IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
2821/2008, proposto dai signori Danilo Rosafio, Pier Luigi Abadianni,
Fabio Prence, Francesco Stifanelli, Fabio Ingrosso, Vito Vammacigna,
Francesco Torsello, Rosaria Maria Calabriso, Giuseppina Barella,
Cosimo Argentiero, Sandro Cairo, Andrea D'Agostino, Pietro Caroli,
Roberta Manola', Giuseppina Rizzo, Maria Calo', Anna Dell'Anna,
Davide Verifica rappresentati e difesi dall'avv. Vincenzo Parato con
il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, via Nizza n. 92
(Studio Mastrorosa);
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Volpe,
con il quale e' elettivamente domiciliata in Roma, via Cosseria n. 2,
c/o il dott. A. Placidi; l'Azienda U.S.L. Brindisi, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
Lorenzo Durano, con il quale e' elettivamente domiciliata in Roma,
via Mantegazza n. 24, c/o avv. Gardin, per la riforma della sentenza
del T.a.r. della Puglia, sede di Lecce, III sezione, del 19 gennaio
2008, n. 125;
Visto il ricorso e i relativi allegati;
Vista l'istanza di sospensione dell'efficacia della sentenza
appellata proposta con l'atto di appello;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore, alla Camera di consiglio del 3 giugno 2008, il
consigliere Claudio Marchitiello;
Udito altresi' per la parte l'avv. Parato come da verbale
d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o
1. - I signori Danilo Rosafio, Pier Luigi Abadianni, Fabio
Prence, Francesco Stifanelli, Fabio Ingrosso, Vito Vammacigna,
Francesco Torsello, Rosaria Maria Calabriso, Giuseppina Barella,
Cosimo Argentiero, Sandro Cairo, Andrea D'Agostino, Pietro Caroli,
Roberta Manola', Giuseppina Rizzo, Maria Calo', Anna Dell'Anna,
Davide Verifica, impiegati a tempo determinato dell'Azienda Unita'
Sanitaria Locale Brindisi, inseriti nella graduatoria dei candidati
idonei del concorso indetto dal predetto ente per l'assunzione di 75
infermieri professionali, hanno impugnato in primo grado la
deliberazione della Giunta regionale della Puglia del 15 ottobre
2007, n. 1657, di approvazione del piano di stabilizzazione di
lavoratori «precari» gia' in servizio presso le AA.SS.LL. della
Regione.
La deliberazione e' stata impugnata nella parte in cui vieta ai
predetti enti di procedere ad assunzioni di personale inserito in
graduatorie concorsuali ancora valide ed efficaci.
I ricorrenti hanno dedotto: 1) la violazione dell'art. 9 della
legge n. 207 del 1985, vigente al momento della indizione del
concorso, che impone agli enti del Servizio sanitario nazionale di
utilizzare le graduatorie concorsuali nel biennio successivo alla
loro approvazione, e della legge regionale n. 12 del 2005 in base
alla quale, per la copertura dei posti vacanti le U.SS.LL. della
Puglia devono ricorrere alle procedure di mobilita' e,
subordinatamente, allo scorrimento delle graduatorie concorsuali
ancora valide; 2) l'ingiustificato favor per i lavoratori «precari».
La Regione Puglia e l'Azienda Unita' Sanitaria Locale Brindisi si
sono costituiti in giudizio opponendosi all'accoglimento del ricorso.
Il T.a.r. della Puglia, sede di Lecce, III sezione, con la
sentenza del 19 gennaio 2008, n. 125, ha respinto il ricorso.
I ricorrenti in primo grado hanno appellato la sentenza
deducendone la erroneita' e domandandone la riforma.
La Regione Puglia e l'Azienda Unita' Sanitaria Locale Brindisi
resistono all'appello e chiedono la conferma della sentenza
appellata.
Nella Camera di consiglio del 3 giugno 2008, si e' discussa la
istanza di sospensione dell'efficacia della sentenza appellata
proposta dagli appellanti.
D i r i t t o
Gli appellanti, impiegati a tempo determinato della A.S.L.
Brindisi, che hanno partecipato al concorso per la copertura di 75
posti di collaboratore professionale sanitario - infermiere categoria
«D» - e sono stati inseriti nella graduatoria dei candidati
riconosciuti idonei approvata nel mese di gennaio 2007, hanno
impugnato in primo grado la deliberazione della Giunta regionale
pugliese del 15 ottobre 2007, n. 1657, nel profilo in cui dispone che
le Aziende sanitarie locali, in vista della realizzazione del «piano
di stabilizzazione» dei c.d. precari non possono «utilizzare le
graduatorie di concorsi gia' espletati per la copertura dei posti
vacanti da destinare all'attuazione del suddetto processo» (di
stabilizzazione).
Il «piano di stabilizzazione» al quale si riferisce la
deliberazione impugnata e' stato adottato dalla Giunta regionale in
attuazione della legge regionale 16 aprile 2007, n. 10 («Disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio
pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia») che, all'art. 30 («Piano
di stabilizzazione del personale»), dispone: «In attuazione della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 ("Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2007''), la Giunta regionale, entro novanta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, delibera un piano per
la stabilizzazione del personale in possesso dei requisiti previsti
dalla legge sopraccitata».
Le disposizioni richiamate dalla norma ora riportata prevedono la
stabilizzazione, cioe' la immissione nei ruoli della pubblica
amministrazione, del personale, non dirigenziale, che ha prestato
servizio non di ruolo in favore dell'amministrazione pubblica a vario
titolo (c.d. precari).
Dispone l'art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006, per
quanto interessa la presente controversia, che «a decorrere dalla
entrata in vigore della legge, gli enti di cui al comma 557, fermo
restando il rispetto delle regole del patto di stabilita' interno,
possono procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico, alla
stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio a tempo
determinato da almeno tre anni, anche non continuativi o che consegua
tale requisito in virtu' di contratti stipulati anteriormente alla
data del 26 settembre 2006 o che sia stato in servizio per almeno tre
anni, anche non continuativi, nel quinquennio anteriore alla data di
entrata in vigore della presente legge...».
Con il ricorso al tribunale amministrativo regionale gli attuali
appellanti hanno dedotto che la deliberazione giuntale impugnata,
adottata in applicazione dell'art. 30 della legge regionale n. 10 del
2007 e, quindi, della normativa statale da questo recepita, si pone
in contrasto con l'art. 9 della legge n. 207 del 1985, vigente al
momento della indizione del concorso, per il quale gli enti del
Servizio sanitario nazionale per coprire i posti resisi vacanti sono
tenuti ad utilizzare le graduatorie dei concorsi nel biennio
successivo alla loro approvazione.
L'atto impugnato, hanno sostenuto gli attuali appellanti, si pone
in contrasto anche con l'art. 12, comma 9, della legge regionale del
12 agosto 2005, n. 12, con il quale la Regione Puglia aveva stabilito
i criteri per la copertura dei posti vacanti indicandoli,
nell'ordine, nella mobilita', nell'utilizzazione delle graduatorie
concorsuali e nelle nuove procedure concorsuali.
Il Collegio, indottovi dalle censure formulate dagli appellanti,
dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 30 della legge
regionale n. 10 del 2007, con il quale la Regione Puglia, nell'ambito
della competenza riconosciutale dall'art. 117, quarto comma, della
Costituzione, ha ritenuto di far propria la normativa di cui alla
legge statale n. 296 del 2006.
La disposizione regionale in questione, infatti, e' formulata in
modo generico, omnicomprensivo, tale da includere tutto il personale
che rientra nell'ambito della sfera di competenza regionale e,
quindi, anche il personale delle unita' sanitarie locali. La
disposizione in parola, pertanto, per quanto concerne tale personale,
viene ad incidere sul vigente sistema di reclutamento, di cui il
citato art. 9 della legge n. 207 del 1985 costituisce uno dei
capisaldi, che trova conferma anche nella successiva legislazione
regionale, al gia' richiamato art. 12 della legge regionale n. 12 del
2005 (la mobilita' prevista da tale disposizione precede la nomina
degli idonei ma non e' una forma di assunzione giacche' implica
unicamente la copertura di posti vacanti con personale gia' impiegato
nell'amministrazione pubblica).
La questione della costituzionalita' dell'art. 30 della legge
regionale n. 10 del 2007 e' indubbiamente rilevante, in quanto la
deliberazione della Giunta regionale impugnata, che applica al
personale delle unita' sanitarie locali la norma ora citata,
preclusiva in via definitiva della loro assunzione, e' immediatamente
lesiva delle posizioni giuridiche degli appellanti che, essendo stato
riconosciuti idonei al concorso per infermieri professionali e
inseriti nella relativa graduatoria, hanno conseguito un'aspettativa
all'assunzione in relazione ai posti che si rendessero vacanti nel
corso del biennio successivo all'approvazione della graduatoria.
La possibilita' data, in via di fatto, dalla normativa sulla
stabilizzazione agli appellanti di prendere parte alle selezioni
previste dai programmi di assunzione dei precari, perche' in atto
impiegati con contratto a tempo determinato, non fa venir meno
l'interesse all'annullamento della deliberazione di cui trattasi, in
quanto questa lede la loro aspettativa all'assunzione senza la
necessita' di dover superare un'ulteriore selezione.
La questione, ad avviso del Collegio, e' anche non manifestamente
infondata.
La disposizione, infatti, estendendo il sistema previsto dalla
normativa diretta a stabilizzare il personale assunto a tempo
determinato anche alle aziende sanitarie locali, occupando i posti
vacanti con detto personale a detrimento di chi ha gia' partecipato
ad un concorso pubblico ed e' in attesa di essere nominato sui
predetti posti man mano che si rendono vacanti nel corso del biennio
successivo alla approvazione della graduatoria in cui sono inseriti,
sovverte un sistema che costituisce un'applicazione del principio
costituzionale del pubblico concorso per l'accesso agli impieghi
nelle pubbliche amministrazioni (art. 97, terzo comma, Cost.).
Si tratta di un principio fondamentale della disciplina
dell'impiego con le amministrazioni pubbliche, di livello
costituzionale, per altro verso ripetutamente ribadito dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 205 del 206; n. 34 e n.
205 del 2004; n. 274 del 2003; n. 194 del 2002; n. 1 del 1999).
La stabilizzazione del personale precario puo' rappresentare,
come ha rilevato la pronuncia appellata, una scelta di carattere
discrezionale del legislatore come misura rispondente a criteri di
politica sociale, e, quindi, un'ammissibile deroga al principio
basilare dell'impiego con le amministrazioni pubbliche, ma non puo'
addirittura sovvertire una normativa vigente espressione di principi
costituzionali consolidati.
Il sistema del concorso del resto e' essenziale per un servizio
particolarmente delicato quale quello sanitario che impone, proprio
per la natura delle mansioni che il personale e' chiamato ad
espletare (nella specie le mansioni di infermiere), l'individuazione
dei piu' idonei attraverso il meccanismo del concorso, con una
pluralita' di concorrenti e con il vaglio di una commissione di
esperti.
La scelta operata con l'art. 30 della citata legge regionale n.
10 del 2007, pertanto, si rivela anche in contrasto con i principi di
ragionevolezza, di imparzialita' della stessa funzione legislativa
(art. 117, primo comma, Cost. nel testo sostituito dall'art. 3, legge
cost. 18 ottobre 2001, n. 3) in quanto diretta a comprimere posizioni
in atto o acquisibili a seguito di concorso pubblico, quale quelle
prefigurate per le aziende sanitarie locali dall'art. 9 della legge
n. 207 del 1985, comma 9, della legge regionale n. 12 del 2005.
Le osservazioni su esposte non appaiono superabili in relazione
al fatto che il citato art. 30 della legge regionale n. 10/2007
sarebbe attuativo della legge statale 27 dicembre 2006, n. 296, art.
1, comma 558.
Infatti quest'ultima norma non impone alla regione un vincolo
inderogabile.
Infatti in base a tale norma gli enti, tenuti all'osservanza del
patto di stabilita', « ... possono procedere, nei limiti dei posti in
organico, alla stabilizzazione del personale non dirigenziale in
servizio a tempo determinato...».
Dalla stessa norma quindi non puo' essere dedotta la necessita'
per la regione di procedere alla stabilizzazione, prescindendo dalla
valutazione degli affidamenti dati con la legge n. 12/2005, piu'
volte citata, e della vigenza del principio dell'accesso agli
impiegati nelle amministrazioni pubbliche, quali la azienda sanitaria
locale, mediante concorso.
Il Collegio, in conclusione ritiene, che la questione della
legittimita' costituzionale, in relazione agli artt. 97, terzo comma,
e 117, primo comma, nel testo stabilito dalla legge cost. n. 3/2001,
dell'art. 30 della legge regionale pugliese 16 aprile 2007, n. 10,
rilevante e non manifestamente infondata nel profilo in cui incide
sulla normativa contenuta nell'art. 9 della legge n. 207 del 1985 e
nell'art. 12, comma 9, della legge regionale n. 12 del 2005, debba
essere rimessa all'esame della Corte costituzionale, mentre il
giudizio in corso deve essere sospeso fino alla decisione della
Corte.