Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 13 e 19 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 30 settembre 2005, n. 7
(Norme in materia di utilizzazione di acque pubbliche e di impianti
elettrici), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 14 dicembre 2005, depositato in cancelleria il
19 dicembre 2005 ed iscritto al n. 97 del registro ricorsi 2005.
Udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 2008 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppe Franco Ferrari per la
Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 14 dicembre 2005 e depositato il
successivo 19 dicembre, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
proposto questione di legittimita' costituzionale degli artt. 13 e 19
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 30 settembre 2005,
n. 7 (Norme in materia di utilizzazione di acque pubbliche e di
impianti elettrici).
1.1. - In particolare, quanto all'impugnazione dell'art. 13, il
Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia, anzitutto, che tale
disposizione, al comma 2, prevede che la concessione delle acque
minerali esistenti nel territorio della provincia e' rilasciata
«previo riconoscimento del carattere minerale delle acque medesime da
parte dell'Agenzia provinciale per l'ambiente e previa iscrizione
nell'apposito elenco delle acque minerali tenuto presso
l'amministrazione provinciale»; in forza del successivo comma 3, e'
attribuita all'Agenzia provinciale per l'ambiente, di concerto con
l'Azienda sanitaria di Bolzano, la competenza al riconoscimento del
carattere minerale ai fini dell'imbottigliamento e dell'uso termale o
terapeutico. Sicche' - rileva la difesa erariale - nella impugnata
legge provinciale si trova «la disciplina integrale della materia per
il territorio della Provincia senza nessun coinvolgimento dello
Stato».
Il ricorrente deduce, quindi, che il predetto art. 13 e' in
contrasto con gli artt. 8 e 9 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), con il principio di
leale collaborazione e con l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto
in violazione della normativa comunitaria.
A tal riguardo, osserva che l'art. 8, n. 14, dello statuto
ricomprende le acque minerali e termali tra le materie rientranti
nella potesta' legislativa delle Province, che, a mente dell'art. 4
dello stesso statuto, deve essere esercitata «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali», nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica; mentre il successivo art. 9
attribuisce alle province medesime potesta' legislativa sulla
utilizzazione delle acque pubbliche (n. 9) e l'igiene e la sanita'
(n. 10), da esercitarsi, in base all'art. 5 dello statuto, nel
rispetto dei limiti indicati dal citato art. 4 nonche' dei «principi
stabiliti dalle leggi dello Stato».
L'Avvocatura erariale sostiene che la disciplina delle acque
minerali e' recata dal decreto legislativo 25 gennaio 1992, n. 105
(Attuazione della direttiva 80/777/CEE relativa alla utilizzazione e
alla commercializzazione delle acque minerali naturali), che all'art.
4 attribuisce al Ministro della sanita' (attualmente Ministro della
salute) la competenza a verificare «le caratteristiche igieniche
particolari, nonche' le proprieta' favorevoli alla salute dell'acqua
minerale naturale, le indicazioni e le eventuali controindicazioni,
che possono essere riportate sulle etichette e ogni altra indicazione
ritenuta opportuna, caso per caso». Inoltre, quanto al riconoscimento
delle proprieta' terapeutiche delle acque minerali e termali e la
pubblicita' relativa alla loro utilizzazione a scopo sanitario,
siffatte attribuzioni erano state gia' riservate allo Stato dall'art.
6, lettera t), della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale).
Cio' precisato, nel ricorso si assume che l'acqua minerale, «in
quanto potabile con funzione anche terapeutica, incide sulla salute»
e che la tutela della salute deve trovare «base unitaria su tutto il
territorio nazionale». Ne deriva, ad avviso del ricorrente, che le
relative norme nazionali costituirebbero «i principi stabiliti dalle
leggi dello Stato», la cui osservanza, «con il rispetto [...] degli
interessi nazionali», lo statuto impone alla legislazione
provinciale.
La difesa erariale sostiene, peraltro, che le acque minerali
«entrano nel mercato nazionale» e se non fosse possibile eseguire a
livello centrale le dovute verifiche, «nel circuito commerciale si
troverebbero acque con caratteristiche igieniche diverse e sotto il
profilo igienico si avrebbero livelli minimi di tutela diversi». Una
eventualita' siffatta sarebbe anche contrastante con la
«concorrenzialita' del mercato nazionale», giacche' il «rapporto
concorrenziale non sarebbe piu' fondato sulle caratteristiche
igieniche, sulle proprieta' terapeutiche e sulle eventuali
controindicazioni, accertate da uno stesso organo ed in base agli
stessi criteri, ma si sposterebbe sui criteri adottati dagli organi
locali».
Ne conseguirebbe che «sarebbe alterata anche la posizione
competitiva degli operatori economici del settore, alcuni dei quali
potrebbero essere autorizzati ad immettere nel mercato acque che non
potrebbero esserlo in altre Regioni».
Osserva, quindi, il ricorrente che la materia trova disciplina
nella direttiva 80/777/CEE del 15 luglio 1980 (Direttiva del
Consiglio in materia di ravvicinamento delle legislazioni degli Stati
membri sull'utilizzazione e la commercializzazione delle acque
minerali naturali), alla quale ha fatto seguito la direttiva
2003/40/CE del 16 maggio 2003 (Direttiva della Commissione che
determina l'elenco, i limiti di concentrazione e le indicazioni di
etichettatura per i componenti delle acque minerali naturali, nonche'
le condizioni d'utilizzazione dell'aria arricchita di ozono per il
trattamento delle acque minerali naturali e delle acque sorgive). In
esse si evidenzia che le differenze esistenti tra le legislazioni
«ostacolano la libera circolazione delle acque minerali naturali,
dando luogo a distorsioni della concorrenza, ed hanno,
conseguentemente, una diretta incidenza sull'attuazione e sul
funzionamento del mercato comune». Per ovviare a tali inconvenienti
si e', quindi, ritenuto necessaria la «emanazione di norme comuni
specie per quanto concerne i requisiti necessari sotto il profilo
batteriologico ed i requisiti per l'utilizzazione di denominazioni
particolari per determinate acque minerali».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il «venir
meno dell'unita' di disciplina nazionale, realizzata dalle norme
statali di attuazione della direttiva del 1980, pregiudica
l'attuazione ed il funzionamento del mercato comune alla cui
salvaguardia la direttiva stessa era rivolta»; pertanto, la Provincia
di Bolzano avrebbe sconfinato dai limiti della propria potesta'
legislativa, invadendo «la materia della concorrenza, riservata allo
Stato dall'art. 117, secondo comma, lett. e), con violazione della
normativa comunitaria».
Inoltre - prosegue la difesa erariale - la disciplina di principio
statale avrebbe tenuto conto degli interessi regionali in materia,
prevedendo (art. 5 del d.lgs. n. 105 del 1992) che una sorgente di
acqua minerale naturale, riconosciuta ai sensi dell'art. 4, puo'
essere utilizzata solo su autorizzazione regionale. Diversamente,
dovrebbe reputarsi in riferimento alla disposizione denunciata, che
sarebbe quindi illegittima anche sotto il profilo della mancata
previsione di qualsivoglia «forma di collaborazione con lo Stato che
consentisse la tutela da parte di quest'ultimo degli interessi
unitari di cui e' portatore».
1.2. - In relazione alla denuncia dell'art. 19, il ricorrente
rammenta che la norma ha integrato l'art. 1, comma 3, della legge
provinciale 11 aprile 2005, n. 1 (Disposizioni transitorie in materia
di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico), quale
disposizione provinciale gia' impugnata con ricorso in via
principale. Ad avviso del ricorrente, la «norma impugnata, insieme a
quella di cui costituisce la modifica, ha pertanto sconfinato dai
limiti della potesta' legislativa della provincia», interferendo -
come gia' precisato nel precedente ricorso - «in materia di
concorrenza, sulla quale lo statuto non conferisce alcun potere, ed
e' andata contro ai principi comunitari, esponendo lo Stato a
responsabilita' nei confronti della comunita' europea, cosi' violando
l'art. 117, primo comma, Cost.».
2. - Si e' costituita la Provincia autonoma di Bolzano, la quale,
riservandosi di argomentare sulle proprie ragioni, ha concluso per
l'inammissibilita', l'improcedibilita' o, comunque, l'infondatezza
del ricorso.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato, in
data 8 novembre 2006, memoria illustrativa.
3.1. - Quanto alla denuncia dell'art. 13 della legge della
Provincia di Bolzano n. 7 del 2005, insiste per la declaratoria di
incostituzionalita' della predetta disposizione per violazione degli
artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia, dell'art. 117, primo comma,
Cost. e del principio di leale collaborazione.
La norma censurata si porrebbe in contrasto, in riferimento alle
acque termali, con i principi desumibili dalla legislazione statale
(segnatamente, dall'art. 4 del d.lgs. n. 105 del 1992, coordinato con
l'art. 6, lettera t, della legge n. 833 del 1978), giacche'
consentirebbe - peraltro in via legislativa e non gia' caso per caso,
come dovrebbe invece avvenire - che possa riconoscersi «capacita'
terapeutica, anche nella forma termale, ad acque che in altre Regioni
non l'avrebbero».
In riferimento poi alle acque minerali - argomenta ancora il
ricorrente - in assenza di standard minimo qualitativo «la
concorrenzialita' del mercato ne resterebbe pregiudicata». Si
osserva, quindi, che «la rilevanza di questo dato concorrenziale si
trova messa in evidenza nella Direttiva del Consiglio 80/777/CEE del
15 luglio 1980», sicche' soltanto lo Stato poteva legiferare in
materia, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
come appunto avvenuto in forza del d.lgs. n. 105 del 1992.
3.2. - In riferimento alla denuncia dell'art. 19, nella memoria si
evidenzia che la legge provinciale n. 1 del 2005 e' stata abrogata
dall'art. 19, comma 6, della legge provinciale 20 luglio 2006, n. 7
(Disposizioni in connessione con l'assestamento del bilancio di
previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario
2006 e per il triennio 2006-2008), e che detta abrogazione riguarda
pure l'art. 1, comma 3, come modificato dalla disposizione di cui al
censurato art. 19, senza che vi sia stata medio tempore attuazione
della norma impugnata. Si conclude, pertanto, sostenendo che non
sussiste «utilita' pratica» di una pronuncia sul punto.
4. - In prossimita' dell'udienza hanno depositato memorie entrambe
le parti costituite.
4.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, nell'insistere
per l'incostituzionalita' dell'art. 13 della legge provinciale 30
settembre 2005, n. 7 e nello sviluppare argomentazioni gia' in
precedenza esposte, riafferma, in particolare, che i principi
fondamentali in materia di acque minerali sono dettati dal d.lgs.
n. 105 del 1992, di attuazione della direttiva 80/777/CEE, il quale,
all'art. 4, intesta al Ministro della sanita' (attualmente Ministro
della salute) il potere di riconoscimento della qualita' di acqua
minerale naturale, con norma conforme anche al principio di
sussidiarieta' di cui al nuovo art. 118 Cost.
4.2 - La Provincia autonoma di Bolzano conclude per la non
fondatezza della sollevata questione, assumendo che l'art. 13
denunciato sarebbe frutto di corretto esercizio della propria
competenza legislativa primaria, attribuita dallo Statuto (art. 8,
n. 14), giacche' - posto che la direttiva 80/777/CEE prevede che il
riconoscimento come acqua minerale naturale della risorsa idrica
estratta dal suolo di uno Stato membro avvenga ad opera della
«autorita' competente dello Stato membro» medesimo - essa si sarebbe
limitata ad individuare «quale soggetto competente al riconoscimento
l'Agenzia Provinciale per l'Ambiente, di concerto con l'Azienda
Sanitaria di Bolzano, quindi enti certamente competenti sotto il
profilo tecnico».
La Provincia resistente sostiene, quindi, che la norma censurata
non detta alcuna prescrizione o procedura in ordine ai requisiti di
mineralita' delle acque ai fini del riconoscimento di siffatto
carattere, ma, appunto, individua soltanto un determinato soggetto
deputato al predetto riconoscimento, che avviene in base ai criteri
ed ai protocolli fissati dalla legislazione statale, in attuazione
del diritto comunitario (direttiva 80/777/CE e successive
modificazioni).
In definitiva, «la legge provinciale censurata, dunque, si
discosta dal parametro statale solo per l'aspetto peculiare
dell'individuazione del soggetto competente al riconoscimento [...] e
consente di procedere alla valutazione della natura minerale delle
acque, in applicazione dei parametri di cui alla direttiva 80/777/CEE
e relativa disciplina di attuazione, avendo riguardo alle
caratteristiche che, caso per caso, la risorsa idrica esaminata
presentera».
5. - In data 21 settembre 2007 il Consiglio dei ministri ha
deliberato di rinunciare all'impugnazione dell'art. 19 della legge
provinciale n. 7 del 2005 ed il successivo 24 settembre la Giunta
provinciale di Bolzano ha deliberato l'accettazione di detta
rinuncia.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 14 dicembre 2005 e depositato il successivo 19 dicembre, ha
proposto questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 13 e 19
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 30 settembre 2005,
n. 7 (Norme in materia di utilizzazione di acque pubbliche e di
impianti elettrici).
1.1. - L'art. 13 della legge della Provincia autonoma di Bolzano
n. 7 del 2005, prevede:
al comma 2: «La concessione delle acque minerali, da derivarsi
esclusivamente da corpi idrici sotterranei e superficiali per i quali
sono realizzate aree di tutela, e' rilasciata secondo le modalita'
previste dalla disciplina concernente le acque pubbliche, previo
riconoscimento del carattere minerale delle acque medesime da parte
dell'Agenzia provinciale per l'ambiente e previa iscrizione
nell'apposito elenco delle acque minerali tenuto presso
l'amministrazione provinciale»;
al successivo comma 3: «Ai fini dell'imbottigliamento o dell'uso
termale o terapeutico delle acque minerali il riconoscimento del
carattere minerale delle acque e' effettuato dall'Agenzia provinciale
per l'ambiente di concerto con l'Azienda sanitaria di Bolzano».
Il ricorrente deduce il contrasto con:
gli artt. 8, n. 14, e 9, nn. 9 e 10, del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) - i
quali, rispettivamente, attribuiscono alla Provincia, nei limiti
dell'art. 4 dello Statuto, la competenza legislativa in materia di
«acque minerali e termali», e, nei limiti dell'art. 5 dello Statuto,
l'«igiene» e la «sanita» - giacche' sarebbe violato il d.lgs. 25
gennaio 1992, n. 105 (Attuazione della direttiva 80/777/CEE relativa
alla utilizzazione e alla commercializzazione delle acque minerali
naturali), che all'art. 4 attribuisce al Ministro della sanita'
(attualmente Ministro della salute) la competenza a verificare «le
caratteristiche igieniche particolari, nonche' le proprieta'
favorevoli alla salute dell'acqua minerale naturale, le indicazioni e
le eventuali controindicazioni, che possono essere riportate sulle
etichette e ogni altra indicazione ritenuta opportuna, caso per
caso». Dette disposizioni, attenendo alla salute, da tutelare su
«base unitaria su tutto il territorio nazionale», sarebbero da
annoverare tra i «principi stabiliti dalle leggi dello Stato», alla
cui osservanza, «con il rispetto [...] degli interessi nazionali», e'
tenuta la legislazione provinciale, ai sensi dell'art. 5 dello
statuto;
l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto - trovando la materia
la sua presupposta disciplina nella direttiva del Consiglio
80/777/CEE del 15 luglio 1980, alla quale ha fatto seguito la
direttiva della Commissione 2003/40/CE del 16 maggio 2003 - il «venir
meno dell'unita' di disciplina nazionale, realizzata dalle norme
statali di attuazione della direttiva del 1980, pregiudica
l'attuazione ed il funzionamento del mercato comune alla cui
salvaguardia la direttiva stessa era rivolta», cosi' da determinarsi
l'invasione della «materia della concorrenza, riservata allo Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera e), con violazione della
normativa comunitaria»;
il principio di leale collaborazione, in quanto - diversamente
dalla disciplina di principio statale, che avrebbe tenuto conto degli
interessi regionali in materia, prevedendo (art. 5, d.lgs. n. 105 del
1992) che una sorgente di acqua minerale naturale, riconosciuta ai
sensi dell'art. 4, puo' essere utilizzata solo su autorizzazione
regionale - non e' stata prevista alcuna «forma di collaborazione con
lo Stato che consentisse la tutela da parte di quest'ultimo degli
interessi unitari di cui e' portatore».
1.2. - Quanto alla denuncia dell'art. 19, il ricorrente, dopo aver
precisato che la norma ha integrato l'art. 1, comma 3, della legge
provinciale 11 aprile 2005, n. 1 (Disposizioni transitorie in materia
di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico), quale
disposizione provinciale gia' impugnata con ricorso in via
principale, sostiene che la «norma impugnata, insieme a quella di cui
costituisce la modifica, ha pertanto sconfinato dai limiti della
potesta' legislativa della provincia», interferendo - come gia'
precisato nel precedente ricorso - «in materia di concorrenza, sulla
quale lo statuto non conferisce alcun potere, ed e' andata contro ai
principi comunitari, esponendo lo Stato a responsabilita' nei
confronti della comunita' europea, cosi' violando l'art. 117, primo
comma, Cost.».
2. - Va immediatamente evidenziato che, in data 21 settembre 2007,
il Consiglio dei ministri ha deliberato di rinunciare
all'impugnazione del predetto art. 19 ed il successivo 24 settembre
la Giunta provinciale di Bolzano ha deliberato l'accettazione di
detta rinuncia.
Si deve quindi pronunciare l'estinzione del giudizio in
riferimento alla denuncia dell'art. 19 della legge provinciale n. 7
del 2005.
3. - La residua questione, che investe l'art. 13 della medesima
legge provinciale n. 7 del 2005, non e' fondata.
Nell'inquadrare la normativa di immediato rilievo ai fini della
decisione, occorre rammentare, anzitutto, che l'art. 8, n. 14, dello
Statuto di autonomia attribuisce alla competenza legislativa primaria
della Provincia autonoma la materia «miniere, comprese le acque
minerali e termali».
L'art. 4 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale), prevede, a sua volta, che, per
garantire l'uniformita' delle condizioni di salute sul territorio
nazionale, la legge statale detti norme, assistite anche da sanzione
penale, in materia di «tutela igienica degli alimenti e delle
bevande». Inoltre, in base all'art. 6 della stessa legge n. 833 del
1978, sono state attribuite allo Stato le funzioni amministrative
relative al «riconoscimento delle proprieta' terapeutiche delle acque
minerali e termali e la pubblicita' relativa alla loro utilizzazione
a scopo sanitario».
Gli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 105 del 1992 come modificati dal
decreto legislativo 4 settembre 1999, n. 428 (Disciplina delle acque
di sorgente e modificazioni al d.lgs. 25 gennaio 1992, n. 105),
forniscono la definizione di acque minerali e stabiliscono quali
debbano essere le loro caratteristiche e i criteri di valutazione da
tenere presente all'atto del riconoscimento.
Va rammentato altresi' che la Corte di giustizia CE, con la
sentenza del 17 luglio 1997 - causa C-17/96, ha interpretato il
disposto dell'art. 1, n. 1, dell'allegato I, parte I, punti 1 e 2
(che reca la definizione di acqua minerale naturale), della direttiva
80/777/CEE, in materia di riavvicinamento delle legislazioni degli
Stati membri sull'utilizzazione e la commercializzazione delle acque
minerali naturali, nel senso che non e' necessario che un'acqua abbia
proprieta' salutari per poter essere riconosciuta come acqua minerale
naturale. Di qui le modifiche alla originaria direttiva del 1980 (con
la direttiva del 1997) e, conseguentemente, al d.lgs. n. 105 del 1992
(da parte del d.lgs. n. 428 del 1999).
In base a quanto previsto dal primo comma dell'art. 2 del d.lgs.
n. 105 del 1992, e' stato emanato il decreto ministeriale 12 novembre
1992, n. 542 (Regolamento recante i criteri di valutazione delle
caratteristiche della acque minerali naturali) e successive
modificazioni, con cui sono stati stabiliti i «criteri di valutazione
delle caratteristiche delle acque minerali naturali».
L'art. 4 del d.lgs. n. 105 del 1992 attribuisce la competenza a
decidere sul riconoscimento del carattere minerale di un'acqua al
Ministro della sanita', che provvede con proprio decreto, sentito il
Consiglio superiore di sanita'.
3.1. - La disciplina sopra richiamata pone, nel suo complesso, i
requisiti minimi, validi per tutto il territorio nazionale, per il
riconoscimento del carattere di mineralita' delle acque e, come tale,
costituisce principio dell'ordinamento giuridico che funge da limite
alla potesta' legislativa primaria della Provincia autonoma di
Bolzano ex art. 8, n. 14, dello Statuto.
Limite che non e' superato dalla norma censurata, la quale non
detta alcuna prescrizione in ordine ai requisiti di mineralita' delle
acque ai fini del riconoscimento di siffatto carattere, ma soltanto
individua un determinato soggetto (nella specie, l'Agenzia
provinciale per l'ambiente, di concerto con l'ASL) deputato al
predetto riconoscimento, ma in base ai criteri ed ai protocolli
fissati dalla legislazione statale (d.lgs. n. 105 del 1992), in
attuazione del diritto comunitario (direttiva 80/777/CEE e successive
modificazioni). Non puo' pertanto ravvisarsi la lesione dei parametri
evocati dal ricorrente, giacche' la Provincia ha esercitato la
propria competenza legislativa primaria, rispettando le esigenze di
uniformita' sottese al riconoscimento delle acque minerali, da
ravvisare proprio nei requisiti di mineralita' delle acque imposti
dalla normativa statale innanzi richiamata.