Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 17 della legge
23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), promosso
con ordinanza del 12 giugno 2007 dal Tribunale di Treviso nel
procedimento civile vertente tra la Fondosviluppo s.p.a. e la Veneto
Banca Soc. Coop. a r.l. iscritta al n. 779 del registro ordinanze
2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, 1ª
serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione della Fondosviluppo s.p.a., della
Veneto Banca Soc. Coop. a r.l. nonche' l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2008 il giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Massimo Malvestio e Antonella Lillo per la
Veneto Banca Soc. Coop. a r.l., Livia Salvini, Massimo Luciani ed
Ermanno Belli per la Fondosviluppo s.p.a., e l'avvocato dello Stato
Diego Giordano per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale ordinario di Treviso, con ordinanza del 12
giugno 2007, ha sollevato, in riferimento agli articoli 101, 102 e
104 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 1, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2001), nella parte in cui stabilisce
che le disposizioni di cui all'articolo 26 del decreto legislativo
del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577
(Provvedimenti per la cooperazione), ratificato, con modificazioni,
dalla legge 2 aprile 1951, n. 302 (Ratifica, con modificazioni, del
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre
1947, n. 1577, recante provvedimenti per la cooperazione, e
modificazione della legge 8 maggio 1949, n. 285), all'articolo 14 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 601
(Disciplina delle agevolazioni tributarie), ed all'articolo 11, comma
5, della legge 31 gennaio 1992, n. 59 (Nuove norme in materia di
societa' cooperative), si interpretano nel senso che all'obbligo
delle societa' cooperative e loro consorzi di devolvere il patrimonio
effettivo ai fondi mutualistici di cui al citato articolo 11, comma
5, «si intendono soggette le stesse societa' cooperative e loro
consorzi nei casi di fusione e di trasformazione, ove non vietati
dalla normativa vigente, in enti diversi dalle cooperative per le
quali vigono le clausole di cui al citato articolo 26, nonche' in
caso di decadenza dai benefici fiscali».
2. - Il rimettente premette che Fondosviluppo s.p.a. ha convenuto
in giudizio Veneto Banca s.c.p.a.r.l. (gia' Banca Popolare di Asola e
Montebelluna s.c.a.r.l.; infra, Veneto Banca), chiedendone la
condanna a pagare una somma di denaro corrispondente al patrimonio
della Banca di Credito Cooperativo del Piave e Livenza, incorporata
nella Veneto Banca, a seguito di delibere delle assemblee
straordinarie delle societa' in data 30 ottobre e 6 novembre 1999.
Fondosviluppo s.p.a. e' una societa' costituita dalla
Confederazione Cooperative Italiane e dalla Federazione Italiana
delle Banche di Credito Cooperativo, ai sensi dell'art. 11, comma 1,
della legge n. 59 del 1992, che prevede la possibilita' di costituire
«fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della
cooperazione», i quali possono essere gestiti senza scopo di lucro da
s.p.a. o da associazioni. Il citato art. 11, comma 5, recepito
nell'art. 50 dello statuto sociale della Banca di Credito Cooperativo
del Piave e Livenza, dispone che deve «essere devoluto ai fondi di
cui al comma 1 il patrimonio residuo delle cooperative in
liquidazione, dedotti il capitale versato e rivalutato ed i dividendi
eventualmente maturati, di cui al primo comma, lettera c),
dell'articolo 26» del d.lgs. C.p.S. n. 1577 del 1947.
La norma impugnata ha stabilito che detti artt. 11, comma 5, e 26
«si interpretano nel senso che la soppressione da parte di societa'
cooperative o loro consorzi delle clausole di cui al predetto
articolo 26», ovvero la fusione o la trasformazione dei medesimi «in
enti diversi dalle cooperative per le quali vigono le clausole di cui
al citato art. 26», nonche' la decadenza dai benefici fiscali,
comportano «comunque per le stesse l'obbligo di devolvere il
patrimonio effettivo in essere alla data della soppressione, dedotti
il capitale versato e rivalutato ed i dividendi eventualmente
maturati, ai fondi mutualistici di cui al citato art. 11, comma 5».
Pertanto, poiche' la Banca di Credito Cooperativo del Piave e
Livenza e Veneto Banca (gia' Banca Popolare di Asola e Montebelluna),
con delibere assembleari del 30 ottobre e del 6 novembre 1999, hanno
deliberato la fusione per incorporazione in Veneto Banca, secondo
l'attrice, sussiste l'obbligo di quest'ultima di versare ad essa
istante, ai sensi del citato art. 11, comma 5, una somma
corrispondente al patrimonio di detta Banca di Credito Cooperativo.
Nel giudizio si e' costituita Veneto Banca, contestando la
legittimazione attiva dell'attrice e, nel merito, la fondatezza della
domanda, eccependo altresi' l'illegittimita' costituzionale del
citato art. 17, comma 1, della legge n. 388 del 2000, in riferimento
agli artt. 3, 47, 101, 102 e 104 Cost.
2.1. - Posta questa premessa, il rimettente deduce che, secondo la
convenuta, la norma censurata avrebbe innovato il contenuto dell'art.
11, comma 5, della legge n. 59 del 1992, in quanto «allarga la
fattispecie di cui al comma 5 anche alle ipotesi di fusione e di
trasformazione» e fa riferimento al patrimonio effettivo, anziche' al
patrimonio residuo.
Ad avviso del Tribunale, l'eccezione di illegittimita'
costituzionale sollevata dalla convenuta e' non manifestamente
infondata, poiche' la giurisprudenza costituzionale ritiene
ammissibili le norme interpretative, retroattive, in materia diversa
da quella penale, sempre che siano coerenti con la funzione «di
chiarire il senso di norme preesistenti, ovvero di imporre una delle
possibili varianti di senso compatibili col tenore letterale, sia al
fine di eliminare eventuali incertezze interpretative, sia per
rimediare ad interpretazioni giurisprudenziali divergenti».
Pertanto, qualora la lettera della norma interpretata sia chiara,
al punto da non avere mai dato adito a dubbi interpretativi ed a
contrasti nella giurisprudenza, la stessa qualificazione della
disposizione come interpretativa conforterebbe l'inesistenza di detto
carattere, facendo emergere il reale intento del legislatore, di
attribuirle efficacia retroattiva.
Secondo il rimettente, tanto si riscontrerebbe nella specie, in
quanto la lettera del citato art. 11, comma 5, non avrebbe fatto
sorgere dubbi in ordine alla sua irriferibilita' ai casi «di fusione
e di trasformazione, ove non vietati dalla normativa vigente, in enti
diversi dalle cooperative per le quali vigono le clausole di cui al
citato articolo 26». La liquidazione della societa' e', infatti,
fattispecie differente dalla fusione e la norma censurata introduce
anche il nuovo concetto di «patrimonio effettivo», in luogo di quello
di «patrimonio residuo».
Inoltre, non risulterebbe che la norma interpretata avesse dato
luogo a contrasti nella giurisprudenza, dato che le uniche pronunce
al riguardo sono state emanate nella vigenza della legge n. 388 del
2000 ed hanno ritenuto il carattere interpretativo della
disposizione, senza affrontare la questione della possibilita' di
intendere la liquidazione anche come fusione.
Pertanto, il citato art. 17, comma 1, inciderebbe retroattivamente
su diritti acquisiti e la autoqualificazione come interpretativa
rivelerebbe l'intento di produrre questo effetto che, tuttavia, ne
determinerebbe il contrasto con gli artt. 101, 102 e 104 Cost. La
norma violerebbe, altresi', i limiti entro i quali possono essere
emanate norme aventi efficacia retroattiva, che attengono alla
salvaguardia dei fondamentali valori di civilta' giuridica posti a
tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, fra i
quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di
ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto ed il rispetto delle funzioni costituzionalmente
riservate al potere giudiziario.
3. - Nel giudizio innanzi a questa Corte si e' costituita
Fondosviluppo s.p.a., attrice nel processo principale, chiedendo,
anche nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica,
che la questione sia dichiarata non fondata.
A suo avviso, l'art. 26 del d.lgs. C.p.S. n. 1577 del 1947 tutela
il requisito della mutualita' «pura»; la fusione delle societa', in
virtu' di una risalente configurazione, costituiva una causa di
scioglimento e comportava l'estinzione della societa' incorporata;
inoltre, l'art. 14 della legge 17 febbraio 1971, n. 127 (Modifiche al
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre
1947, n. 1577, modificato con legge 18 maggio 1949, n. 285, e
ratificato con ulteriori modificazioni dalla legge 2 aprile 1951,
n. 302, concernente provvedimenti per la cooperazione), vietava la
trasformazione delle societa' cooperative in societa' lucrative, con
conseguente divieto anche della fusione cosiddetta eterogenea.
L'art. 11, comma 5, della legge n. 59 del 1992, integrando il
citato art. 26, lettera c), ha utilizzato la formula «cooperative in
liquidazione», appunto perche' la fusione eterogenea era vietata
dall'art. 14 della legge n. 127 del 1971.
Tuttavia, le elaborazioni della prassi (quindi, l'ammissibilita'
della trasformazione della societa' cooperativa in associazione) e
nuove norme (in particolare, l'art. 35 del decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385, recante «Testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia»), che hanno autorizzato la fusione tra banche
di credito cooperativo e banche popolari, avevano indebolito la
tutela del fine mutualistico.
Pertanto, benche' la dottrina, il Consiglio di Stato ed il
Ministero delle finanze avessero ritenuto applicabile il citato art.
26 anche nel caso di fusione, parte della giurisprudenza aveva
privilegiato una diversa interpretazione.
Dunque, sussisteva una situazione di incertezza che conforterebbe
il carattere interpretativo della norma censurata. Inoltre, le
nozioni di «patrimonio residuo» (posta dal citato art. 11, comma 5) e
di «patrimonio effettivo» (contenuta nella norma censurata) sarebbero
sostanzialmente coincidenti, poiche' anche la seconda identifica il
patrimonio che risulta una volta dedotti il capitale versato e
rivalutato e i dividendi eventualmente maturati.
Peraltro, anche ritenendo che la lettera della norma interpretata
non permetteva l'esegesi sopra sintetizzata, questa risulterebbe
plausibile in forza del criterio sistematico ed alla luce dell'art.
45 Cost., che impegna il legislatore ordinario a favorire lo sviluppo
della mutualita', preservandone i caratteri tipici.
Finalita' della norma censurata sarebbe stata quella di garantire
un'interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni
che ne costituiscono oggetto, allo scopo di assicurare la devoluzione
ai fondi mutualistici del patrimonio delle societa' cooperative in
tutti i casi in cui viene meno il carattere della mutualita'.
Siffatta finalita' e' stata perseguita anche con la novellazione
delle norme del codice civile che disciplinano le societa', dato che
l'art. 2545-decies permetterebbe la trasformazione delle sole
societa' cooperative diverse da quelle a mutualita' prevalente,
mentre l'art. 2545-undecies chiarisce che la trasformazione comporta
la devoluzione del valore effettivo del patrimonio ai fondi
mutualistici.
Infine, la considerazione che la norma non ha inciso sul giudicato
condurrebbe ad escludere che il citato art. 17, comma 1, vulneri i
parametri costituzionali evocati dal rimettente.
4. - Nel giudizio si e' costituita altresi' Veneto Banca
s.c.p.a.r.l., parte convenuta nel giudizio principale chiedendo che
la questione sia accolta.
A suo avviso, l'art. 11, comma 5, della legge n. 59 del 1992 si
riferiva al solo caso dello scioglimento della societa', mentre il
fine mutualistico era garantito dalla sanzione prevista dal comma 10,
che operava sul piano tributario. La considerazione che mai sarebbe
stata sostenuta l'applicabilita' di detta norma al caso della fusione
conforterebbe il carattere innovativo della disposizione, dimostrato
anche dalla circostanza che introduce la nuova nozione di «patrimonio
effettivo», in luogo di quella di «patrimonio residuo».
La parte privata sostiene che la norma denunciata realizzerebbe
una invasione della sfera delle attribuzioni spettanti al potere
giudiziario, secondo quanto sarebbe desumibile dalle pronunce di
questa Corte richiamate nell'atto di costituzione. In ogni caso, la
norma sarebbe iniqua, poiche' imporrebbe a poche societa' di pagare
somme alla Fondoviluppo s.p.a., che nulla ha fatto, per operazioni
che mai sarebbero state realizzate, se si fosse avuta contezza del
prezzo che avrebbero comportato.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica, la
parte deduce che, sebbene l'ordinanza di rimessione abbia formalmente
indicato quali parametri costituzionali soltanto gli artt. 101, 102 e
104 Cost., la questione deve ritenersi proposta anche in relazione
all'art. 3 Cost., poiche' il rimettente ha richiamato anche i
principi di ragionevolezza e di tutela dell'affidamento.
Veneto Banca ripercorre, quindi, la disciplina delle Casse rurali
ed artigiane, deducendo che l'art. 14 della legge n. 127 del 1971 non
concerneva queste ultime, alle quali era riferibile l'art. 30 del
regio decreto 26 agosto 1937, n. 1706 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento delle Casse rurali e artigiane); inoltre, una
disciplina speciale della fusione era stabilita dall'art. 7 del regio
decreto-legge 12 marzo 1936, n. 375 (Disposizioni per la difesa del
risparmio e per la disciplina della funzione creditizia), convertito,
con modificazioni, dalla legge 7 marzo 1938, n. 141, specialita'
confermata dall'art. 35 del d.lgs. n. 385 del 1993.
La parte privata da' atto che l'art. 11 della legge n. 59 del 1992
era stato applicato alle banche di credito cooperativo e, tuttavia, a
suo avviso, esso concernerebbe il solo caso della societa' posta in
liquidazione. La disciplina della fusione eterogenea, per dette
banche, prevede invece l'autorizzazione della Banca d'Italia, che
potrebbe essere concessa soltanto se strumentale a garantire i
creditori della banca, obiettivo questo coerente con la tutela della
cooperazione, quindi con l'art. 45 Cost.
Secondo Veneto Banca, il dubbio interpretativo sarebbe originato
da un quesito proposto dalla Confederazione Italia delle Cooperative,
che avrebbe ottenuto pronta risposta dal Ministero del lavoro e della
previdenza sociale prima, quindi dall'Agenzia delle entrate, con la
circolare 30 ottobre 2000, n. 195/E, che ha, tuttavia, chiarito di
non affrontare il profilo civilistico della questione.
La considerazione che una pronuncia di primo grado, che aveva
ritenuto la norma censurata interpretativa, e' stata riformata in
grado di appello conforterebbe la fondatezza delle proprie
conclusioni.
5. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e,
comunque, infondata.
La difesa erariale richiama la giurisprudenza di questa Corte,
secondo la quale, nella materia diversa da quella penale, sono
ammissibili norme retroattive, qualora non sia vulnerato il principio
di ragionevolezza, con la conseguenza che non sussiste il denunciato
vulnus degli artt. 101, 102, 104 Cost., non avendo il rimettente
neppure esplicitato le ragioni che dovrebbero dimostrare che la norma
censurata incide sulla funzione giurisdizionale.
La questione sarebbe, comunque, non fondata, poiche' la norma
denunciata mira a favorire la mutualita', preservandone caratteri e
finalita' e, in coerenza con i principi stabiliti dall'art. 45 Cost.,
e' strumentale ad assicurare la devoluzione ai fondi mutualistici del
patrimonio della societa' cooperativa in tutti i casi nei quali e'
soppressa la struttura cooperativistica.
6. - All'udienza pubblica la difesa erariale e le parti private
hanno insistito per l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle
difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata dal Tribunale ordinario di Treviso
investe l'art. 17, comma 1, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2001), nella parte in cui stabilisce
che le disposizioni di cui all'articolo 26 del decreto legislativo
del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577
(Provvedimenti per la cooperazione), ratificato, con modificazioni,
dalla legge 2 aprile 1951, n. 302 (Ratifica, con modificazioni, del
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre
1947, n. 1577, recante provvedimenti per la cooperazione, e
modificazione della legge 8 maggio 1949, n. 285), all'articolo 14 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 601
(Disciplina delle agevolazioni tributarie), e all'articolo 11, comma
5, della legge 31 gennaio 1992, n. 59 (Nuove norme in materia di
societa' cooperative), si interpretano nel senso che all'obbligo
delle societa' cooperative e loro consorzi di devolvere il patrimonio
effettivo ai fondi mutualistici di cui al citato articolo 11, comma
5, «si intendono soggette le stesse societa' cooperative e loro
consorzi nei casi di fusione e di trasformazione, ove non vietati
dalla normativa vigente, in enti diversi dalle cooperative per le
quali vigono le clausole di cui al citato articolo 26, nonche' in
caso di decadenza dai benefici fiscali».
1.1. - Secondo il rimettente, la norma censurata, nonostante si
autoqualifichi come interpretativa, sarebbe priva di tale carattere
e, conseguentemente, inciderebbe retroattivamente su diritti
acquisiti, ponendosi in contrasto con gli artt. 101, 102 e 104 della
Costituzione.
Inoltre, la disposizione violerebbe i limiti entro i quali possono
essere emanate norme aventi efficacia retroattiva, che attengono alla
salvaguardia dei «fondamentali valori di civilta' giuridica posti a
tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, fra i
quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di
ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto e il rispetto delle funzioni costituzionalmente
riservate al potere giudiziario».
2. - In linea preliminare, va osservato che il rimettente ha
motivato non implausibilmente in ordine all'applicabilita' della
norma censurata nel giudizio principale, anche se, in considerazione
dell'oggetto del medesimo, come individuato nell'ordinanza di
rimessione, la questione deve ritenersi rilevante esclusivamente in
riferimento alla parte della disposizione concernente l'obbligo di
devoluzione nel caso di fusione.
Inoltre, secondo la giurisprudenza di questa Corte, la questione
deve essere scrutinata avendo riguardo anche ai parametri
costituzionali non formalmente evocati, ma desumibili in modo univoco
dall'ordinanza di rimessione (sentenza n. 69 del 1999), qualora tale
atto faccia ad essi chiaro riferimento, sia pure implicito (sentenze
n. 26 del 2003; n. 99 del 1997), mediante il richiamo dei principi da
questi enunciati.
Nella specie, sebbene il giudice a quo abbia espressamente
indicato quali parametri costituzionali soltanto gli artt. 101, 102 e
104 Cost., ha censurato il citato art. 17, comma 1, anche in
riferimento all'art. 3 Cost., tenuto conto che dal tenore complessivo
dell'ordinanza di rimessione risulta palese il riferimento a detta
norma, operato mediante il richiamo dei principi di ragionevolezza e
di tutela dell'affidamento.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
4. - I dubbi di legittimita' costituzionale sono stati sollevati
dal rimettente muovendo dalla considerazione che la norma censurata
non avrebbe carattere interpretativo e, appunto per questo, si
porrebbe in contrasto con i parametri costituzionali sopra indicati.
Ai fini del presente giudizio occorre quindi stabilire anzitutto
la natura della norma.
La disposizione, come questa Corte ha affermato, e' interpretativa
qualora, esistendo una oggettiva incertezza del dato normativo
(ordinanza n. 400 del 2007) ed un obiettivo dubbio ermeneutico
(sentenza n. 29 del 2002), sia diretta a chiarire il contenuto di
preesistenti norme, ovvero ad escludere o ad enucleare uno dei
significati tra quelli plausibilmente ascrivibili a queste.
Tuttavia, il legislatore puo' emanare norme che precisino il
significato di preesistenti disposizioni anche se non siano insorti
contrasti giurisprudenziali (sentenza n. 123 del 1988; ordinanza
n. 480 del 1992), ma sussista comunque una situazione di incertezza
nella loro applicazione (sentenze n. 291 del 2003; n. 374 del 2002;
n. 525 del 2000), essendo sufficiente che la scelta imposta rientri
tra le possibili varianti di senso del testo interpretato e sia
compatibile con la sua formulazione (sentenze n. 409 del 2005; n. 168
del 2004; n. 292 del 2000), fermo restando che non spetta a questa
Corte esprimere valutazioni sulla fondatezza delle differenti esegesi
(sentenza n. 229 del 1999).
5. - Nel caso in esame, una delle disposizioni interpretate dalla
norma censurata che assumono rilievo, l'art. 26, primo comma, lettera
c), del d.lgs. C.p.S. n. 1577 del 1947, stabilisce che, agli effetti
tributari, la sussistenza dei requisiti mutualistici si presume
quando negli statuti delle cooperative sono contenute le clausole
che, tra l'altro, prevedono, in caso di scioglimento della societa',
l'obbligo di devolvere l'intero patrimonio sociale - dedotto soltanto
il capitale versato e i dividendi eventualmente maturati - «a scopi
di pubblica utilita' conformi allo spirito mutualistico».
Successivamente, l'art. 11 della legge n. 59 del 1992 ha
specificato il contenuto di detto obbligo, individuando i beneficiari
del medesimo nei fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo
della cooperazione (comma 5) e sanzionando la sua violazione con la
decadenza sia dai benefici fiscali, sia da quelli di «altra natura
concessi ai sensi della normativa vigente» (comma 10).
La finalita' di dette norme e' stata concordemente identificata in
quella di garantire che i benefici conseguiti grazie alle
agevolazioni previste per incentivare lo scopo mutualistico non siano
destinati allo svolgimento di un'attivita' priva di tale carattere e,
comunque, non siano fatti propri da coloro che ne hanno fruito.
L'interpretazione di dette disposizioni, in particolare della
seconda, non e' stata invece univoca in ordine alla natura
dell'obbligo dalle stesse previsto; ad un orientamento della
giurisprudenza e della dottrina, secondo il quale all'obbligo di
devoluzione corrispondeva il diritto dei citati fondi mutualistici di
vedersi attribuire il patrimonio residuo di liquidazione, si
contrapponeva, infatti, un diverso indirizzo, che riteneva desumibile
dalle norme la prescrizione di un onere avente rilievo esclusivamente
sotto il profilo fiscale.
5.1. - Un'altra questione controversa aveva ad oggetto
l'interpretazione del divieto di trasformazione delle societa'
cooperative in societa' ordinarie (art. 14 della legge 17 febbraio
1971, n. 127, recante «Modifiche al decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, modificato con
legge 18 maggio 1949, n. 285, e ratificato con ulteriori
modificazioni dalla legge 2 aprile 1951, n. 302, concernente
provvedimenti per la cooperazione»), e l'identificazione dei limiti
di questa modificazione dell'atto costitutivo.
Secondo un orientamento, il divieto non era, infatti, riferibile
alla trasformazione in enti diversi dalle societa' lucrative; questa
esegesi non era condivisa da un differente indirizzo, il quale aveva,
invece, negato l'ammissibilita' di detta trasformazione, ma
soprattutto valorizzando i profili della incompatibilita' causale e
di scopo, nonche' la diversita' della natura degli enti e del tipo di
rapporto associativo.
Un importante argomento per la risoluzione della questione era
stato apportato dalla Corte di cassazione, che aveva individuato la
ratio del divieto dell'art. 14 della legge n. 127 del 1971,
nell'esigenza di «prevenire possibili forme fraudolente di accesso ai
benefici previsti per l'esercizio di attivita' mutualistiche da parte
di chi, dopo averli conseguiti, voglia destinarli ad un'attivita'
lucrativa» (sentenza 14 luglio 1997, n. 6349). Siffatta finalita'
poneva in luce la relazione esistente tra tale divieto - giustificato
da ragioni diverse da quelle di ordine concettuale, inerenti alla
natura e struttura degli enti - e l'obbligo di devoluzione,
permettendo di ritenerlo operante in tutti i casi nei quali la
modificazione dell'atto costitutivo ne comportava l'elusione e di
escluderne, invece, la violazione, qualora detto obbligo risultasse
comunque osservato.
In tal senso, sostanzialmente, si era orientato anche il Consiglio
di Stato che, proprio nell'affrontare la questione dei limiti della
trasformazione della societa' cooperativa, aveva appunto affermato
che, «ove siano rispettate le disposizioni sostanziali di cui al
citato articolo 11, comma 5, della legge n. 59 del 1992, la societa'
cooperativa puo' senz'altro trasformarsi in associazione riconosciuta
o fondazione senza passare attraverso la fase della liquidazione
effettiva» (parere della sezione I, 31 luglio 1996, n. 1443/96).
Una parte della giurisprudenza di merito e della dottrina aveva,
quindi, valorizzato proprio la finalita' del suindicato divieto, per
ritenere consentita la trasformazione della societa' cooperativa in
enti diversi dalle societa', purche' non avesse comportato la
violazione dell'obbligo di devoluzione. In tal modo, mediante
l'interpretazione logico-sistematica e tenendo conto della ratio
dell'art. 11, comma 5, della legge n. 59 del 1992, la modificazione
dell'atto costitutivo era ammissibile, secondo un orientamento,
qualora risultasse soddisfatta la finalita' dell'obbligo di
devoluzione, che quindi assumeva contenuto piu' ampio di quello
desumibile dalla mera lettera delle norme in esame.
5.2. - Siffatte questioni si erano poste anche in relazione alla
fattispecie della fusione cosiddetta eterogenea.
Una parte della dottrina e della giurisprudenza di merito, anche
anteriormente alla riforma delle norme del codice civile sulle
societa' (decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 6, recante «Riforma
organica della disciplina delle societa' di capitali e societa'
cooperative, in attuazione della legge 3 ottobre 2001, n. 366»),
configurava la fusione quale mera modificazione dell'atto
costitutivo, non riconducibile alla successione a titolo universale.
Secondo questa concezione, la fusione - nel caso di enti aventi causa
diversa, ovvero differenti schemi organizzativi - implicava la
trasformazione della societa' in vista della compenetrazione degli
atti costitutivi e, conseguentemente, l'obbligo di devoluzione
avrebbe potuto essere ritenuto sussistente alla luce della ratio del
divieto sopra richiamato, sebbene non comportasse la liquidazione e
l'estinzione della societa' incorporata.
A conclusioni non dissimili poteva pervenirsi anche aderendo alla
tesi - prevalente nella giurisprudenza di legittimita' - che
enfatizzava l'effetto estintivo della fusione, ritenendo che essa
desse luogo ad una successione a titolo universale. Questa
configurazione era, infatti, compatibile con l'affermazione
dell'obbligo di devoluzione, quale enucleabile alla luce della ratio
della norma e delle finalita' sopra richiamate, ferma restando la
diversita' tra le fattispecie della liquidazione e dello scioglimento
della societa' e quella dell'estinzione della medesima, conseguente
appunto alla fusione.
Analoghe considerazioni potevano essere svolte anche in
riferimento alla fattispecie oggetto del giudizio principale. Il
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia), benche' avesse disciplinato
la fusione eterogenea delle banche di credito cooperativo,
modificando anche l'art. 21 della legge n. 59 del 1992, non aveva,
infatti, introdotto innovazioni in ordine all'applicabilita' a queste
dell'obbligo di devoluzione (non implausibilmente ritenuta dal
rimettente), mantenendo ferma la diversita' di disciplina rispetto a
quella stabilita per le banche popolari (art. 21, commi 3 ed 8, della
legge n. 59 del 1992). Cio' era in armonia con la complessa
evoluzione della normativa di settore, caratterizzata dalla distinta
regolamentazione di dette banche da parte del legislatore ordinario,
in considerazione della configurabilita' delle banche cooperative
come categoria autonoma ed a se' stante.
L'inesistenza di ogni interferenza tra autorizzazione alla fusione
(art. 36 del d.lgs. n. 385 del 1993) ed obbligo di devoluzione e',
peraltro, confortata, sul piano storico-sistematico, dalla
circostanza che, anche a seguito delle innovazioni introdotte nel
testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, rese
necessarie dalle modifiche delle norme del codice civile sulle
societa', e' stato espressamente mantenuto fermo detto obbligo (art.
150-bis, comma 5, del d.lgs. n. 385 del 1993), con una previsione
anteriormente gia' desumibile dalle norme di detto testo unico e
della legge n. 59 del 1992.
Infine, il riferimento alla nozione di «patrimonio effettivo»
contenuto nella norma censurata puo' essere ritenuto una
precisazione, conseguente alla necessita' di operare nel caso di
fusione una valutazione anche della parte dinamica del patrimonio.
Tale precisazione era, tuttavia, rilevabile gia' in via
interpretativa, una volta ritenuto applicabile l'obbligo di
devoluzione anche nel caso in cui la societa' non si estingueva, ma
continuava ad esistere come soggetto diverso da quello che fruiva dei
benefici delle mutualita'.
5.3. - In questo dibattito, agli inizi dello stesso anno nel quale
e' stata promulgata la norma censurata, erano intervenuti il
Ministero del lavoro e della previdenza sociale (12 aprile 2000,
«Risposta a quesito scritto dalla Confederazione Cooperative
italiane») ed il Ministero delle finanze (Agenzia delle entrate,
circolare 30 ottobre 2000, n. 195/E), offrendo un'interpretazione
ampia del contenuto dell'obbligo di devoluzione, comprensiva di tutti
i casi nei quali sussisteva l'esigenza di evitare che benefici
conseguiti grazie alle agevolazioni stabilite in favore
dell'attivita' mutualistica fossero eterodestinati rispetto a questo
scopo. Pertanto, risultava incrementata quella situazione di
incertezza che - come affermato da questa Corte in riferimento ad un
caso, sotto certi profili, omologo a quello in esame (sentenze n. 291
del 2003; n. 374 del 2002) - costituisce il presupposto per
l'emanazione di norme interpretative.
6. - Di questi dibattiti, delle questioni sopra sintetizzate e
della plausibilita' delle divergenti interpretazioni offerte di parti
delle disposizioni sopra richiamate, costituisce testimonianza la
molteplicita' di orientamenti espressi dalla giurisprudenza e dalla
dottrina, anche in ordine alla questione della natura della norma
censurata, cosi' da rendere chiara la complessita' dell'esegesi delle
norme.
Pertanto, risulta palese che l'art. 17, comma 1, della legge
n. 388 del 2000 e' intervenuto in una situazione di incertezza del
dato normativo e che i criteri legali di ermeneutica rendevano
possibile desumere dalle disposizioni interpretate la variante di
senso che il legislatore ha inteso privilegiare, senza incidere ne'
su orientamenti a tal punto consolidati da far ritenere implausibile
la soluzione accolta, ne' su sentenze passate in cosa giudicata.
Il carattere interpretativo della disposizione censurata comporta
che essa si e' saldata «a norme precedenti intervenendo sul
significato normativo di queste, dunque lasciandone intatto il dato
testuale ed imponendo una delle possibili opzioni ermeneutiche gia'
ricomprese nell'ambito semantico della legge interpretata» (tra le
molte, sentenze n. 425 del 2000; n. 397 del 1994), in modo che il suo
sopravvenire non ha fatto venire meno le norme interpretate, in
quanto le disposizioni si sono congiunte, dando luogo ad un precetto
unitario (sentenze n. 311 del 1995; n. 94 del 1995; n. 397 del 1994).
Siffatta configurazione conduce ad escludere che il citato art.
17, comma 1, sia sostanzialmente innovativo, con effetti retroattivi,
ed assume importanza sotto il profilo del controllo di
ragionevolezza, in relazione al quale rileva la funzione di
interpretazione autentica che una disposizione sia in ipotesi
chiamata a svolgere, in deroga al principio per cui la legge non
dispone che per l'avvenire (sentenze n. 234 del 2007; n. 374 del
2002).
La circostanza che la norma censurata, in quanto interpretativa,
si e' limitata ad assegnare alle disposizioni interpretate un
significato in esse gia' contenuto, riconoscibile come una delle loro
possibili varianti di senso, influisce, quindi, sul positivo
apprezzamento sia della sua ragionevolezza (sentenza n. 234 del 2007;
n. 274 del 2006; n. 135 del 2006; n. 409 del 2005; n. 291 del 2003),
sia della non configurabilita' di una lesione dell'affidamento dei
destinatari (sentenza n. 229 del 1999; si veda anche sentenza n. 26
del 2003). Questo affidamento deve reputarsi, evidentemente,
attenuato, e comunque non vulnerato, perche' il testo originario
rendeva plausibile una lettura diversa da quella che i destinatari
stessi avevano ritenuto di privilegiare.
L'art. 17, comma 1, della legge n. 388 del 2000, avendo natura
interpretativa, ha dunque operato sul piano delle fonti, senza
toccare la potesta' di giudicare, poiche' si e' limitato a precisare
la regola astratta ed il modello di decisione cui l'esercizio di tale
potesta' deve attenersi (ex plurimis, sentenze n. 274 del 2006;
n. 282 del 2005; n. 15 del 2005; ordinanza n. 240 del 2007),
definendo e delimitando la fattispecie normativa oggetto della
medesima. Pertanto, la norma censurata non ha vulnerato le
attribuzioni del potere giudiziario e la sua formulazione rende
chiaro che neppure ha violato l'intangibilita' del giudicato
(sentenze n. 234 del 2007; n. 282 del 2005), mentre, anche in
considerazione delle interpretazioni rese plausibili dalle norme,
difetta ogni elemento per potere desumere che sia stata diretta ad
incidere sui giudizi in corso, per determinarne gli esiti (sentenze
n. 15 del 1995; n. 397 del 1994).