Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, commi 1 e
2, 4, comma 2, e 5, comma 1, della legge 8 febbraio 2007, n. 9
(Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari
categorie sociali), promosso con ricorso della Regione Lombardia,
notificato il 16 aprile 2007, depositato in cancelleria il 20 aprile
2007 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2008 il giudice relatore
Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato Giuseppe Franco Ferrari per la Regione Lombardia
e l'avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Lombardia ha promosso, con ricorso notificato il
16 aprile 2007 e depositato il successivo 20 aprile, questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 3, commi 1 e 2, 4, comma 2, e
5, comma 1, della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi per la
riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali),
in riferimento agli artt. 3, 97, 117, terzo, quarto, quinto e sesto
comma, 118 e 119 della Costituzione.
1.1. - L'art. 3 della legge impugnata, al comma 1, stabilisce:
«Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
predispongono, su proposta dei comuni individuati nell'articolo 1,
sulla base del fabbisogno di edilizia residenziale pubblica, con
particolare riferimento a quello espresso dalle categorie di cui al
medesimo articolo 1 gia' presenti nelle graduatorie per
l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e
indicate dagli stessi comuni, un piano straordinario articolato in
tre annualita' da inviare ai Ministeri delle infrastrutture e della
solidarieta' sociale e al Ministro delle politiche per la famiglia».
Il comma 2 del medesimo art. 3 prevede: «A decorrere dalla data di
entrata in vigore della presente legge, nei comuni individuati
nell'articolo 1, comma 1, possono essere istituite apposite
commissioni, con durata di diciotto mesi, per l'eventuale
graduazione, fatte salve le competenze dell'autorita' giudiziaria
ordinaria, delle azioni di rilascio, finalizzate a favorire il
passaggio da casa a casa per i soggetti di cui al medesimo articolo
1, nonche' per le famiglie collocate utilmente nelle graduatorie
comunali per l'accesso agli alloggi di edilizia residenziale
pubblica».
1.1.1. - La Regione Lombardia ritiene che «la predisposizione da
parte delle Regioni, imposta unilateralmente ai sensi del primo comma
dell'articolo denunciato, di un piano straordinario articolato in tre
annualita' e l'istituzione, ai sensi del successivo comma, di
apposite Commissioni, cui compete la graduazione [...] delle azioni
di rilascio dell'immobile per particolari categorie di soggetti cui
e' diretta la legge in argomento» siano lesive delle «attribuzioni
legislative e amministrative regionali in materia di assistenza e
politiche sociali e dell'abitazione, edilizia residenziale pubblica,
lavori pubblici di interesse regionale e locale e gestione del
patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica, ex artt.
117, commi terzo e quarto, e 118 Cost.».
La difesa regionale ricorda che ai sensi dell'art. 3 della legge
22 maggio 1971, n. 339 (Approvazione, ai sensi dell'art. 123 comma
secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione Lombardia),
la Regione e' tenuta ad assicurare a tutti i cittadini i servizi
sociali, con particolare riguardo a quelli inerenti l'abitazione, la
salute e la sicurezza sociale.
La ricorrente osserva, altresi', che «anche laddove, partendo da
un'interpretazione estensiva della competenza legislativa statale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, si
volesse teorizzare una competenza legislativa e regolamentare statale
estesa alla concreta e dettagliata disciplina dell'attivita'
necessaria per garantire i livelli essenziali delle prestazioni, tale
disciplina statale [...] non potrebbe investire i singoli e specifici
profili organizzativi attinenti alle politiche sociali e
dell'abitazione, di esclusiva competenza regionale (cfr. sent. Corte
cost. 451/2006), senza ledere le attribuzioni legislative e
l'autonomia amministrativa della ricorrente».
A parere della ricorrente, l'imposizione alle Regioni e alle
Province autonome di un piano straordinario da articolarsi in tre
annualita' (art. 3, comma 1, della legge n. 9 del 2007) «configura
evidentemente un onere peculiare sia quanto alla scelta dello
specifico modello organizzativo del servizio da assicurare sia quanto
alle prescritte tempistiche da seguire», che eccede rispetto alla
competenza statale in materia di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni, oltre che rispetto alla competenza
legislativa statale di principio nella materia del governo del
territorio.
Analoghe considerazioni sono svolte dalla Regione Lombardia in
relazione all'art. 3, comma 2, della legge n. 9 del 2007. In questo
caso sarebbe evidente «l'ingerenza» delle costituende Commissioni,
previste nel suddetto art. 3, comma 2, «nell'elaborazione della
graduazione programmata e, in generale, nelle attribuzioni spettanti
alla Regione in materia di assistenza e politiche sociali, oltre che
di gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica». Questa
ricostruzione sarebbe confermata dall'inciso, contenuto nell'art. 3,
comma 2, in virtu' del quale sono fatte «salve le competenze
dell'autorita' giudiziaria ordinaria»; secondo la difesa regionale,
da cio' risulterebbe «in modo del tutto inequivoco, che la disciplina
di cui si tratta e' come tale estranea ai profili inerenti alla
giurisdizione, investendo fattispecie di prioritaria spettanza degli
enti territoriali riconducibili, pertanto, alle attribuzioni
legislative - e in larga misura anche amministrative - della Regione
ricorrente».
La difesa regionale aggiunge che questa conclusione potrebbe
essere messa in discussione «attraverso un'impropria e ingiustificata
dilatazione del ruolo prefettizio e degli Uffici territoriali del
Governo, o attraverso un'indebita estensione della competenza statale
in materia di giurisdizione, norme processuali e ordinamento civile,
che semmai riguarda il diverso e antecedente momento della
sospensione delle procedure esecutive di rilascio».
In definitiva, la Regione Lombardia ritiene che i commi 1 e 2
dell'art. 3 della legge n. 9 del 2007 siano illegittimi «in quanto
introducono, in materia di edilizia residenziale pubblica e di
politiche sociali e dell'abitazione, disposizioni puntuali sulla
predisposizione del suddetto piano, sulle valutazioni concernenti la
graduatoria e sui connessi requisiti per l'inserimento in essa dei
soggetti interessati, in violazione dell'art. 117, terzo e quarto
comma, della Costituzione, posto che allo Stato spetta unicamente la
determinazione dei principi fondamentali in materia di governo del
territorio e [...] dei livelli essenziali delle prestazioni nel
settore del servizio abitativo».
1.1.2. - La difesa regionale ricostruisce, poi, l'evoluzione
normativa e giurisprudenziale in materia di edilizia residenziale
pubblica, ricordando come la Corte costituzionale, nella sentenza
n. 94 del 2007, abbia ricondotto alla competenza legislativa
regionale esclusiva, ex art. 117, quarto comma, Cost., «la gestione
del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di
proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri
enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione
regionale».
1.1.3. - Infine, la ricorrente sottolinea l'ampia discrezionalita'
concessa dal censurato comma 2 dell'art. 3 alle costituende
Commissioni, «che andrebbe ad interferire con le competenze
riconosciute alla Regione in materia di gestione dell'allocazione del
patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica (nello
specifico sotto il profilo della gestione delle azioni di rilascio)».
E' richiamato, in proposito, l'art. 3, comma 51, della legge della
Regione Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1, recante «Riordino del sistema
delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59)», che prevede il trasferimento ai Comuni
di tutte le funzioni amministrative concernenti l'assegnazione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Pertanto, la Commissione di cui al censurato art. 3, comma 2,
della legge n. 9 del 2007, «si troverebbe ad interferire pesantemente
con attribuzioni regionali» in materia di «politiche sociali e di
edilizia residenziale pubblica, con particolare riferimento
all'aspetto assistenziale e di gestione del patrimonio immobiliare di
edilizia residenziale pubblica», con conseguente violazione dell'art.
117, terzo e quarto comma, Cost., nonche' del principio di
sussidiarieta' di cui all'art. 118 Cost. e del principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost.
1.2. - Oggetto delle censure regionali e' anche l'art. 4, comma 2,
della legge n. 9 del 2007, il quale stabilisce quanto segue: «In
relazione alle indicazioni emerse dal tavolo di concertazione di cui
al comma 1, il Ministro delle infrastrutture, di concerto con i
Ministri della solidarieta' sociale, dell'economia e delle finanze,
per le politiche giovanili e le attivita' sportive e delle politiche
per la famiglia, d'intesa con la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ai
sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131,
predispone, entro due mesi dalla conclusione dei lavori del medesimo
tavolo di concertazione, un programma nazionale contenente:
a) gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la
programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica riferita
alla realizzazione, anche mediante l'acquisizione e il recupero di
edifici esistenti, di alloggi in locazione a canone sociale sulla
base dei criteri stabiliti dalle leggi regionali e a canone definito
sulla base dei criteri stabiliti dall'articolo 2, comma 3, della
legge 9 dicembre 1998, n. 431, e successive modificazioni, nonche'
alla riqualificazione di quartieri degradati;
b) proposte normative in materia fiscale e per la
normalizzazione del mercato immobiliare, con particolare riferimento
alla riforma della disciplina della vendita e della locazione di
immobili di proprieta' dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 3;
c) l'individuazione delle possibili misure, anche di natura
organizzativa, dirette a favorire la continuita' nella cooperazione
tra Stato, regioni ed enti locali prioritariamente per la riduzione
del disagio abitativo per particolari categorie sociali;
d) la stima delle risorse finanziarie necessarie per
l'attuazione del programma nell'ambito degli stanziamenti gia'
disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri per
la finanza pubblica».
1.2.1. - La Regione Lombardia ritiene che, con l'«apparente
finalita' di indicare "gli obiettivi e gli indirizzi di carattere
generale per la programmazione regionale di edilizia residenziale
pubblica"», la previsione del programma nazionale di natura
ministeriale di cui all'art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007,
introduca «in realta' disposizioni puntuali ed elementi di indirizzo
per la Regione incompatibili, tra l'altro, con il superamento, a
seguito della revisione costituzionale del 2001, della funzione
statale di indirizzo e coordinamento dell'attivita' amministrativa
delle Regioni, che le disposizioni impugnate finiscono per
riproporre».
La ricorrente osserva che «la programmazione nazionale, secondo il
censurato disposto normativo, per un verso contiene gli obiettivi e
gli indirizzi per l'attuazione della programmazione regionale, per
altro verso indica nel dettaglio le modalita' di attuazione della
politica abitativa regionale».
Sarebbe, pertanto, «evidente l'interferenza statale in ambiti
rimessi alla competenza regionale in tema di pianificazione
urbanistica, lavori pubblici per la costruzione e la manutenzione dei
fabbricati, gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica
ed organizzazione e attivita' amministrativa in materia di gestione e
assegnazione degli alloggi, tutte attribuzioni garantite dagli artt.
117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.».
La difesa regionale aggiunge al riguardo che, trattandosi di
materie di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., la lesione
delle competenze regionali non viene meno «per il fatto che detta
programmazione presuppone un tavolo di concertazione e l'intesa della
Conferenza unificata».
Inoltre, l'art. 4 della legge n. 9 del 2007, «prescrivendo in modo
dettagliato e puntuale le finalita' da perseguire in sede di
attuazione», finirebbe «col predeterminare il contenuto stesso e
della programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica e di
ogni altro intervento legislativo regionale "attuativo"».
1.2.2. - La Regione Lombardia esclude, poi, che nel caso di specie
possa essere riconosciuta - in virtu' dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost. - «una competenza esclusiva statale in ordine alla
determinazione ed individuazione dell'offerta minima di alloggi
destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti, mediante
la fissazione di linee guida e principi di carattere generale per
garantire l'uniformita' dei criteri di assegnazione su tutto il
territorio nazionale».
Per le ragioni sopra riportate, infatti, la normativa censurata
«non corrisponderebbe [...] a tale ipotetica funzione, non
determinando essa alcun livello di prestazione». In proposito, la
ricorrente osserva che «il fine della disposizione in esame non e'
quello di dettare una disciplina generale in tema di assegnazione
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, bensi' quello di
regolare l'organizzazione e le procedure amministrative per arrivare
ad una piu' rapida e conveniente offerta e cessione degli immobili».
Si tratterebbe, quindi, «di un intervento normativo dello Stato
nella gestione degli alloggi di proprieta' di enti strumentali della
Regione che esplicitamente viene motivato dalla legge statale con
finalita' di valorizzazione di un patrimonio immobiliare non
appartenente allo Stato». Pertanto, nell'indicare il contenuto e le
finalita' della futura programmazione nazionale, l'art. 4, comma 2,
della legge n. 9 del 2007 avrebbe, «in realta', previsto indirizzi e
limiti volti a circoscrivere l'esercizio della potesta'
programmatoria e, in violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., ha
affidato la programmazione nella materia de qua ad un atto
ministeriale».
La ricorrente osserva, inoltre, che l'impossibilita' di ricondurre
la norma impugnata alla competenza statale in tema di determinazione
dei livelli essenziali troverebbe una conferma nella sentenza n. 120
del 2005 della Corte costituzionale che ha escluso da siffatta
attribuzione del legislatore statale «l'assetto organizzativo e
gestorio».
La Regione Lombardia richiama anche la sentenza n. 248 del 2006
nella parte in cui si afferma che la competenza statale in tema di
livelli essenziali delle prestazioni puo' essere invocata «solo in
relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale
definisca il livello essenziale di erogazione».
1.2.3. - La ricorrente passa, poi, ad esaminare la normativa
regionale sottolineando come l'art. 3, comma 41, della legge reg.
Lombardia n. 1 del 2000 abbia mantenuto in capo alla Regione le
funzioni di programmazione e di coordinamento nella materia
dell'edilizia residenziale pubblica.
La denunciata disciplina statale, pertanto, disconoscerebbe «in
radice» sia le attribuzioni costituzionalmente garantite della
ricorrente, sia il ruolo della Regione come delineato dalla normativa
regionale adottata nell'esercizio di tali attribuzioni.
La difesa regionale esclude, inoltre, che ricorrano «le condizioni
per l'assunzione in sussidiarieta' di funzioni legislative a livello
statale in conseguenza dell'accentramento di funzioni amministrative
in materia di spettanza regionale». Sarebbe infatti difficile
individuare «l'interesse unitario invocabile quale motivo di
alterazione del riparto delle funzioni», posto che «il livello di
governo regionale e locale si presenta allo stato pienamente
rispondente ed adeguato alle finalita' che si intendono raggiungere,
specie se si considera che la materia in questione [...] investe la
realta' locale, e che la direzione da assumere a livello legislativo
deve indirizzarsi verso la stabilizzazione di un sistema locale».
La ricorrente conclude sul punto rilevando come analoghe
considerazioni valgano anche per le altre norme censurate di cui agli
artt. 3 e 5.
1.2.4. - Oggetto di specifica censura e', poi, la lettera d)
dell'art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007, per violazione
dell'art. 119, quarto comma, Cost. In particolare, la Regione
Lombardia ritiene che la norma in esame, «stabilendo che per tutto
quanto verra' imposto in sede di programmazione alle Regioni e agli
enti locali non sono previste risorse finanziarie», violi il
«principio di certezza delle risorse finanziarie e di autonomia
finanziaria regionale e locale sotteso all'art. 119, il quale
disciplina un sistema di entrate regionali e locali destinato a
finanziare "integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite"».
1.3. - La Regione Lombardia impugna, infine, l'art. 5 della legge
n. 9 del 2007 il quale prevede: «Al fine di ottemperare a quanto
previsto in materia di aiuti di Stato a favore degli alloggi sociali
dalla decisione 2005/842/CE, della Commissione europea, del 28
novembre 2005, il Ministro delle infrastrutture, entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge,
definisce con proprio decreto, di concerto con i Ministri della
solidarieta' sociale, delle politiche per la famiglia, per le
politiche giovanili e le attivita' sportive e d'intesa con la
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131, le caratteristiche e i requisiti degli alloggi
sociali esenti dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai
sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunita'
europea».
1.3.1. - Preliminarmente, la ricorrente richiama le censure mosse
nei confronti degli artt. 3 e 4 della legge n. 9 del 2007, precisando
che esse «valgono anche con riguardo alla disposizione di cui
all'art. 5».
1.3.2. - Passando alle specifiche ragioni di censura dell'art. 5,
la difesa regionale ritiene che questa norma, «nell'attribuire al
Ministero delle infrastrutture poteri regolamentari caratterizzati da
elevata discrezionalita' e rilevanza politica per la determinazione
dei caratteri e dei requisiti degli alloggi sociali, cui e'
riconnessa la necessita' o meno di notificazione degli aiuti di
Stato», violi l'art. 117, sesto comma, Cost., «che limita la
competenza della fonte regolamentare statale alle materie di cui al
secondo comma dell'art. 117».
La Regione Lombardia ritiene, inoltre, che il decreto previsto
nella norma impugnata non riguardi gli «aspetti strettamente
attinenti al regime fiscale, riferibile al sistema tributario e
contabile dello Stato». La previsione di cui al censurato art. 5
darebbe luogo, piuttosto, ad una «pregiudizievole interferenza
statale» nelle materie di potesta' regionale residuale dei «lavori
pubblici di interesse regionale e locale» e dell'«edilizia
residenziale pubblica».
D'altra parte, le competenze delle Regioni non potrebbero dirsi
salvaguardate dalla prevista necessita' di un'intesa con la
Conferenza unificata, «giacche' le procedure cooperative non possono
alterare il rigido riparto risultante dal sesto comma dell'art. 117
Cost., che preclude alla potesta' regolamentare statale di
intervenire nella materia dell'edilizia residenziale pubblica, a
fortiori se inerente, come nel caso di cui si verte, al terzo livello
normativo, rientrante nella competenza residuale regionale».
1.3.3. - La difesa della ricorrente sottolinea, inoltre, come
l'art. 5 della legge n. 9 del 2007, «pur presentandosi [...] in
apparenza attinente alla materia della tutela della concorrenza,
sotto il profilo della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato»,
consente al decreto del Ministro delle infrastrutture di «intervenire
nel dettaglio della materia dell'edilizia residenziale pubblica, per
i profili attinenti alle politiche sociali e dell'abitazione e ai
lavori pubblici di interesse regionale e locale, mediante la
fissazione delle caratteristiche e dei requisiti degli alloggi
sociali esenti dalla notifica degli aiuti di Stato, cosicche' il
profilo concernente la tutela della concorrenza si appalesa del tutto
pretestuoso e inidoneo a legittimare i poteri ministeriali di cui si
tratta».
Del resto, aggiunge la ricorrente, «per i profili di rilevanza
comunitaria l'art. 5 della legge n. 9 del 2007 appare altresi'
incompatibile con il quinto comma dell'art. 117 Cost., a norma del
quale l'attuazione e l'esecuzione della normativa comunitaria
spettano alle Regioni e alle Province autonome nelle materie di loro
competenza».
In particolare, la Regione Lombardia ritiene che nel caso di
specie non sussistano i «presupposti per il legittimo esercizio, da
parte dello Stato, della sua competenza trasversale in materia di
tutela della concorrenza [...] essendo evidente che la materia
oggetto del presente giudizio si caratterizza per essere funzionale
ad esigenze tipicamente locali, e che la disciplina delle
caratteristiche e dei requisiti degli alloggi sociali esula dalla
materia di cui alla lettera e) dell'art. 117, secondo comma, come
delineata dalla giurisprudenza costituzionale».
Al riguardo, la difesa regionale osserva che la «rilevanza
macroeconomica», che - secondo quanto affermato nella sentenza n. 14
del 2004 dalla Corte costituzionale - dovrebbe giustificare
l'intervento dello Stato nella materia della tutela della
concorrenza, «stride con il grado di dettaglio che la disciplina
ministeriale puo' raggiungere nella definizione dei requisiti degli
alloggi sociali esenti dalla notifica degli aiuti di Stato».
Infine, la Regione Lombardia conclude rilevando che le
disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato non sono
«idonee a fondare ex se delle competenze in capo agli Stati, ma
semmai esse sono idonee a limitare e indirizzare l'esercizio delle
competenze spettanti ai diversi livelli di governo».
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
2.1. - In merito alla questione di legittimita' costituzionale
avente ad oggetto l'art. 3, comma 1, della legge n. 9 del 2007, il
resistente ritiene che la norma impugnata sia riconducibile alla
competenza statale in tema di determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., in quanto «viene a determinare, proprio attraverso la
previsione del piano straordinario, i criteri di assegnazione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica».
Quanto alla norma di cui al comma 2 dell'art. 3, l'istituzione
delle Commissioni sarebbe «strumentale al passaggio degli interessati
da casa a casa» e, comunque, atterrebbe alla materia dell'ordine
pubblico di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
2.2. - Anche l'art. 4, comma 2, della legge n. 9 del 2007 sarebbe
«immune da censure di incostituzionalita', considerata
l'applicabilita' delle intese di cui all'articolo 8 della legge
n. 131 del 2003 alle materie di cui all'articolo 117, secondo comma,
Cost.». In particolare, secondo il Presidente del Consiglio, la norma
impugnata sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva statale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m) («per cio' che riguarda
gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la
programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica nonche'
l'individuazione di misure dirette a ridurre il disagio abitativo per
particolari categorie sociali») e lettera e), Cost. («per quanto
riguarda le proposte normative in materia fiscale e per la
normalizzazione del mercato immobiliare nonche' la stima delle
risorse finanziarie necessarie per l'attuazione del programma»).
2.3. - Infine, secondo la difesa erariale, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge n. 9 del 2007
sarebbe infondata in quanto la norma impugnata «puo' agevolmente
inquadrarsi nella previsione di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera a) in cui si fa espresso riferimento ai vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario».
2.4. - In generale, con riferimento a tutte le censure mosse dalla
Regione Lombardia, il resistente osserva che, alla luce della
giurisprudenza della Corte costituzionale, «l'attivita' di
programmazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica
rientra nella competenza statale concernente la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali». Pertanto, il legislatore statale, con le norme impugnate,
avrebbe fatto un «"proporzionato uso" di siffatta competenza, di tipo
trasversale, procedendo ad individuare la soluzione ritenuta idonea a
risolvere una grave emergenza abitativa, non limitata ad una
specifica parte del Paese, individuando livelli di assistenza tali da
garantire il diritto all'abitazione per i ceti meno abbienti».
Secondo la difesa erariale, la stessa previsione di un piano
straordinario costituisce «indice della circostanza che si e', nella
fattispecie de qua, al di fuori dell'ordinaria programmazione degli
interventi abitativi (attivita' che codesta Corte ha comunque
riconosciuto alla competenza del legislatore statale)». In questo
contesto, aggiunge il resistente, risulterebbe infondata la censura
rivolta al comma 2 dell'art. 4 della legge n. 9 del 2007.
Altrettanto infondata sarebbe la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 2, in relazione alla previsione
dell'istituzione di apposite commissioni per l'eventuale graduazione
delle azioni di rilascio. In proposito, la difesa erariale, oltre a
richiamare quanto sopra riportato, rileva come si tratti di
«attivita' concernente anche la competenza statale in materia di
ordinamento civile», prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost.
Con riferimento all'art. 5, il Presidente del Consiglio ritiene
che la norma in esame «detti disposizioni volte alla tutela della
concorrenza», di competenza esclusiva del legislatore statale.
Pertanto, sarebbe «irrilevante la circostanza che la disciplina venga
rimessa ad un atto regolamentare e non legislativo»
Infine, sarebbero inconferenti le censure mosse alle norme
impugnate in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., «non ricorrendo, nel
caso di specie alcun vulnus ai richiamati parametri».
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Lombardia ha
depositato una memoria integrativa con la quale insiste nelle
conclusioni gia' rassegnate nel ricorso.
La ricorrente ritiene che le argomentazioni sviluppate dalla
difesa erariale nell'atto di costituzione non siano idonee a
«dissolvere e superare» le censure mosse alla legge n. 9 del 2007. In
particolare, secondo la Regione, non sarebbe possibile ricondurre la
normativa impugnata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
nelle materie di cui all'art. 117, secondo comma, lettere m), h) ed
e), Cost.
Inoltre, non sarebbe pertinente il richiamo alla competenza
statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
relazione alla questione di legittimita' costituzionale avente ad
oggetto l'art. 3, comma 2, della legge n. 9 del 2007. La norma in
esame, infatti, non investirebbe la materia delle norme processuali,
bensi' riguarderebbe «il diverso e antecedente momento della
sospensione delle procedure esecutive di rilascio».
Infine, non potrebbe essere richiamata l'esigenza di uniformita'
della disciplina sull'intero territorio nazionale per giustificare
«l'ampliamento delle potesta' legislative statali [...], in
conseguenza dell'assunzione in sussidiarieta' delle relative funzioni
amministrative secondo il meccanismo derogatorio ed eccezionale di
cui alla sentenza n. 303 del 2003».
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha promosso, con ricorso notificato il
16 aprile 2007 e depositato il successivo 20 aprile, questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 3, commi 1 e 2, 4, comma 2, e
5, comma 1, della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi per la
riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali),
in riferimento agli artt. 3, 97, 117, terzo, quarto, quinto e sesto
comma, 118 e 119 della Costituzione.
2. - Preliminarmente deve essere rilevata l'inammissibilita' della
questione avente ad oggetto l'art. 4, comma 2, della legge n. 9 del
2007, per violazione dell'art. 97 Cost., in quanto la suddetta
censura e' priva di un'adeguata motivazione.
Inammissibili per la medesima ragione sono pure le questioni
relative all'art. 5 della legge n. 9 del 2007, in relazione agli
artt. 3 e 97 Cost.
3. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 1, della legge n. 9 del 2007 non e' fondata.
Il piano straordinario previsto dalla norma censurata e'
finalizzato ad identificare il fabbisogno di edilizia residenziale
pubblica, con particolare riferimento alle categorie indicate
nell'art. 1 della stessa legge. Si tratta, a tenore della
disposizione da ultimo richiamata, di conduttori con reddito annuo
lordo complessivo familiare inferiore a 27.000 euro, che siano o
abbiano nel proprio nucleo familiare persone ultrasessantacinquenni,
malati terminali o portatori di handicap con invalidita' superiore al
66 per cento, purche' non siano in possesso di altra abitazione
adeguata nella Regione di residenza. Per le suddette categorie, la
medesima norma dispone la sospensione delle procedure esecutive di
rilascio per finita locazione, limitatamente ai Comuni capoluoghi di
provincia, ai Comuni con essi confinanti con popolazione superiore ai
10.000 abitanti ed ai Comuni ad alta densita' abitativa, di cui alla
delibera CIPE n. 87/03 del 13 novembre 2003.
La norma censurata mira a predisporre interventi per alleviare il
disagio abitativo di categorie di soggetti particolarmente deboli,
sia mediante la facilitazione del passaggio «da casa a casa» sia
mediante una programmazione nazionale di edilizia residenziale
pubblica prioritariamente orientata in favore delle suddette
categorie sociali.
Questa Corte ha precisato che, anche dopo la riforma del Titolo V
della Parte II della Costituzione, continua a spettare allo Stato, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), «la determinazione
dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei
ceti meno abbienti» (sentenza n. 94 del 2007). Del pari, questa Corte
ha statuito che la programmazione degli insediamenti di edilizia
residenziale pubblica, in quanto ricadenti nella materia «governo del
territorio», appartiene alla competenza legislativa concorrente di
cui al terzo comma dell'art. 117 Cost. (sentenza n. 451 del 2006).
Alla luce degli indirizzi giurisprudenziali prima richiamati, si
puo' stabilire che gli spazi normativi coperti dalla potesta'
legislativa dello Stato sono da una parte la determinazione di quei
livelli minimali di fabbisogno abitativo che siano strettamente
inerenti al nucleo irrinunciabile della dignita' della persona umana
e dall'altra parte la fissazione di principi generali, entro i quali
le Regioni possono esercitare validamente la loro competenza a
programmare e realizzare in concreto insediamenti di edilizia
residenziale pubblica o mediante la costruzione di nuovi alloggi o
mediante il recupero e il risanamento di immobili esistenti. L'una e
l'altra competenza (la prima ricadente nella potesta' legislativa
esclusiva dello Stato, la seconda in quella concorrente) si integrano
e si completano a vicenda, giacche' la determinazione dei livelli
minimi di offerta abitativa per specifiche categorie di soggetti
deboli non puo' essere disgiunta dalla fissazione su scala nazionale
degli interventi, allo scopo di evitare squilibri e disparita' nel
godimento del diritto alla casa da parte delle categorie sociali
disagiate.
La norma censurata rispetta i suddetti confini di intervento della
legislazione statale. Infatti essa si limita a richiedere alle
Regioni la predisposizione, in base alle proposte dei Comuni
interessati, di un piano straordinario, articolato in tre annualita',
destinato a soddisfare il fabbisogno di edilizia residenziale
pubblica, con particolare riferimento a quello espresso dalle
categorie che sono state prima menzionate. Da una parte emerge lo
scopo di provvedere al bisogno minimo abitativo di precise categorie
di soggetti che si trovano in condizioni disagiate, dall'altra si
predispone una procedura a carattere generale perche' le Regioni
possano esercitare la propria competenza legislativa concorrente in
materia di insediamenti di edilizia residenziale pubblica. Lo Stato,
per mezzo della norma impugnata, si limita a richiedere un intervento
organico, rapido e preferenziale, con riferimento a particolari
categorie di soggetti, che si trovano in condizioni oggettivamente
deteriori rispetto alla generalita' dei cittadini e che possono
vantare pertanto un diritto fondamentale, da garantirsi in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale.
La finalizzazione complessiva dell'intervento statale risulta piu'
chiara alla luce dell'art. 21 del successivo decreto-legge 1° ottobre
2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria,
per lo sviluppo e l'equita' sociale), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 29 novembre 2007, n. 222. In tale
disposizione, non impugnata da alcuna Regione, e' previsto un
programma straordinario di edilizia residenziale pubblica, con
relativo stanziamento, per l'anno 2007, della somma di 550 milioni di
euro, diretto a rendere disponibili, con vari mezzi, alloggi da
destinare prioritariamente alle categorie di soggetti sottoposti a
procedure di rilascio e aventi i requisiti di cui al gia' citato art.
1 della legge n. 9 del 2007. L'individuazione del fabbisogno
abitativo, secondo l'art. 21 del menzionato decreto-legge n. 159 del
2007 ed in coerenza con quanto disposto dalla disposizione censurata,
e' affidata alle Regioni ed alle Province autonome, sulla base degli
esiti del «tavolo di concertazione» di cui all'art. 4 della legge
n. 9 del 2007, al quale partecipano anche i rappresentanti delle
Regioni.
In definitiva, la norma censurata si presenta come la prima fase
di un programma generale di interventi nel settore dell'edilizia
residenziale pubblica, nell'ambito del quale lo Stato, da una parte,
si riserva il potere di individuare le categorie particolarmente
disagiate, da considerare con priorita' su tutto il territorio
nazionale, dall'altra parte, detta i principi fondamentali che
dovranno presiedere all'elaborazione dei piani specifici, di
competenza delle Regioni. A queste ultime spetta sia l'individuazione
del fabbisogno abitativo, sia l'articolazione degli interventi e
delle realizzazioni conseguenti. Per entrambi i profili, l'estensione
della competenza statale non supera i limiti di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m), e terzo comma, Cost. La determinazione dei
livelli minimi di offerta abitativa per categorie di soggetti
particolarmente disagiate, da garantire su tutto il territorio
nazionale, viene concretamente realizzata attribuendo a tali soggetti
una posizione preferenziale, che possa assicurare agli stessi il
soddisfacimento del diritto sociale alla casa compatibilmente con la
effettiva disponibilita' di alloggi nei diversi territori, resa
palese dai piani straordinari previsti dalla norma censurata.
4. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 2, della legge n. 9 del 2007 e' fondata.
La norma suddetta riconosce ai Comuni la possibilita' di istituire
«apposite commissioni», con durata di diciotto mesi, per l'eventuale
graduazione, fatte salve le competenze dell'autorita' giudiziaria
ordinaria, delle azioni di rilascio, allo scopo di favorire il
passaggio «da casa a casa» per le categorie individuate all'art. 1,
nonche' per le famiglie collocate utilmente nelle graduatorie
comunali per l'accesso agli alloggi di edilizia residenziale
pubblica.
Attribuire ai Comuni la possibilita' di istituire tali commissioni
lede la competenza residuale delle Regioni in materia di politiche
sociali. Ne' si puo' ritenere che la norma censurata si limiti a
conferire ai Comuni una semplice facolta', giacche' cio' non e'
consentito in materie riservate alla competenza regionale. La
possibilita' di istituire queste commissioni, qualora esercitata dai
Comuni, si risolverebbe in una sottrazione di funzioni
costituzionalmente spettanti alle Regioni. In altre parole, con la
norma censurata, si attribuisce ai Comuni la facolta', ove lo
ritengano, di ledere la sfera di competenza costituzionalmente
garantita delle Regioni. Il fatto che gli stessi Comuni non siano
obbligati a farlo non elimina l'illegittimita' di tale previsione.
Non condivisibile e', poi, l'assunto dell'Avvocatura dello Stato,
secondo cui la disposizione in questione ricadrebbe nelle materie
dell'ordinamento civile o dell'ordine pubblico, entrambe di
competenza esclusiva dello Stato. Si tratta infatti di norme che
incidono, non sulla procedura di rilascio, ma solo sulla graduazione
degli aventi diritto ai fini di agevolare il passaggio «da casa a
casa», nell'intento di attutire il loro disagio abitativo. Finalita'
eminentemente sociale, che non puo' neppure essere ridotta a mera
questione di ordine pubblico, giacche' quest'ultimo potrebbe venire
semmai in rilievo solo con riferimento a problemi concreti nascenti
dall'esasperazione del disagio abitativo, che appunto gli interventi
di carattere sociale mirano ad evitare. Ogni acuto problema sociale,
se non risolto per lungo tempo, puo' provocare turbative dell'ordine
pubblico. Non per questo tutti gli interventi pubblici in materia
sociale si risolvono in misure di ordine pubblico, secondo una
concezione del tutto estranea alla Costituzione italiana vigente.
In definitiva, trattandosi di materia sociale e non potendosi
configurare nella specie alcuna competenza statale costituzionalmente
consentita, la norma censurata e' illegittima per violazione
dell'art. 117, quarto comma, Cost.
5. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4,
comma 2, della legge n. 9 del 2007 non e' fondata.
La disposizione censurata prevede che «il Ministro delle
infrastrutture, di concerto con i Ministri della solidarieta'
sociale, dell'economia e delle finanze, per le politiche giovanili e
le attivita' sportive e delle politiche per la famiglia, d'intesa con
la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131, predispone, entro tre mesi, un programma
nazionale contenente:
a) gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la
programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica riferita
alla realizzazione, anche mediante l'acquisizione e il recupero di
edifici esistenti, di alloggi in locazione a canone sociale sulla
base dei criteri stabiliti dalle leggi regionali e a canone definito
sulla base dei criteri stabiliti dall'articolo 2, comma 3, della
legge 9 dicembre 1998, n. 431, e successive modificazioni, nonche'
alla riqualificazione di quartieri degradati; b) proposte normative
in materia fiscale e per la normalizzazione del mercato immobiliare,
con particolare riferimento alla riforma della disciplina della
vendita e della locazione di immobili di proprieta' dei soggetti di
cui all'articolo 1, comma 3; c) l'individuazione delle possibili
misure, anche di natura organizzativa, dirette a favorire la
continuita' nella cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali
prioritariamente per la riduzione del disagio abitativo per
particolari categorie sociali; d) la stima delle risorse finanziarie
necessarie per l'attuazione del programma nell'ambito degli
stanziamenti gia' disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica».
Occorre ricordare che gli artt. 59 e 60 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo
I della legge 15 marzo 1997, n. 59), stabiliscono che sono mantenute
allo Stato le funzioni e i compiti relativi al concorso, unitamente
alle Regioni ed agli enti locali interessati, all'elaborazione di
programmi di edilizia residenziale pubblica aventi interesse a
livello nazionale (art. 59, comma 1, lettera c) ed alla definizione
dei criteri per favorire l'accesso al mercato delle locazioni dei
nuclei familiari meno abbienti e agli interventi concernenti il
sostegno finanziario al reddito (art. 59, comma 1, lettera e). Sono
invece conferite alle Regioni e agli enti locali tutte le funzioni
amministrative non espressamente elencate tra quelle trattenute dallo
Stato e, in particolare, quelle relative alla programmazione delle
risorse finanziarie riservate al settore (art. 60, comma 1, lettera
b), alla gestione e all'attuazione degli interventi anche attraverso
programmi integrati, di recupero urbano e di riqualificazione urbana
(art. 60, comma 1, lettere c e d), alla fissazione dei criteri per
l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale destinati
all'assistenza abitativa, nonche' alla determinazione dei relativi
canoni (art. 60, comma 1, lettera e).
Dalle norme prima citate emerge l'esigenza di un momento unitario,
che deve precedere la programmazione regionale in materia di edilizia
residenziale pubblica. In tale momento unitario devono essere
coinvolti tutti i soggetti istituzionali interessati (Stato, Regioni,
enti locali).
In base a quanto detto, si puo' ritenere che sussistano tutte le
condizioni ritenute necessarie da questa Corte (sentenze n. 303 del
2003 e n. 6 del 2004) perche' possa verificarsi la «attrazione in
sussidiarieta» da parte dello Stato della competenza legislativa in
tema di «programmi di edilizia residenziale pubblica aventi interesse
a livello nazionale». Esiste infatti l'interesse unitario, stante la
necessita' del coordinamento, allo scopo di individuare le linee
generali della programmazione regionale e di evitare forti squilibri
territoriali nella politica sociale della casa. La deroga al riparto
delle competenze legislative risulta proporzionata, giacche' lo Stato
non interferisce nella predisposizione dei programmi regionali, ma si
limita a fissare le linee generali indispensabili per
l'armonizzazione dei programmi su scala nazionale. Infine, la norma
censurata prevede che il programma nazionale sia predisposto dal
Ministro delle infrastrutture, di concerto con altri Ministri,
«d'intesa con la Conferenza unificata», entro due mesi dalla
conclusione dei lavori del tavolo di concertazione generale sulle
politiche abitative, previsto nel comma 1 del medesimo art. 4, al
quale partecipano, tra gli altri, anche i rappresentanti delle
Regioni e dell'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI).
Come si vede, le Regioni sono coinvolte in due distinte fasi del
procedimento: in sede di concertazione generale e nel momento della
predisposizione del programma nazionale, tramite l'intesa necessaria
con la Conferenza unificata.
Per i motivi sopra esposti, la norma in questione e' immune dalle
censure avanzate dalla Regione ricorrente.
6. - La Regione Lombardia censura altresi' la lettera d) del comma
2 dell'art. 4 della legge n. 9 del 2007, poiche', stabilendo che per
tutto quanto verra' imposto in sede di programmazione alle Regioni e
agli enti locali non sono previste risorse finanziarie, violerebbe il
principio di certezza delle risorse finanziarie e di autonomia
finanziaria regionale e locale sotteso all'art. 119 Cost., il quale
disciplina un sistema di entrate regionali e locali destinato a
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
La questione non e' fondata.
La norma impugnata prevede che il programma nazionale, predisposto
d'intesa con la Conferenza unificata, debba contenere «la stima delle
risorse necessarie per l'attuazione del programma nell'ambito degli
stanziamenti gia' disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica». Pertanto, resta fermo quanto
stabilisce il gia' citato art. 60, comma 1, lettera b), del d.lgs.
n. 112 del 1998, che attribuisce alle Regioni la programmazione delle
risorse finanziarie destinate al settore.
7. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della
legge n. 9 del 2007 non e' fondata.
Tale norma attribuisce al Ministro delle infrastrutture il compito
di definire, di concerto con altri Ministri e d'intesa con la
Conferenza unificata, le caratteristiche e i requisiti degli alloggi
sociali esenti dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato ai sensi
degli artt. 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunita' europea.
Lo Stato, nel determinare le caratteristiche e i requisiti degli
alloggi sociali, in sostanza determina i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti il diritto all'abitazione. Questa Corte ha
stabilito che «la determinazione dell'offerta minima degli alloggi
destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti» appartiene
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost. (sentenza n. 94 del 2007). Tale
determinazione ovviamente non puo' essere solo quantitativa, ma anche
qualitativa, nel senso che, nel momento in cui si determina l'offerta
minima destinata alle categorie sociali economicamente disagiate,
occorre stabilire anche le caratteristiche di questi alloggi.
Alla luce di quanto detto, non sono condivisibili ne' l'assunto
della Regione ricorrente, che riconduce la normativa impugnata alla
competenza legislativa residuale delle Regioni, ne' la tesi
dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui la norma censurata
ricadrebbe nella competenza legislativa statale in materia di tutela
della concorrenza.
Si deve aggiungere che, anche ai fini dell'osservanza della
normativa comunitaria, la determinazione delle caratteristiche degli
alloggi sociali esenti dall'obbligo di notificazione degli aiuti di
Stato non puo' che essere uniforme su tutto il territorio nazionale.