SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 3 e 5 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), nel testo modificato
dalla legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248, promossi con due
ricorsi della Regione Veneto e con un ricorso della Regionale
Siciliana, notificati il 31 agosto, il 5 e il 9 ottobre 2006,
depositati in cancelleria l'11 settembre, l'11 e il 12 ottobre 2006
ed iscritti ai nn. 96, 103 e 104 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 2007 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione
Veneto, Francesco Castaldi e Giovanni Pitruzzella per la Regione
Siciliana e l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Veneto, con due ricorsi - notificati il 31 agosto
ed il 5 ottobre 2006, depositati l'11 settembre e l'11 ottobre 2006 -
e la Regione Siciliana, con ricorso notificato il 9 ottobre 2006 e
depositato il 12 ottobre 2006, hanno, tra laltro, rispettivamente
impugnato: gli artt. 3 e 5, comma 2, del decreto-legge 4 luglio 2006,
n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per
il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonche'
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale)
(ricorso r. r. n. 96 del 2006); gli artt. 3 e 5, commi 1 e 2, di
detto decreto-legge, nel testo risultante dalla legge di conversione
4 agosto 2006, n. 248, (ricorso r. r. n. 103 del 2006), nonche' lart.
5 di detto decreto, nel testo risultante dalla legge di conversione
(ricorso r. r. n. 104 del 2006), in riferimento agli artt. 117, terzo
e quarto comma, e 118 della Costituzione (la prima ricorrente),
nonche' agli artt. 117, comma terzo, Cost. ed agli artt. 14, lettera
d), e 17, lettere b) e c), del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della Regione Siciliana).
2. - La Regione Veneto, con il primo dei due ricorsi, premette che
l'art. 3 del d.l. n. 223 del 2006 ha stabilito che le attivita'
economiche di distribuzione commerciale indicate dalla norma sono
svolte senza una serie di limiti e di vincoli, puntualmente indicati,
facendo salve le prescrizioni che disciplinano le vendite sottocosto
e i saldi di fine stagione, disponendo altresi' l'abrogazione dalla
data di entrata in vigore del decreto delle norme legislative e
regolamentari statali di disciplina del settore della distribuzione
commerciale incompatibili con dette disposizioni, nonche' che le
Regioni e gli enti locali adeguano le proprie disposizioni
legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni di cui al
comma 1 di detto art. 3, entro il 1° gennaio 2007.
Secondo la ricorrente, la norma ha ad oggetto la disciplina del
«commercio», materia attribuita alla propria competenza legislativa
residuale, alla quale sarebbero riconducibili anche le materie
concernenti lo sviluppo dell'economia, quindi, violerebbe gli artt.
117 e 118 Cost.
A suo avviso, la «tutela della concorrenza», richiamata dalla
norma quale titolo della competenza dello Stato, costituirebbe una
materia âtrasversaleâ, che interessa molteplici ambiti di
competenza. Tuttavia, al fine di evitare una illegittima compressione
delle competenze regionali, dovrebbe ritenersi che, in virtu'
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., allo Stato spettano
gli «strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo
dell'intero Paese», quindi l'intervento statale deve essere
giustificato dalla «sua rilevanza macroeconomica», restando
attribuiti alla competenza legislativa delle Regioni, concorrente o
residuale, gli interventi «sintonizzati sulla realta' produttiva
regionale», che non introducono ostacoli alla libera circolazione
delle persone e delle cose fra le Regioni e non limitano l'esercizio
del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.
Una differente interpretazione della norma costituzionale limiterebbe
eccessivamente la potesta' legislativa esclusiva delle Regioni,
privandole della facolta' di regolamentare le autorizzazioni e gli
orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali.
La ricorrente deduce, infine, che sarebbe improprio il richiamo,
contenuto nel citato art. 3, alla determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni (art. 117, comma secondo, lettera m
, Cost.), materia comunque anche questa trasversale, che neppure
giustifica una illegittima compressione delle competenze regionali.
2.1. - L'art. 5, comma 2, del d. l. n. 223 del 2006, stabilisce
che la vendita al pubblico dei farmaci da banco o di automedicazione
negli esercizi commerciali della cosiddetta grande distribuzione e'
consentita durante lorario di apertura degli stessi e deve essere
effettuata nellambito di un apposito reparto, con lassistenza di uno
o piu' farmacisti abilitati allesercizio della professione ed
iscritti al relativo ordine, restando vietati i concorsi, le
operazioni a premio e le vendite sotto costo aventi ad oggetto
farmaci.
Secondo la Regione Veneto, scopo della norma sarebbe quello di
garantire vantaggi ai consumatori, in termini di prezzi e di orari di
apertura degli esercizi commerciali, sicche' la disposizione
interverrebbe nella materia «commercio», attribuita alla competenza
legislativa residuale delle Regioni e, percio', si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, quarto comma, Cost.
Inoltre, qualora si riconducesse la disciplina in esame alla
materia «tutela della salute», la norma sarebbe comunque illegittima,
in quanto, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., non si
limita a stabilire principi fondamentali, ma disciplina l'orario e le
modalita' della vendita dei farmaci da banco o di automedicazione,
pone divieti specifici per concorsi, operazioni a premio e vendite
sotto costo e, in tal modo, contiene statuizioni al piu' basso grado
di astrattezza che, per il loro carattere di dettaglio, sono
insuscettibili di sviluppi normativi ulteriori.
2.2. - La Regione Veneto, con il secondo dei citati ricorsi,
deduce che la legge n. 248 del 2006, di conversione del d.l. n. 223
del 2006, avrebbe introdotto ulteriori norme pure lesive delle
competenze regionali.
In riferimento agli artt. 3 e 5 (in particolare, ai commi 1 e 2 di
questultima norma) di detto decreto-legge, nel testo risultante dalla
legge di conversione, la ricorrente riproduce le argomentazioni
svolte nel primo ricorso per sostenerne l'illegittimita'.
2.3. - In entrambi i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo, con atti di contenuto
sostanzialmente coincidente, che le questioni siano dichiarate
infondate.
A suo avviso, il citato art. 3 non disciplina in dettaglio lo
svolgimento di attivita' commerciali, ma rimuove alcuni vincoli, allo
scopo di incentivare la libera concorrenza, disponendo esclusivamente
l'abrogazione delle norme statali che li contenevano e precisando che
le relative disposizioni costituiscono principi per la legislazione
regionale.
La disciplina stabilita dallart. 5 del d.l. n. 223 del 2006,
convertito dalla legge n. 248 del 2006, e' riconducibile alla materia
«tutela della concorrenza» e la norma, in parte, ha derogato al
principio della esclusivita' della vendita dei farmaci presso le
farmacie, perseguendo anche obiettivi di tutela della salute,
mediante la liberalizzazione della vendita di alcuni di essi. Alla
tutela della salute sarebbero riconducibili le prescrizioni che
impongono la presenza nel reparto di un farmacista abilitato
all'esercizio della professione e vietano determinate modalita' di
vendita, ispirate allo scopo di bilanciare la liberalizzazione della
vendita e lesigenza di evitarne lattuazione con modalita'
pregiudizievoli della tutela della salute.
3. - La Regione Siciliana deduce che l'art. 5 del d. l. n. 223 del
2006, nel testo risultante dalla legge di conversione n. 248 del
2006, disciplina la materia dell'organizzazione del servizio
farmaceutico, riconducibile alla «tutela della salute», nella quale
lo Stato puo' soltanto stabilire i principi fondamentali. Pertanto,
la norma violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
conterrebbe una disciplina di dettaglio, completa ed autoapplicativa,
che, incidendo sulle modalita' di vendita dei farmaci, difetterebbe
dell'indeterminatezza, propria delle norme di principio.
La disposizione si porrebbe, inoltre, in contrasto con lart. 17,
lettere b) e c), dello statuto regionale, che attribuisce alla
competenza legislativa concorrente di essa istante le materie
dell'igiene e sanita' pubblica e dell'assistenza sanitaria,
riconducibili alla piu' ampia materia della «tutela della salute» di
cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Sotto un ulteriore profilo, qualora si riconducesse la disciplina
in esame al «commercio», la norma violerebbe l'art. 14, lettera d),
dello statuto regionale, che attribuisce detta materia alla
competenza legislativa esclusiva della Regione.
Infine, avendo riguardo alla circostanza che la norma concerne
l'aspetto professionale dell'attivita' dei farmacisti, la stessa
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce alla
competenza legislativa regionale concorrente la materia delle
«professioni», dato che la ricognizione dei relativi principi
fondamentali e' contenuta nel d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30
(Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai
sensi dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131), mentre la
norma impugnata recherebbe disposizioni di dettaglio.
3.1. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
La difesa erariale premette che la norma impugnata mira a
garantire la libera concorrenza e, quindi, e' riconducibile alla
materia «tutela della concorrenza», attribuita alla competenza
legislativa dello Stato. Inoltre, il citato art. 5, in parte, ha
derogato al principio della esclusivita' della vendita dei farmaci
presso le farmacie, perseguendo anche obiettivi di tutela della
salute, alla quale sarebbero riconducibili le prescrizioni che
impongono la presenza nel reparto di un farmacista abilitato
allesercizio della professione e vietano determinate modalita' di
vendita, evidentemente ispirate allo scopo di bilanciare la
liberalizzazione della vendita e lesigenza di evitarne lattuazione
con modalita' pregiudizievoli della tutela della salute.
4. - La Regione Veneto, in prossimita' dell'udienza pubblica, ha
depositato memorie, di contenuto coincidente, in riferimento ad
entrambi i ricorsi, ribadendo le argomentazioni sopra sintetizzate e
deducendo che, non avendo la difesa erariale neppure invocato il
titolo di competenza dell'art. 117, secondo comma, lettera m), cio'
conforterebbe l'improprieta' del richiamo contenuto nel citato art.
3.
5. - Anche la Regione Siciliana, in prossimita' dell'udienza
pubblica, ha depositato memoria, ribadendo le argomentazioni svolte
nell'atto introduttivo. Inoltre, a suo avviso, qualora si ritenga
riconducibile la disciplina oggetto della norma alla materia
«commercio», attribuita alla propria competenza legislativa residuale
(artt. 117, quarto comma, Cost., e 14, lettera d
, dello statuto regionale), il collegamento tra detta materia e le
norme costituzionali in tema di autonomia finanziaria (art. 119
Cost.), renderebbe prefigurabile un'ulteriore ragione di
illegittimita' della norma.
6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, in prossimita'
delludienza pubblica, ha depositato memoria in relazione ai tre
giudizi, ribadendo le conclusioni formulate negli atti di
costituzione.
In riferimento al citato art. 3, la difesa erariale sostiene che
linterferenza della norma con una materia attribuita alla competenza
legislativa residuale delle Regioni non esclude la competenza dello
Stato ad emanare disposizioni dirette a garantire la tutela della
concorrenza.
L'art. 5 del d. l. n. 223 del 2006, nel testo convertito dalla
legge n. 248 del 2006, concerne poi la materia «tutela della salute»
e mira a garantire una maggiore facilita' nel reperimento dei
medicinali, evitando tuttavia che cio' possa avvenire con modalita'
pregiudizievoli per la salute dei consumatori. Inoltre, scopo della
norma e' anche quello di favorire la libera concorrenza, realizzando
un intervento legittimato anche dall'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost., in armonia con le norme comunitarie.
7. - Alludienza pubblica i difensori delle parti hanno insistito
per laccoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto e la Regione Siciliana, con tre distinti
ricorsi, hanno promosso questioni di legittimita' costituzionale di
numerose norme del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto allevasione fiscale) e della legge di
conversione 4 agosto 2006, n. 248.
1.1. - Le impugnazioni aventi ad oggetto gli artt. 3 e 5 del
decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo risultante dalla legge di
conversione n. 248 del 2006, sono qui trattate separatamente rispetto
alle altre questioni promosse nei suddetti ricorsi e, in quanto
formulate in riferimento a profili e sulla scorta di argomentazioni
in parte coincidenti, possono essere decise con la medesima sentenza.
2. - La Regione Veneto ha proposto due distinti ricorsi aventi ad
oggetto il decreto-legge e la legge di conversione; la Regione
Siciliana ha impugnato soltanto la legge di conversione.
I ricorsi sono ammissibili, in quanto, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, la Regione che ritenga lese le proprie competenze da
norme contenute in un decreto-legge puo' sollevare la relativa
questione di legittimita' costituzionale anche in relazione a questo
atto, con effetto estensivo alla legge di conversione, ovvero puo'
riservare l'impugnazione a dopo l'entrata in vigore di quest'ultima
(tra le molte, sentenze n. 383 del 2005; n. 287 del 2004 e n. 272 del
2004).
Le norme impugnate sono state, in parte, modificate dalla legge di
conversione, la quale ha introdotto innovazioni che, tuttavia, non
incidono sul contenuto precettivo delle disposizioni, nei punti qui
di interesse. Pertanto, non sussistono i presupposti per dichiarare
cessata la materia del contendere e lo scrutinio va condotto avendo
riguardo al testo di dette norme risultante dalla legge di
conversione, tenendo conto, quanto alla Regione Veneto, delle
argomentazioni svolte in entrambi i ricorsi (sentenze n. 214 del 2006
e n. 378 del 2005), peraltro sostanzialmente identiche.
3. - L'art. 3 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo
modificato dalla legge di conversione n. 248 del 2006, impugnato
soltanto dalla Regione Veneto, mira allo scopo, espressamente
enunciato dalla norma, «di garantire la liberta' di concorrenza
secondo condizioni di pari opportunita' ed il corretto ed uniforme
funzionamento del mercato, nonche' di assicurare ai consumatori
finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilita'
all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale».
La disposizione, a detto fine, stabilisce che «le attivita'
commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte
senza i seguenti limiti e prescrizioni: a) liscrizione a registri
abilitanti ovvero possesso di requisiti professionali soggettivi per
lesercizio di attivita' commerciali, fatti salvi quelli riguardanti
il settore alimentare e della somministrazione degli alimenti e delle
bevande; b) il rispetto di distanze minime obbligatorie tra attivita'
commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizio; c) le
limitazioni quantitative all'assortimento merceologico offerto negli
esercizi commerciali, fatta salva la distinzione tra settore
alimentare e non alimentare; d) il rispetto di limiti riferiti a
quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a
livello territoriale sub regionale; e) la fissazione di divieti ad
effettuare vendite promozionali, a meno che non siano prescritti dal
diritto comunitario; f) l'ottenimento di autorizzazioni preventive e
le limitazioni di ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di
vendite promozionali di prodotti, effettuate allinterno degli
esercizi commerciali, tranne che nei periodi immediatamente
precedenti i saldi di fine stagione per i medesimi prodotti; f-bis)
il divieto o l'ottenimento di autorizzazioni preventive per il
consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso lesercizio di
vicinato, utilizzando i locali e gli arredi dellazienda con
lesclusione del servizio assistito di somministrazione e con
losservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie» (comma 1).
Infine, la norma fa «salve le disposizioni che disciplinano le
vendite sottocosto e i saldi di fine stagione» (comma 2), disponendo
labrogazione delle disposizioni legislative e regolamentari statali
di disciplina del settore della distribuzione commerciale
incompatibili con le disposizioni del comma 1 (comma 3).
3.1. - Secondo la Regione Veneto, la norma violerebbe gli artt.
117 e 118 Cost., poiche' disciplina il «commercio», materia
attribuita alla propria competenza legislativa residuale, alla quale
sarebbero inoltre riconducibili tutte le materie concernenti lo
sviluppo dell'economia.
A suo avviso, la «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo
comma, lettera e,
Cost.), espressamente richiamata quale base giuridica della
disposizione, sebbene costituisca una materia âtrasversaleâ, non
giustificherebbe una sostanziale vanificazione del riparto di
competenze stabilito dallart. 117 Cost. La norma costituzionale
avrebbe, infatti, attribuito allo Stato gli «strumenti di politica
economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese»,
legittimando in tal modo norme strumentali rispetto ad interventi di
«rilevanza macroeconomica». Tuttavia, resterebbe ferma la competenza
delle Regioni a realizzare interventi riconducibili a materie
attribuite alla competenza legislativa concorrente o residuale delle
medesime, «sintonizzati sulla realta' produttiva regionale», che non
introducono ostacoli alla libera circolazione delle persone e delle
cose fra le Regioni e non limitano l'esercizio del diritto al lavoro
in qualunque parte del territorio nazionale.
Inoltre, la ricorrente deduce che lo Stato, in virtu' della citata
norma costituzionale, potrebbe stabilire le «regole generali» della
concorrenza e quelle strettamente funzionali a garantirla, ma non
adottare tutte le misure regolamentari ed amministrative che
influiscono sullesercizio delle attivita' economiche. Siffatta
interpretazione sarebbe giustificata dallesigenza di evitare una
eccessiva compressione della potesta' legislativa esclusiva delle
Regioni nella materia del commercio e di permettere che esse possano
disciplinare i profili concernenti il rilascio delle autorizzazioni e
la regolamentazione degli orari di apertura e chiusura degli esercizi
commerciali.
Infine, secondo la Regione Veneto, sarebbe improprio il richiamo,
da parte della norma impugnata, al titolo di competenza previsto
dallart. 117, secondo comma, lettera m), Cost. («determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni»), materia comunque anche questa
trasversale, da interpretare restrittivamente ed in analogia a quella
sopra esaminata, al fine di scongiurare una illegittima compressione
delle competenze regionali.
3.2. - La questione non e' fondata.
3.2.1. - L'art. 3 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo
modificato dalla legge di conversione n. 248 del 2006, indica
espressamente quale finalita' della norma, tra laltro, quella di
«garantire la liberta' di concorrenza secondo condizioni di pari
opportunita' ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato»,
riconducendo in tal modo la disciplina dalla stessa stabilita anche
alla materia «tutela della concorrenza», attribuita dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato.
Siffatta autoqualificazione e' corretta. L'identificazione della
materia nella quale si colloca la norma impugnata richiede di fare
riferimento all'oggetto ed alla disciplina stabilita dalla medesima,
tenendo conto della sua ratio
, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi, cosi' da
identificare correttamente e compiutamente anche linteresse tutelato
(ex plurimis, sentenze n. 165 del 2007; n. 450 del 2006; n. 319 del
2005; n. 285 del 2005).
In linea preliminare, occorre inoltre osservare che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, lespressione «tutela della
concorrenza», utilizzata dal legislatore costituzionale all'art. 117,
secondo comma, lettera e), coerentemente con quella operante nel
sistema giuridico comunitario, comprende, tra l'altro, interventi
regolatori che a titolo principale incidono sulla concorrenza, quali:
le misure legislative di tutela in senso proprio, che hanno ad
oggetto gli atti ed i comportamenti delle imprese che incidono
negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati e ne
disciplinano le modalita' di controllo, eventualmente anche di
sanzione; le misure legislative di promozione, che mirano ad aprire
un mercato o a consolidarne lapertura, eliminando barriere
allentrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della
capacita' imprenditoriale e della competizione tra imprese, in
generale i vincoli alle modalita' di esercizio delle attivita'
economiche. In tale maniera, vengono perseguite finalita' di
ampliamento dellarea di libera scelta sia dei cittadini, sia delle
imprese, queste ultime anche quali fruitrici, a loro volta, di beni e
di servizi (sentenza n. 401 del 2007). Si tratta, in altri termini,
dellaspetto piu' precisamente di promozione della concorrenza, che e'
una delle leve della politica economica del Paese (sentenze n. 80 del
2006; n. 242 del 2005; n. 175 del 2005; n. 272 del 2004).
Per siffatti caratteri, la «tutela della concorrenza», proprio in
quanto ha ad oggetto la disciplina dei mercati di riferimento di
attivita' economiche molteplici e diverse, non e' una «materia di
estensione certa», ma presenta i tratti «di una funzione esercitabile
sui piu' diversi oggetti» ed e' configurabile come «trasversale» (da
ultimo, e per tutte, sentenza n. 401 del 2007), caratterizzata da una
portata ampia (sentenza n. 80 del 2006). Queste peculiarita', da un
canto, comportano che la «tutela della concorrenza», appunto perche'
ha ad oggetto la disciplina del mercato di riferimento delle
attivita' economiche, influisce necessariamente anche su materie
attribuite alla competenza legislativa, concorrente o residuale,
delle Regioni, dallaltro, impongono di garantire che la riserva allo
Stato della predetta competenza trasversale non vada oltre la «tutela
della concorrenza» e sia in sintonia con lampliamento delle
attribuzioni regionali disposto dalla revisione del titolo V della
parte seconda della Costituzione (sentenze n. 175 del 2005; n. 272
del 2004; n. 14 del 2004). Ne consegue che non possono ricondursi
alla «tutela della concorrenza» quelle misure statali che non
intendono incidere sullassetto concorrenziale dei mercati o che
addirittura lo riducono o lo eliminano.
Pertanto, cio' che occorre verificare e' se le norme adottate
dallo Stato siano essenzialmente finalizzate a garantire la
concorrenza fra i diversi soggetti del mercato (sentenza n. 285 del
2005), allo scopo di accertarne la coerenza rispetto allobiettivo di
assicurare un mercato aperto e in libera concorrenza. Una volta che
tale scrutinio abbia esito positivo, l'attribuzione delle misure alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato comporta sia
l'inderogabilita' delle disposizioni nelle quali si esprime, sia che
queste legittimamente incidono, nei limiti della loro specificita' e
dei contenuti normativi che di esse sono proprie, sulla totalita'
degli ambiti materiali entro i quali si applicano (sentenza n. 80 del
2006).
Ricondotta una norma alla «tutela della concorrenza» (art. 117,
secondo comma, lettera e
, Cost.), non si tratta quindi di valutare se essa sia o meno di
estremo dettaglio, utilizzando principi e regole riferibili alla
disciplina della competenza legislativa concorrente delle Regioni
(sentenza n. 401 del 2007), ma occorre invece accertare se, alla
stregua del succitato scrutinio, la disposizione sia strumentale ad
eliminare limiti e barriere all'accesso al mercato ed alla libera
esplicazione della capacita' imprenditoriale.
D'altra parte, proprio perche' la promozione della concorrenza ha
una portata generale, o «trasversale», puo' accadere che una misura
che faccia parte di una regolamentazione stabilita dalle Regioni
nelle materie attribuite alla loro competenza legislativa,
concorrente o residuale, a sua volta abbia marginalmente una valenza
pro-competitiva. Cio' deve ritenersi ammissibile, al fine di non
vanificare le competenze regionali, sempre che tali effetti siano
marginali o indiretti e non siano in contrasto con gli obiettivi
delle norme statali che disciplinano il mercato, tutelano e
promuovono la concorrenza.
3.2.2. - Posta siffatta premessa, e' anzitutto infondata la
deduzione della ricorrente, secondo la quale la disciplina stabilita
dalla norma impugnata sarebbe riconducibile ad una materia, lo
«sviluppo economico», attribuita alla competenza residuale delle
Regioni, in quanto questa Corte ha gia' chiarito che questa locuzione
costituisce una espressione di sintesi, meramente descrittiva, che
comprende e rinvia ad una pluralita' di materie (sentenza n. 165 del
2007).
La disposizione in esame, concernendo la modalita' di esercizio
dellattivita' della distribuzione commerciale, incide invece sul
«commercio», materia attribuita alla competenza legislativa residuale
delle Regioni (sentenze n. 165 e n. 64 del 2007; n. 199 del 2006).
Tuttavia, alla luce dei principi sopra esposti, tale constatazione
non e' da sola sufficiente ad escluderne la riconducibilita' alla
«tutela della concorrenza». Al riguardo, e' sufficiente ricordare, in
sintesi, che l'ordinamento del commercio definito dalla legge 11
giugno 1971, n. 426 (Disciplina del commercio), e dalle successive
norme di maggiore rilevanza (in particolare, tra le altre, dalle
disposizioni del d. m. 4 agosto 1988, n. 375), era caratterizzato
dalla programmazione dell'apertura degli esercizi commerciali, dalla
previsione di limiti di diverso contenuto e dalla necessita' di
autorizzazioni per lo svolgimento delle relative attivita', che
prefiguravano molteplici vincoli e barriere, sotto il profilo
soggettivo ed oggettivo, all'accesso al mercato ed al suo libero
funzionamento. Tale disciplina, anche per il coinvolgimento nella
pianificazione degli operatori commerciali, era caratterizzata da
profili protezionistici, benche' finalita' della legge n. 426 del
1971 fosse anche quella di «assicurare la migliore funzionalita' del
servizio» ed «il rispetto della libera concorrenza» (artt. 11 e 12),
scopi peraltro condizionati dalla circostanza che le norme erano
dirette anche a proteggere e garantire gli interessi degli
imprenditori gia' presenti sul mercato.
La regolamentazione della distribuzione commerciale e' stata
significativamente innovata dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), emanato
quando la competenza legislativa delle Regioni in tema di «fiere e
mercati» non era estesa anche alla materia «commercio» (per tutte,
sentenze n. 206 e n. 205 del 2001), nella quale e' stato detto
decreto ad attribuire loro nuovi e piu' ampi compiti.
Il d.lgs. n. 114 del 1998 ha espressamente posto quali finalita'
della disciplina in materia di commercio, tra le altre, quelle di
realizzare «la trasparenza del mercato, la concorrenza, la liberta'
di impresa e la libera circolazione delle merci», «l'efficienza, la
modernizzazione e lo sviluppo della rete distributiva, nonche'
l'evoluzione tecnologica dell'offerta» (art. 1, comma 3, lettere a e
c). Cio' era coerente con gli orientamenti che, sin dallinizio degli
anni 90, avevano segnalato lesigenza di una riforma della disciplina
della distribuzione commerciale, al fine di rimuovere vincoli e
privilegi, realizzando una maggiore eguaglianza di opportunita' per
tutti gli operatori economici.
L'intento avuto di mira con detto decreto legislativo e' stato
dunque di «favorire l'apertura del mercato alla concorrenza»
(sentenza n. 64 del 2007), garantendo i mercati ed i soggetti che in
essi operano.
La disposizione censurata si inserisce nel quadro di questo
processo di modernizzazione, all'evidente scopo di rimuovere i
residui profili di contrasto della disciplina di settore con il
principio della libera concorrenza. E il presupposto logico su cui la
stessa normativa si fonda e' che il conseguimento degli equilibri del
mercato non puo' essere predeterminato normativamente o
amministrativamente, mediante la programmazione della struttura
dell'offerta, occorrendo invece, al fine di promuovere la
concorrenza, eliminare i limiti ed i vincoli sui quali ha appunto
inciso la norma, che ha quindi fissato le condizioni ritenute
essenziali ed imprescindibili per garantire l'assetto concorrenziale
nel mercato della distribuzione commerciale.
Infatti, sono allevidenza strumentali rispetto a questo scopo
tutte le prescrizioni recate dal citato comma 1 dell'art. 3,
analiticamente sopra riportate (§ 3), in quanto dirette a rimuovere
limiti allaccesso al mercato, sia soggettivi - fatti salvi quelli
imposti dalla tutela di interessi generali (comma 1, lettera a) -,
sia riferiti alla astratta predeterminazione del numero degli
esercizi (comma 1, lettera b), sia concernenti le modalita' di
esercizio dell'attivita', nella parte influente sulla competitivita'
delle imprese (comma 1, lettere c
, d, e, ed f e comma 2), anche allo scopo di ampliare la tipologia di
esercizi in concorrenza (comma 1, lettera f-bis), mentre il comma 3
neppure concerne le Regioni ed il comma 4 reca una prescrizione che
costituisce il naturale effetto dellinderogabilita' della norma, una
volta ricondotta la materia all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
Si tratta dunque di prescrizioni coerenti con lobiettivo di
promuovere la concorrenza, risultando proporzionate allo scopo di
garantire che le attivita' di distribuzione dalle stesse considerate
possano essere svolte con eguali condizioni. Questa finalita' ha,
infatti, reso necessario fissare i presupposti in grado di assicurare
l'organizzazione concorrenziale del mercato, con quella specificita'
ineludibile a garantirne il conseguimento.
Ritenuto che il titolo di competenza in esame rende non fondata la
questione, non e' necessario esaminare i profili concernenti
leventuale riconducibilita' della materia ad altri titoli di
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
4. - L'art. 5 del d.l. n. 223 del 2006, convertito dalla legge
n. 248 del 2006, e' stato impugnato da entrambe le ricorrenti.
La Regione Veneto, con il primo ricorso, ha censurato
esclusivamente il comma 2; con il secondo ricorso, avente ad oggetto
la norma nel testo risultante dalla legge di conversione, ha invece
dedotto lillegittimita' anche del comma 1, senza pero' svolgere, in
riferimento a detta norma, censure sorrette da specifiche
argomentazioni. La questione avente ad oggetto il comma 1 e', quindi,
inammissibile, dato che nei giudizi di legittimita' costituzionale in
via principale lesigenza di una adeguata motivazione a sostegno
dellimpugnativa si pone in termini anche piu' pregnanti che in quelli
in via incidentale (per tutte, sentenze n. 165 del 2007, n. 139 del
2006 e n. 450 del 2005).
La Regione Siciliana, sebbene abbia fatto generico riferimento
all'art. 5, ha argomentato in ordine all'illegittimita' del solo
comma 2, che e' dunque l'unica norma che deve ritenersi impugnata
dalla ricorrente.
Le censure svolte nella memoria depositata in prossimita'
delludienza pubblica, anche con riferimento a parametri non indicati
nel ricorso (art. 119 Cost.), non possono essere prese in
considerazione, in quanto siffatta memoria e' destinata
esclusivamente ad illustrare e chiarire le ragioni svolte nell'atto
introduttivo, non essendo possibile con essa dedurne di nuove
(sentenze n. 246 del 2006, n. 286 del 2004 e n. 337 del 2001).
In relazione al ricorso proposto da detta ricorrente, non puo',
infine, ritenersi rilevante la cosiddetta «clausola di salvaguardia»
contenuta nel comma 1-bis dell'art. 1 del d.l. n. 223 del 2006,
introdotto dalla legge di conversione n. 248 del 2006. Va infatti
ribadita linidoneita' di una tale clausola ad escludere, in linea
generale, la possibile lesivita' della norma, qualora, come nel caso
in esame, sia caratterizzata da genericita' e sia contenuta nel
contesto di una legge recante numerose disposizioni, concernenti
materie ed oggetti diversi, senza alcuna puntuale indicazione in
ordine a quelle che dovrebbero ritenersi non applicabili alla
ricorrente, per incompatibilita' con lo statuto speciale (sentenze
n. 165 del 2007; n. 134 e n. 118 del 2006).
4.1 - Il citato art. 5 ha stabilito che gli esercizi commerciali
di cui all'articolo 4, comma 1, lettere d), e) ed f), del d.lgs. 31
marzo 1998, n. 114, possono effettuare attivita' di vendita al
pubblico dei farmaci da banco o di automedicazione e di tutti i
farmaci o prodotti non soggetti a prescrizione medica, disponendo,
nel comma ritualmente impugnato, che la vendita «e' consentita
durante lorario di apertura dellesercizio commerciale e deve essere
effettuata nellambito di un apposito reparto, alla presenza e con
lassistenza personale e diretta al cliente di uno o piu' farmacisti
abilitati allesercizio della professione ed iscritti al relativo
ordine. Sono, comunque, vietati i concorsi, le operazioni a premio e
le vendite sotto costo aventi ad oggetto farmaci».
La Regione Veneto deduce che siffatta disciplina mira a garantire
vantaggi per i consumatori, in termini di prezzi e di orari di
apertura degli esercizi, essendo marginale la finalita' di
«controllare l'accesso dei cittadini ai prodotti medicinali» e di
regolamentare l'attivita' professionale dei farmacisti. La norma
riguarderebbe dunque la materia «commercio», attribuita alla
competenza legislativa residuale delle Regioni, e, conseguentemente,
si porrebbe in contrasto con l'art. 117, comma quarto, Cost.,
violando anche, ad avviso della Regione Siciliana, l'art. 14, lettera
d), dello statuto regionale, che attribuisce detta materia alla
propria competenza legislativa esclusiva.
Secondo entrambe le ricorrenti, qualora la disciplina in esame sia
invece ricondotta alla organizzazione del servizio farmaceutico, e
cioe' alla materia «tutela della salute», la disposizione sarebbe
comunque illegittima, in quanto conterrebbe disposizioni di
dettaglio, insuscettibili di ulteriori sviluppi normativi, in
violazione dellart. 117, terzo comma, Cost. Tale parametro e'
ritenuto applicabile dalla Regione Siciliana la quale, implicitamente
evocando lart. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
deduce che la norma si porrebbe in contrasto altresi' con l'art. 17,
lettere b) e c), dello statuto regionale, che attribuiscono alla
propria competenza legislativa concorrente le materie igiene e
sanita' pubblica ed assistenza sanitaria.
Infine, ad avviso di questultima ricorrente, la norma recherebbe
vulnus
all'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto disciplina con
disposizioni di dettaglio lattivita' svolta dai farmacisti, avendo il
d. lgs. 2 febbraio 2006, n. 30, gia' stabilito i principi
fondamentali nella materia delle «professioni».
4.2. - La questione non e' fondata.
4.2.1. - La disposizione, interpretata in applicazione del
criterio sopra indicato concernente lidentificazione della materia,
e' riconducibile al servizio farmaceutico, in quanto disciplina la
vendita dei farmaci e la modalita' con la quale questa deve avvenire.
Detto servizio, come risulta dal complesso delle leggi che lo
regolano (tra le altre, la legge 2 aprile 1968, n. 475, ed il d. P.
R. 21 agosto 1971, n. 1275), e' infatti preordinato al fine di
assicurare una adeguata distribuzione dei farmaci, costituendo parte
della piu' vasta organizzazione predisposta a tutela della salute.
Nellambito di detto servizio, una risalente disciplina ha
costantemente regolamentato in dettaglio la produzione e la messa in
commercio dei farmaci, riservandone la vendita ai farmacisti (art.
122 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265), da ultimo anche in
riferimento ai medicinali di automedicazione, allorche' ne e' stato
ammesso il libero e diretto accesso da parte dei cittadini (art.
9-bis del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito dalla
legge 16 novembre 2001, n. 405).
La giurisprudenza di questa Corte, con orientamento consolidato,
ha piu' volte affermato che, ai fini del riparto delle competenze
legislative previsto dallarticolo 117 Cost., la «materia» della
organizzazione del servizio farmaceutico, va ricondotta al titolo di
competenza concorrente della «tutela della salute», come peraltro
gia' avveniva sotto il regime anteriore alla modifica del titolo V
della parte seconda della Costituzione. La complessa regolamentazione
pubblicistica dellattivita' economica di rivendita dei farmaci mira,
infatti, ad assicurare e controllare laccesso dei cittadini ai
prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del
fondamentale diritto alla salute, restando solo marginale, sotto
questo profilo, sia il carattere professionale, sia l'indubbia natura
commerciale dell'attivita' del farmacista (sentenze n. 448 del 2006 e
n. 87 del 2006; nonche' sentenze n. 275 e n. 27 del 2003), dei quali
pure si occupa la norma. Analogamente il divieto di concorsi, delle
operazioni a premio e delle vendite sotto costo aventi ad oggetto i
farmaci, peraltro stabilito nel quadro di una legge diretta ad
eliminare vincoli e restrizioni nellesercizio delle attivita' di
distribuzione commerciale, e' palesemente ispirato dallintento di
assicurare modalita' della vendita coerenti con la funzione dei
prodotti e con la tutela della salute, e cioe' di evitare che
lacquisto dei medicinali possa essere influenzato da ragioni diverse
da quelle della loro indispensabilita' ai fini terapeutici.
L'interferenza va, quindi, composta facendo ricorso al criterio
della prevalenza, applicabile appunto quando risulti evidente, come
nella specie, l'appartenenza del nucleo essenziale della disciplina
alla materia «tutela della salute» (sentenze n. 422 e n. 181 del
2006; n. 135 e n. 50 del 2005).
Relativamente al ricorso della Regione Siciliana, va ribadito che,
a norma dellart. 17, lettera b) dello statuto di autonomia, la
potesta' legislativa regionale in materia di «sanita' pubblica» si
esercita «entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si
informa la legislazione dello Stato», coincidendo lampiezza di tale
competenza con quella delle Regioni a statuto ordinario in materia di
«tutela della salute», con la conseguenza che i «principi generali»
della materia ai quali deve attenersi la legislazione siciliana
corrispondono ai «principi fondamentali» che, nella stessa materia,
vincolano le Regioni a statuto ordinario (sentenza n. 448 del 2006).
Orbene, la disposizione in esame, nello stabilire la disciplina
sopra indicata, configura una norma di principio, con conseguente
infondatezza delle censure svolte dalle ricorrenti. Il rapporto tra
norma «di principio» e norma «di dettaglio» va certo inteso nel senso
che alla prima spetta prescrivere criteri ed obiettivi, essendo
riservata alla seconda lindividuazione degli strumenti concreti da
utilizzare per raggiungere detti obiettivi (sentenza n. 181 del
2006). Tuttavia, la specificita' delle prescrizioni, di per se',
neppure vale ad escludere il carattere «di principio» della norma,
qualora esse risultino legate al principio stesso «da un evidente
rapporto di coessenzialita' e di necessaria integrazione» (sentenza
n. 355 del 1994), come appunto si riscontra nel caso in esame. La
specificita' delle disposizioni e' necessaria per esprimere la regola
generale che deve presiedere alla vendita dei medicinali, al fine di
garantire che avvenga con modalita' che non siano pregiudizievoli
della fondamentale esigenza della tutela della salute.