Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 32, comma
36, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti
per favorire lo sviluppo e la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2003, n. 326, promosso con ordinanza del 16 maggio 2007, dal
Tribunale di Frosinone, sezione distaccata di Alatri, nel
procedimento penale a carico di Pigliacelli Paolo ed altri iscritta
al n. 666 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 39 prima serie speciale, dell'anno
2007.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 13 febbraio 2008 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Frosinone, sezione distaccata di Alatri, con
ordinanza del 16 maggio 2007, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 32, comma 36, del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, per violazione
degli artt. 3, 97 e 111 della Costituzione.
Il rimettente censura la disposizione citata nella parte in cui
prevede che l'estinzione dei reati edilizi ai sensi dell'art. 38,
comma 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), si produce con il decorso di
trentasei mesi dalla data da cui risulta effettuato il pagamento
dell'oblazione.
La questione e' sollevata dal Tribunale nel corso di un
procedimento penale in cui si procede per i reati di cui agli artt.
110 codice penale, 20, lettera b), della legge n. 47 del 1985, 81,
cod. pen., 17, 18 e 20 della legge 2 febbraio 1974, n. 64
(Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le
zone sismiche), 81, secondo comma, e 349, secondo comma, cod. pen.
Il rimettente riferisce che il processo e' stato sospeso a seguito
della presentazione da parte degli imputati della domanda di condono
ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 e che,
nell'udienza del 16 maggio 2007, il difensore ha depositato la prova
dell'avvenuto pagamento dell'ultima rata dell'oblazione, nonche'
l'attestazione di congruita' del pagamento rilasciata dal competente
organo comunale, chiedendo che il processo sia definito con sentenza
di non doversi procedere per estinzione del reato per oblazione.
Il Tribunale rileva come, ai sensi dell'art. 32, comma 36, del
citato decreto-legge, gli effetti estintivi del reato - previsti
dall'art. 38, comma 2, della legge n. 47 del 1985, richiamato dalla
disposizione in parola - siano subordinati alla ricorrenza di tre
presupposti: la presentazione della domanda di definizione
dell'illecito edilizio, l'integrale pagamento dell'oblazione e il
decorso di 36 mesi da tale pagamento.
Per effetto della citata disposizione, dunque, non sarebbe
possibile per il giudice definire il giudizio a quo, non essendo
ancora decorso l'intero arco temporale previsto dalla norma.
Secondo il rimettente, norma cardine del cosiddetto condono
edilizio, sia nel sistema della legge n. 47 del 1985, sia in quello
di cui al decreto-legge n. 269 del 2003, sarebbe l'art. 38, comma 2,
della legge n. 47 del 1985 il quale prevede la necessita', ai fini
della estinzione dei reati, dell'integrale pagamento dell'oblazione.
Al riguardo, la Corte di cassazione avrebbe chiarito che il regime
dell'oblazione per i reati edilizi non si discosterebbe da quello
ordinario di cui agli artt. 162 e 162-bis del codice penale, per cui
spetta al giudice e all'amministrazione accertare sia il diritto
all'oblazione, sia la congruita' e la tempestivita' del pagamento.
Tuttavia, puo' accadere - come nel caso di specie - che vi sia
stata l'attestazione di congruita' della somma pagata, ma non siano
ancora trascorsi i 36 mesi previsti dalla legge per il perfezionarsi
dell'effetto estintivo.
Il rimettente ricorda come la Corte di cassazione sia intervenuta
piu' volte «al fine di scongiurare il rischio che l'inerzia
dell'amministrazione ricadesse sull'imputato», con riferimento al
condono previsto dalla legge n. 47 del 1985, affermando che il
decorso di 24 mesi dalla presentazione della domanda di condono
equivale ad un accoglimento tacito della stessa con conseguente
effetto estintivo del reato. Si e' precisato, inoltre, che il diritto
del Comune a richiedere le eventuali maggiori somme rispetto a quelle
pagate - diritto che puo' essere esercitato «per un anno ancora dopo
i ventiquattro mesi sufficienti per intendersi condonato l'abuso» -
deve essere tenuto distinto rispetto all'estinzione del reato.
Il legislatore del 2003 - ad avviso del rimettente - avrebbe
trasformato il decorso del periodo di 36 mesi dal pagamento
dell'oblazione da arco temporale in cui permane il diritto
dell'amministrazione di chiedere le eventuali somme a conguaglio, in
elemento costitutivo della fattispecie estintiva. In realta', ad
avviso del Tribunale, dall'evoluzione giurisprudenziale emergerebbe
che l'effetto estintivo del reato, che attiene al piano penale,
dovrebbe ritenersi compiuto con il pagamento dell'oblazione, mentre
l'interesse relativo al conguaglio delle somme (sia da parte della PA
che del privato) atterrebbe ad un profilo diverso, sia amministrativo
(in quanto concernente il controllo in materia urbanistica), sia
civilistico (relativo a eventuali arricchimenti ingiustificati).
Allorche' l'amministrazione comunale abbia riscontrato la
congruita' del pagamento effettuato dal privato, residuerebbero solo
«ipotesi marginali di errore, rimediabili sul piano amministrativo».
Per tali ragioni, la disposizione censurata violerebbe l'art. 3
Cost., essendo irragionevole.
Essa contrasterebbe altresi' con il principio della ragionevole
durata del procedimento sancito dall'art. 111 Cost. dal momento che,
una volta che sia stata ritenuta congrua l'oblazione pagata,
l'ulteriore decorso del tempo sarebbe «ultroneo ai fini di
accertamento penale». Inoltre, il protrarsi dell'attesa della
definizione del procedimento sarebbe aggravata dalla circostanza che
di frequente, come avvenuto nel caso di specie, l'opera abusiva,
normalmente destinata ad uso abitativo, sarebbe sottoposta a
sequestro, di tal che la pendenza del processo determinerebbe il
perdurare della indisponibilita' del bene.
Infine, sarebbe violato l'art. 97 Cost. a causa dell'aggravamento
del lavoro giudiziario che la disposizione censurata determinerebbe,
imponendo lunghi periodi di sospensione e di rinvio dei procedimenti
con conseguente sovraccarico del ruolo.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato che ha
chiesto che la questione sia dichiarata infondata.
La difesa erariale richiama innanzitutto la dicotomia evidenziata
dalla giurisprudenza costituzionale tra effetti amministrativi ed
effetti penali del condono ed i relativi presupposti.
Osserva quindi come la previsione del decorso del termine di 36
mesi dall'avvenuto pagamento dell'oblazione non sarebbe irragionevole
dal momento che il pagamento dell'oblazione costituirebbe solo una
fase del procedimento estintivo, il quale si concluderebbe con una
formale dichiarazione «dell'autorita' preposta, previo esperimento
d'apposito procedimento amministrativo».
Il coinvolgimento di interessi di natura penale renderebbe
irrilevante l'eventuale inerzia delle autorita' amministrative
«preposte al procedimento di oblazione», ovvero l'attesa della
decisione in relazione al perdurare del sequestro.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Frosinone, sezione distaccata di Alatri,
dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 32, comma 36, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2003, n. 326, in riferimento agli artt. 3, 97 e 111 della
Costituzione, nella parte in cui prevede che gli effetti di cui
all'art. 38, comma 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 - cioe'
l'estinzione dei reati ivi previsti - si producono con il decorso di
trentasei mesi dalla data da cui risulta il pagamento dell'oblazione.
2. - L'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel prevedere e
disciplinare la sanatoria straordinaria degli illeciti edilizi
(cosiddetto condono edilizio), al comma 36, stabilisce che «la
presentazione nei termini della domanda di definizione dell'illecito
edilizio, l'oblazione interamente corrisposta nonche' il decorso di
trentasei mesi dalla data da cui risulta il suddetto pagamento,
producono gli effetti di cui all'articolo 38, comma 2, della legge 28
febbraio 1985, n. 47», determinano, cioe', l'estinzione dei
cosiddetti reati edilizi. La norma prosegue stabilendo che «trascorso
il suddetto periodo di trentasei mesi si prescrive il diritto al
conguaglio o al rimborso spettante».
Ad avviso del rimettente, la disposizione in esame, nell'imporre
ai fini della declaratoria di estinzione del reato il necessario
decorso di un arco temporale, violerebbe l'art. 3 Cost. dal momento
che esso, finalizzato a tutelare l'interesse dell'amministrazione al
corretto pagamento dell'oblazione (e alla riscossione delle
differenze omesse dal privato), sarebbe stato irragionevolmente
elevato ad elemento costitutivo della fattispecie estintiva del
reato.
Sarebbe, inoltre, violato l'art. 111 della Costituzione, in
quanto, allorche' l'amministrazione, con accertamento operato prima
che siano trascorsi trentasei mesi dal pagamento, abbia ritenuto
congrua l'oblazione versata, il necessario decorso dell'ulteriore
lasso temporale sarebbe «ultroneo ai fini di accertamento penale»,
pregiudicando l'interesse del cittadino ad una rapida definizione del
procedimento penale.
La disposizione censurata, infine, determinerebbe un aggravamento
del lavoro giudiziario, imponendo lunghi periodi di sospensione dei
procedimenti e il rinvio della decisione in attesa del decorso del
termine triennale, con conseguente sovraccarico del ruolo degli
uffici giudiziari, in contrasto con l'art. 97 Cost.
3. - La questione e' fondata nei termini di seguito specificati.
La disciplina del condono edilizio dettata dall'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003 opera su due piani distinti: sul piano
penale, al ricorrere dei presupposti di legge, determina l'estinzione
dei reati edilizi; su quello amministrativo comporta il conseguimento
della concessione in sanatoria (e l'estinzione dell'illecito
amministrativo).
Ai fini della estinzione dei reati, l'art. 32, comma 36, richiede
il concorso di tre elementi: la presentazione della domanda di
definizione dell'illecito nei termini (compresi tra l'11 novembre
2004 e il 10 dicembre 2004, ai sensi del comma 32); il pagamento
integrale dell'oblazione (come determinata nell'Allegato 1, e nei
termini ivi indicati: comma 38); infine, il decorso di 36 mesi da
tale pagamento. Entro il medesimo termine, inoltre, si prescrive il
diritto al conguaglio delle somme da parte dell'amministrazione
ovvero il diritto al rimborso spettante al privato.
Il rimettente assume che attraverso l'introduzione di questo
requisito temporale il legislatore del 2003 avrebbe irragionevolmente
trasformato una previsione che nel sistema del condono previsto dalla
legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere edilizie), era posta a tutela di un interesse
dell'amministrazione (quello cioe' di effettuare il conguaglio delle
somme dovute) in «elemento costitutivo della fattispecie estintiva»
del reato.
In realta', occorre considerare che, ai fini dell'estinzione del
reato, ai sensi dell'art. 32, comma 36, del decreto-legge n. 269 del
2003, requisito essenziale e' l'integralita' dell'oblazione
corrisposta dall'imputato. E' dunque necessario che il giudice
accerti che il versamento effettuato corrisponda a quello realmente
dovuto, in relazione alla tipologia dell'abuso commesso. A tal fine,
secondo la giurisprudenza di legittimita', il giudice si avvale degli
accertamenti compiuti dall'autorita' comunale, la quale e' il
soggetto formalmente preposto alla determinazione definitiva
dell'importo dell'oblazione, ai sensi dell'art. 35, comma 14, della
legge n. 47 del 1985.
La previsione di un termine a decorrere dal pagamento
dell'oblazione, quale presupposto dell'estinzione del reato, assume
significato proprio ove la si colleghi alle attivita' che
l'amministrazione comunale deve svolgere per verificare la congruita'
della somma pagata. Infatti, essa e' innanzitutto volta a consentire
che, affinche' si possa determinare l'estinzione del reato,
l'amministrazione accerti che l'oblazione versata sia quella dovuta
in base alla legge, onde evitare elusioni della disposizione.
Al tempo stesso, tale previsione pone un limite temporale per
effettuare i controlli e gli accertamenti (anche di fatto) necessari,
in modo da evitare che il ritardo o l'inerzia dell'amministrazione
possano procrastinare indefinitamente l'estinzione del reato. A tal
fine l'art. 32, comma 36, stabilisce che il decorso del termine ivi
previsto, unitamente al verificarsi degli altri presupposti,
determini comunque l'effetto estintivo.
Non puo' ritenersi, come fa il rimettente, che l'esigenza di
tutela del privato rispetto all'inerzia dell'amministrazione sia
assicurata dalla previsione secondo la quale il decorso del termine
di 24 mesi dalla presentazione della domanda di condono senza che
intervenga un provvedimento negativo, equivarrebbe all'accoglimento
tacito della stessa e al conseguimento, ad un tempo, della
concessione in sanatoria e dell'effetto estintivo del reato.
Tale interpretazione e' stata elaborata dalla giurisprudenza in
relazione al condono di cui alla legge n. 47 del 1985 la quale, ai
fini dell'estinzione del reato, richiedeva la tempestiva
presentazione della domanda di sanatoria e l'integrale pagamento
dell'oblazione come determinata dall'amministrazione comunale. Non
era, tuttavia, posto alcun temine entro il quale l'amministrazione
dovesse effettuare gli accertamenti necessari a valutare la
congruita' dell'oblazione versata.
Diversa e' invece la disciplina dettata dall'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003. Anch'esso, al comma 37, prevede il
formarsi del silenzio assenso sull'istanza di concessione in
sanatoria ove l'autorita' comunale non si pronunci entro 24 mesi
(salvo che, secondo quanto affermato da questa Corte nella sentenza
n. 196 del 2004, la legge regionale non disciplini «diversamente gli
effetti del prolungato silenzio del comune»). In relazione alla
fattispecie estintiva del reato e' introdotto, appunto, quale
ulteriore requisito rispetto alla domanda tempestiva e al pagamento
integrale dell'oblazione, anche il decorso di trentasei mesi da tale
pagamento. Attraverso la previsione di tale termine, il legislatore
sembra aver voluto tenere (ulteriormente) distinti ed autonomi gli
effetti penali della sanatoria straordinaria rispetto a quelli
amministrativi.
Infatti, mentre ai sensi dell'art. 32, comma 37, il titolo
abilitativo in sanatoria puo' essere conseguito anche tacitamente per
effetto del silenzio serbato dall'autorita' comunale sull'istanza di
condono per 24 mesi, ai fini della estinzione del reato e' necessario
e sufficiente (oltre alla presentazione della domanda nei termini e
al pagamento integrale dell'oblazione) il decorso di 36 mesi dal
pagamento. Pertanto, nessuna rilevanza assume il silenzio-assenso
eventualmente verificatosi in relazione all'istanza concernente il
rilascio della concessione in sanatoria.
La previsione di un termine ai fini del perfezionamento della
fattispecie estintiva del reato, dunque, risulta non irragionevole
proprio sia in quanto connessa con l'esigenza di garantire che essa
si produca solo con l'effettivo pagamento dell'oblazione realmente
dovuta, sia in quanto volta a fissare un termine congruo
all'amministrazione per operare i necessari accertamenti, senza
tuttavia sacrificare completamente l'interesse del privato ad
addivenire alla definizione del procedimento penale.
Tuttavia, per come e' formulato, l'art. 32, comma 36, rende
necessario comunque attendere il decorso di 36 mesi dal pagamento
dell'oblazione, senza consentire al giudice di tener conto degli
accertamenti effettuati dall'amministrazione anteriormente alla
scadenza del suddetto termine. In altre parole, la disposizione
censurata esclude che possa essere dichiarato estinto il reato prima
dei trentasei mesi, pur quando il comune abbia accertato che
l'oblazione versata corrisponde a quella effettivamente dovuta, ove
tale accertamento sia avvenuto prima del decorso del suddetto
termine.
Tale previsione risulta manifestamente irragionevole dal momento
che, allorche' l'autorita' comunale abbia verificato la congruita'
dell'oblazione versata, il decorso di un tempo ulteriore non assolve
piu' ad alcuna funzione ed e' pertanto privo di ogni ragionevole
giustificazione.
Conseguentemente, l'art. 32, comma 36, deve ritenersi illegittimo
nella parte in cui non prevede che il reato si estingua anche
allorche', anteriormente al decorso di 36 mesi dal pagamento
dell'oblazione, sia intervenuta l'attestazione di congruita' da parte
dell'autorita' comunale dell'oblazione corrisposta.
Restano assorbite le ulteriori censure.