Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 4,
della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in
materia di nomine e di personale della Regione Calabria), promossi
dal Tribunale ordinario di Catanzaro con ordinanza del 30 settembre
2008 e dal Consiglio di Stato con ordinanza del 19 marzo 2009,
rispettivamente iscritte ai nn. 49 e 269 del registro ordinanze 2009
e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 8 e 45, 1ª
serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione di A.C. e della Regione Calabria;
Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2010 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini e Ulisse Corea per
A.C. e Mariano Calogero per la Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale ordinario di Catanzaro, in funzione di giudice
del lavoro, con ordinanza del 30 settembre del 2008, ha sollevato,
con riferimento all'art. 97 Cost., questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 1, comma 1, della legge della Regione
Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in materia di nomine e di
personale della Regione Calabria), «nella parte in cui prevede, al
verificarsi del mutamento degli organi politici di vertice della
regione, la decadenza dei direttori generali delle aziende
sanitarie», nonche' dell'art. 1, comma 4, della medesima legge della
Regione Calabria n. 12 del 2005, nella parte in cui prevede
«l'applicabilita' retroattiva» di tale decadenza alle nomine
conferite nei nove mesi antecedenti il 3 aprile del 2005.
Le disposizioni censurate prevedono quanto segue: «le nomine
degli organi di vertice e dei componenti o dei rappresentanti della
Regione nei consigli di amministrazione o negli organi equiparati
degli enti pubblici, degli enti pubblici economici, delle aziende
sanitarie, ospedaliere ed assimilabili dei consorzi, delle societa'
controllate o partecipate, delle agenzie, degli ambiti territoriali
ottimali, delle fondazioni e di ogni altro soggetto od organismo,
comunque denominato, individuale o collegiale, di diritto pubblico o
privato, appartenente o meno alla struttura amministrativa della
Regione ed a qualsiasi livello, nonche' dei componenti di comitati,
commissioni, gruppi di lavoro ed organismi regionali od
interregionali, conferite, rinnovate o comunque rese operative, anche
di intesa o di concerto con altre autorita' o previa selezione, o
comunque resi operativi degli organi di indirizzo politico regionale,
nonche' dal capo di gabinetto del Presidente della Giunta regionale e
dai dirigenti dei dipartimenti, nei nove mesi antecedenti la data
delle elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico
della Regione e successivamente rispetto a tale data, fino
all'insediamento di questi ultimi, decadono alla data di
proclamazione del Presidente della Giunta regionale ed i conseguenti
rapporti di natura patrimoniale sono risolti di diritto» (art. 1,
comma 1); «le disposizioni che precedono si applicano, in via
transitoria, alle nomine conferite, rinnovate o comunque rese
operative nei nove mesi antecedenti il 3 aprile 2005 o
successivamente, fino all'insediamento dei nuovi organi di indirizzo
politico della Regione, da parte delle autorita' indicate al primo
comma, con conseguente risoluzione di diritto dei relativi rapporti
di natura patrimoniale» (art. 1, comma 4).
1.2. - Il Tribunale rimettente riferisce che, con delibera della
Giunta regionale del 26 gennaio 2005, il ricorrente nel giudizio
principale e' stato nominato Direttore generale della Azienda
sanitaria locale n. 7 di Catanzaro, sottoscrivendo il relativo
contratto, di durata triennale, in data 7 febbraio 2005 e ottenendo
il collocamento in pensione quale dirigente amministrativo
dell'Azienda ospedaliera «Pugliese - Ciaccio». Il giudice a quo
espone che, in applicazione delle disposizioni censurate,
successivamente intervenute, la Regione Calabria, con lettera del 20
giugno 2005, ha comunicato al ricorrente nel giudizio principale la
decadenza dalla nomina e dai conseguenti rapporti patrimoniali e, con
delibera della Giunta regionale del 27 giugno 2005, ha «preso atto»
dell'intervenuta decadenza ex lege. Inoltre il tribunale rimettente
riferisce che, nonostante l'intervenuta decadenza, l'amministrazione
regionale, con successiva nota del 27 ottobre 2005, ha contestato
anche i risultati negativi della gestione al ricorrente nel giudizio
principale e, ritenendo inidonee le giustificazioni fornite, ne ha
dichiarato nuovamente la decadenza, ai sensi dell'art. 1, comma 14,
della legge della Regione Calabria n. 12 del 2005, con delibera n.
124 del 2006. Infine il giudice a quo espone che il ricorrente nel
giudizio principale, richiamando la recente giurisprudenza della
Corte costituzionale, e in particolare la sentenza n. 104 del 2007,
ha eccepito l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni
censurate, poste a base della decadenza ex lege, e ha dedotto anche
l'illegittimita' della seconda decadenza dichiarata dalla Regione
Calabria, la quale si e' costituita in giudizio, eccependo
preliminarmente il difetto di giurisdizione del tribunale rimettente
e chiedendo, nel merito, il rigetto del ricorso.
1.3. - Cio' premesso, il giudice a quo afferma la sussistenza
della propria giurisdizione e dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale delle norme
censurate.
In ordine alla giurisdizione, il giudice rimettente, richiamando
la giurisprudenza della Corte di cassazione in materia, e pur
rilevando un contrasto giurisprudenziale, aderisce all'orientamento
secondo il quale la decadenza costituisce «un fatto estintivo dei
diritti nascenti da un contratto di natura privatistica stipulato tra
l'amministrazione e il dirigente», con la conseguenza che «non vi e'
ragione [...] di derogare alla regola generale che vuole, nella
materia in esame, ordinariamente affermata la giurisdizione del
giudice ordinario».
Sotto il profilo della rilevanza, il tribunale rimettente osserva
innanzitutto, con riferimento alla prima delle due disposizioni
censurate, che, qualora venisse dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione
Calabria n. 12 del 2005, in applicazione del quale e' stata disposta
la decadenza dall'incarico del ricorrente nel giudizio principale,
tale incarico «dovrebbe ritenersi mai cessato, quantomeno fino alla
successiva ulteriore decadenza (delibera della Giunta regionale n.
124 del 2006)» e, conseguentemente, sorgerebbe il diritto del
direttore generale dichiarato decaduto «al pagamento, a titolo di
risarcimento del danno, degli emolumenti non percepiti tra la data
della prima decadenza e (almeno) quella della seconda». Il giudice a
quo rileva, inoltre, con riguardo alla seconda disposizione
censurata, che la decadenza dall'incarico del ricorrente nel giudizio
principale e' stata pronunciata in virtu' della applicazione
retroattiva dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Calabria
n. 12 del 2005, che e' prevista appunto dal comma 4 del medesimo
articolo.
In punto di non manifesta infondatezza, il tribunale rimettente
ritiene che l'art. 1, comma 1, della legge della Regione Calabria n.
12 del 2005, nella parte in cui prevede, al verificarsi del mutamento
degli organi politici di vertice della Regione, la decadenza dei
direttori generali delle aziende sanitarie locali, si ponga in
contrasto con l'art. 97 Cost., per le stesse ragioni che hanno
indotto la Corte costituzionale, con la sentenza n. 104 del 2007, a
dichiarare illegittimo un analogo meccanismo di c.d. spoils system,
applicato ai direttori generali delle Asl. Con tale pronuncia -
rileva il giudice a quo - la Corte ha infatti «sottolineato che la
decadenza automatica "non soddisfa l'esigenza di preservare un
rapporto diretto fra organo politico e direttore generale" e quindi
l'esigenza di una "coesione fra l'organo politico regionale [...] e
gli organi di vertice dell'apparato burocratico", per come
evidenziata dalla precedente sentenza della stessa Corte
costituzionale n. 233 del 2006». Nel richiamare la giurisprudenza
costituzionale in materia, e segnatamente la suddetta sentenza n. 104
del 2007, il rimettente osserva, in particolare, che, secondo la
Corte costituzionale, l'imparzialita' e il buon andamento
dell'amministrazione esigono «che la posizione del direttore generale
sia circondata da garanzie» e «che la decisione dell'organo politico
relativa alla cessazione anticipata dell'incarico del direttore
generale di Asl rispetti il principio del giusto procedimento». Il
tribunale rimettente ritiene, pertanto, che «se tale e' stata la
posizione della Corte costituzionale in merito alla legge regionale
del Lazio che prevedeva la decadenza automatica dei direttori
generali Asl, la norma della Regione Calabria che ha previsto, in
concreto, l'identico effetto in conseguenza del cambiamento
dell'organo politico che ha proceduto alla loro nomina, potrebbe
plausibilmente essere ritenuta affetta dallo stesso vizio, ossia
dalla violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento di
cui all'art. 97 Cost.». Ne' a diverse conclusioni puo' condurre, ad
avviso del rimettente, la sentenza n. 233 del 2006 della Corte
costituzionale, la quale, pur avendo dichiarato costituzionalmente
legittimo il meccanismo di spoils system previsto dalla disposizione
censurata nel presente giudizio costituzionale, tuttavia «non ha
preso in considerazione l'aspetto specifico dell'applicabilita' della
disposizione alla figura particolare dei direttori generali Asl».
Alla luce di quanto esposto, il giudice a quo ritiene altresi' che
sia evidente la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge della
Regione Calabria n. 12 del 2005, nella parte in cui prevede
«l'applicabilita' retroattiva» della decadenza automatica alle nomine
conferite nei nove mesi antecedenti il 3 aprile del 2005. Tale
disposizione, infatti, ad avviso del tribunale rimettente, «non si
sottrae alle medesime censure di violazione del principio di cui
all'art. 97 Cost. che affliggono la normativa contenuta nel comma 1
[dell'art. 1] della legge Reg. Calabria n. 12 del 2005», ne'
l'operativita' retroattiva della decadenza puo' trovare
«giustificazione in alcuna necessita' di razionalizzazione del
sistema complessivo relativo all'attribuzione ed alla conferma degli
incarichi dirigenziali in ambito sanitario».
2. - Con atto depositato in data 13 febbraio 2009, si e'
costituito in giudizio il ricorrente nel giudizio principale,
chiedendo l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale sollevata e riservandosi ogni piu' ampia difesa nel
corso del giudizio.
3. - Con atto depositato in data 10 marzo 2009, si e' costituita
in giudizio anche la Regione Calabria, insistendo affinche' la
questione di legittimita' costituzionale venga dichiarata
inammissibile, in quanto gia' decisa dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 233 del 2006, o, comunque, non fondata.
Ad avviso della difesa regionale, l'ordinanza di rimessione e'
fondata sull'erroneo assunto secondo cui la sentenza n. 233 del 2006
non avrebbe affrontato lo specifico profilo dell'applicabilita' della
norma censurata alla figura dei direttori generali delle Asl. La
Regione Calabria ritiene, invece, che la predetta sentenza n. 233 del
2006 abbia dichiarato non fondata la questione di legittimita'
costituzionale sollevata con riferimento alla disposizione censurata
nella sua interezza e, quindi, anche nella parte in cui tale
disposizione si riferisce agli organi di vertice delle Asl, fra i
quali devono certamente ritenersi compresi i direttori generali. Ne
deriva, secondo la difesa regionale, che, anche per tale aspetto,
deve ritenersi formato un giudicato costituzionale, che rende
inammissibile la riproposizione della medesima questione con
riferimento agli stessi profili di illegittimita', consistenti
nell'asserita violazione dell'art. 97 Cost. La Regione Calabria
osserva, inoltre, che gli argomenti in base ai quali la sentenza n.
233 del 2006 ha dichiarato la infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale della disciplina censurata sono
riferibili anche alla specifica figura dei direttori generali di Asl,
i quali sono «organi di vertice di enti regionali», nominati da
«organi rappresentativi della Regione» (Giunta regionale) «intuitu
personae» e in base a un apprezzamento fiduciario, che risulta
comprovato dall'ampio margine di discrezionalita' riconosciuto
all'organo politico nella scelta del soggetto cui affidare
l'incarico. Ne' hanno pregio, per la difesa regionale, i richiami,
contenuti nell'ordinanza di rimessione, alle sentenze n. 103 e n. 104
del 2007 della Corte costituzionale, in quanto, in particolare
quest'ultima si riferisce a disposizioni di legge di altri
ordinamenti regionali, diverse e «per nulla comparabili» con quelle
censurate. La Regione Calabria precisa, al riguardo, che la censurata
disciplina calabrese si differenzierebbe da quella della Regione
Lazio, oggetto della sentenza n. 104 del 2007, sia perche' prevede
una decadenza «immediata» e «oggettiva» (anziche' differita e
subordinata alla mancata conferma), sia perche', nell'assetto
organizzativo della Regione Calabria, non sussisterebbero quei
«molteplici livelli intermedi lungo la linea di collegamento che
unisce l'organo politico ai direttori generali delle Asl», che hanno
condotto la Corte costituzionale a dichiarare l'illegittimita'
costituzionale della disciplina regionale laziale, in quanto riferita
ad incarichi non connotati da un «rapporto istituzionale diretto e
immediato» con l'organo politico. Nell'ordinamento della Regione
Calabria, il direttore generale di Asl sarebbe invece «direttamente
responsabile del proprio operato nei confronti della Giunta, che lo
nomina fiduciariamente ed alla quale e' legato da un rapporto diretto
ed immediato».
4. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 19 marzo 2009, ha
sollevato, con riferimento agli artt. 2, 3, 24, 97, 98, 101, 103 e
113 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale del
combinato disposto dell'art. 1, commi 1 e 4, della legge della
Regione Calabria n. 12 del 2005.
4.1. - Il collegio rimettente riferisce che l'appellante nel
giudizio principale ha impugnato la sentenza con la quale il Tar
della Calabria ha respinto il ricorso da lui proposto avverso la
deliberazione della Giunta regionale della Calabria (delibera n. 595
del 20 giugno 2005) con la quale, in applicazione della disciplina
censurata, e' stato dichiarato decaduto dall'incarico di direttore
generale dell'Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della
Calabria (Arpacal). Il Consiglio di Stato espone che l'appellante nel
giudizio principale ha proposto, avverso la pronuncia di primo grado,
«come motivo di impugnativa articolato su piu' argomentazioni»,
l'illegittimita' costituzionale delle norme impugnate.
Tale questione di legittimita' costituzionale, ad avviso del
collegio rimettente, e' rilevante e non manifestamente infondata.
4.2. - Sotto il primo profilo, il Consiglio di Stato chiarisce
che la questione deve ritenersi rilevante sebbene la Giunta regionale
della Calabria, dopo circa un anno dal provvedimento dichiarativo
della decadenza dall'incarico, abbia disposto la revoca
dell'originario atto di nomina, con provvedimento annullato dal
Tribunale amministrativo regionale della Calabria con altro capo
della sentenza di primo grado, appellata per questa parte dalla
Regione Calabria. Il collegio rimettente ritiene infatti che, essendo
la revoca intervenuta quando era gia' stata pronunciata la decadenza
dall'incarico, debba essere per primo esaminato l'appello relativo al
capo della pronuncia con cui e' stato respinto il ricorso diretto
all'annullamento del provvedimento dichiarativo della decadenza. Tale
appello puo' essere accolto, secondo il Consiglio di Stato, solo in
caso di dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
disciplina impugnata, unicamente in applicazione della quale e' stato
adottato il contestato provvedimento dichiarativo della decadenza
dall'incarico.
4.3. - In punto di non manifesta infondatezza, il Consiglio di
Stato premette che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 233
del 2006, si e' gia' pronunciata in ordine alla disciplina censurata,
di essa dichiarando costituzionalmente legittima «la normativa a
regime» (commi 1, 2 e 3, dell'art. 1 della legge della Regione
Calabria n. 12 del 2005). Il collegio rimettente ritiene, tuttavia,
che la legittimita' costituzionale della disciplina censurata debba
essere valutata alla luce della piu' recente giurisprudenza
costituzionale in tema di spoils system, successiva rispetto alla
sentenza n. 233 del 2006. In particolare, il Consiglio di Stato
richiama la sentenza n. 103 del 2007, con cui la Corte costituzionale
ha dichiarato in contrasto con i principi di imparzialita' e buon
andamento una disposizione legislativa statale che prevedeva la
decadenza automatica degli incarichi dirigenziali, rilevando che una
cessazione anticipata degli stessi «e' ammissibile solo a seguito
dell'accertamento dei risultati conseguiti, e solo dopo un giusto
procedimento che consenta all'interessato di svolgere le proprie
difese e che si concluda con un formale provvedimento motivato
sindacabile in sede giurisdizionale». Alla luce di tali principi,
ribaditi dalla Corte costituzionale anche con le sentenze n. 161 del
2008 e n. 104 del 2007, il Consiglio di Stato ritiene, pertanto, che
la disciplina impugnata sia in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost.
Ad avviso del collegio rimettente, inoltre, nel disporre «la
decadenza, all'atto della sua entrata in vigore, di tutti gli
incarichi dirigenziali, in relazione ad un evento gia' verificatosi
(elezioni del nuovo Consiglio regionale)», essa violerebbe anche il
principio dell'affidamento e, con esso, il principio di buon
andamento dell'amministrazione, di cui e' espressione, per un
soggetto che ricopra un incarico ottenuto a seguito di un pubblico
concorso, «la certezza [...] della stabilita' e del mantenimento
dell'incarico [...] fino alla scadenza del termine per esso
prestabilito».
4.4. - Con atto depositato in data 1° dicembre 2009, si e'
costituita in giudizio la Regione Calabria, insistendo affinche' la
questione di legittimita' costituzionale venga dichiarata
inammissibile o, comunque, non fondata.
La Regione Calabria ritiene, innanzitutto, che la questione di
legittimita' costituzionale sollevata non sia rilevante ai fini della
decisione del giudizio principale. In primo luogo, il giudice
amministrativo rimettente difetterebbe infatti di giurisdizione in
ordine ad un giudizio avente ad oggetto un provvedimento dichiarativo
di una decadenza verificatasi di diritto. In secondo luogo, secondo
la difesa regionale, il Consiglio di Stato avrebbe erroneamente
ritenuto di dover esaminare l'appello principale prima di quello
incidentale, cosi' pervenendo ad una erronea valutazione della
rilevanza. L'eventuale accoglimento dell'appello incidentale,
infatti, restituendo efficacia al provvedimento di ritiro in
autotutela dell'originario atto di nomina dell'appellante, avrebbe
determinato la cessazione della materia del contendere. Quest'ultimo
effetto, infine, si sarebbe determinato, ad avviso della difesa della
Regione Calabria, anche in ragione di un provvedimento, adottato
dalla Giunta regionale successivamente all'ordinanza di rimessione,
di ritiro in autotutela della delibera dichiarativa della decadenza
ex lege adottata ai sensi delle disposizioni censurate.
Nel merito, la difesa regionale richiama la citata sentenza n.
233 del 2006, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato non
fondata la questione di legittimita' costituzionale sollevata con
riferimento alla disposizione censurata nella sua interezza e,
quindi, anche nella parte in cui si riferisce agli «organi di vertice
[...] delle agenzie [...]», fra i quali deve ritenersi compreso il
direttore generale dell'Arpacal. Ne' puo' pervenirsi a diverse
conclusioni, secondo la Regione Calabria, sulla scorta della
successiva giurisprudenza costituzionale, citata dal rimettente, la
quale si riferisce a fattispecie diverse rispetto a quella censurata
e, comunque, contrariamente a quanto affermato dal rimettente, si
pone in una linea di continuita' con la precedente pronuncia della
Corte (n. 233 del 2006), dal momento che la Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dei meccanismi di spoils system in
quanto applicabili ad incarichi non apicali, confermando invece, in
linea con la sentenza n. 233 del 2006, che per gli incarichi apicali
fiduciari la decadenza automatica e' costituzionalmente legittima. La
Regione Calabria, in particolare, osserva che nell'assetto
organizzativo calabrese, a differenza di cio' che avviene per le Asl
della Regione Lazio oggetto della sentenza n. 104 del 2007, non
sussistono «molteplici livelli intermedi lungo la linea di
collegamento che unisce l'organo politico» al direttore generale
dell'Arpacal, il quale invece e' «direttamente responsabile del
proprio operato nei confronti della Giunta, che lo nomina
fiduciariamente ed alla quale e' legato da un rapporto diretto ed
immediato».
La difesa regionale ritiene, poi, che l'applicazione immediata
del meccanismo di decadenza automatica anche ai rapporti in corso al
momento di entrata in vigore della norma risponda al principio di
buon andamento dell'amministrazione, risultando evidente, come
affermato dalla stessa sentenza n. 233 del 2006 in relazione ad una
norma legislativa regionale analoga a quella censurata, «l'intento
del legislatore regionale di rendere immediatamente operativa la
nuova disciplina, per evitare - in sintonia, e non in contrasto, con
l'evocato art. 97 Cost. - che le nomine effettuate nella precedente
legislatura, specie nella sua fase finale, pregiudichino il buon
andamento dell'amministrazione». Ne' puo' ritenersi, ad avviso della
difesa regionale, che risulti violato l'affidamento del direttore
generale dell'Arpacal al mantenimento fino alla scadenza di un
incarico ottenuto a seguito di concorso pubblico, dal momento che, ai
fini della nomina in questione, le norme non prevedono affatto
l'esperimento di un concorso pubblico.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale ordinario di Catanzaro e il Consiglio di Stato
hanno sollevato questioni di legittimita' costituzionale della
disciplina contenuta nell'art. 1, commi 1 e 4, della legge della
Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in materia di nomine e
di personale della Regione Calabria), per contrasto con gli artt. 2,
3, 24, 97, 98, 101, 103 e 113 della Costituzione.
La disciplina censurata prevede la decadenza automatica, alla
data di proclamazione del Presidente della Giunta regionale, di una
ampia serie di titolari di organi o enti regionali, nominati nei nove
mesi antecedenti la data delle elezioni per il rinnovo degli organi
di indirizzo politico della Regione (art. 1, comma 1). Tale
meccanismo e' inoltre applicato, in via transitoria, anche «alle
nomine conferite, rinnovate o comunque rese operative nei nove mesi
antecedenti il 3 aprile 2005», data di elezione del Consiglio
regionale che ha approvato la disciplina impugnata (art. 1, comma 4).
Secondo il Tribunale di Catanzaro, tali disposizioni, nella parte
in cui si applicano ai direttori generali delle aziende sanitarie
locali, si porrebbero in conflitto con l'art. 97 Cost., per ragioni
che il giudice a quo rinviene nella giurisprudenza costituzionale e,
in particolare, nelle motivazioni della sentenza n. 104 del 2007, con
la quale questa Corte, nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale
di una disciplina regionale analoga a quella censurata, ha fra
l'altro affermato che l'imparzialita' e il buon andamento
dell'amministrazione esigono «che la posizione del direttore generale
[di Asl] sia circondata da garanzie» e «che la decisione dell'organo
politico relativa alla cessazione anticipata dell'incarico del
direttore generale di Asl rispetti il principio del giusto
procedimento».
Ad avviso del Consiglio di Stato, le norme impugnate si
porrebbero innanzitutto in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., per
motivi che, anche in questo caso, il collegio rimettente individua,
richiamando ampiamente la piu' recente giurisprudenza costituzionale.
In particolare, il giudice a quo fa riferimento alla sentenza n. 103
del 2007, nella quale questa Corte ha affermato che la cessazione
anticipata degli incarichi dirigenziali «e' ammissibile solo a
seguito dell'accertamento dei risultati conseguiti, e solo dopo un
giusto procedimento che consenta all'interessato di svolgere le
proprie difese e che si concluda con un formale provvedimento
motivato sindacabile in sede giurisdizionale». Il Consiglio di Stato
ritiene, inoltre, che il meccanismo transitorio previsto dalla
disciplina censurata (art. 1, comma 4), nel collegare la decadenza ad
un evento gia' verificatosi al momento della sua entrata in vigore,
violi anche il principio dell'affidamento e, con esso, il principio
di buon andamento dell'amministrazione. Il giudice a quo deduce,
infine, la violazione degli artt. 2, 3, 24, 101, 103 e 113 Cost.
2. - I giudizi, avendo a oggetto le medesime disposizioni, in
relazione alle quali sono prospettate censure analoghe, devono essere
riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
3. - Devono essere preliminarmente dichiarate inammissibili, per
mancanza di motivazione sulla non manifesta infondatezza, le
questioni sollevate dal Consiglio di Stato in relazione agli artt. 2,
24, 101, 103 e 113 Cost. Il rimettente si limita, infatti, a evocare
tali parametri costituzionali, senza spiegare in alcun modo
l'asserita violazione degli stessi.
4. - Vanno disattese, relativamente alle censure prospettate con
riferimento agli altri parametri, le eccezioni di inammissibilita'
sollevate dalla Regione Calabria. Innanzitutto, la circostanza che
questa Corte, con la sentenza n. 233 del 2006, abbia gia' dichiarato
non fondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Calabria n. 12 del 2005, proposta
in via principale dal governo, non rende inammissibile, come preteso
dalla difesa regionale, la proposizione della questione odierna, che
avviene in via incidentale e nell'ambito di un diverso giudizio. Ne'
puo' ritenersi macroscopico, e quindi rilevabile dalla Corte,
l'asserito difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato, non
risultando certa e palese l'assenza di qualsiasi profilo di
discrezionalita' amministrativa in una fattispecie nella quale
l'amministrazione dichiara la decadenza ex lege del titolare di un
ufficio e conseguentemente nomina un diverso titolare. Infine, il
Consiglio di Stato argomenta in modo non implausibile circa la
rilevanza della questione, anche a fronte della revoca
dell'originario atto di nomina dell'appellante nel giudizio
principale: quest'ultimo provvedimento, intervenuto quando era gia'
stata pronunciata la decadenza dall'incarico, non sarebbe comunque in
grado di determinare la cessazione della materia del contendere, come
asserito dalla difesa regionale, se non altro con riferimento al
periodo intercorrente fra il primo provvedimento risolutivo del
rapporto (dichiarazione di decadenza ex lege) e quello successivo
(revoca dell'originario atto di nomina).
4. - Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
delle disposizioni censurate, sollevata in relazione agli artt. 97 e
98 Cost., e' fondata nei termini di seguito precisati.
5. - Considerato che la giurisprudenza costituzionale e' posta a
fondamento sia delle censure prospettate dai rimettenti, sia degli
argomenti difensivi della Regione Calabria, da essa occorre prendere
le mosse.
Questa Corte e' gia' stata chiamata a pronunciarsi sulla
legittimita' costituzionale delle disposizioni legislative regionali
attualmente censurate, nell'ambito di un giudizio instaurato in via
principale dal governo con un ricorso che, da un lato, deduceva la
violazione dell'art. 97 Cost. in stretta connessione con quella
dell'art. 117 Cost. e, dall'altro, come da questa stessa Corte
osservato, censurava la disciplina regionale in ragione delle
differenze fra le soluzioni ivi accolte e quelle della corrispondente
normativa statale. In tale occasione, con la sentenza n. 233 del
2006, e' stata dichiarata manifestamente inammissibile, per
genericita' delle relative censure, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge della Regione
Calabria n. 12 del 2005, mentre sono state dichiarate non fondate le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, della
medesima legge calabrese.
Sotto quest'ultimo profilo, le motivazioni della pronuncia di non
fondatezza possono riassumersi nel modo seguente. In primo luogo,
questa Corte ha affermato il principio in base al quale le
disposizioni legislative che ricollegano al rinnovo dell'organo
politico l'automatica decadenza di titolari di uffici amministrativi
(c.d. spoils system) sono compatibili con l'art. 97 Cost. qualora si
riferiscano a soggetti che: a) siano titolari di «organi di vertice»
dell'amministrazione e b) debbano essere nominati intuitu personae,
cioe' sulla base di «valutazioni personali coerenti all'indirizzo
politico regionale». In secondo luogo, tale principio e' stato
applicato, con riferimento a molte e diverse categorie di soggetti,
comprese nell'ampia elencazione contenuta nella disposizione
regionale censurata, considerate nel loro insieme e senza una
valutazione specificamente riferita a ciascuna figura.
La successiva giurisprudenza costituzionale, nel confermare il
principio sviluppato nella sentenza n. 233 del 2006, ne ha precisato
la portata.
In termini generali, questa Corte ha innanzitutto chiarito che i
predetti meccanismi di c.d. spoils system, ove riferiti a figure
dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi
per la cui scelta l'ordinamento non attribuisce, in ragione delle
loro funzioni, rilievo esclusivo o prevalente al criterio della
personale adesione del nominato agli orientamenti politici del
titolare dell'organo che nomina, si pongono in contrasto con l'art.
97 Cost., in quanto pregiudicano la continuita' dell'azione
amministrativa, introducono in quest'ultima un elemento di
parzialita', sottraggono al soggetto dichiarato decaduto
dall'incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la
rimozione del dirigente dall'accertamento oggettivo dei risultati
conseguiti (sentenze n. 390, n. 351 e n. 161 del 2008; sentenze n.
104 e n. 103 del 2007). Piu' in particolare, la sentenza n. 104 del
2007 ha dichiarato l'illegittimita' di una disciplina legislativa
della Regione Lazio analoga a quella attualmente censurata e riferita
ai direttori generali delle aziende sanitarie locali. Per giungere a
tale conclusione, questa Corte, puntualizzando per una specifica
categoria quanto stabilito nella citata pronuncia n. 233 del 2006, ha
escluso sia che i direttori generali delle Asl siano dirigenti
apicali, sia che essi vengano nominati in base a criteri puramente
fiduciari, cioe' in ragione di valutazioni soggettive legate alla
consonanza politica e personale con il titolare dell'organo politico.
Circa il requisito della apicalita', la sentenza n. 104 del 2007 ha
infatti rilevato come, nell'assetto organizzativo della Regione
Lazio, vi sia in realta' «una molteplicita' di livelli intermedi
lungo la linea di collegamento che unisce l'organo politico ai
direttori generali delle Asl», per effetto della quale «non vi e' un
rapporto istituzionale diretto e immediato fra organo politico e
direttori generali». In riferimento al requisito della scelta
«fiduciaria», cioe' effettuata sulla base di valutazioni soggettive
di consonanza politica con il titolare dell'organo che nomina, questa
Corte ha osservato che il direttore generale di Asl, al contrario, e'
«nominat[o] fra persone in possesso di specifici requisiti culturali
e professionali» e viene «qualificato dalle norme come una figura
tecnico-professionale che ha il compito di perseguire, [...] gli
obiettivi gestionali e operativi definiti [...] dagli indirizzi della
Giunta».
6. - Quanto affermato nella sentenza n. 104 del 2007,
relativamente ai direttori generali delle Asl del Lazio, non puo' che
essere ribadito anche con riferimento alle categorie di titolari di
uffici cui appartengono i soggetti che, sulla base delle disposizioni
censurate, sono stati dichiarati decaduti dall'incarico con gli atti
contestati nei due giudizi a quibus, vale a dire i direttori generali
delle Asl della Regione Calabria e il direttore generale dell'Agenzia
Regionale per la Protezione Ambientale della Calabria (Arpacal),
quest'ultimo essendo ai primi equiparato quanto al trattamento
economico e giuridico, nonche' al «regime della decadenza, della
revoca, della cessazione dal servizio e sull'incompatibilita'» (art.
11, comma 9, della legge della Regione Calabria 3 agosto 1999, n. 20
«Istituzione dell'Agenzia regionale per la protezione dell'Ambiente
della Calabria - Arpacal»).
In primo luogo, anche nell'ordinamento regionale calabrese, i
rapporti fra il direttore generale dell'Asl, quello di Arpacal e
l'organo politico risultano «mediat[i] da strutture dipendenti dalla
Giunta» (sentenza n. 104 del 2007). Oltre agli uffici di diretta
collaborazione, assume a tale riguardo uno specifico rilievo il
dirigente generale del dipartimento regionale della sanita', il quale
esercita funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo nei
confronti dei direttori generali delle Asl (art. 13, commi 3 e 4,
della legge della Regione Calabria 19 marzo 2004, n. 11 «Piano
regionale per la salute 2004/2006»). Quanto al direttore generale
dell'Arpacal, sia l'«indirizzo» e la «verifica», sia il «controllo
strategico», sono affidati ad organi collegiali in cui i titolari
degli uffici di indirizzo politico o sono in minoranza, o sono
assenti (art. 10 della legge della Regione Calabria n. 20 del 1999;
art. 19 della legge della Regione Calabria 11 gennaio 2006, n. 1,
«Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
finanziario collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2006, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002»).
In secondo luogo, la nomina dei direttori generali delle Asl
della Regione Calabria e' subordinata al possesso di specifici
requisiti di competenza e professionalita' (art. 14, comma 3, della
legge della Regione Calabria n. 11 del 2004), mentre quella del
direttore generale dell'Arpacal e', oltre a cio', anche preceduta da
«avviso pubblico» (art. 11, comma 1, della legge della Regione
Calabria n. 20 del 1999). Tali nomine, pertanto, presuppongono una
forma di selezione che, per quanto non abbia natura concorsuale in
senso stretto, e' tuttavia comunque basata sull'apprezzamento
oggettivo, ed eventualmente anche comparativo, delle qualita'
professionali e del merito. Essa, quindi, esclude che la scelta possa
avvenire in base ad una mera valutazione soggettiva di consentaneita'
politica e personale fra nominante e nominato. Cio', del resto, e'
strettamente collegato al tipo di funzioni che i titolari degli
uffici pubblici in questione sono chiamati ad esercitare. Essi non
collaborano direttamente al processo di formazione dell'indirizzo
politico, ma ne devono garantire l'attuazione. A tal fine, non e'
pero' necessaria, da parte del funzionario, la condivisione degli
orientamenti politici della persona fisica che riveste la carica
politica o la fedelta' personale nei suoi confronti. Si richiede,
invece, il rispetto del dovere di neutralita', che impone al
funzionario, a prescindere dalle proprie personali convinzioni, la
corretta e leale esecuzione delle direttive che provengono
dall'organo politico, quale che sia il titolare pro tempore di
quest'ultimo.
7. - Le disposizioni impugnate, come detto, dispongono la
decadenza automatica di un ampio elenco di funzionari nominati, anche
«previa selezione», nei nove mesi antecedenti la data delle elezioni
per il rinnovo degli organi di indirizzo politico. A prescindere
dalle circostanze che non e' dato riscontrare alcuna oggettiva
ragione dell'intervallo temporale preso in considerazione (9 mesi) e
che la nomina del Presidente della Giunta regionale potrebbe non
comportare un cambiamento di indirizzo politico, tali norme sono
illegittime in quanto sottopongono all'identico regime di decadenza
automatica non solo titolari di organi di vertice nominati intuitu
personae dall'organo politico, ma anche soggetti che non possiedono
l'uno o l'altro di tali requisiti e che sono scelti previa selezione
avente ad oggetto le loro qualita' professionali. In particolare, la
disciplina censurata, nella parte in cui si applica al direttore
generale di Asl e al direttore generale dell'Arpacal, e' in contrasto
con gli artt. 97 e 98 Cost., sotto molteplici profili.
Innanzitutto, il principio di buon andamento e' leso in
riferimento alla continuita' dell'azione amministrativa, la quale
risulta pregiudicata quando intervengano, come avvenuto nelle
specifiche fattispecie oggetto dei giudizi a quibus, due mutamenti
del titolare di un ufficio pubblico a pochi mesi di distanza l'uno
dall'altro. In secondo luogo, il principio di imparzialita'
amministrativa e' violato quando le funzioni amministrative di
esecuzione dell'indirizzo politico non sono affidate a funzionari
neutrali, tenuti ad agire al servizio esclusivo della Nazione, ma a
soggetti cui si richiede una specifica appartenenza politica, ovvero
un rapporto personale di consentaneita' con il titolare dell'organo
politico. In terzo luogo, il carattere automatico della decadenza
dall'incarico del funzionario, in occasione del rinnovo dell'organo
politico, viola l'art. 97 Cost. sotto due aspetti: da un lato, lede
il principio del giusto procedimento, perche' esclude il diritto del
funzionario di intervenire nel corso del procedimento che conduce
alla sua rimozione e di conoscere la motivazione di tale decisione;
dall'altro lato, pregiudica i principi di efficienza ed efficacia
dell'azione amministrativa, in base ai quali le decisioni relative
alla rimozione dei funzionari incaricati della gestione
amministrativa, cosi' come quelle relative alla loro nomina, debbono
essere fondate sulla valutazione oggettiva delle qualita' e capacita'
professionali da essi dimostrate. L'illegittimita' costituzionale
della disciplina censurata risulta, infine, ulteriormente aggravata
dalla circostanza che il regime di decadenza automatica viene
applicato, in via transitoria, ad incarichi gia' in corso al momento
nel quale essa e' entrata in vigore (art. 1, comma 4, della legge
della Regione Calabria n. 12 del 2005), come quelli che formano
oggetto dei giudizi a quibus. In tal modo, la normativa impugnata non
si limita a subordinare la permanenza nella carica del titolare ad un
termine incerto, cioe' il rinnovo dell'organo politico, ma produce
automaticamente la cessazione di un incarico che e' stato conferito
senza la previsione di quel termine. Sotto questo specifico profilo,
dunque, l'art. 1, comma 4, della legge della Regione Calabria n. 12
del 2005 viola anche il legittimo affidamento (art. 3 Cost.) che, in
virtu' dell'atto di nomina, i dirigenti dichiarati decaduti ai sensi
della disposizione censurata hanno «riposto nella possibilita' di
portare a termine, nel tempo stabilito dalla legge, le funzioni loro
conferite e, quindi, nella stabilita' della posizione giuridica
acquisita» (sentenza n. 236 del 2009).