Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5, commi 1, 6,
9, lettera b), numero 14), e 12 del decreto-legge 27 maggio 2008, n.
93 (Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto
delle famiglie), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio
2008, n. 216, nonche' dell'elenco n. 1 allegato al predetto
decreto-legge, promosso dalla Regione Siciliana con ricorso
notificato il 25 giugno 2008, depositato in cancelleria il 30 giugno
2008 ed iscritto al n. 31 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2009 il Giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi l'avvocato Sergio Abbate per la Regione Siciliana e
l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 25 giugno 2008 e depositato in
cancelleria il successivo 30 giugno, la Regione Siciliana ha chiesto
a questa Corte di dichiarare l'illegittimita' costituzionale dei
commi 1, 6, 9, lettera b), numero 14), e 12 dell'art. 5 del
decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93 (Disposizioni urgenti per
salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 126, nonche'
dell'elenco n. 1 allegato al predetto decreto-legge, per violazione
dell'art. 21, terzo comma, dello statuto speciale della Regione
siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante
«Approvazione dello Statuto della Regione siciliana», convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e degli artt. 2, comma
1, e 4 del decreto legislativo 21 gennaio 2004, n. 35 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione siciliana relative
alla partecipazione del Presidente della Regione alle riunioni del
Consiglio dei Ministri).
1.1. - La Regione ricorrente premette che il citato decreto-legge
- finalizzato all'adozione «di misure volte alla ristrutturazione dei
mutui bancari, nonche' di rilancio e sviluppo economico» per le
famiglie, misure tra le quali e' compresa l'esclusione dall'imposta
comunale sugli immobili (ICI) per le unita' immobiliari adibite ad
abitazione principale - prevede che gli interventi da esso disposti
siano finanziati mediante la riduzione di alcune risorse gia'
assegnate alla medesima Regione e, in particolare, mediante la
riduzione: a) dell'intero importo di € 1.363,5 milioni, destinato,
per l'anno 2008, ad interventi infrastrutturali e stradali in Sicilia
e Calabria (art. 5, comma 6); b) dell'intero importo di € 350
milioni, per ciascuno degli anni 2008 e 2009, finalizzato alle spese
per la viabilita' secondaria della Regione Siciliana (art. 5, comma
9, lettera b, n. 14); c) dell'importo di € 50 milioni destinato a
fronteggiare i danni provocati in Sicilia, nell'anno 2007, dalla
malattia viticola denominata "peronospora" (art. 5, comma 1, in
combinato con l'allegato elenco n. 1); d) di tutte le risorse
previste per gli interventi di miglioramento della qualita' del
servizio di trasporto e sicurezza nello stretto di Messina (art. 5,
comma 1, in combinato con l'allegato elenco n. 1).
1.2. - La ricorrente - nel procedere a una dettagliata
ricostruzione delle fonti normative con le quali sono state assegnate
le suddette risorse oggetto di successiva riduzione ad opera delle
denunciate disposizioni - precisa che l'art. 5 del decreto-legge
impugnato prevede, tra l'altro, che: a) alcune autorizzazioni di
spesa, indicate nell'elenco n. 1 allegato al decreto, sono ridotte
per gli importi ivi precisati (comma 1); b) le risorse rese
disponibili da tali riduzioni di spesa sono iscritte in un fondo,
gia' istituito dal comma 5 dell'art. 10 del decreto-legge 29 novembre
2004, n. 282 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e di finanza
pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre
2004, n. 307, e denominato «Fondo per interventi strutturali di
politica economica» (comma 2); c) al menzionato fondo affluisce anche
la «somma iscritta nel bilancio dello Stato per l'anno 2008,
nell'ambito della missione "Infrastrutture pubbliche e logistica",
programma "Sistemi stradali ed autostradali", in attuazione dell'art.
1, comma 1155, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), per l'intero importo di 1.363,5 milioni di euro
[...]» (comma 6).
1.2.1. - Nell'ambito della suddetta ricostruzione normativa, la
Regione ricorrente evidenzia che il citato art. 1, comma 1155, della
legge n. 296 del 2006 ha modificato i commi 92 e 93 dell'art. 2 del
decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 24 novembre 2006, n. 286. In esito a tale modifica, il
comma 92 prevede: a) l'attribuzione al Ministero dell'economia e
delle finanze - una volta trasferite ad altra societa' controllata
dallo Stato le azioni della s.p.a. Stretto di Messina possedute dalla
s.p.a. Fintecna - delle risorse finanziarie inerenti agli impegni
assunti dalla s.p.a. Fintecna nei confronti della s.p.a. Stretto di
Messina al fine della realizzazione del collegamento stabile viario e
ferroviario fra la Sicilia ed il continente; b) l'iscrizione di tali
risorse, previo versamento in entrata, «in due distinti capitoli di
spesa del Ministero delle infrastrutture e del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, denominati,
rispettivamente, «Interventi per la realizzazione di opere
infrastrutturali in Sicilia e in Calabria» ed «Interventi di tutela
dell'ambiente e difesa del suolo in Sicilia e in Calabria». A sua
volta, il comma 93 dell'art. 2 del decreto-legge n. 262 del 2006
prevede che le risorse di cui al comma 92, nel rispetto del principio
di addizionalita', siano assegnate «per il 90 per cento alla
realizzazione di opere infrastrutturali e per il 10 per cento ad
interventi a tutela dell'ambiente e della difesa del suolo [e]
destinate, per il 70 per cento, ad interventi nella regione Sicilia».
Afferma poi la ricorrente che, in attuazione delle disposizioni da
ultimo citate, il Ministero delle infrastrutture aveva gia' concluso
con la Regione Siciliana e la Regione Calabria, in data 4 ottobre
2007, accordi preliminari finalizzati all'individuazione e selezione
degli interventi infrastrutturali prioritari ricadenti nel territorio
delle due Regioni, da finanziare con le risorse di cui all'art. 1,
comma 1155, della legge n. 296 del 2006 (cosiddetti "fondi
Fintecna"). In particolare, per la Regione Siciliana erano stati
individuati quattro interventi infrastrutturali, e cioe': a) la linea
metropolitana leggera di Palermo (1° stralcio funzionale), nell'area
metropolitana di Palermo; b) la ferrovia Circumetnea-tratta urbana,
con funzione di metropolitana (2° lotto funzionale
Stesicoro-Aeroporto), nell'area metropolitana di Catania; c) il
completamento della piattaforma logistica intermodale con annesso
scalo portuale e relativi assi viari, nell'area metropolitana di
Messina; d) il secondo lotto dell'autostrada A19
Agrigento-Caltanissetta.
1.2.2. - La Regione ricorrente segnala ancora - quanto alle
ulteriori riduzioni di spesa previste dall'impugnato comma 1
dell'art. 5 del decreto-legge n. 93 del 2008, in combinato disposto
con l'elenco n. 1 allegato al decreto - la riduzione di € 50 milioni,
per il 2008, rispetto all'autorizzazione di spesa gia' prevista
dall'art. 2, comma 135, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2008). Tale ultima disposizione -
inserendo l'art. 1-bis dopo l'art. 1 della legge 1 luglio 1997, n.
206 - ha autorizzato, per l'anno 2008, la spesa di € 50 milioni, «al
fine di fare fronte ai danni e al mancato reddito dovuti agli
attacchi della malattia fungina plasmopara viticola, nota altresi'
con il nome di "peronospora", avvenuti nel 2007 in Sicilia [...]». A
parere della ricorrente, la riduzione dell'autorizzazione della
suddetta spesa azzera integralmente l'originario intervento di spesa
disposto dal comma 135 dell'art. 2 della legge n. 244 del 2007.
1.2.3. - La Regione siciliana, proseguendo nella sua disamina
delle denunciate riduzioni delle risorse assegnatele, evidenzia,
altresi', che il medesimo elenco n. 1, richiamato dal comma 1
dell'art. 5 del decreto-legge impugnato, contiene un'ulteriore
riduzione di quanto assegnatole dal comma 234 dell'art. 2 della legge
n. 244 del 2007 e destinato, oltre che agli interventi di
ammodernamento del tratto autostradale Gioia Tauro-Reggio Calabria,
anche a «migliorare la qualita' del servizio di trasporto e sicurezza
nello Stretto di Messina». Il combinato disposto impugnato, infatti,
ha ridotto le autorizzazioni per tali spese di € 20 milioni per il
2008, di € 22 milioni per il 2009 e di € 7 milioni per il 2010.
Inoltre, secondo la Regione ricorrente, alla luce del disposto
dell'impugnato comma 12 dell'art. 5 del decreto-legge n. 93 del 2008
- il quale prevede che «sono abrogate tutte le disposizioni
incompatibili con la rideterminazione delle autorizzazioni di spesa
di cui all'elenco 1 allegato al presente decreto» -, deve ritenersi
abrogata la disposizione «che prevede l'intervento medesimo».
1.2.4. - La Regione siciliana, infine, impugna il comma 9,
lettera b), n. 14, dell'art. 5 del decreto-legge n. 93 del 2008,
individuando in tale disposizione la previsione di un'ulteriore
riduzione di spese gia' autorizzate e destinate ad essa ricorrente.
La norma censurata modifica, infatti, il comma 538 dell'art. 2 della
legge n. 244 del 2007, il quale, a sua volta, aveva introdotto, dopo
il comma 1152 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, il comma
1152-bis. La ricorrente premette che, in forza del citato comma 1152,
per gli interventi di ammodernamento e di potenziamento della
viabilita' secondaria esistente nella Regione siciliana e nella
Regione Calabria, e' assegnata una quota pari, rispettivamente, a €
350 milioni ed a € 150 milioni per l'anno 2007. Alla ripartizione di
tali somme tra le province della Regione siciliana e quelle della
Regione Calabria avrebbe dovuto provvedere, con decreto, il Ministro
delle infrastrutture. Il comma 1152-bis prevede poi che, «per le
stesse finalita' e nelle medesime proporzioni e modalita' stabilite
ai sensi del comma 1152», alle province della Regione siciliana e
alle province della Regione Calabria sono assegnate, rispettivamente,
le somme di € 350 milioni e di € 150 milioni per ciascuno degli anni
2008 e 2009. L'ultimo inciso del comma 1152-bis, relativo alla
copertura finanziaria della spesa in esame, prevedeva, in origine,
che ai relativi oneri si provvedesse «mediante corrispondente
riduzione, per i medesimi anni 2008 e 2009, dell'autorizzazione di
spesa di cui all'art. 61, comma 1, della legge 27 dicembre 2002, n.
289». Il testo di tale ultimo inciso, tuttavia, e' stato sostituito
ad opera del censurato comma 9, lettera b), n. 14, dell'art. 5 del
decreto-legge n. 93 del 2008, secondo il quale «L'autorizzazione di
spesa di cui all'art. 61, comma 1, della legge 27 dicembre 2002, n.
289, e' ridotta di 500 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e
2009». La ricorrente Regione Siciliana interpreta tale modifica nel
senso che essa comporterebbe l'integrale sottrazione delle suddette
risorse alla particolare destinazione prevista per la Sicilia (oltre
che per la Calabria), vincolando invece i medesimi importi al
finanziamento degli interventi disposti dal decreto-legge impugnato.
In proposito, la ricorrente sottolinea che, gia' in forza
dell'originaria previsione del comma 1152, precedente
all'introduzione del comma 1152-bis, il Ministro delle infrastrutture
aveva emanato, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico,
il decreto del 13 luglio 2007, con il quale si era provveduto alla
determinazione delle quote delle risorse da attribuire alle province
della Regione siciliana e della Regione Calabria. Inoltre - prosegue
la ricorrente -, con decreto del 9 novembre 2007, il Ministero delle
infrastrutture, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico,
aveva approvato i criteri e le modalita' di gestione di tali risorse,
sulla scorta di un accordo di programma tra lo stesso Ministero delle
infrastrutture e la Regione siciliana, intervenuto in data 28
dicembre 2006.
1.3. - All'esito di tale ricostruzione del quadro normativo, la
Regione ricorrente afferma che le disposizioni denunciate, in quanto
sottraggono «risorse ed interventi specifici per la Sicilia»,
attengono «direttamente e specificamente» agli interessi della
Regione siciliana. Da cio' deriverebbe la conseguenza che il mancato
coinvolgimento, prima della emanazione di tali disposizioni, del
Presidente della Regione siciliana, comporta la violazione sia
dell'art. 21, ultimo comma, dello statuto speciale regionale e delle
correlate norme di attuazione approvate con il decreto legislativo n.
35 del 2004, sia del principio di leale collaborazione.
1.3.1. - Quanto all'evocato art. 21 dello statuto speciale
regionale, il terzo (ed ultimo) comma di tale disposizione stabilisce
che il Presidente della Regione partecipa, «con il rango di Ministro
[...] al Consiglio dei ministri con voto deliberativo nelle materie
che interessano la Regione». In attuazione della suddetta
disposizione statutaria, il decreto legislativo n. 35 del 2004 -
oltre a prevedere, in via generale, che «gli organi dello Stato e
della Regione, nello svolgimento delle attivita' preparatorie e delle
deliberazioni connesse all'attuazione del presente decreto, informano
i rispettivi comportamenti al principio di leale collaborazione»
(art. 1, comma 2) - disciplina specificamente, all'art. 2, la
partecipazione del Presidente della Regione siciliana al Consiglio
dei ministri. Secondo tale articolo, infatti: a) il Presidente del
Consiglio invita il Presidente della Regione siciliana, il quale ha
facolta' di partecipare, al Consiglio dei ministri, quando tale
organo «deve deliberare provvedimenti di qualsiasi natura che
riguardano la sfera di attribuzione proprie e peculiari della Regione
siciliana» (comma 1); b) il Presidente della Regione puo' «chiedere
di partecipare alle riunioni del Consiglio dei Ministri in ogni altra
ipotesi in cui ritiene che i provvedimenti trattati coinvolgono un
interesse differenziato, proprio e peculiare della Regione siciliana
o determinano una rilevante e diretta interferenza sullo specifico
indirizzo politico della stessa, salva la definitiva determinazione
del Presidente del Consiglio, che viene comunicata al Presidente
della Regione» (comma 2). L'art. 4 del medesimo decreto legislativo
prevede, inoltre, che, in conformita' a quanto previsto dall'art. 21,
terzo comma, dello statuto della Regione siciliana, «in tema di
preventiva informazione sugli argomenti iscritti all'ordine del
giorno delle sedute del Consiglio dei ministri cui e' chiamato a
partecipare, di espressione di opinioni e manifestazioni di voto, al
Presidente della Regione siciliana spettano i medesimi diritti e
doveri attribuiti ai Ministri».
1.3.2. - Sulla base di tali premesse, la ricorrente ritiene che
sia l'art. 21, terzo comma, dello statuto speciale regionale, sia le
citate norme di attuazione del decreto legislativo n. 35 del 2004
sono state «plurimamente violate», perche' il Presidente della
Regione non e' stato invitato a partecipare, ne' formalmente ne'
informalmente, alla seduta del Consiglio dei ministri nella quale e'
stato approvato il decreto-legge n. 93 del 2008, ne' ha ricevuto
«alcuna preventiva informazione sul decreto-legge posto all'ordine
del giorno», benche' tale decreto incidesse direttamente su specifici
interessi della Regione siciliana.
1.3.3. - Quanto alla violazione del principio di leale
collaborazione, la ricorrente osserva che tale principio avrebbe
richiesto, nel rapporto tra lo Stato e l'ente regionale, «una
preventiva attivita' di informazione ed una consequenziale
interlocuzione e raccordo fra i diversi livelli istituzionali», anche
in ragione degli specifici accordi, con destinazione di risorse, gia'
stipulati tra la Regione ed il Ministero delle Infrastrutture.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o,
comunque, infondate.
2.1. - La difesa erariale, dopo avere premesso che non e'
«agevole mettere in relazione [...] i motivi di illegittimita'
costituzionale con le singole norme denunciate», rimette alla Corte
ogni valutazione sull'eventuale inammissibilita' del ricorso.
2.2. - Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato pone in
rilievo che la ricorrente non dubita dell'esistenza di una competenza
legislativa dello Stato in ordine alla materia disciplinata dal
decreto-legge n. 93 del 2008, ma assume, piuttosto, che le norme
censurate del citato provvedimento normativo riguardano «la sfera di
attribuzioni proprie e peculiari della Regione siciliana», deducendo
da cio' la violazione dell'art. 21, terzo comma, dello statuto e
delle correlative norme di attuazione. Nondimeno, secondo
l'Avvocatura, le norme censurate non hanno ad oggetto materie
rientranti nella sfera di attribuzioni «proprie e peculiari» della
Regione ricorrente e, pertanto, per la loro approvazione non era
richiesta la partecipazione necessaria, al Consiglio dei ministri,
del Presidente della Regione siciliana.
2.3. - Quanto al comma 1 dell'art. 5 del decreto-legge n. 93 del
2008, denunciato in combinato disposto con l'elenco n. 1 allegato al
decreto, la difesa erariale afferma che tale disposizione si limita a
stabilire, per l'anno 2008, una riduzione dei fondi gia' stanziati
con l'art. 2, comma 135, della legge n. 244 del 2007, destinati ad
indennizzare gli agricoltori danneggiati dalla peronospora. Tale
riduzione non incide, tuttavia, sulle somme stanziate per i
successivi anni 2009 e 2010 e non reca, percio', alcun pregiudizio
alla Regione: quest'ultima, peraltro, non ha addotto alcun elemento,
«nemmeno presuntivo», da cui desumere che lo stanziamento, sebbene
ridotto, «sarebbe stato insufficiente a coprire i danni prodotti
dalla peronospora». Oltretutto - aggiunge l'Avvocatura generale dello
Stato il citato comma 135 dell'art. 2, nel disporre il finanziamento,
prevedeva che le relative somme fossero trasferite alla Regione entro
un mese dall'entrata in vigore della legge: trasferimento poi non
realizzatosi, con la conseguente permanenza delle somme in questione
«nel fondo sul quale lo Stato ha mantenuto i suoi poteri di
intervento».
2.4. - La censura avente ad oggetto l'art. 5, comma 6, del
decreto-legge n. 93 del 2008 e' ritenuta inammissibile e, comunque,
non fondata. In particolare, secondo la difesa del Presidente del
Consiglio, la Regione ricorrente si sarebbe limitata a richiamare
detta disposizione ed a trascriverne il testo nel ricorso, senza
pero' esporre gli argomenti a sostegno della sua illegittimita'
costituzionale, «in effetti [...] nemmeno affermata». Ne deriverebbe
che la disposizione in questione, in realta' «non e' stata oggetto di
impugnativa».
2.5. - In ordine alla censura avente ad oggetto l'art. 5, comma
9, lettera b), numero 14), del medesimo decreto-legge n. 93 del 2008,
l'Avvocatura generale dello Stato osserva che tale disposizione ha
modificato il comma 1152 dell'art. 1 della legge finanziaria del 2007
(legge n. 296 del 2006), il quale era stato approvato in assenza
dell'intervento del Presidente della Regione siciliana, senza alcuna
richiesta da parte della Regione di un tale intervento e senza alcuna
successiva contestazione delle modalita' di approvazione. Secondo
l'Avvocatura, «il procedimento per la formulazione della norma
modificativa non poteva essere diverso da quello adottato per la
norma da modificare», dovendosi ritenere, in caso contrario, che la
presenza del Presidente della Regione sarebbe richiesta non gia' in
ragione della materia trattata, quanto per gli effetti eventualmente
pregiudizievoli, per la Regione, delle norme adottate. Inoltre, la
norma censurata ha modificato una delle disposizioni della legge
finanziaria del 2007, non separabile pertanto, quanto alla procedura
di approvazione, da tutte le altre che concorrono alla formazione del
bilancio annuale dello Stato. Da cio' consegue che e' da escludersi,
«gia' in via di principio», ogni possibile incidenza sulla «sfera di
attribuzioni proprie e peculiari della Regione siciliana».
2.6. - Quanto al merito della censura, l'Avvocatura evidenzia che
la disposizione denunciata ha semplicemente modificato il secondo
periodo del comma 1152-bis dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006,
disponendo che «l'autorizzazione di spesa di cui all'art. 56, comma
1, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e' ridotta di 500 milioni di
euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009», senza con cio' modificare,
contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l'ammontare del
finanziamento di spesa di € 350 milioni in favore della Regione
Siciliana e di € 150 milioni in favore della Regione Calabria,
stabilito nel primo periodo del medesimo comma 1152-bis, rimasto
inalterato. Pertanto, essendo rimasta invariata la previsione di
spesa in favore dell'ente locale, e' da escludersi, ad avviso della
difesa erariale, ogni possibile interferenza con la sfera delle
attribuzioni «proprie e peculiari» della Regione Siciliana. In ogni
caso - argomenta ancora l'Avvocatura generale dello Stato- il
problema relativo alla copertura finanziaria di una legge statale
«vedrebbe del tutto estranea la Regione», attenendo piuttosto
all'eventuale violazione dell'art. 81 della Costituzione. Positiva
conferma della fondatezza di tali argomenti si potrebbe trarre, a
parere della stessa Avvocatura, dagli intervenuti accordi di
programma tra il Ministero delle infrastrutture e la Regione
Siciliana, con i quali si e' provveduto al riparto delle risorse ed
alla determinazione dei criteri e delle modalita' della loro
gestione. Tali provvedimenti, infatti, «hanno potuto trovare
copertura finanziaria nelle norme richiamate, sulla cui efficacia
attuale, pertanto, non possono evidentemente essere prospettati dubbi
fondati».
2.7. - Secondo la difesa erariale, infine, non sussisterebbe
alcuna violazione del principio costituzionale della leale
collaborazione. In particolare, viene contestato l'assunto della
ricorrente in ordine alla necessita', quantomeno, di «una preventiva
attivita' di informazione ed una consequenziale interlocuzione e
raccordo tra i diversi livelli istituzionali» prima dell'approvazione
del decreto-legge n. 93 del 2008. L'invio della preventiva o
contestuale informazione - secondo la difesa pubblica - risulta
necessario, quale atto prodromico e funzionale all'invito alla seduta
dell'organo di governo, solo nel caso in cui il Presidente del
Consiglio dei ministri si determini ad invitare il Presidente della
Regione siciliana.
2.8. - All'esito di tale disamina, la difesa erariale conclude
per l'infondatezza del ricorso, perche' tutte le norme censurate si
collocano al di fuori dall'ambito applicativo dell'art. 21, terzo
comma, dello statuto della Regione Siciliana ed, in particolare,
della norma attuativa dell'art. 2, comma 1, del decreto legislativo
n. 35 del 2004. Quest'ultima prevede, infatti, la partecipazione del
Presidente della Regione al Consiglio dei ministri solo quando
l'organo di governo pone in deliberazione «provvedimenti di qualsiasi
natura che riguardano la sfera di attribuzioni proprie e peculiari
della Regione siciliana». La doppia aggettivazione, lungi dal
costituire una mera endiadi, varrebbe a distinguere, accanto ad
attribuzioni comuni a tutte le regioni (e, pertanto, "proprie" di
esse), attribuzioni "peculiari" perche' tipiche della Regione
siciliana, in quanto assegnate alla medesima dallo statuto speciale.
Nondimeno - conclude l'Avvocatura - nessuna delle norme oggetto di
censura va ad incidere direttamente su di una tale tipologia di
attribuzioni, come e' confermato dalla circostanza che talune delle
norme censurate modificano, in realta', assegnazioni di somme
destinate tanto alla Regione siciliana, quanto alla Regione Calabria.
Da cio' consegue che la Regione ricorrente, rispetto alle norme
oggetto di censura, risulta, al piu', titolare di un interesse
differenziato, anch'esso proprio e peculiare, ma tale da prospettare
semplicemente l'applicabilita' del secondo comma dell'art. 2 del
decreto legislativo n. 35 del 2007 - vale a dire la partecipazione al
Consiglio dei ministri del Presidente della Regione su richiesta di
quest'ultimo - sul cui fondamento non puo' accogliersi,
evidentemente, la promossa questione di legittimita' costituzionale.
3. - In prossimita' della pubblica udienza, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato una memoria, nella quale - insistendo nella
richiesta di una pronuncia di inammissibilita' o di non fondatezza
del proposto ricorso - ribadisce che: a) le norme oggetto di
impugnativa da parte della Regione Siciliana sono intervenute su
precedenti disposizioni contenute nelle leggi finanziarie del 2007 e
del 2008; b) le leggi finanziarie, «per loro funzione tipica,
perseguono interessi estesi all'intera nazione, con proiezioni
territoriali tra loro coordinate», con la conseguenza che non e'
applicabile la procedura "integrata" prevista dall'art. 2, comma 1,
del decreto legislativo n. 35 del 2004; c) a fronte di una manovra
finanziaria con obiettivi generali, infatti, «nessuna regione puo'
far valere interessi differenziati», cosi' da rendere necessaria la
partecipazione dei rispettivi presidenti alle sedute del Consiglio
dei ministri.
Considerato in diritto
1. - La Regione siciliana censura i commi 1, 6, 9, lettera b),
numero 14), dell'art. 5 del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93
(Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle
famiglie), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008,
n. 126, nonche' l'elenco n. 1 allegato al predetto decreto-legge,
nella parte in cui - nell'adottare «misure volte alla
ristrutturazione dei mutui bancari, nonche' di rilancio e sviluppo
economico» per le famiglie, quali l'esclusione dall'imposta comunale
sugli immobili (ICI) per l'unita' immobiliare adibita ad abitazione
principale - dispongono che gli interventi previsti dal medesimo
decreto-legge siano finanziati mediante la riduzione dei seguenti
importi, gia' assegnati alla Regione con specifiche destinazioni: 1)
€ 1.363,5 milioni, relativi a spese per interventi infrastrutturali e
stradali in Sicilia e Calabria per l'anno 2008; 2) € 350 milioni,
relativi alle spese per la viabilita' secondaria della Regione
Siciliana per ciascuno degli anni 2008 e 2009; 3) € 50 milioni,
relativi alle spese per fronteggiare i danni provocati in Sicilia,
nell'anno 2007, dalla malattia viticola denominata "peronospora"; 4)
quanto previsto per gli interventi di miglioramento della qualita'
del servizio di trasporto e sicurezza nello stretto di Messina. Viene
impugnato, di conseguenza, anche il comma 12 del medesimo articolo 5,
il quale - con riferimento alle suddette riduzioni di risorse -
dispone che «sono abrogate tutte le disposizioni incompatibili con la
rideterminazione delle autorizzazioni di spesa di cui all'elenco 1
allegato» e che «gli eventuali provvedimenti attuativi adottati,
incompatibili con il presente articolo, restano privi di effetti».
1.1. - La Regione lamenta che le denunciate disposizioni sono
state adottate in violazione: a) dell'art. 21, terzo comma, dello
statuto speciale della Regione siciliana (regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello Statuto della
Regione siciliana», convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, in combinato con l'art. 2, comma 1, del decreto
legislativo 21 gennaio 2004, n. 35 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione siciliana relative alla partecipazione del
Presidente della Regione alle riunioni del Consiglio dei Ministri);
b) del principio di leale collaborazione, in relazione all'art. 4 del
medesimo decreto legislativo n. 35 del 2004.
1.2 - In particolare, l'evocato terzo comma dell'art. 21 dello
statuto speciale regionale prevede che il Presidente della Regione
partecipa, «con il rango di Ministro [...] al Consiglio dei ministri
con voto deliberativo nelle materie che interessano la Regione». In
attuazione di tale disposizione statutaria, l'art. 2, comma 1, del
decreto legislativo n. 35 del 2004 - pure evocato dalla ricorrente -
stabilisce che il Presidente del Consiglio invita il Presidente della
Regione siciliana, il quale ha facolta' di partecipare, al Consiglio
dei ministri, quando tale organo «deve deliberare provvedimenti di
qualsiasi natura che riguardano la sfera di attribuzioni proprie e
peculiari della Regione siciliana».
L'art. 4 del medesimo decreto legislativo - evocato in relazione
al principio di leale collaborazione - prevede che, in conformita' «a
quanto prescritto dall'articolo 21, terzo comma dello Statuto, in
tema di preventiva informazione sugli argomenti iscritti all'ordine
del giorno delle sedute del Consiglio dei ministri cui e' chiamato a
partecipare, di espressione di opinioni e manifestazioni di voto, al
Presidente della Regione siciliana spettano i medesimi diritti e
doveri attribuiti ai Ministri».
1.3.- La ricorrente - sulla premessa che le disposizioni
censurate, sottraendo «risorse ed interventi specifici per la
Sicilia», attengono «direttamente e specificamente» agli «interessi»
della Regione siciliana - si duole della circostanza che il
Presidente della Regione non sia stato invitato, ne' formalmente ne'
informalmente, a partecipare alla deliberazione dell'organo del
Governo centrale nella quale le medesime disposizioni sono state
adottate, cosi' violando gli artt. 21, terzo comma, dello statuto
d'autonomia e 2, comma 1, del decreto legislativo n. 35 del 2004.
La violazione del principio di leale collaborazione
discenderebbe, poi, dalla circostanza che, ad avviso della Regione,
l'approvazione delle norme censurate non e' stata preceduta da «una
preventiva attivita' di informazione ed una consequenziale
interlocuzione e raccordo fra i diversi livelli istituzionali», anche
in ragione degli specifici accordi di programma gia' stipulati tra la
Regione siciliana ed il Ministero delle infrastrutture, cosi'
violando l'art. 4 del decreto legislativo n. 35 del 2004. La
ricorrente specifica che, per alcune delle risorse gia' destinate, la
riduzione e' intervenuta dopo che i Ministri competenti avevano
emanato i decreti circa i criteri e le modalita' di gestione di dette
risorse.
2. - La difesa erariale, in via preliminare, rimette alla Corte
ogni valutazione sull'eventuale inammissibilita' del ricorso, in
ragione dell'asserito «non [...] agevole» collegamento dei «motivi di
illegittimita' costituzionale con le singole norme denunciate». Tale
rilievo, ove anche configurasse - nonostante la sua genericita' e la
perplessita' della sua formulazione - un'eccezione di
inammissibilita' in senso proprio, deve essere disatteso, perche' dal
tenore del ricorso emerge con sufficiente chiarezza il raccordo tra i
motivi di censura e le disposizioni denunciate.
3. - Le questioni promosse non sono fondate.
3.1. - Quanto alla prospettata violazione degli artt. 21, terzo
comma, dello statuto speciale della Regione siciliana e 2, comma 1,
del decreto legislativo n. 35 del 2004, va rilevato che, in base a
detto statuto ed al relativo decreto di attuazione, il grado di
coinvolgimento del Presidente della Regione nelle riunioni del
Consiglio dei ministri, nel caso in cui tale organo debba adottare
provvedimenti «nelle materie che interessano la Regione» (terzo comma
dell'art. 21 dello statuto), e' diverso in ragione del tipo di
interessi su cui incidono tali provvedimenti. La normativa di
attuazione dello statuto, infatti, distingue nettamente due ipotesi:
a) quella in cui il Consiglio dei ministri «deve deliberare
provvedimenti di qualsiasi natura che riguardano la sfera di
attribuzioni proprie e peculiari della Regione siciliana» (comma 1
dell'art. 2 del decreto legislativo n. 35 del 2004); b) «ogni altra
ipotesi in cui [...] i provvedimenti trattati» dal suddetto Consiglio
«coinvolgono un interesse differenziato, proprio e peculiare della
Regione siciliana o determinano una rilevante e diretta interferenza
sullo specifico indirizzo politico della stessa» (comma 2 dello
stesso articolo). Nella prima ipotesi, l'invito rivolto al Presidente
della Regione a partecipare alle riunioni del Consiglio dei ministri
e' obbligatorio (come dispone l'evocato comma 1 dell'art. 2 del
decreto legislativo n. 35 del 2004); nell'altra ipotesi, invece, il
Presidente della Regione ha l'onere di «chiedere di partecipare alle
riunioni del Consiglio dei Ministri [...], salva la definitiva
determinazione del Presidente del Consiglio, che viene comunicata al
Presidente della Regione» (come dispone il comma 2 - non evocato a
parametro - dello stesso articolo).
Da tale ricostruzione del quadro normativo in cui si inseriscono
i parametri richiamati dalla ricorrente emerge la netta distinzione
tra «la sfera di attribuzioni proprie e peculiari», da un lato, e
«ogni altra ipotesi» di «interesse differenziato, proprio e
peculiare» della Regione siciliana, dall'altro. Ed emerge altresi',
per quanto qui rileva, che il mero coinvolgimento di interessi -
anche ove questi siano qualificabili come "differenziati, propri e
peculiari" - della Regione siciliana comporta, secondo gli stessi
parametri, l'obbligo per il Presidente del Consiglio di invitare il
Presidente della Regione a partecipare alla riunione del Consiglio
dei ministri, solo nel particolare caso in cui tali interessi
attengano anche ad «attribuzioni proprie e peculiari» dell'ente
regionale, cioe' a specifici titoli competenziali, espressamente
contemplati nello statuto speciale di autonomia. Nella specie, la
Regione ricorrente non fa alcun cenno alle «attribuzioni proprie e
peculiari» che sarebbero state "coinvolte" dalle disposizioni
censurate, ma si limita ad affermare genericamente che queste ultime
«coinvolgono direttamente e specificamente la Regione siciliana ed i
suoi interessi»; ipotesi, questa, che consente al Presidente della
Regione solo di avanzare la richiesta di essere invitato a
partecipare al Consiglio dei ministri. Ne consegue, con tutta
evidenza, la non fondatezza della promossa questione di legittimita'
costituzionale delle disposizioni riduttive della spesa di cui ai
censurati commi 1, 6, 9, lettera b), numero14), dell'art. 5 del
decreto-legge n. 93 del 2008, e, pertanto, anche del comma 12 del
medesimo articolo, che, proprio in relazione a dette norme, prevede
l'abrogazione delle disposizioni e l'inefficacia dei provvedimenti di
attuazione con esse incompatibili.
3.2. - Quanto alla prospettata violazione del principio di leale
collaborazione, in riferimento all'art. 4 del decreto legislativo n.
35 del 2004, va rilevato che, per espresso disposto di tale articolo,
la «preventiva informazione sugli argomenti iscritti all'ordine del
giorno delle sedute del Consiglio dei Ministri cui e' chiamato a
partecipare» il Presidente della Regione e' funzionale «a quanto
prescritto dall'articolo 21, terzo comma dello Statuto». Tale
informazione presuppone, cioe', che il Presidente della Regione sia
«chiamato a partecipare» al Consiglio dei ministri e, quindi, che il
Presidente del Consiglio, alternativamente: a) debba adempiere
l'obbligo di invitare il Presidente della Regione, nel caso di ordine
del giorno che "coinvolga" la «sfera di attribuzioni proprie e
peculiari della Regione siciliana» (comma 1 dell'art. 2 del decreto
legislativo n. 35 del 2004); b) si sia discrezionalmente determinato
a diramare tale invito, a seguito della richiesta dello stesso
Presidente della Regione, nel caso in cui, come si e' visto, i
provvedimenti trattati dal Consiglio "coinvolgano" «un interesse
differenziato, proprio e peculiare della Regione siciliana» o
determinino «una rilevante e diretta interferenza sullo specifico
indirizzo politico della stessa» (comma 2 dello stesso articolo 2).
Nella specie, come osservato in precedenza, si verte - ad avviso
della stessa Regione ricorrente - nella seconda delle due ipotesi, e
cioe' in quella di «un interesse differenziato, proprio e peculiare»
della Regione, che legittimerebbe il Presidente della Regione solo a
richiedere di partecipare alla seduta del Consiglio dei ministri,
«salva la definitiva determinazione del Presidente del Consiglio»
(art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 35 del 2004). Al
riguardo, la ricorrente lamenta che il proprio Presidente non e'
stato messo in grado di avanzare tale richiesta, non essendo stato
preventivamente informato dal Presidente del Consiglio dei ministri
sugli argomenti iscritti all'ordine del giorno della seduta del
Consiglio dei ministri. Va tuttavia rilevato che il sistema dello
statuto e delle relative norme attuative non prevede alcun obbligo di
preventiva informazione. L'inesistenza di un tale obbligo rende
indubbiamente piu' difficile per il Presidente della Regione avanzare
tempestivamente ed in modo pertinente la richiesta di partecipare
alle riunioni del Consiglio dei ministri. Questa difficolta' non e',
pero', rilevante per il sistema statutario, che ha inteso, invece,
garantire la discrezionalita' politica del Presidente del Consiglio
dei ministri, consentendogli, attraverso la mancata comunicazione
dell'ordine del giorno delle sedute consiliari, di "anticipare" la
propria determinazione di non invitare il Presidente della Regione.
Ne consegue che la rilevata mancanza di una previsione statutaria (o
di norme equiparate) del suddetto obbligo di «preventiva
informazione» esclude la dedotta violazione del principio di leale
collaborazione.
3.3. - Le considerazioni che precedono lasciano impregiudicata
ogni valutazione circa la "qualita'" dell'interesse dedotto dalla
ricorrente e, in particolare, se esso possa qualificarsi, in
concreto, «differenziato, proprio e peculiare della Regione
siciliana». A prescindere dalla valida dimostrazione, da parte della
ricorrente, dell'esistenza di un tale interesse, va tuttavia
ricordato che, in base alla giurisprudenza di questa Corte, la
previsione negli statuti regionali di autonomia speciale dell'obbligo
di invitare i Presidenti regionali a partecipare alle sedute del
Consiglio dei ministri, quando queste abbiano all'ordine del giorno
questioni di particolare interesse per la Regione, costituisce norma
di carattere eccezionale e, pertanto, di stretta interpretazione (ex
plurimis, sentenza n. 1 del 1968). Secondo questa Corte, una forma
cosi' intensa di collaborazione fra organi del piu' elevato rango
statale e regionale non trova giustificazione quando l'intervento
normativo, oggetto della deliberazione del Consiglio dei ministri,
presenti - come osservato dalla difesa erariale con riferimento al
caso di specie - un carattere unitario e globale e produca
indistintamente effetti sull'intero territorio nazionale, cosi' da
interessare «tutta la comunita' nazionale, e solo in quanto in essa
incluse, anche le singole regioni» (sentenza n. 166 del 1976). In
tale ipotesi, infatti, la deliberazione statale e' espressione di un
interesse tipico ed esclusivo dello Stato, cui corrisponde una mera
localizzazione territoriale degli effetti della deliberazione
medesima, senza che sussista un interesse differenziato e di
peculiare connotazione della singola Regione autonoma (sentenza n. 1
del 1968, sopra citata, nonche' sentenze n. 92 del 1999, n. 545 del
1989 e n. 34 del 1976, con riferimento, rispettivamente,
all'introduzione di una nuova disciplina dei tributi erariali, a
manovre generali di finanza pubblica e all'attuazione di una riforma
tributaria).