Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4 del
decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella Regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008,
n. 123, promosso dal Tribunale ordinario di Napoli, terza sezione
civile, in composizione monocratica, sul ricorso proposto dalla Beta
Skye S.r.l., con ordinanza del 13 marzo 2009, iscritta al n. 184 del
registro ordinanze 2009, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 27, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 13 gennaio 2010 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale ordinario di Napoli, terza sezione civile, in
composizione monocratica, con ordinanza del 13 marzo 2009, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4 del
decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella Regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008,
n. 123, per violazione dell'art. 103, primo comma, della
Costituzione.
Il giudice remittente premette che la ricorrente Beta Skye S.r.l.
ha chiesto la condanna dell'Azienda sanitaria locale (A.s.l.) Napoli
1 al pagamento della somma di euro 102.546,00.
Piu' in particolare, la ricorrente del giudizio a quo deduceva
che, con decreto n. 4204 del 26 novembre 2004, la predetta A.s.l.
aveva indetto una gara a mezzo di licitazione privata per
l'affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti sanitari
prodotti dalle relative strutture ai sensi del d.P.R. 15 luglio 2003,
n. 254 (Regolamento recante disciplina della gestione dei rifiuti
sanitari a norma dell'articolo 24 della legge 31 luglio 2002, n.
179).
Con successivo decreto 21 dicembre 2005, n. 4715, il predetto
servizio di gestione era stato aggiudicato al raggruppamento
temporaneo di imprese facente capo alla societa' Ecological service
s.r.l.
La ricorrente assumeva, altresi', che, in esecuzione del
contratto intercorso con l'azienda sanitaria e per l'effetto
dell'espletamento del servizio oggetto dell'appalto, la societa'
Ecological service s.r.l. aveva maturato un credito pari ad euro
102.546,00. Con contratto del 23 ottobre 2008, la societa' aveva
ceduto il predetto credito e la cessione era stata notificata
all'azienda sanitaria, la quale veniva, in tal modo, resa edotta del
fatto che la ricorrente era divenuta creditrice nei confronti
dell'A.s.l. medesima della somma sopra indicata.
Il Tribunale rileva che la norma impugnata - attribuendo tutte le
controversie, comunque attinenti alla complessiva gestione dei
rifiuti, ivi comprese quelle nascenti da comportamenti, alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - impedirebbe al
Tribunale stesso di decidere la controversia.
Per quanto attiene alla rilevanza della questione sollevata, il
giudice a quo sottolinea come l'applicazione della disposizione
censurata ai fini della risoluzione della questione «debba ritenersi
pacifica, essendo la data del deposito del ricorso per decreto
ingiuntivo successiva alla data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 90 del 2008»; ne' rileverebbe che il contratto e'
stato concluso molti anni prima, in ragione del principio, consacrato
nell'art. 5 del codice di procedura civile, per cui il momento
determinativo della giurisdizione e' fissato con riguardo alla stato
di fatto esistente al momento della proposizione della domanda.
Nell'ordinanza di remissione si sottolinea, inoltre, come la
controversia oggetto del giudizio rientrerebbe nell'ambito
applicativo della norma censurata, e dunque nella giurisdizione del
giudice amministrativo, atteso che la pretesa di pagamento trarrebbe
origine da crediti insoluti conseguenti all'espletamento del servizio
di gestione integrata dei rifiuti sanitari.
Dopo avere ritenuto applicabile la disposizione suddetta, il
remittente osserva che, nel caso in esame, non sarebbe possibile
optare per una interpretazione della norma conforme a Costituzione,
in quanto «la disposizione censurata non consente che una sola
interpretazione (costituzionalmente incompatibile)»; altrimenti «il
giudice non opererebbe piu' nei limiti di una legittima
interpretazione conforme, bensi' si arrogherebbe un potere (quello di
disapplicare una disposizione di legge per l'illegittimita'
costituzionale della stessa) che non gli compete, vanificando cosi'
la predisposizione stessa di un sistema accentrato di
costituzionalita'».
Alla luce di tali rilevi, il remittente ritiene che l'art. 4 in
questione avrebbe un carattere omnicomprensivo e generale, operando
la devoluzione della giurisdizione al giudice amministrativo per
«tutte le controversie» concernenti l'azione di gestione dei rifiuti,
sulla base dell'esistenza di un «generico collegamento tra la
controversia e l'azione amministrativa di gestione dei rifiuti,
vincolo la cui sufficienza e' ben evidenziato dall'impiego
dell'avverbio "comunque"». Piu' in particolare, si afferma come la
norma in esame si riferisca «a tutte le controversie concernenti
l'azione di gestione dei rifiuti posta in essere dalla pubblica
amministrazione, senza operare alcuna distinzione o precisazione».
Ad avviso del giudice a quo, il richiamo alla «globalita'
dell'attivita' della p.a. in materia di gestione dei rifiuti»,
nonche' la precisazione che tale attivita' «rileva anche se posta in
essere con comportamenti materiali», renderebbe evidente come la
giurisdizione del giudice amministrativo sussista anche qualora
l'azione di gestione dei rifiuti sia posta in essere dalla pubblica
amministrazione con meri comportamenti materiali, cioe' con
comportamenti che non siano riconducibili - nemmeno mediatamente -
all'esercizio di poteri autoritativi.
In definitiva, conclude il remittente, l'intenzione del
legislatore sarebbe stata quella di attribuire alla cognizione del
giudice amministrativo la totalita' delle controversie attinenti
all'attivita' posta in essere nel campo della gestione di rifiuti.
Esposto cio', il giudice a quo afferma di non ignorare
l'esistenza di un indirizzo giurisprudenziale (e' richiamata la
sentenza del T.a.r. del Lazio, Roma, prima sezione, 18 febbraio 2009,
n. 1655), che ha fatto propria una interpretazione costituzionalmente
orientata della norma, secondo cui «sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie comunque
attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti seppure
posta in essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica»,
purche' sussista l'esercizio di un potere pubblico.
In questa prospettiva sarebbero escluse dalla giurisdizione
amministrativa le questioni aventi ad oggetto il mero accertamento di
diritti di carattere patrimoniale, senza incidere sull'azione
amministrativa di gestione dei rifiuti.
Il remittente afferma di non condividere tale interpretazione, in
quanto «una volta appurata l'esistenza di una univoca corrispondenza
tra il testo di legge ed il significato che ne e' ricavabile, risulta
evidente come non sia praticabile una diversa opzione ermeneutica,
che distingua in particolare tra controversie attinenti a
comportamenti riconducibili all'esercizio dei poteri autoritativi
dell'amministrazione (devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo) e controversie invece totalmente estranee
all'esercizio di poteri pubblici (da ritenere quindi attribuite alla
giurisdizione del giudice ordinario, tra le quali quelle relative
all'esecuzione di rapporti contrattuali), atteso che l'attivita'
dell'interprete, in presenza di un inequivoco dato testuale, non puo'
spingersi al punto da stravolgere il significato emergente dal testo
normativo».
In relazione alla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale, nell'ordinanza si sostiene il contrasto
della norma censurata con l'art. 103, primo comma, della
Costituzione.
Il giudice a quo sottolinea come questa Corte abbia affermato che
tale norma costituzionale non ha conferito al legislatore ordinario
un'assoluta e incondizionata discrezionalita' nell'attribuzione al
giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, ma gli ha solamente conferito il potere di indicare
"particolari materie" rispetto alle quali la cognizione di detto
giudice investe anche posizioni di diritto soggettivo; cio'
implicherebbe che «la mera partecipazione dell'amministrazione al
giudizio o il generico coinvolgimento di un interesse pubblico nella
controversia non possono considerarsi di per se' sufficienti a
radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo» (si
richiamano le sentenze n. 191 del 2006 e n. 140 del 2007).
Alla luce di queste premesse, il remittente ritiene che la norma
censurata, fondando un'amplissima devoluzione di materie alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, devoluzione
peraltro sganciata da qualsivoglia collegamento con l'esercizio di
poteri autoritativi della pubblica amministrazione e radicata
piuttosto sulla mera inerenza della controversia alla complessiva
attivita' di gestione amministrativa di rifiuti, contrasti con il
sistema di riparto della giurisdizione contemplato a livello
costituzionale.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata non fondata.
La difesa statale osserva, infatti, che il riferimento «alla
complessiva azione di gestione dei rifiuti non necessariamente
comprende tutto cio' che e' relativo o soltanto conseguente a tale
azione; anzi, le parole utilizzate fanno propendere per una volonta'
del legislatore di limitare la devoluzione della potesta'
giurisdizionale all'azione di gestione dei rifiuti, ove il termine
gestione sta a significare la scelta amministrativa di definizione,
regolamentazione, trattamento e destinazione dei rifiuti».
La difesa dello Stato aggiunge che «non sembra esatto (e,
comunque, non insuperabile) che il termine gestione ricomprenda anche
il pagamento del corrispettivo del contratto di servizio afferente la
gestione stessa, quale definita dalla pubblica amministrazione; il
rapporto obbligatorio derivante dal contratto di affidamento del
servizio de quo, quale convenzione di natura privatistica, rimane
escluso dall'applicazione della disposizione e rimane devoluto alla
giurisdizione del giudice ordinario».
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale ordinario di Napoli, terza sezione civile, in
composizione monocratica, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90
(Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione civile), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 luglio 2008, n. 123.
Tale norma prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo tutte le controversie, anche in ordine
alla fase cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di
gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti
dell'amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati;
la predetta norma aggiunge che la giurisdizione del giudice
amministrativo e' estesa anche alle controversie relative a diritti
costituzionalmente tutelati.
Il giudice a quo ritiene che la disposizione censurata violerebbe
l'art. 103, primo comma, della Costituzione, in quanto essa
attuerebbe «un'amplissima devoluzione di materie alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo (...) sganciata da qualsivoglia
collegamento con l'esercizio di poteri autoritativi della p.a. e
radicata piuttosto sulla mera inerenza della controversia alla
complessiva attivita' di gestione amministrativa di rifiuti».
2. - La questione non e' fondata, nei sensi di seguito indicati.
2.1. - In via preliminare, va osservato che nel giudizio a quo si
controverte in merito ad una domanda di condanna dell'Azienda
sanitaria locale Napoli 1 al pagamento di una somma di denaro. Piu'
in particolare, il Tribunale remittente rileva che, a seguito
dell'esecuzione di un contratto di gestione integrata di rifiuti
sanitari stipulato all'esito di una procedura di gara indetta dalla
predetta azienda, l'aggiudicataria maturava una credito pari ad euro
102.546,00, che veniva regolarmente ceduto alla ricorrente.
Quest'ultima, pertanto, nella sua qualita' di cessionaria del
credito, proponeva domanda volta ad ottenere l'adempimento, da parte
dell'amministrazione sanitaria, dell'obbligazione di pagamento,
nascente da contratto.
2.2. - Ora, questa Corte ha piu' volte affermato che il primo
comma dell'art. 103 della Costituzione, pur non avendo conferito al
legislatore ordinario una assoluta e incondizionata discrezionalita'
nell'attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla
sua giurisdizione esclusiva, gli ha riconosciuto il potere di
indicare «particolari materie» nelle quali la tutela nei confronti
della pubblica amministrazione investe anche diritti soggettivi
(sentenze n. 204 del 2004; n. 191 del 2006; n. 140 del 2007).
Nella definizione dei confini della giurisdizione esclusiva e',
pertanto, necessario, in primo luogo, che la controversia involga
situazioni giuridiche di diritto soggettivo e di interesse legittimo
strettamente connesse. E' bene, pero', aggiungere che, se e' pur
vero, in linea con le ragioni storiche all'origine della
configurazione di tale giurisdizione, che e' normalmente necessaria
la sussistenza di un intreccio di posizioni giuridiche nell'ambito
del quale risulti difficile individuare i connotati identificativi
delle singole situazioni soggettive, non puo' escludersi che la
cognizione del giudice amministrativo possa avere ad oggetto,
ricorrendo gli altri requisiti indicati di seguito, anche soltanto
diritti soggettivi (sentenza n. 259 del 2009).
In secondo luogo, e' necessario che il legislatore assegni al
giudice amministrativo la cognizione non di «blocchi di materie», ma
di materie determinate.
Infine, e' richiesto che l'amministrazione agisca, in tali ambiti
predefiniti, come autorita' e cioe' attraverso la spendita di poteri
amministrativi che possono essere esercitati sia mediante atti
unilaterali e autoritativi sia mediante moduli consensuali ai sensi
dell'art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), sia infine mediante comportamenti, purche'
questi ultimi siano posti in essere nell'esercizio di un potere
pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali
avulsi da tale esercizio. In tale ultimo caso, infatti, la cognizione
delle controversie nascenti da siffatti comportamenti spetta alla
giurisdizione del giudice ordinario.
2.3. - La norma impugnata deve dunque essere interpretata alla
luce delle indicate condizioni che delimitano, sul piano
costituzionale, l'ambito della giurisdizione esclusiva.
Il legislatore, nell'attribuire al giudice amministrativo la
giurisdizione esclusiva sulle controversie attinenti alla complessa
azione di gestione dei rifiuti, ha, innanzitutto, individuato una
«particolare» materia, rappresentata appunto dalla «gestione dei
rifiuti».
Inoltre, il riferimento ai comportamenti, su cui si incentra la
doglianza del remittente, deve essere inteso nel senso che quelli che
rilevano, ai fini del riparto della giurisdizione, sono soltanto i
comportamenti costituenti espressione di un potere amministrativo e
non anche quelli meramente materiali posti in essere
dall'amministrazione al di fuori dell'esercizio di una attivita'
autoritativa. L'espressione «azione di gestione dei rifiuti» va
logicamente intesa nel senso che l'attivita' della pubblica
amministrazione deve essere preordinata alla organizzazione o alla
erogazione del servizio pubblico di raccolta e di smaltimento dei
rifiuti. Ne consegue che nella controversia all'esame del remittente,
venendo in rilievo questioni meramente patrimoniali connesse al
mancato adempimento da parte dell'amministrazione di una prestazione
pecuniaria nascente da un rapporto obbligatorio, i comportamenti
posti in essere dall'amministrazione stessa non sono ricompresi
nell'ambito di applicazione della norma impugnata, come sopra
interpretata, e rientrano, invece, nella giurisdizione dell'autorita'
giudiziaria ordinaria, nella specie correttamente adita.
Del resto, la giurisprudenza amministrativa ha seguito questo
orientamento, escludendo che possano rientrare nell'ambito della
propria giurisdizione esclusiva le controversie afferenti a questioni
che non involgono anche l'esercizio di poteri amministrativi (cosi'
sentenza del T.a.r. del Lazio, Roma, I sezione, 18 febbraio 2009, n.
1655, richiamata nella stessa ordinanza di remissione). Ne' sussiste
un indirizzo interpretativo difforme della giurisdizione ordinaria,
tanto di legittimita' quanto di merito, per cui non puo' essere
invocato, al riguardo, un ipotetico «diritto vivente» nel senso
prospettato dal remittente.
3. - In definitiva, dunque, la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Napoli deve
ritenersi, per le ragioni sin qui esposte, non fondata.