Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 27 (recte: 27,
comma 3), 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 52, 53, 54,
55, 56, 57 e 58 del titolo III della legge della Regione Campania 20
giugno 2006, n. 12 (Disposizioni in materia di amministrazione e
contabilita' regionale del Consiglio regionale della Campania), e
dell'art. 12 della legge della Regione Abruzzo 20 dicembre 2000,
n. 115 (Nuove norme per l'edilizia scolastica), come sostituito
dall'art. 2, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 8 novembre
2006, n. 33 (Modifiche e integrazioni di leggi regionali concernenti
i lavori pubblici e l'edilizia residenziale pubblica) e dell'art. 7,
comma 1, della legge regionale n. 33 del 2006, promossi con ricorsi
del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 30 agosto
2006 e 22 gennaio 2007, depositati in cancelleria l'11 settembre 2006
e 30 gennaio 2007, rispettivamente iscritti al n. 97 del registro
ricorsi 2006 ed al n. 4 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 2007 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati dello Stato Marco Corsini e Paolo Cosentino per
il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sandro Pasquali
per la Regione Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 30 agosto 2006 e depositato il
successivo 11 settembre, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale, in via principale,
degli artt. 27 (recte
: 27, comma 3), 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57 e 58 del titolo III della legge della Regione
Campania del 20 giugno 2006, n. 12 (Disposizioni in materia di
amministrazione e contabilita' regionale del Consiglio regionale
della Campania), in riferimento all'art. 117, «primo comma» (recte:
secondo comma), della Costituzione nonche', «ove occorra», ai
«principi comunitari in materia di libera concorrenza, libera
circolazione e liberta' di stabilimento (artt. 2, 3, 4, 39 e segg.,
81 e segg. del Trattato CEE)».
1.1. - Il ricorrente premette che la legge regionale n. 12 del
2006, che ha ad oggetto la disciplina generale dell'ordinamento
contabile dell'amministrazione regionale e della gestione delle
risorse finanziarie necessarie, al titolo III (nel quale sono
contenute le disposizioni impugnate), detta norme in materia di
attivita' contrattuale del Consiglio regionale inerenti anche al
profilo della scelta del contraente ed all'esecuzione dei contratti.
I contratti assoggettati alla disciplina legislativa regionale sono
essenzialmente gli appalti di forniture e servizi di importo
inferiore alla soglia di rilievo comunitario, quelli di importo
superiore qualora diversi da quelli menzionati dalle direttive
comunitarie, nonche' gli appalti di lavori pubblici di qualunque
importo e i contratti d'opera professionale.
La difesa erariale sostiene che le richiamate disposizioni
regionali determinerebbero un'invasione della competenza legislativa
statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza nonche' in
materia di ordinamento civile. Infatti, da un lato, le disposizioni
volte a disciplinare le procedure di scelta del contraente (art. 35),
lo svolgimento delle gare e di scelta dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa (art. 36), la pubblicita' dei bandi di gara (art.
37), le cause di esclusione dalle gare (art. 38), la qualificazione
delle gare per l'affidamento di servizi e forniture, il modo di
invitare i concorrenti, i requisiti formali e giuridici dell'offerta
nonche' di talune operazioni di gara (art. 39), l'asta pubblica, la
licitazione privata, l'appalto-concorso, l'anomalia dell'offerta,
nonche' la trattativa privata (artt. 43-48), in quanto riferibili
alla fase di affidamento dell'appalto, sarebbero riconducibili alla
regolamentazione della concorrenza e del mercato, di competenza
statale, in linea peraltro con il riconoscimento, gia' operato dalla
giurisprudenza costituzionale, del rilievo fondamentale assunto dalle
procedure ad evidenza pubblica ai fini della tutela della concorrenza
tra i vari operatori economici interessati alle commesse pubbliche.
Dall'altro lato, le disposizioni inerenti ai contratti pubblici
affidati dalla Regione Campania in esito alle proprie procedure
(artt. 51-58 del capo III del titolo III della legge regionale in
esame) sarebbero riconducibili alla disciplina civilistica
dell'esecuzione del contratto in tutte le sue articolazioni
(garanzie, forme di stipula, termini, prezzo, varianti, spese,
verifiche e collaudi) e rientrerebbero, quindi, nella materia
dell'ordinamento civile.
2. - Con ricorso, notificato il 22 gennaio 2007 e depositato il
successivo 30 gennaio, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale in via principale
degli artt. 2, comma 2, e 7, comma 1, della legge della Regione
Abruzzo 8 novembre 2006, n. 33 (Modifiche e integrazioni di leggi
regionali concernenti i lavori pubblici e l'edilizia residenziale
pubblica), in riferimento all'art. 117, secondo comma, della
Costituzione.
2.1. - Il ricorrente premette che, con la predetta legge regionale
n. 33 del 2006, sono state apportate modifiche ed integrazioni ad una
serie di leggi concernenti le materie dei lavori pubblici e
dell'edilizia residenziale pubblica.
In particolare, le norme contenute negli artt. 2, comma 2, e 7,
comma 1, le quali intervengono in materia di collaudo e mantengono in
vigore, per detto ambito, le vigenti norme regionali di settore, si
porrebbero in contrasto con la normativa nazionale contenuta nel
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
La difesa erariale ritiene, infatti, che l'art. 4 del d.lgs.
n. 163 del 2006 abbia delineato l'assetto delle competenze
legislative di Stato, Regioni e Province autonome, in conformita'
all'art. 117 della Costituzione, riconducendo, tra l'altro, la
disciplina del collaudo fra le materie di competenza esclusiva
statale, il che escluderebbe che le Regioni possano stabilire una
disciplina diversa da quella del Codice dei contratti pubblici.
2.2. - Si e' costituita nel giudizio la Regione Abruzzo, chiedendo
che la Corte costituzionale dichiari inammissibili e/o infondate le
questioni di legittimita' costituzionale.
In primo luogo, la Regione sostiene l'inammissibilita' del ricorso
in quanto basato su un'indicazione generica della norma assunta a
parametro di costituzionalita'.
In secondo luogo, la resistente osserva che l'elencazione delle
materie contenuta nell'art. 117, secondo comma, della Costituzione e'
tassativa e non e' suscettibile di interpretazione estensiva,
analogica o integrativa: non possono, pertanto, essere aggiunte altre
materie rispetto a quelle specificamente indicate in tale norma.
Pertanto, posto che l'art. 117, secondo comma, della Costituzione,
contrariamente a quanto si sostiene nel ricorso, non contiene tra le
materie rimesse alla esclusiva competenza statale quella inerente ai
lavori pubblici, sarebbe l'art. 4, comma 3, del codice dei contratti
pubblici, indicato come parametro della dedotta illegittimita'
costituzionale delle norme regionali impugnate, nella parte in cui
estende ingiustificatamente l'ambito della competenza esclusiva
statale, ad essere in contrasto con l'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, per violazione del riparto di competenze tra Stato e
Regioni.
3. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito nelle
conclusioni formulate nelle memorie scritte.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, in via principale, nei confronti degli
artt. 27 (recte
: 27, comma 3), 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57 e 58 del titolo III della legge della Regione
Campania del 20 giugno 2006, n. 12 (Disposizioni in materia di
amministrazione e contabilita' regionale del Consiglio regionale
della Campania), in riferimento all'art. 117, primo comma (recte:
secondo comma), della Costituzione nonche', «ove occorra», ai
«principi comunitari, in materia di libera concorrenza, libera
circolazione e liberta' di stabilimento (artt. 2, 3, 4, 39 e segg.,
81 e segg. del Trattato CEE)».
1.1. - Il ricorrente impugna le disposizioni di cui al titolo III
della richiamata legge regionale - aventi ad oggetto l'attivita'
contrattuale del Consiglio regionale relativa agli appalti di
forniture e di servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo
comunitario, quelli di importo superiore qualora diversi da quelli
menzionati dalle direttive comunitarie, nonche' gli appalti di lavori
pubblici di qualunque importo e i contratti d'opera professionale -
in quanto ritenute lesive della competenza legislativa statale
esclusiva in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento
civile.
In particolare, le disposizioni che disciplinano la fase di
affidamento dell'appalto - relative alle procedure di scelta del
contraente (art. 35), allo svolgimento delle gare (artt. 36, 37 e 39)
ed alle modalita' di svolgimento dell'asta pubblica, della
licitazione privata, dell'appalto-concorso, nonche' della trattativa
privata (artt. 43-48) - sarebbero costituzionalmente illegittime, in
quanto riferibili alla materia della tutela della concorrenza di
competenza esclusiva dello Stato.
Le restanti norme regionali denunciate, inerenti ai contratti
pubblici affidati dalla Regione Campania in esito alle proprie
procedure (artt. 51-58 del capo III del titolo III della legge
regionale in esame), determinerebbero invece un'invasione della sfera
di competenza esclusiva statale in tema di ordinamento civile, in
quanto riconducibili alla disciplina civilistica dell'esecuzione del
contratto in tutte le sue articolazioni (garanzie, forme di stipula,
termini, prezzo, varianti, spese, verifiche e collaudi).
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha altresi' proposto
questioni di legittimita' costituzionale in via principale degli
artt. 2, comma 2, e 7, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 8
novembre 2006, n. 33 (Modifiche e integrazioni di leggi regionali
concernenti i lavori pubblici e l'edilizia residenziale pubblica), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
2.1. - Secondo il ricorrente, le norme contenute negli artt. 2,
comma 2, e 7, comma 1, della legge regionale n. 33 del 2006, nella
parte in cui - introducendo modifiche ed integrazioni ad una serie di
leggi aventi ad oggetto le materie dei lavori pubblici e
dell'edilizia residenziale pubblica - intervengono in materia di
collaudo e mantengono in vigore, per detto ambito, le vigenti norme
regionali di settore, si pongono in contrasto con le disposizioni
contenute nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE). Quest'ultimo
avrebbe espressamente stabilito l'assetto delle competenze
legislative di Stato, Regioni e Province autonome, in conformita'
all'art. 117 della Costituzione, facendo rientrare, tra l'altro, la
disciplina del collaudo fra le materie di competenza esclusiva
statale: la sua violazione si risolverebbe, pertanto, nella
violazione dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
3. - Ponendo i predetti ricorsi questioni analoghe, deve essere
disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione
unitaria e di un'unica decisione.
4. - Le questioni aventi ad oggetto gli artt. 27 (recte
: 27, comma 3), 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57 e 58 del titolo III della legge della Regione
Campania n. 12 del 2006, in riferimento ai «principi comunitari in
materia di libera concorrenza, libera circolazione e liberta' di
stabilimento» e' inammissibile. Le relative censure sono, infatti,
formulate genericamente e non sono sorrette da specifiche
argomentazioni (sentenze n. 256 del 2007, n. 64 del 2007, n. 176 del
2004), essendosi il ricorrente limitato ad affermare in maniera
apodittica la violazione dei predetti principi comunitari.
5. - Le questioni aventi ad oggetto gli artt. 35, 36, 37, 38, 39,
43, 44, 45, 46, 47 e 48 della legge della Regione Campania n. 12 del
2006, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, sono fondate.
Questa Corte, di recente, ha affermato che, nel settore degli
appalti pubblici, la disciplina delle procedure di gara e in
particolare la regolamentazione della qualificazione e selezione dei
concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di
aggiudicazione mirano a garantire che le medesime si svolgano nel
rispetto delle regole concorrenziali e dei principi comunitari della
libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei
servizi, della liberta' di stabilimento, nonche' dei principi
costituzionali di trasparenza e parita' di trattamento (sentenza
n. 401 del 2007). Esse, in quanto volte a consentire la piena
apertura del mercato nel settore degli appalti, sono dunque
riconducibili all'ambito della tutela della concorrenza ex
art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, di esclusiva
competenza del legislatore statale (sentenze n. 401 del 2007, n. 345
del 2004).
L'esclusivita' di siffatta competenza si esprime nella
ammissibilita' della formulazione, da parte del legislatore statale,
di una disciplina integrale e dettagliata delle richiamate procedure
e nell'inderogabilita' delle relative disposizioni, le quali
legittimamente incidono, nei limiti della loro specificita' e dei
contenuti normativi che di esse sono propri, sulla totalita' degli
ambiti materiali entro i quali si applicano (sentenza n. 430 del
2007), senza che cio' determini una compressione irragionevole e
sproporzionata di alcuna sfera di competenza regionale. Il carattere
trasversale della tutela della concorrenza (sentenze n. 401 del 2007,
n. 272 del 2004), infatti, implica che essa, avendo ad oggetto la
disciplina del mercato di riferimento delle attivita' economiche,
puo' influire anche su materie attribuite alla competenza
legislativa, concorrente o residuale, delle Regioni (sentenza n. 430
del 2007).
Peraltro, detto carattere, al fine di evitare che siano vanificate
le competenze delle Regioni, comporta anche che norme regionali
riconducibili a queste competenze abbiano effetti proconcorrenziali.
Cio' deve ritenersi ammissibile purche' tali effetti, connessi alla
specificita' dei settori disciplinati, siano indiretti e marginali e
non si pongano in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme
statali che tutelano e promuovono la concorrenza (sentenza n. 430 del
2007).
Le disposizioni regionali in esame - nell'ambito della legge
regionale n. 12 del 2006, che ha ad oggetto la disciplina generale
dell'ordinamento contabile dell'amministrazione regionale e della
gestione delle risorse finanziarie necessarie - regolamentano
l'attivita' del Consiglio regionale inerente all'affidamento di
appalti di forniture e di servizi di importo inferiore alla soglia di
rilievo comunitario, di appalti di importo superiore qualora diversi
da quelli menzionati dalle direttive comunitarie, di appalti di
lavori pubblici di qualunque importo e la relativa attivita'
contrattuale, nonche' la stipulazione di contratti d'opera
professionale.
In particolare, disciplinano, in termini generali, la fase
dell'affidamento degli appalti, dettando le regole relative alle
procedure di scelta del contraente (art. 35), ai criteri di
aggiudicazione ed in specie all'identificazione dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa (art. 36), alla pubblicita' dei bandi
di gara (art. 37), alle cause di esclusione dalle gare (art. 38),
all'asta pubblica (art. 43), alla licitazione privata (art. 44),
all'appalto-concorso (art. 45), all'anomalia dell'offerta (art. 46),
alla trattativa privata (artt. 47 e 48). In base ai criteri gia'
individuati da questa Corte e sopra richiamati, e' evidente che le
norme sono tutte riconducibili alla materia «tutela della
concorrenza», avendo ad oggetto direttamente e principalmente le
procedure di gara, il cui scopo, come gia' affermato (sentenza n. 401
del 2007), e' quello di consentire la piena apertura del mercato nel
settore degli appalti: pertanto esse invadono la sfera di competenza
esclusiva del legislatore statale, tra l'altro esercitata con il d.
lgs. n. 163 del 2006 (sentenza n. 401 del 2007), le cui disposizioni
sono inderogabili.
6. - Le censure sollevate nei confronti degli artt. 51-58 del capo
III del titolo III della legge regionale campana n. 12 del 2006, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, sono fondate.
Le disposizioni pongono la disciplina dei contratti pubblici
affidati dalla Regione Campania in esito alle proprie procedure di
scelta del contraente ed in particolare intervengono a dettare norme
in tema di garanzie del contratto (art. 51), di modalita' di
stipulazione (art. 52) e di durata dello stesso (art. 53), di
anticipazione e revisione dei prezzi (art. 54), di subappalto e
cessione del contratto (art. 55), di aumento o diminuzione della
prestazione (art. 56), di spese contrattuali (art. 57) e di verifica
e collaudo (art. 58). Esse attengono a quella fase inerente
all'attivita' contrattuale della pubblica amministrazione che ha
inizio con la stipulazione del contratto, nella quale
l'amministrazione agisce nell'esercizio della propria autonomia
negoziale. Tale fase - come questa Corte ha gia' affermato (sentenza
n. 401 del 2007) - comprende l'intera disciplina di esecuzione del
rapporto contrattuale e si connota per l'assenza di poteri
autoritativi in capo al soggetto pubblico: pertanto, la disciplina
della predetta fase, inerendo a rapporti di natura privatistica, in
relazione ai quali sussistono imprescindibili esigenze di garanzia di
uniformita' di trattamento sull'intero territorio nazionale, riferite
alla conclusione ed esecuzione dei contratti di appalto, deve essere
ricondotta all'ambito dell'ordinamento civile, di spettanza esclusiva
del legislatore statale.
Le disposizioni impugnate sono, quindi, costituzionalmente
illegittime.
7. - Alla luce dei suesposti principi, sono fondate anche le
censure aventi ad oggetto l'art. 27, comma 3, della citata legge
regionale campana n. 12 del 2006, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Questa norma, nella parte in cui stabilisce che «l'attivita'
contrattuale relativa ai lavori e alle opere di competenza del
Consiglio regionale e' disciplinata dalla legge 11 febbraio 1994,
n. 109 - Legge quadro in materia di lavori pubblici - e dal relativo
regolamento di attuazione di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 e successive modificazioni»,
regolamenta ambiti assegnati alla competenza esclusiva del
legislatore statale. Questa Corte ha infatti affermato (sentenza
n. 401 del 2007) che l'attivita' contrattuale della pubblica
amministrazione inerente agli appalti pubblici consta di due fasi, la
prima delle quali, relativa alla scelta del contraente, si articola
nella disciplina delle procedure di gara, riconducibile alla tutela
della concorrenza; la seconda, che ha inizio con la stipulazione del
contratto, corrisponde alla disciplina della esecuzione del contratto
e deve essere ascritta all'ambito materiale dell'ordinamento civile.
8. - Fondate sono, infine, le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 2, che sostituisce l'art. 12 della
legge della Regione Abruzzo 20 dicembre 2000, n. 115, e dell'art. 7,
comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 33 del 2006, sollevate
in riferimento all'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
Le disposizioni disciplinano il collaudo di lavori pubblici, che
inerisce alla ricordata seconda fase in cui si articola l'attivita'
contrattuale della pubblica amministrazione, la quale ha inizio con
la stipulazione del contratto e comprende l'intera esecuzione del
rapporto contrattuale, da questa Corte ricondotta alla materia
dell'ordinamento civile, di esclusiva competenza del legislatore
statale (sentenza n. 401 del 2007). In particolare, il collaudo
costituisce un istituto tipico del contratto di appalto, come tale
disciplinato dal codice civile (art. 1665 e segg.), il quale, pur
caratterizzato da elementi di matrice pubblicistica, conserva
prevalente natura privatistica e rientra, quindi, nell'ambito
materiale dell'ordinamento civile.
D'altra parte, questa Corte ha gia' rilevato che, anche in
riferimento al collaudo e' ravvisabile una ulteriore funzione di
garanzia della concorrenzialita' nel mercato, funzione in
corrispondenza della quale si delinea l'ulteriore competenza
esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza (sentenza
n. 401 del 2007).