Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 5, 6,
7, 8, 9, 11, 13, 14, 15 e 16 della legge della Regione Abruzzo 25
ottobre 2007, n. 35 (Disposizioni in materia di programmazione e
prevenzione sanitaria), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 27 dicembre 2007, depositato in
cancelleria il 4 gennaio 2008 ed iscritto al n. 1 del registro
ricorsi 2008.
Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 2008 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Udito l'avvocato dello Stato Anna Cenerini per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con ricorso depositato il 4 gennaio 2008 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato, con riferimento agli artt. 3,
117 e 120 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 1, commi 5, 6, 7, 8, 9, 11, 13, 14, 15 e
16 della legge della Regione Abruzzo del 25 ottobre 2007, n. 35
(Disposizioni in materia di programmazione e prevenzione sanitaria).
Secondo il ricorrente, le disposizioni di cui ai commi 4, 5, 6,
7, 8, 9, 12, 13, 14 e 15 dell'art. 1 della legge predetta e le altre
disposizioni ad esse connesse (commi 1, 2, 3, 10, 11 e 16), nello
stabilire che i conducenti di autoveicoli per il trasporto merci di
peso superiore ai trentacinque quintali, residenti nella Regione
Abruzzo, debbano sottoporsi all'esame del sonno (polisonnografia) ed
esibire alle forze dell'ordine preposte ai controlli stradali il
referto medico attestante l'esito favorevole di tale esame, che
costituisce altresi' autorizzazione alla prosecuzione dell'attivita'
di conducente di tali autoveicoli per la durata di un anno, e nel
prevedere inoltre che tale autorizzazione possa essere rinnovata ogni
anno, a seguito di un nuovo esame medico, solo qualora il primo esame
(da eseguirsi entro il 31 dicembre 2008) abbia dato esito favorevole,
sarebbero costituzionalmente illegittime sotto vari aspetti.
In primo luogo, esse eccederebbero dalla competenza legislativa
concorrente della Regione in materia di «tutela della salute»,
contrastando con l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
inciderebbero direttamente sul merito di scelte proprie dell'arte
medica, in assenza di determinazioni assunte a livello nazionale o in
difformita' da esse.
In particolare, sempre relativamente all'art. 1, commi 5, 6, 7,
8, 9, 13, 14 e 15, in base alle informazioni aggiornate e
metodologicamente convalidate dalla letteratura medica, nazionale ed
internazionale, l'effettuazione del solo esame polisonnografico non
sarebbe sufficiente ad attestare una correlazione certa tra eventuali
alterazioni da esso rilevate e i colpi di sonno.
Cio' nonostante, prosegue il Presidente del Consiglio dei
ministri, il lavoratore del settore autotrasporti che non ottenga
esito favorevole da tale esame, reso obbligatorio dalla legge
regionale in questione, potrebbe addirittura perdere il posto di
lavoro, non potendo piu' esercitare l'attivita' di conducente.
Le disposizioni della legge regionale de qua sarebbero pertanto
illegittime, laddove, prescindendo dai principi fondamentali
rinvenibili nel sistema della legislazione statale vigente, che non
prevedono che l'effettuazione di tale esame sia presupposto
necessario per la conduzione di autoveicoli, si presentano come una
scelta legislativa autonoma, non fondata su specifiche acquisizioni
tecnico-scientifiche verificate da parte degli organismi competenti.
Riferisce il ricorrente che questa Corte, con le sentenze n. 282
del 2002 e n. 338 del 2003, ha avuto modo di stabilire che interventi
legislativi volti ad incidere su scelte proprie dell'arte medica «non
sono ammissibili ove nascano da pure valutazioni di discrezionalita'
politica, e non prevedano l'elaborazione di indirizzi fondati sulla
verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze
sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi - di norma
nazionali o sovranazionali - a cio' deputati, dato l'essenziale
rilievo che, a questi fini, rivestono gli organi
tecnico-scientifici».
La Corte, riferisce sempre il ricorrente, ha poi aggiunto che
sono proprio tali determinazioni, assunte a livello nazionale, che,
garantendo condizioni di fondamentale uguaglianza su tutto il
territorio nazionale, evitano che si introduca una disciplina
differenziata, sul punto, per una singola regione.
In secondo luogo, secondo la Presidenza del Consiglio le
disposizioni censurate eccederebbero dalla competenza legislativa
concorrente della Regione in materia di «tutela e sicurezza del
lavoro», violando l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto il d.lgs.
19 settembre 1994, n. 624 (recte, 626 del 1994, come chiarito
dall'Avvocatura in una nota depositata in data 4 novembre 2008), che
costituisce la normativa statale di riferimento per l'individuazione
dei principi fondamentali in tale materia, non comprenderebbe l'esame
medico in questione tra le misure per la tutela della salute e per la
sicurezza dei lavoratori durante il lavoro.
Infatti, la previsione dell'esame polisonnografico dovrebbe
considerarsi compresa tra i principi fondamentali della materia, di
competenza esclusiva statale, e non spetterebbe alle singole Regioni
il suo inserimento nell'ordinamento.
Per altro verso, secondo il ricorrente, le disposizioni censurate
violerebbero l'art. 120, primo comma, Cost., secondo il quale le
Regioni non possono adottare provvedimenti che ostacolino in
qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra
le Regioni, ne' limitare l'esercizio del diritto al lavoro in
qualunque parte del territorio nazionale.
Esse, poi, contrasterebbero con l'art. 117, primo comma, Cost.,
nella parte in cui prevede che la potesta' legislativa sia esercitata
dalle Regioni nel rispetto della Costituzione nonche' dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario. Tra i vincoli comunitari
andrebbero incluse, secondo il ricorrente, le previsioni di cui agli
artt. 49 e 50 del Trattato CE, che sanciscono il principio della
libera prestazione dei servizi all'interno della Comunita', nonche'
quelle degli articoli da 70 a 80 dello stesso Trattato, che enunciano
le politiche della Comunita' in materia di «trasporti», prevedendo in
particolare (art. 71) che sia il Consiglio europeo a stabilire «le
misure atte a migliorare la sicurezza dei trasporti» e che «le
disposizioni riguardanti i principi del regime dei trasporti e la cui
applicazione potrebbe gravemente pregiudicare il tenore di vita e
l'occupazione in talune Regioni, sono stabilite dal Consiglio [...],
che delibera all'unanimita».
Infine, le disposizioni predette contrasterebbero, sempre per
effetto del rinvio contenuto nell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, con gli artt. 80 e seguenti del Trattato CE, che
enunciano il principio di libera concorrenza. Le disposizioni
regionali, infatti, attribuendo alle aziende di trasporto abruzzesi
il costo degli esami polisonnografici, porrebbero le stesse in
posizione di svantaggio rispetto alle altre aziende di trasporto,
poiche' addosserebbero loro un costo che non grava sulle altre,
frapponendo cosi' un ostacolo alla concorrenza, in violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e determinerebbero
altresi' una discriminazione tra i lavoratori residenti e quelli non
residenti nella Regione Abruzzo, i quali ultimi, pur percorrendo la
medesima rete viaria regionale, non sono sottoposti al medesimo
obbligo.
Considerato in diritto
Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, con riferimento
agli artt. 3, 117 e 120 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 5, 6, 7, 8, 9, 11, 13, 14, 15 e 16
della legge della Regione Abruzzo 25 ottobre 2007, n. 35
(Disposizioni in materia di programmazione e prevenzione sanitaria),
nella parte in cui stabilisce che i conducenti di autoveicoli per il
trasporto merci di peso superiore ai trentacinque quintali, residenti
nella Regione Abruzzo, debbano sottoporsi all'esame del sonno
(polisonnografia) ed esibire alle forze dell'ordine preposte ai
controlli stradali il referto medico attestante l'esito favorevole di
tale esame, che costituisce, altresi', autorizzazione alla
prosecuzione dell'attivita' di conducente di tali autoveicoli per la
durata di un anno, e nel prevedere inoltre che tale autorizzazione
possa essere rinnovata ogni anno, a seguito di un nuovo esame medico,
solo qualora il primo esame (da eseguirsi entro il 31 dicembre 2008)
abbia dato esito favorevole.
La questione e' fondata
L'art. 120 Cost. vieta alle Regioni di interporre, con
provvedimenti di qualsiasi natura, amministrativa o legislativa,
ostacoli alla libera circolazione di persone e cose tra le Regioni
stesse. Allo stesso tempo, tale norma vieta alle Regioni di limitare,
in qualunque parte del territorio nazionale, l'esercizio del diritto
al lavoro, inteso sia come lavoro subordinato che come lavoro
autonomo.
Questa Corte, nella sentenza n. 428 del 2004, ha affermato che
tali divieti, in quanto finalizzati a salvaguardare la liberta' di
circolazione di merci e persone sul territorio nazionale, sono
espressione della liberta' fondamentale di circolazione e di
soggiorno, di cui all'art. 16 della Costituzione.
Nella predetta sentenza e' stato affermato che, in ragione del
principio di cui all'art. 120 citato, la materia della circolazione
stradale, pur non essendo espressamente menzionata nell'art. 117
Cost., non puo' essere collocata nell'ambito residuale ascritto alla
potesta' legislativa esclusiva delle Regioni. Essa e' invece
riconducibile, in base a considerazioni di carattere sistematico, a
competenze statali esclusive.
Analogamente, gia' nelle sentenze n. 135 del 1997 e n. 31 del
2001, questa Corte aveva affermato che spetta solo allo Stato il
compito di fissare gli standard di sicurezza minimi per la
circolazione dei veicoli e per la prevenzione dei sinistri, in
ragione dell'esigenza di assicurare l'uniformita', in tutto il
territorio nazionale, delle norme finalizzate alla protezione
dell'incolumita' dei cittadini.
Orbene, la disposizione regionale censurata, imponendo ai
soggetti residenti nella Regione Abruzzo, per la circolazione alla
guida di autoveicoli per il trasporto di merci di peso superiore a
trentacinque quintali, l'obbligo di effettuazione dell'accertamento
diagnostico denominato "polisonnografia", frappone un ostacolo alla
libera circolazione di tali soggetti e delle merci da essi
trasportate, non solo all'interno della Regione Abruzzo, ma anche,
necessariamente, tra la stessa e le altre Regioni, in contrasto con
il divieto fissato dall'art. 120 della Costituzione.
Al contempo, detta disciplina, nel subordinare l'esercizio
dell'attivita' lavorativa di conducente, per professione abituale, di
autoveicoli per il trasporto di carichi superiori ai trentacinque
quintali all'effettuazione del predetto esame, limita l'esercizio, da
parte dei soli cittadini residenti in Abruzzo, del diritto al lavoro,
autonomo o subordinato. Anche sotto tale profilo, dunque, essa si
pone in contrasto con il divieto stabilito nell'art. 120 della
Costituzione.
Le residue censure, relative agli artt. 3 e 117 Cost., restano
assorbite.