Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 9,
lett. a), ultima parte, e 10, della legge 8 agosto 1995, n. 335
(Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare) in
combinato disposto con l'art. 15 del regolamento del Consiglio delle
Comunita' europee n. 659/1999 (recante modalita' di applicazione
dell'art. 93 del Trattato CE) promosso dal Tribunale di Reggio
Calabria nel procedimento vertente tra la Medcenter Container
Terminal s.p.a. e l'I.N.P.S. ed altri con ordinanza dell'11 febbraio
2008, iscritta al n. 227 del registro ordinanze 2008 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 30, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008.
Visti l'atto di costituzione della Medcenter Container Terminal
s.p.a. nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2009 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
Uditi gli avvocati Giampiero Proia e Camillo Paroletti per la
Medcenter Container Terminal s.p.a. e l'avvocato dello Stato Antonio
Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Reggio Calabria, in funzione di giudice del
lavoro, con ordinanza depositata l'11 febbraio 2008 ha sollevato - in
riferimento agli artt. 3, primo comma, e 97, primo comma, della
Costituzione - questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
commi 9, lettera a), ultima parte, e 10, della legge 8 agosto 1995,
n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare), in combinato disposto con l'art. 15 del regolamento
del Consiglio delle Comunita' europee n. 659/1999 del 22 marzo 1999
(recante modalita' di applicazione dell'art. 93 del Trattato CE).
Il rimettente premette che, con ricorso depositato il 26 luglio
2007, la societa' Medcenter Container Terminal s.p.a. (d'ora in
avanti Medcenter s.p.a) ha adito il giudice del lavoro di Reggio
Calabria impugnando una cartella esattoriale relativa alla somma di
euro 14.168.650,17, «emessa per recupero sgravi, oltre accessori, in
applicazione della decisione dell'Unione Europea dell'11 maggio 1999
concessi per i contratti di formazione lavoro dal novembre 1995 al
maggio 2001».
Dopo avere riassunto i numerosi motivi addotti a sostegno
dell'opposizione, tra cui in primo luogo «la prescrizione dei diritti
di credito vantati ex artt. 3 e 9 legge n. 335/1995» (recte art. 3,
comma 9, lettera a, ultima parte, della legge n. 335 del 1995), il
rimettente prosegue osservando che, nel giudizio cosi' introdotto, si
sono costituiti l'Istituto nazionale di previdenza sociale (d'ora in
avanti INPS) e la S.C.C.I. s.p.a., mentre e' rimasta contumace
Equitalia ETR s.p.a., concessionaria del servizio di riscossione dei
tributi.
Le parti convenute hanno dedotto - tra l'altro - che, secondo la
giurisprudenza comunitaria, la normativa interna non puo' essere
invocata per escludere il diritto dell'INPS e l'obbligo della
Repubblica Italiana di recuperare gli aiuti di stato illegittimamente
concessi, dovendo il giudice interpretare la normativa interna in
modo da dare attuazione al diritto comunitario e non applicare le
norme di diritto interno idonee ad impedire l'effettivita' del
recupero; che la prescrizione non era operante perche' la Corte di
giustizia delle Comunita' europee, con la sentenza del 20 marzo 1997,
causa C-24/95, aveva ritenuto che il principio della certezza del
diritto non poteva precludere la restituzione di un aiuto di Stato
per il ritardo col quale le autorita' nazionali si erano conformate
alla decisione della Commissione europea che imponeva tale
restituzione, decisione immediatamente efficace e non richiedente
alcuna procedura di recepimento; che, in ogni caso, si sarebbe dovuta
applicare la prescrizione decennale, versandosi in tema di
restituzione d'indebito ai sensi dell'art. 2953 del codice civile.
Cio' posto, il rimettente chiarisce che la causa e' stata messa
in discussione in ordine a «profili di possibile illegittimita'
costituzionale della lettura della legge n. 335 del 1995 alla luce
della normativa comunitaria» ed osserva che la controversia de qua
prende le mosse dalla decisione della Commissione europea n.
2000/128/CE dell'11 maggio 1999, con la quale, traendo spunto dalla
notifica del disegno di legge che avrebbe dato vita alla legge 24
giugno 1997, n. 196 (Norme in materia di promozione
dell'occupazione), detta Commissione, estendendo l'esame a tutta la
normativa nazionale relativa ai contratti di formazione e lavoro,
aveva avviato la procedura d'infrazione di cui all'art. 88, paragrafo
2, del Trattato che istituisce la Comunita' europea del 25 marzo
1957, reso esecutivo con legge 14 ottobre 1957, n. 1203 (come
modificato dal Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001, reso esecutivo
con legge 11 maggio 2002, n. 102), (ex art. 93, paragrafo 3,
dell'originario Trattato CE), in relazione alla disciplina che
accordava benefici contributivi in caso di contratti di formazione e
lavoro e, in particolare, per quella parte di sgravio contributivo
differenziale rispetto alla misura fissa ed uniforme di cui alla
legge 19 dicembre 1984, n. 863 (conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 30 ottobre 1984, n. 726, recante
misure urgenti a sostegno ed incremento dei livelli occupazionali) e
pari al 25%. Ad avviso della Commissione (che indicava pure dei
criteri cui i contratti dovevano uniformarsi per essere conformi alla
normativa comunitaria) gli sgravi accordati in misura superiore, in
ragione del luogo d'insediamento dell'impresa beneficiaria, del
settore di appartenenza e della dimensione, costituivano misure
selettive capaci d'incidere sulla concorrenza sia all'interno dello
Stato sia tra imprese insediate in Stati diversi.
Avverso tale decisione l'Italia aveva proposto ricorso alla Corte
di giustizia, che lo aveva respinto con sentenza del 7 marzo 2002,
C-310/99, nella quale il giudice comunitario si era espresso anche in
ordine al legittimo affidamento e lo aveva escluso in capo allo
Stato, avuto riguardo alla comunicazione pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale delle Comunita' europee, con la quale la Commissione
informava i potenziali beneficiari di aiuti statali della precarieta'
degli aiuti stessi che fossero stati loro illegittimamente concessi,
nel senso che essi potevano essere tenuti a restituirli, pur senza
escludere la possibilita', per il beneficiario di un aiuto
illegittimamente concesso, d'invocare circostanze eccezionali sulle
quali fondare il proprio affidamento circa la regolarita' dell'aiuto
e di opporsi alla sua restituzione.
Per la perdurante inerzia dell'Italia era poi seguito il
giudizio, conclusosi con la sentenza di condanna della Corte di
giustizia della Comunita' europea del 1° aprile 2004, C-99/02, con la
quale la Corte aveva ribadito il carattere obbligatorio del recupero
delle somme erogate a titolo di aiuto illegittimo ed aveva precisato
che non era configurabile l'impossibilita' assoluta di dare
esecuzione alla decisione. Le mere difficolta' operative avrebbero
dovuto comportare un diligente intervento presso la Commissione
stessa, proponendo appropriate modifiche della decisione in termini
tali da renderla suscettibile di ottemperanza in ragione del
principio di leale collaborazione e buona fede che informa i rapporti
tra gli Stati e le istituzioni comunitarie.
2. - In questo quadro, il rimettente rileva che la domanda
dell'INPS non va qualificata come ripetizione d'indebito, bensi'
«come azione promossa dall'ente previdenziale per il recupero di
contributi omessi poiche' il diritto nasce dall'affermazione del
ripristino dell'obbligo contributivo che scaturirebbe per effetto
dell'impatto della normativa comunitaria sul diritto interno che
autorizzava lo sgravio».
Per ragioni di ordine logico, quindi, afferma di dovere esaminare
con priorita' la questione preliminare relativa alla prescrizione
della pretesa azionata, postulante la soluzione di problemi connessi
«all'interferenza ed impatto del diritto comunitario sul diritto
interno, non solo e non tanto in ordine alle norme di legge
ordinaria, ma anche e soprattutto in relazione a principi
fondamentali aventi rilevanza e riconoscimento nel sistema
costituzionale italiano».
Dopo avere posto in rilievo che l'efficacia diretta della fonte
comunitaria nel caso in esame non potrebbe essere messa in questione
- traendo essa fondamento dalla decisione della Corte di giustizia 7
marzo 2002, C-310/99, che aveva avallato l'orientamento gia' espresso
dalla Commissione europea - il rimettente procede all'esame dei
principi che governano i rapporti tra diritto comunitario e diritto
nazionale ed afferma che, pur in presenza del primato da riconoscere
al primo, avente come destinatario non soltanto lo Stato ma lo stesso
giudice interno, quest'ultimo dovrebbe porsi il dubbio circa la
conformita' della normativa comunitaria «ai principi fondamentali ed
ai limiti che in ragione della certezza del diritto devono
riconoscersi anche ad interventi conformativi del giudice delle leggi
quali il limite del diritto quesito e delle situazioni esaurite o
irrevocabili che la stessa Corte nazionale intervenendo con pronunce
ablative non puo' travalicare».
In sostanza, la qualificazione della pretesa azionata dall'INPS,
come azione promossa per il recupero di contributi omessi,
implicherebbe l'applicabilita' dell'art. 3, commi 9 e 10, della legge
n. 335 del 1995 (secondo cui, a far tempo dal 1° gennaio 1996, le
contribuzioni di pertinenza del Fondo pensioni lavoratori dipendenti
e delle altre gestioni pensionistiche obbligatorie si prescrivono, e
non possono essere versate, col decorso del termine di cinque anni,
salvi i casi di denuncia del lavoratore o dei suoi superstiti).
Tale regime, con orientamento costante della Corte di cassazione,
sarebbe ritenuto di ordine pubblico e, dunque, irrinunciabile e
rilevabile d'ufficio dal giudice. Invece la pretesa contributiva
dello Stato, sorretta da una declaratoria d'illegittimita'
comunitaria, sarebbe sottratta al regime della prescrizione prevista
dal diritto nazionale, sia qualora il principio di effettivita' del
diritto comunitario si debba intendere in senso rigoroso (cioe'
postulante un obbligo di recupero non soggetto a limiti temporali),
sia qualora, «piu' ragionevolmente», si debba ritenere che anche il
diritto comunitario conosca dei termini di prescrizione,
individuabili nel periodo di dieci anni ai sensi dell'art. 15 del
regolamento (CE) n. 659/1999.
In questa seconda «ipotesi interpretativa», si dovrebbe procedere
alla verifica di compatibilita' tra la legge nazionale e il
regolamento (CE) del Consiglio n. 659/1999, che fissa alla
Commissione il termine di dieci anni per il recupero dei contributi.
A tal proposito, il giudice a quo si pone il quesito se il detto
termine sia stato previsto soltanto come limite al potere della
Commissione nei confronti dello Stato (il che non comporterebbe
necessariamente un conflitto con la normativa di diritto nazionale
che disciplina la prescrizione degli obblighi contributivi), oppure
se sia stato introdotto anche come limite al potere dello Stato
membro per esperire un'utile azione di recupero nei confronti dei
beneficiari degli aiuti; e, traendo argomento sia da una decisione
della Commissione europea in data 28 giugno 2000 (riguardante aiuti
di Stato concessi dalla Germania a favore di alcune societa' operanti
nel settore siderurgico), sia da due pronunce di giudici di merito
italiani (ad avviso del giudicante indicativi della formazione di un
diritto vivente sull'interpretazione dell'art. 15 del regolamento CE
del Consiglio n. 659/1999), sia infine dal testuale disposto di detta
norma («Qualsiasi azione intrapresa dalla Commissione o da uno Stato
membro, che agisca su richiesta della Commissione, nei confronti
dell'aiuto illegale interrompe il periodo limite»), perviene alla
conclusione di ritenere il limite temporale per il recupero di dieci
anni esteso «allo Stato membro che agisca su richiesta della
Commissione» e quindi ai rapporti tra lo Stato e i beneficiari.
3. - Acquisito questo punto, il rimettente prosegue osservando
che, se il conflitto tra norma comunitaria e norma interna va
risolto, di regola, ritenendo la prevalenza del primo, resta tuttavia
il problema relativo al rispetto dell'art. 3, primo comma, Cost.
nell'ordinamento statale. Invero il giudice interno, dovendo
«adeguare» al diritto comunitario l'art. 3, comma 9, lettera a),
ultima parte, e comma 10, della legge n. 335 del 1995, dovrebbe
leggere tale disposizione «nel senso che il limite quinquennale di
prescrizione dei crediti contributivi opera a meno che i crediti in
questione non siano accertati come frutto di aiuti illegittimi dalla
Commissione europea». In questo modo, pero', verrebbe introdotta per
tali fattispecie una disciplina diversa rispetto alle altre ipotesi
di contribuzioni che restano soggette alla legge nazionale in ragione
del suo perdurante vigore. Di detta disciplina andrebbe verificata la
coerenza rispetto al principio di eguaglianza sancito nell'art. 3
Cost., perche' il giudice deve «dare un'interpretazione del diritto
nazionale conforme non solo al diritto comunitario prevalente su
quello interno ma anche ai valori costituzionali fondamentali dello
Stato».
Cio' posto, il giudice a quo esclude che la diversa provenienza
delle norme - una comunitaria e una di diritto interno - possa
giustificare trattamenti diseguali, trattandosi di fonti destinate
entrambe ad operare nel territorio dello Stato e percio' tenute a
coordinarsi ed integrarsi, nel rispetto della preminenza del diritto
comunitario operante in virtu' delle limitazioni di sovranita'
consentite dall'art. 11 Cost., ma sempre in attuazione dei valori
costituzionali nazionali aventi il rango di «principi e diritti
fondamentali», la cui osservanza va garantita all'interno dello
Stato, come da costante giurisprudenza di questa Corte. Procede
quindi a verificare se siano ravvisabili caratteri eterogenei tra le
fattispecie in esame e conclude in senso negativo, «poiche'
l'interpretazione nascente dal combinato disposto dell'art. 3, comma
9, lettera a), ultima parte, e comma 10, della legge n. 335 del 1995
ed il regolamento (CE) n. 659/1999 implica che norme diverse
disciplinano in maniera diseguale situazioni identiche, l'unica
differenza riposando sull'intervento della Commissione e sulla
diversa disciplina apprestata dal diritto comunitario nel caso di
pronuncia della Commissione di illegittimita' degli aiuti (che si
siano sostanziati, nel caso, in uno sgravio ossia nella rinunzia
dello Stato ad esigere determinati crediti contributivi oltre una
certa misura»).
Non ravvisando spazio per una interpretazione adeguatrice, il
rimettente solleva questione di legittimita' costituzionale del
citato art. 3, nei sensi indicati in epigrafe, osservando, quanto
alla rilevanza, che il termine di prescrizione va accertato con
priorita' e che esso trova applicazione nel caso di specie «essendo
stata rimessa al giudicante la verifica della legittimita' degli
aiuti concessi all'impresa nel periodo che va da novembre 1995 al
maggio 2001 che si intendono recuperare con la cartella esattoriale,
per 957 contratti tutti singolarmente prodotti», mentre la richiesta
dei contributi da parte dell'INPS e' stata notificata il 7 gennaio
2005.
La non manifesta infondatezza, poi, discenderebbe dal rilievo che
il giudice puo' rivolgersi alla Corte costituzionale qualora la non
applicazione di una disposizione interna determini un contrasto,
sindacabile esclusivamente dalla Corte medesima, con i principi
fondamentali dell'ordinamento costituzionale ovvero con diritti
inalienabili della persona.
Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, contestando che, nel caso di cui si tratta, la necessaria
prevalenza della regola comunitaria rispetto a quella del diritto
interno determina un contrasto col principio di eguaglianza e
rilevando che, nella fattispecie, si sarebbe in presenza di una
situazione assimilabile alla ripetizione d'indebito, soggetta a
prescrizione decennale (giusto il combinato disposto degli artt. 2033
e 2946 cod. civ.), con la conseguenza che la questione sollevata
verrebbe ad essere priva di rilevanza, perche' la norma da applicare
nel processo a quo non sarebbe quella denunciata in questa sede. Ha
chiesto, quindi, che la questione sia dichiarata inammissibile o non
fondata.
Inoltre si e' costituita la Medcenter s.p.a., osservando, in via
preliminare, che il rimettente avrebbe preso le mosse da un
presupposto erroneo, cioe' dalla pretesa coesistenza, nella specie,
di due distinte discipline della prescrizione, l'una di fonte
nazionale (e di durata quinquennale), l'altra di fonte comunitaria (e
di durata decennale). Invece le due discipline sarebbero operanti su
piani diversi, cioe' quello dei rapporti tra Commissione e Stato
membro e quello dei rapporti tra Stato membro e contribuente. In
particolare, l'art. 3, comma 9, della legge n. 335 del 1995
regolerebbe il regime di prescrizione dei crediti relativi a
«contributi di previdenza e assistenza sociale obbligatoria»,
fissando il termine (quinquennale) entro il quale l'organo nazionale
puo' procedere al recupero nei confronti del debitore. Invece l'art.
15 del regolamento (CE) n. 659/1999 non introdurrebbe affatto un
termine piu' ampio di prescrizione, ma regolerebbe soltanto la
diversa fattispecie del «periodo limite» entro il quale la
Commissione puo' esercitare, nei confronti dello Stato membro, il
proprio potere di recupero.
Pertanto questa Corte dovrebbe affermare che l'unica disciplina
della prescrizione applicabile nel giudizio a quo sarebbe quella
prevista dall'art. 3, comma 9, della legge n. 335 del 1995.
In subordine, qualora tali considerazioni non fossero condivise,
la questione di legittimita' costituzionale sollevata dal rimettente
sarebbe rilevante e fondata, per le ragioni esposte nell'ordinanza.
Nell'imminenza dell'udienza di discussione la Medcenter s.p.a. ha
depositato una memoria illustrativa nella quale, richiamando gli
argomenti gia' esposti con l'atto di costituzione ed ampliandoli,
ribadisce che nella specie il giudice a quo si sarebbe basato su un
presupposto erroneo, cioe' sulla pretesa coesistenza di due distinte
discipline della prescrizione, l'una di fonte nazionale (avente
durata quinquennale) e l'altra di fonte comunitaria (avente durata
decennale), tra loro in conflitto. Cosi' operando, il rimettente
avrebbe confuso due piani, concettuali e giuridici, tra loro distinti
e non sovrapponibili: il piano dei rapporti tra Commissione e Stato
membro, da una parte, e il piano dei rapporti tra Stato membro e
contribuente dall'altro.
Nei rapporti tra Commissione e Stato membro troverebbe esclusiva
applicazione l'art. 15 del regolamento (CE) n. 659/1999, destinato a
regolare il «periodo limite» (dieci anni) entro il quale la
Commissione puo' esercitare nei confronti dello Stato membro il
proprio potere di ingiungere il recupero degli aiuti illegittimi o
incompatibili col mercato comune. Il diverso piano dei rapporti
correnti fra ciascuno Stato membro ed i beneficiari degli aiuti da
recuperare resterebbe disciplinato, invece, in ordine al termine di
prescrizione dell'azione restitutoria, dalla legislazione nazionale,
e quindi (nella specie) dall'art. 3, comma 9, della legge n. 335 del
1995, che determina il regime di prescrizione dei crediti relativi a
«contributi di previdenza e assistenza sociale obbligatoria»,
fissando il termine (quinquennale) entro il quale l'organo nazionale
puo' procedere al recupero nei confronti del debitore.
La necessita' di distinguere i due piani suddetti non avrebbe
nulla a che vedere con la ricostruzione teorica dei rapporti tra
ordinamento comunitario ed ordinamento interno. Essa, infatti,
deriverebbe dal consolidato insegnamento della giurisprudenza della
Corte di giustizia, alla quale spetta stabilire in via autoritativa
la portata del diritto comunitario.
La Corte di giustizia, con riguardo ai rapporti tra Commissione e
Stati membri, avrebbe affermato che, a fronte di una decisione della
Commissione con la quale si ingiunga di recuperare presso i
beneficiari un aiuto dichiarato illegittimo o incompatibile con il
mercato comune, lo Stato membro non potrebbe invocare norme, prassi o
situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per sottrarsi
all'esecuzione degli obblighi ad esso incombenti. Con la conseguenza
che, secondo le statuizioni di detta Corte, l'unica eccezione
opponibile dallo Stato membro al ricorso per inadempimento sarebbe
quella relativa all'impossibilita' assoluta di dare esecuzione alla
decisione.
La societa' prosegue affermando che, sempre secondo la
giurisprudenza della Corte di giustizia, le discipline nazionali
regolanti le azioni di ripetizione, mentre non potrebbero essere
invocate da uno Stato membro per sottrarsi agli obblighi imposti
dalla Commissione, potrebbero invece essere invocate dai beneficiari
degli aiuti per resistere all'azione di ripetizione proposta dallo
Stato membro. Cio' perche' in tutti i casi in cui la violazione di
norme comunitarie determini un obbligo di rimborso, e tuttavia il
diritto comunitario non disciplini direttamente, sulla base di una
specifica disposizione, le condizioni dell'azione di ripetizione,
andrebbe applicata la regola generale per la quale «il rimborso puo'
essere chiesto solo alle condizioni, di merito e di forma, stabilite
dalle varie legislazioni nazionali in materia» (regola applicabile
anche per quanto riguarda la ripetizione degli aiuti nazionali
contrari al diritto comunitario).
Sempre secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia
(richiamata in memoria), il rinvio alle legislazioni nazionali - in
ordine alla disciplina delle condizioni di forma e di sostanza delle
azioni di ripetizione degli aiuti contrari al diritto comunitario '
comprenderebbe anche l'istituto della prescrizione. I relativi
termini, infatti, costituendo «applicazione del principio
fondamentale della certezza del diritto», se «ragionevoli», non
renderebbero «praticamente impossibile o eccessivamente difficile
l'esercizio dei diritti conferiti dal diritto comunitario anche se,
per definizione, lo spirare di detti termini comporterebbe il
rigetto, totale o parziale, dell'azione esperita». La Corte di
giustizia, inoltre, avrebbe affermato che un termine di prescrizione
di cinque anni deve essere considerato ragionevole, sicche' la sua
applicazione ad un'azione di rimborso non sarebbe incompatibile col
diritto comunitario.
Pertanto il contrasto denunciato dal rimettente non
sussisterebbe, perche' basato sull'erroneo presupposto che il
"periodo limite" di dieci anni, previsto dall'art. 15, primo
paragrafo, del regolamento (CE) n. 659/1999 troverebbe applicazione
non soltanto sul piano dei rapporti tra Commissione e Stati membri,
ma anche sul diverso piano dei rapporti tra Stati membri e
beneficiari degli aiuti. Invece il citato art. 15 non sarebbe
applicabile a quest'ultimo profilo, con la conseguenza che, mancando
una specifica disciplina, nei rapporti tra Stati membri e beneficiari
degli aiuti continuerebbe a trovare esclusiva applicazione il termine
di prescrizione quinquennale previsto dall'art. 3, comma 9, della
legge n. 335 del 1995.
La societa' procede quindi ad illustrare le ragioni che, secondo
la giurisprudenza della Corte di giustizia (ed anche del Tribunale di
primo grado delle Comunita' europee), indurrebbero a tale
conclusione, soffermandosi altresi' sull'interpretazione letterale e
sistematica della richiamata disposizione regolamentare e contestando
il diverso avviso esposto nell'ordinanza di rimessione. Afferma,
quindi, che la questione di costituzionalita' sollevata dal Tribunale
di Reggio Calabria sarebbe manifestamente infondata e, comunque,
irrilevante, stante l'inapplicabilita' alla fattispecie del citato
art. 15.
La questione, inoltre, sarebbe irrilevante, ai fini della
definizione del giudizio, anche per altro ed assorbente profilo.
Infatti, pur volendo ammettere che il periodo limite di dieci anni,
di cui alla norma ora indicata, trovi applicazione anche sul piano
dei rapporti tra Stato membro e beneficiario degli aiuti, andrebbe
rilevato che, secondo la legge italiana, dopo il decorso di cinque
anni le somme oggetto di recupero non potrebbero essere versate,
sicche' l'INPS non potrebbe ricevere i contributi prescritti (art. 55
del regio decreto-legge 4 ottobre 1935, n. 1827, recante
«Perfezionamento e coordinamento legislativo della previdenza
sociale» convertito, con modificazioni, dalla legge 6 aprile 1936, n.
1155, e art. 3, comma 9, della legge n. 335 del 1995). L'INPS,
quindi, non potrebbe pretendere ne' conseguire la restituzione di
contributi che la legge italiana le impedirebbe di riscuotere.
Infine, in via subordinata, la questione di legittimita'
costituzionale sarebbe fondata, perche' nella specie la prevalenza
dell'art. 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 sull'art. 3, commi 9 e
10, della legge n. 335 del 1995 determinerebbe una violazione di
principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale e in
particolare: a) del principio di uguaglianza, nella misura in cui
introdurrebbe una irragionevole disparita' di trattamento; b) del
principio di certezza del diritto, nella misura in cui
comprometterebbe la certezza nei rapporti giuridici ed il legittimo
affidamento nelle leggi dello Stato.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Reggio Calabria, in funzione di giudice del
lavoro, dubita della legittimita' costituzionale - in riferimento
agli artt. 3, primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione -
dell'art. 3, comma 9, lettera a), ultima parte e comma 10, della
legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico
obbligatorio e complementare), in «combinato disposto» con l'art. 15
del regolamento del Consiglio delle Comunita' europee n. 659/1999,
del 22 marzo 1999 (recante modalita' di applicazione dell'art. 93 del
Trattato CE).
La questione e' stata sollevata in una controversia promossa da
Medcenter Container Terminal s.p.a. (d'ora in avanti Medcenter
s.p.a.) nei confronti dell'INPS e di S.C.C.I. s.p.a., nonche' di
Equitalia ETR s.p.a., concessionaria del servizio di riscossione dei
tributi. Con l'atto introduttivo del giudizio Medcenter s.p.a. ha
proposto opposizione avverso una cartella esattoriale per la somma di
euro 14.168.650,17, oltre accessori, relativa al recupero da parte
dell'INPS di agevolazioni contributive, ritenute aiuti di Stato non
conformi al Trattato CE con decisione della Commissione europea in
data 11 maggio 1999, n. 2000/128/CE, poi confermata dalla Corte di
giustizia delle Comunita' europee con sentenza 7 marzo 2002, causa
C-310/99 e ribadita dalla medesima Corte con pronunzia del 1° aprile
2004, causa C-99/02.
Le agevolazioni erano state ottenute da detta societa' tra il
novembre 1995 e il maggio 2001, a fronte della stipulazione di
numerosi contratti di formazione e lavoro, ai sensi del decreto-legge
30 ottobre 1984, n. 726 (Misure urgenti a sostegno e ad incremento
dei livelli occupazionali), convertito, con modificazioni, dalla
legge 19 dicembre 1984, n. 863, nonche' del decreto-legge 16 maggio
1994, n. 299 (Disposizioni urgenti in materia di occupazione e di
fiscalizzazione degli oneri sociali), convertito con modificazioni
dalla legge 19 luglio 1994, n. 451, con le ulteriori modifiche di cui
alla legge 24 giugno 1997, n. 196 (Norme in materia di promozione
dell'occupazione).
A sostegno dell'opposizione Medcenter s.p.a. ha dedotto una
pluralita' di motivi, eccependo in via preliminare l'intervenuta
prescrizione quinquennale del credito azionato, ai sensi dell'art. 3,
comma 9, lettera a), ultima parte, della legge n. 335 del 1995.
L'INPS, costituendosi in giudizio, ha replicato che nella specie
la prescrizione quinquennale non sarebbe operante, perche' la
normativa di diritto interno non potrebbe essere invocata per
escludere il diritto dell'INPS e l'obbligo dello Stato italiano di
recuperare gli aiuti illegittimamente concessi, in quanto il giudice
dovrebbe interpretare la normativa interna in modo da dare attuazione
al diritto comunitario e disapplicare la detta normativa qualora essa
dovesse impedire l'effettivita' del recupero.
1.1. - Il giudice rimettente, dopo avere premesso che la domanda
dell'INPS non andava qualificata come ripetizione d'indebito (secondo
la tesi dell'ente), bensi' come azione promossa dall'istituto
previdenziale per il recupero di contributi omessi, ha ritenuto che,
per ragioni di ordine logico, si dovesse decidere con priorita' sulla
questione della prescrizione.
Ha quindi affermato che, nel caso in esame, l'efficacia diretta
della fonte comunitaria non poteva essere messa in dubbio,
individuando tale fonte nella decisione della Commissione europea e
nelle due sentenze della Corte di giustizia delle Comunita' europee
(sopra citate), che il giudice nazionale aveva l'obbligo di applicare
previa disapplicazione della normativa di diritto interno qualora
essa si ponesse in conflitto con quella comunitaria.
Dopo avere rilevato che, secondo l'ordinamento interno, il
diritto azionato dall'INPS per il recupero di contributi omessi
sarebbe stato soggetto alla prescrizione (quinquennale) prevista
dall'art. 3, comma 9 e comma 10, della legge n. 335 del 1995, il
giudice a quo ravvisa nell'art. 15 del regolamento (CE) n. 659/1999
del Consiglio, che fissa un «periodo limite» di dieci anni per il
recupero degli aiuti di Stato illegittimamente concessi, la norma di
diritto comunitario rilevante nella fattispecie.
Il rimettente procede all'interpretazione del citato art. 15,
affermando che esso contempla un termine di prescrizione destinato a
trovare applicazione non soltanto nei rapporti tra Commissione
europea e Stato membro, ma anche tra quest'ultimo e beneficiari degli
aiuti da recuperare, con la conseguenza che il termine per azionare
la relativa pretesa creditoria in base al diritto comunitario
applicabile sarebbe diverso e piu' lungo rispetto a quello stabilito
dal diritto interno.
A questo punto il rimettente osserva che «il giudice di diritto
interno, dovendo adeguare al diritto comunitario l'art. 3, comma 9,
lettera a), ultima parte, e comma 10, della legge n. 335 del 1995,
dovrebbe leggere tale previsione nel senso che il limite quinquennale
di prescrizione dei crediti contributivi opera a meno che i crediti
in questione non siano accertati come frutto di aiuti illegittimi
dalla Commissione europea». Ma tale interpretazione implicherebbe la
sottrazione delle relative ipotesi alla norma interna (art. 3 cit.
della legge n. 335 del 1995) e obbligherebbe il giudicante a
verificare se le situazioni sostanziali soggette al diverso termine
di prescrizione previsto dal diritto comunitario possano considerarsi
«eterogenee» rispetto a quelle che restano sottoposte alla legge
nazionale. Si dovrebbe cioe' verificare se la diversa disciplina sia
ragionevole, perche' il giudice dovrebbe dare una interpretazione
conforme non soltanto al diritto comunitario (prevalente su quello
interno) ma anche ai principi fondamentali dell'ordinamento
costituzionale, fra i quali e' il principio di uguaglianza consacrato
nell'art. 3 Cost.
Il giudice a quo perviene ad escludere il carattere eterogeneo
delle fattispecie, perche' «l'interpretazione nascente dal combinato
disposto dell'art. 3, comma 9, lettera a), ultima parte, e comma 10,
della legge n. 335 del 1995 e del regolamento (CE) n. 659/1999
implica che norme diverse disciplinano in maniera diseguale
situazioni identiche». Infatti, l'unica differenza sarebbe
ravvisabile nell'intervento della Commissione europea e nella diversa
disciplina prevista dal diritto comunitario in caso di pronuncia
d'illegittimita' degli aiuti.
Pertanto, non ravvisando la possibilita' di un'interpretazione
adeguatrice, il rimettente ritiene rilevante (avuto riguardo all'arco
temporale in cui gli aiuti furono concessi all'impresa) e non
manifestamente infondata (alla stregua delle considerazioni esposte)
la questione di legittimita' costituzionale nei termini sopra
indicati, richiamando il principio secondo cui il giudice della
controversia puo' investire la Corte costituzionale della questione
di compatibilita' comunitaria nel caso di norme dirette ad impedire o
pregiudicare la perdurante osservanza del Trattato, in relazione al
sistema o al nucleo essenziale dei suoi principi, nell'impossibilita'
di un'interpretazione conforme, nonche' qualora la non applicazione
della disposizione interna determini un contrasto, sindacabile
esclusivamente dalla Corte costituzionale, con i principi
fondamentali dell'ordinamento costituzionale ovvero con i diritti
inalienabili della persona.
2. - La questione e' inammissibile sotto vari profili.
2.1. - Il rimettente, dopo avere correttamente affermato che, nel
contrasto tra norma interna e norma comunitaria con effetto diretto,
il giudice deve applicare la norma comunitaria, previa
disapplicazione della norma di diritto nazionale, individua nell'art.
15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio la norma
comunitaria applicabile nell'ambito dell'azione di recupero,
affermando che essa contempla un termine di prescrizione (decennale)
destinato a spiegare efficacia non soltanto nei rapporti tra
Commissione e Stato membro, ma anche tra quest'ultimo e i beneficiari
degli aiuti da recuperare. Di qui prende le mosse il percorso
argomentativo che lo conduce a sollevare la questione nei sensi sopra
indicati.
Ma il giudice a quo non chiarisce in modo sufficiente le ragioni
di tale interpretazione, che si rivela anzi non plausibile.
Essa e' affidata sia alla lettura degli articoli 14 e 15 del
citato regolamento, sia ad uno spunto argomentativo tratto da una
decisione della Commissione europea del 28 giugno 2000, riguardante
aiuti di Stato concessi dalla Germania alla societa' Salzgitter e
alle controllate del gruppo operante nel settore siderurgico.
Tuttavia, ne' le norme indicate ne' la pronuncia della Commissione
confortano l'opzione ermeneutica adottata dal rimettente; al
contrario, per piu' aspetti la smentiscono.
Invero, l'art. 14 - sotto il titolo «recupero degli aiuti» - si
riferisce alle iniziative della Commissione e, nel terzo comma,
dispone che «il recupero va effettuato senza indugio secondo le
procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a
condizione che esse consentano l'esecuzione immediata ed effettiva
della decisione della Commissione. A tal fine e in caso di
procedimento dinanzi ai Tribunali nazionali, gli Stati membri
interessati adottano tutte le misure necessarie disponibili nei
rispettivi ordinamenti giuridici, comprese le misure provvisorie,
fatto salvo il diritto comunitario».
Il principio che le procedure dirette al recupero dell'aiuto
incompatibile sono disciplinate dal solo diritto nazionale e'
espresso, dunque, in forma molto chiara. Ne' a diverse conclusioni si
puo' giungere sulla base del successivo art. 15, anch'esso riferito
ai poteri della Commissione (primo comma), il quale, con il richiamo
a «qualsiasi azione intrapresa dalla Commissione o da uno Stato
membro, che agisca su richiesta della Commissione, nei confronti
dell'aiuto illegale», non ha inteso riferirsi alle azioni di recupero
avviate nell'ambito degli ordinamenti nazionali bensi' alle
iniziative intraprese sempre dalla medesima Commissione, che ben puo'
chiedere informazioni, chiarimenti, indagini agli Stati membri per
pervenire alle proprie determinazioni.
Quanto alla decisione Salzgitter, essa al punto 84 cosi' recita:
«Nell'ambito delle riflessioni sul principio della certezza del
diritto, la Germania accenna inoltre alla necessita' che, per il
recupero degli aiuti illegali e incompatibili, si applichino le
procedure del diritto nazionale, che prevede l'applicazione di
termini di prescrizione. Al riguardo la Commissione si limita a
ricordare che in base alla giurisprudenza della Corte le disposizioni
del diritto nazionale devono essere applicate in modo da non rendere
praticamente impossibile la ripetizione degli aiuti prescritta dal
diritto comunitario». Come si vede, dunque, la decisione della
Commissione non contesta affatto il principio che per gli aiuti
illegali e incompatibili si applichino le procedure del diritto
nazionale, che prevede termini di prescrizione, ma si limita a
ribadire che le disposizioni del diritto nazionale non vanno
applicate in modo da rendere impossibile la ripetizione degli aiuti.
Ed e' il caso di aggiungere che anche la sentenza della Corte di
giustizia in data 22 aprile 2008, C-408/04, la quale trae spunto
dalla decisione della Commissione europea ora citata, nel prendere in
esame il «periodo limite» ed il termine di prescrizione stabilito
dall'art. 15 del regolamento n. 659/1999, ne tratta a proposito del
tempo di cui dispone la Commissione per esercitare la sua funzione di
controllo della compatibilita' dell'aiuto e per la conseguente
ingiunzione di recupero allo Stato membro, come si legge con
chiarezza nei punti della sentenza raggruppati sotto il titolo
(anch'esso significativo) «relativamente al tempo di reazione della
Commissione», nei punti da 95 a 108 (in particolare, nei punti 98,
101, 103).
Il suddetto principio, del resto, e' consolidato nella
giurisprudenza comunitaria, la quale ha piu' volte affermato che il
recupero dell'aiuto deve realizzarsi attraverso i mezzi e le
procedure vigenti negli Stati membri, sempre che il recupero stesso
non sia reso praticamene impossibile ( tra le altre: sentenza della
Corte di giustizia 21 maggio 1990, C-142/87, Tubemeuse, punto 61;
sentenza 20 settembre 2001, C-390/98, Banks, punti 121-122; sentenza
5 ottobre 2006, C-368/04, Transalpine Olleitung, punto 45).
L'autonomia dello Stato membro incontra due soli limiti:
l'equivalenza tra cio' che e' previsto dal diritto comunitario con
quanto previsto per le violazioni del diritto interno; e
l'effettivita' del rimedio, nel senso che non sia reso impossibile o
eccessivamente difficoltoso l'esercizio dei diritti garantiti
dall'ordinamento comunitario. Cio' riguarda anche il termine di
prescrizione; secondo il diritto comunitario, esso deve essere
analogo a quello previsto per i casi «interni» e deve essere
ragionevolmente idoneo a rendere effettiva la sentenza o la decisione
comunitaria che obbliga lo Stato al recupero.
Il rimettente ha omesso di considerare i profili ora indicati e
tale omissione, rendendo non plausibile l'individuazione dell'art. 15
del citato regolamento comunitario come norma applicabile nell'ambito
dell'azione di recupero proposta dallo Stato membro nei confronti del
beneficiario degli aiuti ritenuti incompatibili, si traduce in
erroneita' del presupposto interpretativo, gia' di per se' idonea ad
integrare una ragione d'inammissibilita' della questione sollevata
(ex plurimis, sentenza n. 390 del 2008; ordinanze n. 447 del 2008, n.
63 del 2007 e n. 109 del 2006).
2.2 - Altro profilo di inammissibilita' si deve ravvisare nel
difetto di motivazione dell'ordinanza di rimessione in ordine alla
applicabilita', alla fattispecie oggetto del giudizio principale, del
termine di prescrizione quinquennale stabilito dall'art. 3, commi 9 e
10, della legge n. 335 del 1995 per le obbligazioni contributive.
Il giudice a quo, infatti, non ha approfondito la rilevanza, ai
fini dell'individuazione della natura dell'obbligazione, della sua
finalita' di porre rimedio alla violazione del diritto comunitario,
in quanto diretta al recupero di aiuti di Stato accertati in via
definitiva come illegittimi da una decisione della Commissione e da
due sentenze della Corte di giustizia (ordinanza n. 36 del 2009, con
riguardo all'ipotesi di esenzioni fiscali), affermando in modo
apodittico che la pretesa vantata dall'Inps andrebbe ricondotta nella
categoria delle obbligazioni contributive, peraltro dopo aver
rilevato che la relativa fonte era nel diritto comunitario.
Il giudice rimettente trascura, altresi', di precisare le ragioni
che lo inducono ad escludere, in difetto di uno specifico termine
breve di prescrizione in ordine al recupero degli aiuti di Stato, il
ricorso al termine ordinario decennale.
Siffatte carenze, rendendo incerto il presupposto interpretativo
ed impedendo il dovuto controllo sulla applicabilita' della norma
oggetto della questione di costituzionalita', comportano
l'inammissibilita' della stessa per insufficiente motivazione sulla
rilevanza.
3. - Inoltre, anche il quesito sottoposto all'esame di questa
Corte e' errato. Esso prospetta un «combinato disposto» tra l'art. 3,
commi 9, lettera a), ultima parte, e 10 della legge n. 335 del 1995 e
l'art. 15 del regolamento (CE) n. 659/1999, ed in tal modo realizza
un'interpolazione che risulta viziata sul piano giuridico.
Infatti, per giurisprudenza ormai costante di questa Corte, nei
rapporti tra diritto comunitario e diritto interno i due sistemi sono
configurati come autonomi e distinti, ancorche' coordinati, secondo
la ripartizione di competenza stabilita e garantita dal Trattato
(sentenze n. 168 del 1991, n. 170 del 1984 e n. 183 del 1973). Le
norme derivanti dalla fonte comunitaria vengono a ricevere, ai sensi
degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., diretta applicazione nel
territorio italiano, ma rimangono estranee al sistema delle fonti
interne e, se munite di efficacia diretta, precludono al giudice
nazionale di applicare la normativa interna con esse ritenuta
inconciliabile (ove occorra, previo rinvio pregiudiziale alla Corte
di giustizia, ex art. 234 del Trattato CE).
In questo quadro, il «combinato disposto» realizzato dal
rimettente non e' consentito perche' si risolve nella fusione di due
norme (sulla cui individuazione, peraltro, valgono le considerazioni
esposte nei paragrafi precedenti) destinate invece a restare
distinte, in quanto appartenenti ad ordinamenti diversi, pur se
coordinati, e che non sono suscettibili di essere lette in
combinazione appunto perche' tra loro contrastanti.
Ne consegue che non e' stata individuata correttamente la
disposizione da sottoporre allo scrutinio di legittimita'
costituzionale, giungendo quindi a formulare un petitum che, invece
di essere espresso in termini puntuali e specifici, risulta erroneo
nell'individuazione dei presupposti interpretativi, ed
insufficientemente determinato (ex plurimis, sentenza n. 325 del
2008, ordinanze n. 393 del 2007 e n. 279 del 2007).
La questione sollevata dal Tribunale di Reggio Calabria, in
funzione di giudice del lavoro, dunque, e' per diversi profili
inammissibile.