle note del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Capitaneria di porto
di Viareggio, del 12 e 26 febbraio 2003 «con le quali si riassumevano
in capo allo Stato le competenze in materia di concessioni sui beni
del demanio marittimo portuale, con specifico riguardo al Porto di
Viareggio».
Ricorda, quindi, che con la sentenza n. 89 del 2006 questa Corte
ha accolto il suddetto ricorso, in quanto il nuovo sistema delle
competenze, disposto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
impedisce che possa attribuirsi attuale valenza all'inserimento dei
porti nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995 (Identificazione delle aree
demaniali marittime escluse dalla delega alle Regioni ai sensi
dell'art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), ai fini del riparto
delle funzioni amministrative in materia. La Corte ha, quindi,
statuito che lo Stato non puo' ritenersi competente in materia di
concessioni sui beni del demanio marittimo siti nelle aree portuali
di interesse regionale o interregionale e, quindi, nel porto di
Viareggio.
3. - Con la nota ora impugnata, trasmessa alla Direzione
marittima di Livorno, nonche' per conoscenza alla Regione Toscana, in
ossequio alla suddetta pronuncia della Corte, da un lato, con
specifico riguardo al porto di Viareggio, si dispone il trasferimento
della documentazione relativa a concessioni demaniali al competente
ente territoriale; dall'altro, in attesa della soluzione definitiva
della complessiva questione del riparto di competenze in materia, «si
invita la Direzione marittima di Livorno ad evidenziare agli uffici
marittimi dipendenti che la sentenza non riguarda i porti diversi da
quello di Viareggio».
4. - La Regione ricorrente prospetta, quindi, la violazione degli
artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche alla luce dei principi
affermati dalla sentenza n. 89 del 2006, che si sostanziano nella
affermazione, in generale, dell'illegittimita' della riappropriazione
da parte dello Stato di funzioni concernenti il demanio marittimo,
basata sull'inserimento dei porti nel citato d.P.C.m. 21 dicembre
1995.
Il richiamo, infatti, dell'art. 105 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), al suddetto
d.P.C.m. non comporta il conferimento allo stesso di efficacia
legislativa e neppure vale a sanare i vizi di legittimita' che lo
inficiano o comunque ad attribuire ad esso una nuova o diversa
efficacia.
Ad avviso della Regione, pertanto, «su tale d.P.C.m. lo Stato non
puo' piu' fondare la propria competenza per nessuno dei porti
turistici e commerciali, di rilevanza economica regionale ed
interregionale siti nella Regione Toscana: oltre a Viareggio si
rinvengono Marciana Marina, Campo nell'Elba, Porto Azzurro, Rosignano
Marittimo, Cecina, San Vincenzo, Scarlino, Castiglione della Pescaia,
Monte Argentario, Isola del Giglio».
A giudizio della ricorrente, quindi, la nota sulla quale verte il
conflitto vanificherebbe del tutto la legislazione regionale e
comporterebbe la violazione delle competenze regionali
costituzionalmente garantite dagli artt. 117 e 118 Cost. - anche in
relazione all'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 - nelle materie del
governo del territorio, di porti e aeroporti civili, di grandi reti
di trasporto e di navigazione, di turismo ed industria alberghiera,
di lavori pubblici.
La ricorrente ricorda, infine, di aver attribuito le relative
funzioni amministrative ai Comuni, in attuazione del principio di
sussidiarieta', ai sensi dell'art. 27, comma 3, della legge della
Regione Toscana 1° dicembre 1998, n. 88 (Attribuzione agli enti
locali e disciplina generale delle funzioni amministrative e dei
compiti in materia di urbanistica e pianificazione territoriale,
protezione della natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli
inquinamenti e gestione dei rifiuti, risorse idriche e difesa del
suolo, energia e risorse geotermiche, opere pubbliche, viabilita' e
trasporti conferite alla Regione dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112),
stabilendo che «sono attribuite ai Comuni le funzioni concernenti le
concessioni di beni del demanio marittimo e di zone del mare
territoriale, nonche' del demanio lacuale e fluviale». Per
l'esercizio di tali funzioni sono state, altresi', rivolte ai Comuni
direttive con la circolare «Funzioni amministrative concernenti il
rilascio di concessioni sui beni del demanio marittimo: porti di
rilevanza economica regionale e interregionale», approvata con la
delibera della Giunta regionale n. 51 del 21 gennaio 2002.
5. - Il 13 giugno 2006 si e' costituito in giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile e comunque non fondato.
L'Avvocatura, in particolare, osserva che il provvedimento in
questione si limita a comunicare, esplicitandone il senso, il
dispositivo della sentenza n. 89 del 2006, ai fini della immediata
attuazione della stessa.
Sottolinea la difesa dello Stato che l'espressione «porti diversi
da quello di Viareggio» e' del tutto generica, nel senso che non solo
non fa riferimento espressamente ad alcuno dei porti turistici e
commerciali di rilevanza economica regionale ed interregionale siti
nella Regione Toscana, ma nemmeno cita gli ulteriori porti di cui al
d.P.C.m. del 1995, allocati nelle altre Regioni del territorio dello
Stato.
Altro profilo di inammissibilita' e' rinvenuto nella
insufficiente esplicitazione delle censure poste a fondamento del
ricorso, nel quale verrebbe apoditticamente dedotta la violazione
degli artt. 5, 117 e 118 Cost., limitandosi la ricorrente a
richiamare la motivazione della sentenza n. 89 del 2006.
6. - Ha spiegato intervento nel giudizio, con comparsa depositata
nella cancelleria di questa Corte il 18 luglio 2006, la societa'
Porto Turistico Domiziano, quale concessionaria di uno specchio
d'acqua nel Porto Santo Stefano, destinato ad ormeggio grazie a
pontili galleggianti. La societa' ha dedotto l'inammissibilita' e
comunque l'infondatezza del conflitto sollevato dalla Regione
Toscana.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione Toscana ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,
impugnando la nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
- Direzione generale per le infrastrutture della navigazione
marittima ed interna, del 21 marzo 2006, trasmessa alla Direzione
marittima di Livorno, nonche', per conoscenza, alla Regione Toscana.
Con detta nota, in ossequio alla sentenza n. 89 del 2006 di questa
Corte, si dispone, con specifico riguardo al porto di Viareggio, il
trasferimento della documentazione relativa alle concessioni
demaniali al competente ente territoriale e, in attesa della
soluzione definitiva della complessiva questione del riparto di
competenze in materia, «si invita la Direzione marittima di Livorno
ad evidenziare agli uffici marittimi dipendenti che la sentenza non
riguarda i porti diversi da quello di Viareggio».
2. - Secondo la ricorrente, la nota lederebbe le proprie
attribuzioni in quanto lo Stato, nel ritenere riferibili solo al
porto di Viareggio i principi contenuti nella citata sentenza n. 89
del 2006, affermerebbe la propria competenza sui porti turistici e
commerciali, di rilevanza economica regionale e interregionale, siti
nella Regione, ulteriori rispetto a quello di Viareggio (porti di
Marciana Marina, Campo nell'Elba, Porto Azzurro, Rosignano Marittimo,
Cecina, San Vincenzo, Scarlino, Castiglione della Pescaia, Monte
Argentario, Isola del Giglio), in violazione degli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione.
3. - Cio' premesso, in via preliminare va ricordato che, con
ordinanza letta in pubblica udienza, e' stata dichiarata la
inammissibilita' dell'intervento spiegato in giudizio dalla societa'
Porto Turistico Domiziano.
E, infatti, la giurisprudenza di questa Corte e' costante nel
ritenere che nel giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e
Regioni non possono intervenire soggetti diversi da quelli
legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi, salvo che gli
atti impugnati siano oggetto di un giudizio comune in cui
l'interventore assume la qualita' di parte e la pronuncia della Corte
sia «suscettibile di condizionare la stessa possibilita' che il
giudizio comune abbia luogo» (sentenze n. 89 del 2006, n. 386 del
2005).
Non ricorrendo nella specie la circostanza da ultimo indicata,
deve essere tenuto fermo l'orientamento che esclude la legittimazione
ad intervenire in giudizio dei predetti soggetti, nei limiti in cui
e' inteso a salvaguardare il tono costituzionale dei conflitti
affidati al giudizio della Corte.
4. - Ancora in via preliminare devono essere disattese le
eccezioni di inammissibilita' formulate dal Presidente del Consiglio
dei ministri, in quanto, da un lato, non e' ravvisabile la dedotta
genericita' o insufficienza dei parametri costituzionali invocati;
dall'altro, l'atto impugnato e' idoneo, di per se', come di seguito
precisato, ad incidere su competenze della Regione Toscana
costituzionalmente garantite.
5. - Nel merito, il ricorso e' fondato.
6. - Il contenuto della nota ministeriale impugnata e'
sostanzialmente duplice. Da un lato, infatti, il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti impartisce ai propri uffici dipendenti
direttive per l'esecuzione della sentenza di questa Corte n. 89 del
2006, disponendo che sia trasmessa la documentazione concernente le
concessioni demaniali sulle aree portuali al Comune di Viareggio;
dall'altro lato, invita gli uffici stessi, dandone notizia anche alla
Regione Toscana, «in attesa della soluzione definitiva della
complessiva questione del riparto di competenze, la quale involge
profili politico-istituzionali che possono essere deliberati solo a
livello politico generale», a non tener conto della pronuncia di
questa Corte se non per il solo porto di Viareggio.
In tal modo, il Ministero medesimo ha inteso riappropriarsi della
competenza a provvedere in ordine alle stesse concessioni demaniali,
con implicito, ma chiaro, riferimento agli altri porti turistici e
commerciali di rilevanza economica regionale ed interregionale, siti
nel territorio della Regione Toscana, che sono stati poc'anzi
indicati.
Orbene, e' di tutta evidenza che, con tale atto,
l'Amministrazione statale ha effettuato una rivendicazione della
propria competenza in materia; con cio' disattendendo quanto
affermato da questa Corte, sia pure con riferimento specifico al
porto di Viareggio, in ordine a tutte le strutture portuali aventi le
caratteristiche di porti regionali o interregionali non di rilevanza
economica nazionale o internazionale.
Non e', pertanto, dubbio, che, in tal modo, la nota impugnata
violi la competenza spettante alla Regione Toscana nella materia de
qua.
7. - A questo proposito giova ribadire che questa Corte (sentenze
numeri 89 e 90 del 2006, e n. 322 del 2000) ha gia' avuto modo di
precisare che il richiamo effettuato nell'art. 105 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), al d.P.C.m.
21 dicembre 1995 (Identificazione delle aree demaniali marittime
escluse dalla delega alle Regioni ai sensi dell'art. 59 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616) non comporta affatto il conferimento a tale
atto di «efficacia legislativa», ne' vale a sanare i vizi di
legittimita' che lo inficino, o comunque ad attribuire ad esso, in
quanto tale, una nuova o diversa efficacia. In altri termini - ha
precisato la Corte - il richiamo del suddetto atto amministrativo
vale semplicemente a definire per relationem la portata del limite
introdotto dal decreto legislativo al conferimento di funzioni, ma
con riguardo al contenuto dell'atto richiamato quale esiste
attualmente nell'ordinamento, e nei limiti in cui l'efficacia di esso
propria tuttora permanga.
La Corte ha cosi' ritenuto che «e' da escludere, dunque, che il
riferimento al suddetto d.P.C.m. nelle norme statali, citate negli
atti impugnati, possa cristallizzare nel tempo l'appartenenza di aree
portuali di interesse regionale o interregionale al novero di quelle
escluse dal conferimento di funzioni alle Regioni in vista del loro
«preminente interesse nazionale»» (sentenza n. 89 del 2006).
D'altronde, il nuovo sistema delle competenze, introdotto dalla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), impedisce che possa
attribuirsi attuale valenza all'inserimento dei porti turistici e
commerciali, di rilevanza economica regionale ed interregionale, nel
d.P.C.m. del 1995, ai fini del riparto delle funzioni amministrative
in materia portuale.
A cio' va aggiunto che la materia del turismo e' attualmente di
competenza legislativa residuale, e dunque piena, delle Regioni, con
attribuzione delle funzioni amministrative agli enti territoriali
minori, secondo i criteri indicati dall'art. 118 della Costituzione
(citata sentenza n. 90 del 2006).
8. - L'orientamento di questa Corte, ora richiamato - il quale
afferisce proprio al riparto delle attribuzioni tra Stato e Regioni,
quale risulta dal nuovo Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, e ha portata ricostruttiva generale del nuovo assetto
introdotto dalla novella del 2001 - e' stato ribadito, da ultimo, con
la sentenza n. 255 del 2007, con la quale si e' riaffermato che «il
nuovo assetto delle competenze, introdotto dalla legge costituzionale
n. 3 del 2001, impedisce che possa attribuirsi attuale valenza
all'inserimento del porto di Cattolica nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995,
ai fini del riparto delle funzioni amministrative».
9. - Le suddette considerazioni possono essere utilizzate anche
nel caso di specie, atteso che deve ritenersi in contrasto con il
delineato riparto delle competenze tra lo Stato e le Regioni in
materia portuale la rivendicazione di una generale competenza statale
nella materia stessa.
Pertanto, in accoglimento del ricorso proposto dalla Regione
Toscana, va dichiarato che non spettava allo Stato affermare la
propria competenza nella materia delle concessioni sui beni del
demanio marittimo portuale nei porti turistici e commerciali di
rilevanza economica regionale ed interregionale siti nella Regione
Toscana, ulteriori rispetto al porto di Viareggio (porti di Marciana
Marina, Campo nell'Elba, Porto Azzurro, Rosignano Marittimo, Cecina,
San Vincenzo, Scarlino, Castiglione della Pescaia, Monte Argentario,
Isola del Giglio), con la conseguenza che deve essere annullata la
impugnata nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del
21 marzo 2006, nella parte in cui si invita la Direzione marittima di
Livorno ad evidenziare agli uffici marittimi dipendenti che la
sentenza n. 89 del 2006 non riguarda i porti diversi da quello di
Viareggio.
10.- Quanto sin qui affermato, d'altronde, come gia' ritenuto da
questa Corte (sentenze numeri 89 e 90 del 2006 e n. 255 del 2007),
non esclude che lo Stato possa procedere per il futuro, con la
necessaria partecipazione delle Regioni interessate in ossequio al
principio di leale collaborazione, a riconoscere a taluni porti, e
dunque anche a quelli in questione, per la loro dimensione ed
importanza, quel carattere di rilevanza economica internazionale o di
preminente interesse nazionale, che sia idoneo a giustificare la
competenza legislativa ed amministrativa dello Stato sui porti stessi
e sulle connesse aree portuali.