Sentenza
Nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 2, commi 1,
2, lettere c) e d), e 3, lettere h), i) e j), della legge della
Regione Puglia 7 maggio 2008, n. 6 (Disposizioni in materia di
incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 17 luglio 2008, depositato in cancelleria il 23 luglio
2008 ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 7 luglio 2009 il giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Leonilde Francesconi e
Maria Liberti per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 17 luglio 2008, depositato il
successivo 23 luglio, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
proposto questione di legittimita' costituzionale, in via principale,
dell'articolo 2, commi 1, 2, lettere c) e d), e 3, lettere h), i) e
j), della legge della Regione Puglia 7 maggio 2008, n. 6, recante
«Disposizioni in materia di incidenti rilevanti connessi con
determinate sostanze pericolose», in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri censura
il citato art. 2, comma 1, nella parte in cui attribuisce alla
Regione l'esercizio di funzioni di indirizzo e coordinamento in
materia di pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate
sostanze pericolose, sostenendo che esso invaderebbe la competenza
legislativa statale in materia di tutela dell'ambiente, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., ponendosi in
contrasto, peraltro, con quanto stabilito dall'art. 16 del decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva
96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti
connessi con determinate sostanze pericolose), con il quale e' stata
trasposta nell'ordinamento nazionale la direttiva 9 dicembre 1996, n.
96/82/CE (Direttiva del Consiglio sul controllo dei pericoli di
incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose).
La violazione di tale competenza esclusiva risulterebbe ancor
piu' evidente con riferimento all'articolo 2, comma 2, lettere c) e
d) e 3, lettera i), della legge regionale impugnata. Tali
disposizioni, infatti, attribuendo alla Regione il compito di
individuare e di emanare linee guida in materia di ispezioni e
controlli nelle aziende a rischio di incidente rilevante, nonche' di
provvedere all'individuazione e alla perimetrazione delle aree ad
elevata concentrazione di stabilimenti pericolosi, si porrebbero in
evidente contrasto con le lettere b) e c) del citato art. 16 del
d.lgs. n. 334 del 1999, contenenti norme volte ad assicurare livelli
minimi ed uniformi di salvaguardia della popolazione e dell'ambiente
e che espressamente avrebbero affidato dette funzioni ad organi dello
Stato.
Analoghe considerazioni, ad avviso del ricorrente, andrebbero
svolte con riguardo all'art. 2, comma 3, lettere h) e j), che
attribuiscono alla Regione la funzione di provvedere alla
individuazione degli stabilimenti in cui sono presenti sostanze
pericolose e all'adozione degli indirizzi atti a consentire la
localizzazione piu' adeguata dei nuovi stabilimenti.
Tale assetto normativo sarebbe, infatti, in contrasto con
l'articolo 14, comma 1, del d.lgs. n. 334 del 1999, il quale -
intervenendo nella materia della tutela dell'ambiente di competenza
legislativa esclusiva statale - riconosce i medesimi poteri in capo
allo Stato.
2. - Nel giudizio si e' costituita la Regione Puglia, chiedendo
che la Corte dichiari infondate le questioni sollevate, riservando ad
un successivo atto la precisazione di ulteriori argomentazioni.
Nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica, la
Regione ha dedotto che la legge regionale n. 6 del 2008, proponendosi
di disciplinare le competenze di tutti i soggetti interessati sul
territorio regionale alla prevenzione dei rischi industriali
derivanti dagli incidenti rilevanti, si inquadra appieno nel contesto
normativo delineato dalle direttive comunitarie e dagli interventi
del legislatore statale. Essa sarebbe in linea con quanto stabilito,
in specie, dall'art. 3-quinquies del decreto legislativo, 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), come modificato dal
d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, il quale delimita l'ambito di
competenza dello Stato, delle Regioni e degli enti locali nella
prospettiva di garantire interventi non confliggenti.
Con riferimento, in particolare, all'art. 2, comma 1, la Regione
precisa che le funzioni di indirizzo e coordinamento che la norma
impugnata le attribuisce sarebbero proprio quelle di cui all'art. 18
del d.lgs. n. 334 del 1999, conferite alle Regioni ex art. 72 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). In
attuazione di detta norma, ai fini della realizzazione di tale
conferimento, la Regione Puglia, con la legge in esame, ha provveduto
sia ad istituire l'Agenzia regionale protezione ambiente (ARPA), che
a porre le disposizioni in materia di incidenti rilevanti, ma non ha
ancora provveduto a stipulare l'accordo di programma con lo Stato,
prescritto dal citato art. 72 per il completamento della procedura di
conferimento, cosicche', nell'attuale fase transitoria, la normativa
impugnata non sarebbe, peraltro, neppure operante. Con la predetta
norma, comunque, la Regione si sarebbe limitata a disciplinare
l'esercizio della funzione amministrativa, in linea con quanto
statuito dall'art. 16 del d.lgs. n. 334 del 1999.
In relazione all'art. 2, comma 2, lettera d), impugnato nella
parte in cui dispone che «la Giunta regionale provvede
all'individuazione nonche' alla perimetrazione delle aree a elevata
concentrazione di stabilimenti pericolosi, sulla base dei criteri
definiti dall'art. 13, comma 2, lettera a), del d.lgs. n. 334 del
1999», la Regione rileva che l'art. 13 del d.lgs. n. 334 del 1999,
rubricato «aree ad elevata concentrazione di stabilimenti», mantiene
in capo allo Stato la competenza in materia di individuazione delle
aree ad elevata concentrazione, sino a che non sia data attuazione a
quanto previsto dall'art. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998 e, in
particolare, alla stipula dell'accordo di programma tra Stato e
Regione ivi prescritto (come espressamente affermato dall'art. 20
della legge regionale n. 6 del 2008). Pertanto - prosegue la Regione
- le competenze esercitate dal Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, sentita la Regione interessata ed il
Comitato, sono state conferite alle Regioni, che dovranno esercitarle
alla stregua dei criteri e regole fissate nella disciplina regionale,
allorche' verra' stipulato l'accordo di programma tra Stato e
Regione.
In riferimento all'art. 2, comma 2, lettera c), inoltre, la
Regione precisa che anch'esso rinvia al d.lgs. n. 334 del 1999 nella
parte in cui quest'ultimo stabilisce una serie di misure dirette al
controllo, di cui agli artt. 21 e 25, comma 1, del citato decreto,
finalizzate ad accertare «l'adeguatezza della politica di prevenzione
degli incidenti rilevanti posta in essere dal gestore e dei relativi
sistemi di gestione della sicurezza», il cui rispetto costituisce,
pertanto, un vincolo espresso per la medesima Regione.
Nello stesso senso dovrebbe concludersi con riguardo all'art. 2,
comma 3, lettera i).
Quanto, poi, all'art. 2, comma 3, lettera h), la norma si
limiterebbe a disporre che la Regione, unitamente a tutte le
autorita' competenti ed in un'ottica di coordinamento e di
sussidiarieta' e, comunque, nelle more dell'attuazione del citato
art. 72, comma 3, del d.lgs. n. 112 del 1998, individui gli
stabilimenti per i quali la probabilita' o la possibilita' o le
conseguenze di un incidente rilevante possano essere maggiori a causa
del luogo, della vicinanza degli stabilimenti stessi e
dell'inventario delle sostanze pericolose presenti in essi, cosi'
come previsto dall'art. 12 dello stesso d.lgs. n. 334 del 1999.
Da ultimo, il citato art. 2, comma 3, lettera j), si limiterebbe
a stabilire che la Regione provveda «all'adozione degli indirizzi
atti a consentire la localizzazione piu' adeguata dei nuovi
stabilimenti», nel rispetto dei criteri di cui al decreto del
Ministro dei lavori pubblici del 9 maggio 2001 (Requisiti minimi di
sicurezza in materia di pianificazione urbanistica e territoriale per
le zone interessate da stabilimenti a rischio di incidente
rilevante), nonche' dei requisiti minimi di sicurezza fissati
nell'ambito della pianificazione dell'uso del territorio nei comuni
ove sono presenti stabilimenti pericolosi, soggetti agli obblighi di
cui agli artt. 6, 7 e 8 del d.lgs. n. 334 del 1999.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimita' costituzionale dell'articolo 2, commi 1, 2, lettere c) e
d), e 3, lettere h), i) e j), della legge della Regione Puglia 7
maggio 2008, n. 6, recante «Disposizioni in materia di incidenti
rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose», in quanto
tali disposizioni lederebbero la competenza legislativa esclusiva
statale in materia di tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma,
lettera s, della Costituzione).
In specie, il ricorrente impugna dette norme, nella parte in cui
attribuiscono alla Regione l'esercizio di funzioni di indirizzo e
coordinamento, in materia di pericoli di incidenti rilevanti connessi
con determinate sostanze pericolose, in particolare, mediante il
riconoscimento in capo alla stessa del compito di individuare ed
emanare linee guida in materia di ispezioni e controlli nelle aziende
a rischio di incidente rilevante, di provvedere all'individuazione ed
alla perimetrazione delle aree ad elevata concentrazione di
stabilimenti pericolosi ed alla individuazione degli stabilimenti in
cui sono presenti sostanze pericolose, nonche' di provvedere
all'adozione degli indirizzi atti a consentire la localizzazione piu'
adeguata dei nuovi stabilimenti. Tali disposizioni violerebbero la
competenza legislativa esclusiva statale a determinare, sull'intero
territorio nazionale, gli standard omogenei di tutela dell'ambiente,
ponendosi in contrasto, in particolare, con l'art. 16 del decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva
96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti
connessi con determinate sostanze pericolose), che, recependo la
direttiva 9 dicembre 1996, n. 96/82/CE (Direttiva del Consiglio sul
controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con
determinate sostanze pericolose), ha attribuito ad organi statali
proprio le funzioni di indirizzo e coordinamento in materia di
pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze
pericolose.
2. - La questione non e' fondata.
2.1. - La disciplina relativa alla prevenzione dei pericoli di
incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose
trova la sua base giuridica, dapprima, nella direttiva comunitaria 24
giugno 1982, n. 82/501/CEE (Direttiva del Consiglio sui rischi di
incidenti rilevanti connessi con determinate attivita' industriali),
attuata con il decreto del Presidente della Repubblica 17 maggio
1988, n. 175 (Attuazione della direttiva CEE n. 82/501, relativa ai
rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attivita'
industriali, ai sensi della legge 16 aprile 1987, n. 183), e quindi
nella direttiva 96/82/CE, cui ha dato attuazione il d.lgs. n. 334 del
1999. La disciplina comunitaria impone che, in questa materia, sia
assicurato «un elevato livello di tutela» secondo i principi «della
precauzione e dell'azione preventiva», nonche' «della correzione, in
via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente». Si
tratta di un articolato sistema di controlli, nel cui ambito sono
imposti agli Stati membri incisivi obblighi di vigilanza.
Il d.lgs n. 334 del 1999, che ha recepito detta direttiva, si
inserisce nel quadro normativo comunitario e nazionale, che, ai fini
della tutela dell'ambiente, persegue una politica preventiva contro i
rischi di incidenti rilevanti, disponendo misure di sicurezza durante
i vari stadi dell'attivita' (progettazione, produzione, gestione),
nella fase anteriore e posteriore ad ogni singolo processo
produttivo, attribuendo alle Regioni la disciplina delle competenze
amministrative relative agli incidenti rilevanti, con il compito di
individuare le autorita' titolari delle funzioni stesse, competenti
ad emanare i provvedimenti discendenti dall'istruttoria tecnica e di
stabilire le modalita' per l'adozione di questi ultimi (art. 18), in
linea con l'art. 72 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59). Questo gia' disponeva il conferimento delle
richiamate competenze amministrative in favore delle Regioni, pur
subordinandolo all'adozione delle specifiche normative, di cui al
comma 2, volte a «garantire la sicurezza del territorio e della
popolazione», all'attivazione dell'Agenzia regionale protezione
ambiente (ARPA), ed infine alla stipula di un accordo di programma
tra Stato e Regione per la verifica dei presupposti per lo
svolgimento delle funzioni.
Come questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare (sentenze
n. 407 del 2002, n. 135 del 2005 e n. 32 del 2006), dalle norme
comunitarie e statali, che disciplinano il settore, emerge che esse
ineriscono del pari alla tutela della salute umana, al governo del
territorio, nonche' alla materia della protezione civile,
riconducibili a sfere di competenza regionale concorrente comprese
fra quelle elencate nell'art. 117, terzo comma, Cost., come novellato
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione). Nell'ambito di tali
competenze concorrenti risultano, pertanto, legittimi gli interventi
posti in essere dalla Regione stessa, nel rispetto dei principi della
legislazione statale in materia (sentenza n. 214 del 2005).
In tema di pericoli di incidenti rilevanti, il d.lgs. n. 334 del
1999 - ed in specie l'art. 18, che rinvia all'art. 72 del d.lgs. n.
112 del 1998 - puo' essere considerato come disciplina generale in
materia, risultando in linea anche con il riparto costituzionale
delle competenze conseguente alla riforma del titolo V (sentenze n.
214 del 2005, n. 32 del 2006). Le norme in esame vanno, quindi,
scrutinate con riguardo ai principi posti dal citato decreto.
2.2. - La Regione Puglia, con la legge n. 6 del 2008, ha inteso
(art.1) disciplinare, in applicazione dell'articolo 18, comma 1, del
d.l.gs. n. 334 del 1999, le competenze amministrative in materia di
attivita' a rischio di incidenti rilevanti connessi a determinate
sostanze pericolose, secondo quanto previsto dall'articolo 72 del
d.lgs. n. 112 del 1998.
Le disposizioni impugnate riguardano specificamente le
attribuzioni regionali; la loro finalita' e' quella di «garantire
un'omogenea applicazione delle norme della presente legge», mediante
l'esercizio delle «funzioni di indirizzo e coordinamento in materia
di pericoli di incidente rilevante connessi con determinate sostanze
pericolose» (art. 2, comma 1). Tale affermazione di principio va,
tuttavia, interpretata alla luce del comma 2 del medesimo articolo 2,
il quale dispone, fra l'altro, che, «per le finalita' di cui al comma
1 [...] la Giunta regionale emana le linee strategiche e
programmatiche e le linee guida in materia di ispezioni e controlli
nelle aziende a rischio di incidente rilevante che insistono
sull'intero territorio regionale» (comma 2, lettera c), e «provvede
all'individuazione nonche' alla perimetrazione delle aree a elevata
concentrazione di stabilimenti pericolosi, sulla base dei criteri
definiti dall'articolo 13, comma 2, lettera a), del d.lgs. n. 334 del
1999» (comma 2, lettera d).
Il complesso di dette disposizioni rende palese che l'art. 2,
comma 1, della legge regionale n. 6 del 2008 non invade la competenza
statale esclusiva prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., e non contrasta con i principi stabiliti dall'art. 16 del
d.lgs. n. 334 del 1999, ma si limita a dare applicazione a quanto
alla Regione demanda la stessa normativa statale, sia pure in attesa
della stipulazione dell'accordo di programma con lo Stato, prescritta
per il completamento della procedura di conferimento delle competenze
amministrative alle Regioni di cui all'art. 72 del d.lgs. n. 112 del
1998, compatibile con il riparto di competenze delineato dalle norme
costituzionali a seguito della riforma del titolo V della parte
seconda.
L'attribuzione alla Giunta regionale della competenza ad emanare
le linee strategiche programmatiche e le linee guida in tema di
ispezioni e controlli nelle aziende a rischio di incidente rilevante
che insistono sull'intero territorio regionale (comma 2, lettera c),
del citato art. 2) e', infatti, finalizzata a consentire
un'attuazione omogenea sul predetto territorio, in linea con i
criteri uniformi di massima delineati a livello nazionale ai sensi
dell'art. 16 del d.lgs. n. 334 del 1999, delle misure di controllo -
sopralluoghi e verifiche ispettive - previste dall'art. 25 del citato
decreto, (peraltro gia' affidate da quest'ultimo alle Regioni),
dirette ad accertare «l'adeguatezza della politica di prevenzione
degli incidenti rilevanti posta in essere dal gestore e dei relativi
sistemi di gestione della sicurezza».
Non puo' quindi ritenersi che la fissazione di linee strategiche
e programmatiche, nonche' di linee guida in materia di controlli
regionali, sia lesiva della competenza statale invocata, in quanto si
tratta esclusivamente di garantire l'omogenea applicazione nel
territorio regionale della disciplina, nel rispetto degli standard
fissati dal legislatore statale, che costituiscono ad un tempo i
principi fondamentali della materia.
Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi con riguardo al compito
assegnato alla Giunta regionale di provvedere «all'individuazione
nonche' alla perimetrazione delle aree a elevata concentrazione di
stabilimenti pericolosi» (art. 2, comma 2, lettera d), della legge
regionale n. 6 del 2008). Detta previsione deve ritenersi attuativa,
in ambito regionale, dei criteri stabiliti, in base all'art. 16 del
d.lgs. n. 334 del 1999, ai fini del rispetto di quanto prescritto sul
punto dall'art. 13, comma 2, lettera a), del citato decreto,
anch'esso espressamente richiamato sia dall'art. 16 del medesimo
decreto che dalla norma regionale impugnata. La norma regionale
assoggetta, infatti, gli interventi della Giunta regionale al
rispetto dei criteri fissati dall'art. 13, comma 2, lettera a), del
citato decreto e, dunque, al rispetto delle competenze attribuite al
Ministero dell'ambiente, peraltro d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano.
Parimenti, l'art. 2, comma 3, lettera h), della legge regionale
n. 6 del 2008 assoggetta l'individuazione degli stabilimenti in cui
il pericolo o le conseguenze di incidente possono essere maggiori
rispetto ai criteri indicati dall'art. 12 del d.lgs. n. 334 del 1999,
specificati nel d.m. 9 maggio 2001 (Requisiti minimi di sicurezza in
materia di pianificazione urbanistica e territoriale per le zone
interessate da stabilimenti a rischio di incidente rilevante); e
dunque, in armonia con i livelli della legislazione statale, con
conseguente insussistenza della violazione denunciata dal ricorrente.
Sono, pertanto, infondate le censure concernenti l'art. 2, comma
3, lettera i), della legge regionale n. 6 del 2008, in tema di
definizione del programma regionale dei controlli e
dell'organizzazione delle verifiche ispettive, poiche' esso
stabilisce espressamente che detto programma deve essere redatto «ai
sensi dell'articolo 25 del d.lgs. n. 334 del 1999», il quale contiene
principi fondamentali della materia.
La questione concernente la previsione, nella legge regionale
impugnata, dell'adozione degli indirizzi per la localizzazione dei
nuovi stabilimenti (art. 2, comma 3, lettera j), e' infondata, per la
considerazione che la disposizione si colloca nell'ambito delimitato
dalla normativa statale e, quindi, dagli specifici requisiti adottati
con il d.m. 9 maggio 2001, nonche' dei requisiti minimi di sicurezza
fissati nell'ambito della pianificazione dell'uso del territorio nei
comuni ove sono presenti stabilimenti pericolosi, soggetti agli
obblighi di cui agli artt. 6, 7 e 8 del d.lgs. n. 334 del 1999. Si
tratta, pertanto, di attivita' finalizzata ad assicurare il
coordinamento delle norme in materia di pianificazione urbanistica,
territoriale e di tutela dell'ambiente a partire dalle valutazioni
tecniche discendenti dall'istruttoria effettuata sugli impianti a
rischio di incidente rilevante.
In conclusione, l'attribuzione alla Regione di funzioni di
indirizzo e coordinamento, in materia di pericoli di incidenti
rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose, operata dalle
norme regionali impugnate, non solo non viola la potesta' legislativa
dello Stato, ma costituisce applicazione di quanto alla Regione
demanda la stessa legge statale, sia pure in attesa dell'accordo di
programma previsto dalla medesima (sentenze n. 32 del 2006 e n. 214
del 2005).