Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione
dell'art. 68 della Costituzione nonche' in materia di processi penali
nei confronti delle alte cariche dello Stato), promosso dal Tribunale
di Roma - Collegio per i reati ministeriali nel procedimento penale a
carico di A.P.S. ed altri con ordinanza del 27 febbraio 2009,
iscritta al n. 152 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, 1ª serie speciale,
dell'anno 2009.
Visto l'atto di costituzione di A.P.S. nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 2009 il giudice
relatore Giuseppe Frigo;
Uditi l'avvocato Paola Balducci per A.P.S. e l'avvocato dello
Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 27 febbraio 2009, il Collegio per i reati
ministeriali presso il Tribunale di Roma ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n.
140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione
nonche' in materia di processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato), «nella parte in cui prevede l'obbligo per il
giudice per le indagini preliminari di richiedere alla Camera di
appartenenza l'autorizzazione all'utilizzo delle intercettazioni di
conversazioni o di comunicazioni cui ha preso parte un membro del
Parlamento».
Il Collegio rimettente riferisce, in punto di fatto, che, a
seguito delle intercettazioni telefoniche ed ambientali disposte
nell'ambito di una «complessa attivita' investigativa» svolta dalla
Procura della Repubblica di Potenza nei confronti di due
imprenditori, sarebbero emersi plurimi episodi di corruzione da parte
di uno degli indagati nei confronti di un membro della Camera dei
deputati, all'epoca Ministro dell'ambiente, con il coinvolgimento -
«sia pure in misura minore» - anche di un senatore.
Ai sensi dell'art. 6 della legge costituzionale 16 gennaio 1989,
n. 1 (Modifiche agli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 e norme in materia di
procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione),
gli atti erano stati quindi trasmessi al Collegio rimettente, il
quale - espletati alcuni atti di indagine - aveva tenuto l'udienza
camerale prevista dall'art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003,
con riferimento alle disposizioni dell'art. 268, comma 6, cod. proc.
pen. (cosiddetta udienza stralcio, per la selezione, secondo le
indicazioni fornite dalle parti, delle conversazioni intercettate da
utilizzare, previa loro formale trascrizione in contraddittorio).
In base al citato art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003,
ove il giudice per le indagini preliminari ritenga necessario
utilizzare le intercettazioni di conversazioni o comunicazioni alle
quali hanno preso parte membri del Parlamento, effettuate «nel corso
di procedimenti riguardanti terzi», «decide con ordinanza e richiede,
entro i dieci giorni successivi, l'autorizzazione della Camera alla
quale il membro del Parlamento appartiene o apparteneva al momento in
cui le conversazioni o le comunicazioni sono state intercettate».
Avendo ritenuta necessaria l'utilizzazione della maggior parte delle
intercettazioni eseguite - tra cui quelle relative ai due
parlamentari - il Collegio rimettente dovrebbe, dunque, richiedere
alle Camere di appartenenza la relativa autorizzazione.
Il Collegio dubita, tuttavia, della legittimita' costituzionale
della previsione di tale obbligo sotto plurimi profili.
Quanto alla propria legittimazione a sollevare la questione, il
rimettente rileva che - come riconosciuto dalla giurisprudenza tanto
costituzionale che di legittimita' - il collegio per i reati
ministeriali cumula, nei procedimenti di sua competenza, le funzioni
di pubblico ministero e di giudice per le indagini preliminari;
mentre e' la stessa norma censurata a prevedere che l'autorizzazione
in discorso debba essere richiesta dal giudice per le indagini
preliminari, confermando cosi' che, in tale veste, il collegio per i
reati ministeriali opera nell'esercizio di funzioni giurisdizionali.
Cio' premesso, il rimettente ricorda come la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 390 del 2007, abbia dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 6, commi 2, 5 e 6, della
legge n. 140 del 2003, nella parte in cui stabiliva che, in caso di
diniego dell'autorizzazione da parte della Camera, la documentazione
delle intercettazioni «casuali» di conversazioni o comunicazioni di
membri del Parlamento dovesse essere immediatamente distrutta e fosse
comunque inutilizzabile anche nei confronti di soggetti diversi dal
parlamentare.
Chiarendo i rapporti tra le ipotesi regolate dagli artt. 4 e 6
della legge n. 140 del 2003, la citata sentenza ha rilevato che la
prima delle due disposizioni, nel richiedere l'autorizzazione
preventiva della Camera per l'esecuzione delle intercettazioni nei
confronti di membri del Parlamento, si riferisce alle intercettazioni
sia «dirette» che «indirette»: tanto, cioe', alle intercettazioni
effettuate su utenze o in luoghi riferibili ad un parlamentare,
quanto a quelle che, pur operate su utenze o in luoghi nella
disponibilita' di terzi, mirano comunque a captare le comunicazioni
del soggetto politico. Di contro, come si desume dalla clausola di
riserva iniziale («fuori delle ipotesi previste dall'art. 4»), l'art.
6, nel prevedere un'autorizzazione successiva per l'utilizzazione
delle intercettazioni, ha di mira le intercettazioni «casuali» o
«fortuite»: ossia le captazioni avvenute occasionalmente nel corso di
intercettazioni che hanno come destinataria una terza persona.
Sempre in base alla sentenza n. 390 del 2007, tale seconda
disposizione, a differenza della prima, non trova copertura nell'art.
68, terzo comma, Cost., il quale - richiedendo l'autorizzazione della
Camera per «sottoporre» i membri del Parlamento ad intercettazioni -
ha riguardo al solo assenso preventivo, e non anche ad un controllo a
posteriori sull'utilizzazione di un'intercettazione gia' eseguita.
Nel sistema costituzionale, inoltre, le norme che prevedono immunita'
o prerogative a tutela della funzione parlamentare, in deroga al
principio di parita' di trattamento davanti alla giurisdizione, vanno
interpretate nel senso piu' aderente al testo normativo, non
essendone consentita, per il loro carattere eccezionale, l'estensione
a casi non espressamente regolati.
Escluso, dunque, che la norma impugnata sia costituzionalmente
imposta, essa non potrebbe considerarsi neppure - secondo il Collegio
rimettente - costituzionalmente consentita.
Come emergerebbe anche dal riferimento alla «tutela della
riservatezza», presente nel comma 1 dello stesso art. 6, detta
disposizione sarebbe infatti volta a salvaguardare la riservatezza
del parlamentare, ponendolo al riparo dalla «disinvolta diffusione,
anche a mezzo della stampa, dei contenuti dei colloqui intercettati».
Ad avviso del giudice a quo, tuttavia, la riservatezza del
parlamentare non potrebbe ricevere una tutela rafforzata rispetto a
quella di cui gode la generalita' dei cittadini: giacche', al
contrario, il rappresentante del popolo dovrebbe ritenersi semmai
maggiormente esposto a limitazioni della propria sfera privata, per
consentire un piu' penetrante controllo da parte dell'opinione
pubblica. Ma anche a non voler aderire a tale tesi, la protezione
della riservatezza dell'uomo politico non potrebbe comunque eccedere
quella degli altri consociati, posto che, per un verso - secondo
quanto affermato anche dalla Corte europea dei diritti dell'uomo
(sentenza 17 luglio 2003, nella causa Craxi contro Italia) - l'uomo
politico ha i medesimi diritti connessi alla privacy di ogni altro
soggetto, quanto ai fatti estranei all'esercizio delle sue funzioni;
e, per altro verso - come rimarcato dalla Corte costituzionale nella
citata sentenza n. 390 del 2007 - il fenomeno patologico della
diffusione sulla stampa del contenuto delle intercettazioni incide,
di per se', sulla generalita' dei cittadini.
In conclusione, quindi, la norma censurata introdurrebbe una
garanzia non solo non prevista dall'art. 68, terzo comma, Cost., ma
anche ingiustificata rispetto al trattamento riservato alla
generalita' dei consociati e, come tale, lesiva del principio di
eguaglianza (art. 3 Cost.).
La protezione accordata alla riservatezza del parlamentare
sarebbe, inoltre, di tale ampiezza da travolgere ogni interesse
contrario, giungendo ad eliminare dal panorama processuale, tramite
la sanzione di inutilizzabilita', una prova legittimamente formata e
spesso decisiva: donde una concorrente lesione tanto del diritto di
difesa della persona offesa (art. 24 Cost.), quanto del principio di
obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale (art. 112 Cost.),
stante il possibile pregiudizio all'interesse pubblico
all'accertamento di gravi delitti.
La questione risulterebbe, altresi', rilevante, trattandosi,
nella specie, di intercettazioni «casuali», e non gia' «indirette».
Il procedimento a quo era stato, infatti, originariamente instaurato
nei confronti di un imprenditore lucano e solo all'esito delle prime
indagini esteso ad altro imprenditore; indi, dalle intercettazioni
disposte sulle utenze in uso al secondo era emerso - in modo del
tutto fortuito - il coinvolgimento dei due parlamentari.
2. - Nel giudizio di costituzionalita' e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o manifestamente infondata.
Ad avviso della difesa erariale, la questione sarebbe
inammissibile - almeno per quanto attiene alle censure relative agli
artt. 3 e 112 Cost. - in quanto formulata in modo contraddittorio e
in termini ipotetici, dando, cioe', per scontato che le
intercettazioni in esame forniscano contributi probatori decisivi e
che l'autorizzazione alla loro utilizzazione venga negata dalla
Camera: il che, al contrario, non sarebbe affatto certo.
In ogni caso, la sentenza n. 390 del 2007 non avrebbe affatto
indirizzato la risoluzione del dubbio di costituzionalita' nella
direzione indicata dal rimettente. Con essa, infatti, la Corte
costituzionale ha evidenziato che solo «di regola» l'intercettazione
fortuita non incide sul bene tutelato dall'art. 68, terzo comma,
Cost. (l'indipendenza del potere legislativo da quello giudiziario),
lasciando cosi' intendere che detta incidenza non puo' essere
pregiudizialmente esclusa. Ne', d'altra parte, potrebbe trascurarsi
la circostanza che la distinzione - pure teoricamente chiarissima -
tra intercettazioni «indirette» e «fortuite», tracciata dalla citata
pronuncia, abbia, in concreto, confini estremamente labili.
Alla stregua di cio', anche a ritenere che il vaglio successivo
delle Camere sulle intercettazioni «occasionali» non sia
costituzionalmente imposto, esso sarebbe comunque costituzionalmente
consentito, ed anzi perfettamente coerente con il dettato ed i fini
della norma costituzionale. Nessuna lesione risulterebbe pertanto
ravvisabile, ne' in rapporto all'art. 3 Cost. - essendo la diversita'
di regime rispetto al comune cittadino giustificata dalle particolari
esigenze di tutela, non tanto del parlamentare, quanto del potere
legislativo - ne' in riferimento agli artt. 24 e 112 Cost.
3. - Si e' costituito, altresi', A. P. S., persona sottoposta
alle indagini nel procedimento a quo, eccependo l'inammissibilita'
della questione per difetto di rilevanza, in quanto sollevata dal
rimettente prima di aver richiesto alle Camere l'autorizzazione
all'utilizzazione delle intercettazioni, e dunque quando e' ancora
incerto il relativo diniego, dal quale soltanto scaturirebbe la
preclusione all'impiego delle intercettazioni stesse.
Considerato in diritto
1. - Il Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di
Roma dubita, in riferimento agli artt. 3, 24 e 112 della
Costituzione, della legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione
dell'art. 68 della Costituzione nonche' in materia di processi penali
nei confronti delle alte cariche dello Stato), nella parte in cui
richiede l'autorizzazione della Camera di appartenenza ai fini
dell'utilizzazione delle intercettazioni «casuali» di conversazioni o
comunicazioni di un membro del Parlamento, anche quando si tratti di
utilizzazione nei confronti dello stesso parlamentare interessato
(l'incostituzionalita' con riguardo all'utilizzazione nei confronti
di terzi essendo gia' stata dichiarata con la sentenza n. 390 del
2007).
A parere del rimettente, la norma censurata introdurrebbe una
garanzia a tutela della riservatezza dei parlamentati non solo non
prevista dall'art. 68, terzo comma, Cost. - conformemente a quanto
gia' affermato dalla Corte costituzionale con la citata sentenza n.
390 del 2007 - ma anche ingiustificata rispetto al trattamento
riservato alla generalita' dei cittadini e, come tale, lesiva del
principio di eguaglianza. Anche a non aderire alla tesi secondo cui
il rappresentante del popolo sarebbe da considerare maggiormente
esposto a limitazioni della riservatezza, per garantire un piu'
penetrante controllo dell'opinione pubblica, risulterebbe infatti
dirimente la considerazione che il fenomeno patologico che la norma
mira a contrastare - ossia la «disinvolta diffusione, anche a mezzo
della stampa, dei contenuti dei colloqui intercettati» - coinvolge,
allo stesso modo, tutti i consociati.
La protezione accordata alla riservatezza del parlamentare
sarebbe, inoltre, di tale ampiezza da travolgere ogni interesse
contrario, comportando l'eliminazione dal panorama processuale,
tramite la sanzione di inutilizzabilita', di una prova legittimamente
formata e spesso decisiva. Di qui una concomitante lesione tanto del
diritto di difesa della persona offesa (art. 24 Cost.), quanto del
principio di obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale (art.
112 Cost.), a causa del possibile pregiudizio all'interesse pubblico
all'accertamento di gravi delitti.
2. - Le eccezioni di inammissibilita' della questione formulate
dall'Avvocatura generale dello Stato e dalla parte privata non sono
fondate.
Quanto, infatti, all'eccepita inammissibilita' per difetto di
rilevanza o per carattere ipotetico del quesito, occorre osservare
che - a differenza che nel caso esaminato da questa Corte nella
sentenza n. 390 del 2007 - il Collegio rimettente non si duole della
disciplina degli effetti del diniego di autorizzazione, ma della
stessa previsione dell'obbligo di richiederla. Di conseguenza, il
rimettente ha correttamente sollevato la questione prima di proporre
la richiesta di autorizzazione: iniziativa, questa, che, comportando
l'applicazione della norma censurata, avrebbe determinato
l'esaurimento del potere decisorio del giudice a quo sul punto.
L'ulteriore eccezione dell'Avvocatura dello Stato, inerente alla
formulazione «in maniera incerta» e «contraddittoria» del quesito,
risulta sostanzialmente immotivata, e comunque priva di riscontro nel
tessuto argomentativo dell'ordinanza di rimessione.
3. - La questione e', nondimeno, inammissibile per una diversa
ragione.
3.1. - In via preliminare, va osservato che il Collegio
rimettente non prende affatto in considerazione la circostanza che,
nei procedimenti per i reati ministeriali indicati all'art. 96 Cost.
(quale e' quello devoluto nella specie al Collegio medesimo),
l'autorizzazione parlamentare (preventiva) all'esecuzione delle
«intercettazioni telefoniche» - non solo nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri e dei ministri, ma anche degli «altri
inquisiti» che siano membri del Parlamento - e' autonomamente
prevista da una norma costituzionale distinta dall'art. 68, terzo
comma, Cost. (l'art. 10, comma 1, della legge costituzionale 16
gennaio 1989, n. 1).
3.2. - Peraltro, anche a voler ritenere che tale circostanza non
escluda - allorche' il Ministro abbia la qualita' di membro del
Parlamento e, in ogni caso, rispetto al parlamentare coindagato nel
reato ministeriale - l'operativita' della distinta guarentigia
(autorizzazione «postuma») prevista dall'art. 6 della legge n. 140
del 2003 con riguardo alle intercettazioni «casuali», la rilevanza
della questione resta comunque subordinata alla effettiva
possibilita' di qualificare come tali le captazioni foniche di cui si
discute nel procedimento a quo.
Come chiarito, infatti, da questa Corte con la sentenza n. 390
del 2007, la disciplina dell'autorizzazione preventiva, delineata
dall'art. 4 della legge n. 140 del 2003 in attuazione dell'art. 68,
terzo comma, Cost. (ma il discorso e' riferibile, mutatis mutandis,
anche all'art. 10, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1989,
caratterizzato da analoga formulazione), deve trovare applicazione
«tutte le volte in cui il parlamentare sia individuato in anticipo
quale destinatario dell'attivita' di captazione»: dunque, non
soltanto quando siano sottoposti ad intercettazione utenze o luoghi
appartenenti al soggetto politico o nella sua disponibilita'
(intercettazioni «dirette»), ma anche quando lo siano utenze o luoghi
di soggetti diversi, che possono tuttavia «presumersi frequentati dal
parlamentare» (intercettazioni «indirette»). In altre parole, cio'
che conta «non e' la titolarita' o la disponibilita' dell'utenza
captata, ma la direzione dell'atto di indagine»: «se quest'ultimo e'
volto, in concreto, ad accedere nella sfera delle comunicazioni del
parlamentare, l'intercettazione non autorizzata e' illegittima, a
prescindere dal fatto che il procedimento riguardi terzi o che le
utenze sottoposte a controllo appartengano a terzi».
La disciplina dell'autorizzazione successiva, prevista
dall'impugnato art. 6, si riferisce, per converso, unicamente alle
intercettazioni «casuali» (o «fortuite»): rispetto alle quali, cioe'
- «proprio per il carattere imprevisto dell'interlocuzione del
parlamentare» - «l'autorita' giudiziaria non potrebbe, neanche
volendo, munirsi preventivamente del placet della Camera di
appartenenza» (sentenza n. 390 del 2007).
3.3. - Il giudice a quo asserisce, in effetti, che nel caso di
specie si sarebbe al cospetto di intercettazioni «casuali»: ma lo fa
muovendo da una non condivisibile interpretazione di tale concetto.
Il Collegio rimettente mostra, cioe', di ritenere che
l'originaria assenza dell'intento di captare le conversazioni di un
parlamentare, in sede di sottoposizione a controllo di una
determinata utenza nella disponibilita' di terzi, valga a qualificare
indefinitamente come «casuali» le intercettazioni di comunicazioni
del membro del Parlamento operate su detta utenza (se non,
addirittura, piu' ampiamente, nell'ambito di quel procedimento su
utenze non del parlamentare, quali che siano). Il giudice a quo
desume, infatti, la natura «casuale», e non «indiretta», delle
intercettazioni in questione dalla circostanza che il procedimento a
quo ha tratto origine da una «complessa attivita' investigativa»,
avente come originario obbiettivo un imprenditore lucano e poi estesa
ad altro imprenditore; attivita' investigativa nel cui ambito erano
state disposte intercettazioni telefoniche e ambientali, dalle quali
soltanto sarebbe emerso il «coinvolgimento» dei due parlamentari - e
soprattutto dell'allora Ministro dell'ambiente - in tutta una serie
di episodi di corruzione a favore del secondo imprenditore, cui il
Ministro risultava legato da «rapporti di amicizia e di interessenze
illecite».
Da tale narrazione si desume che si tratta di una attivita' di
captazione articolata e prolungata nel tempo: situazione nella quale
la verifica dell'«occasionalita'» delle intercettazioni deve farsi,
di necessita', particolarmente stringente. Ove, infatti, nel corso
dell'attivita' di intercettazione emergano, non soltanto rapporti di
interlocuzione abituale tra il soggetto intercettato e il
parlamentare, ma anche indizi di reita' nei confronti di
quest'ultimo, non si puo' trascurare l'eventualita' che intervenga,
nell'autorita' giudiziaria, un mutamento di obbiettivi: nel senso che
- in ragione anche dell'obbligo di perseguire gli autori dei reati -
le ulteriori intercettazioni potrebbero risultare finalizzate, nelle
strategie investigative dell'organo inquirente, a captare non piu'
(soltanto) le comunicazioni del terzo titolare dell'utenza, ma
(anche) quelle del suo interlocutore parlamentare, per accertarne le
responsabilita' penali. Quando cio' accadesse, ogni «casualita'»
verrebbe evidentemente meno: le successive captazioni delle
comunicazioni del membro del Parlamento, lungi dal restare fortuite,
diventerebbero «mirate» (e, con cio', «indirette»), esigendo quindi
l'autorizzazione preventiva della Camera, ai sensi dell'art. 4.
Di tale problema - verificare, cioe', se (ed eventualmente
quando), nel caso di specie, i parlamentari interessati possano
essere divenuti bersaglio indiretto delle attivita' di
intercettazione - il giudice rimettente non si fa, per contro,
carico: profilo per il quale la motivazione sulla rilevanza della
questione e la descrizione della fattispecie concreta si presentano
inadeguate.
3.4. - Non giova, al riguardo, obiettare che - ove pure, dopo la
«comparsa» dei parlamentari, l'autorita' giudiziaria abbia inteso
proseguire le intercettazioni (anche) al fine di captare
indirettamente le loro comunicazioni - la prima o le prime fra le
intercettazioni delle conversazioni dei soggetti politici
resterebbero comunque «casuali», onde, in relazione a esse, la
questione risulterebbe in ogni caso rilevante.
Da un lato, infatti, una drastica riduzione del numero delle
intercettazioni ricadenti nel regime dell'art. 6 - per essere tutte
le altre radicalmente inutilizzabili, per il mancato rispetto
dell'art. 4 - imporrebbe al rimettente di rivedere l'apprezzamento
circa l'effettiva necessita' di utilizzare le intercettazioni in
discorso nell'ambito del procedimento principale: necessita' che, ai
sensi dello stesso art. 6, costituisce il presupposto affinche'
insorga l'obbligo di richiedere l'autorizzazione ivi prevista. Ne'
varrebbe osservare, in contrario, che se una tale necessita' e' gia'
stata affermata dal rimettente per l'insieme delle intercettazioni,
lo e' stata anche per le singole unita' che lo compongono (ivi
comprese, dunque, la prima o le prime, sul piano cronologico). Un
conto, infatti, e' che si discuta di un complesso di intercettazioni,
che si «cementano» tra loro fornendo un complessivo quadro
indiziario; altra cosa e' che il problema riguardi pochissime, o
addirittura una singola intercettazione fra le tante, la quale,
isolatamente considerata, potrebbe risultare carente dei connotati
che valgono a costituire la necessita' di utilizzazione, in rapporto
allo specifico provvedimento che il giudice a quo e' chiamato ad
adottare.
Al di la' di cio', peraltro, e ancora piu' a monte, il Collegio
rimettente non afferma neppure, in modo espresso ed inequivoco, che
il «coinvolgimento» dei parlamentari sia emerso, per la prima volta,
a seguito della diretta e personale interlocuzione dei parlamentari
medesimi con uno dei soggetti sottoposti a intercettazione -
interlocuzione necessaria affinche' divenga operante il regime della
legge n. 140 del 2003 (sentenza n. 163 del 2005) - e non, piuttosto,
a seguito del semplice riferimento ai parlamentari fatto dai soggetti
intercettati nel corso di colloqui, eventualmente anche precedenti,
con terzi. Di conseguenza, sulla base di quanto si riferisce
nell'ordinanza di rimessione, non e' neppure certo che vi sia anche
una sola intercettazione dei parlamentari qualificabile realmente
come «casuale».
4. - Alla luce delle considerazioni che precedono, la questione
va dichiarata inammissibile per carenza di descrizione della
fattispecie e, quindi, per difetto di motivazione sulla rilevanza.