Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 23,
lettera e), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonche' proroga di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui
aggiunge all'art. 71 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133, i commi 5-bis e 5-ter, promosso con ricorso
della Regione Toscana notificato il 2 ottobre 2009, depositato in
cancelleria l'8 ottobre 2009 ed iscritto al n. 84 del registro
ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 aprile 2010 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi l'avvocato Lucia Bora per la Regione Toscana e l'avvocato
dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 2 ottobre 2009 e depositato il
successivo 8 ottobre, la Regione Toscana ha promosso, tra le altre,
la questione di legittimita' costituzionale - in riferimento agli
artt. 117 e 119 della Costituzione - dell'art. 17, comma 23, lettera
e), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi,
nonche' proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla
legge 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui aggiunge all'art. 71
del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, i seguente commi:
«5-bis. Gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal
servizio per malattia effettuati dalle aziende sanitarie locali su
richiesta delle Amministrazioni pubbliche interessate rientrano nei
compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale;
conseguentemente i relativi oneri restano comunque a carico delle
aziende sanitarie locali», e «5-ter. A decorrere dall'anno 2010 in
sede di riparto delle risorse per il finanziamento del Servizio
sanitario nazionale e' individuata una quota di finanziamento
destinata agli scopi di cui al comma 5-bis, ripartita fra le regioni
tenendo conto del numero dei dipendenti pubblici presenti nei
rispettivi territori; gli accertamenti di cui al medesimo comma 5-bis
sono effettuati nei limiti delle ordinarie risorse disponibili a tale
scopo».
2. - Osserva la ricorrente che le disposizioni impugnate, cosi
come formulate, obbligano le Regioni a sostenere, per il tramite del
fondo sanitario, l'onere delle visite fiscali ai dipendenti assenti
dal servizio per malattia. Infatti, se e' vero che gli accertamenti
medico-legali effettuati dalle Aziende sanitarie rientrano nei
compiti istituzionali del Servizio Sanitario, cio' non comporta la
conseguenza che le relative prestazioni siano effettuate a titolo
gratuito.
La Regione Toscana ricorda che, nell'esercizio delle proprie
competenze in materia di tutela della salute ed organizzazione del
servizio sanitario regionale, nel 2005 ha emanato una delibera di
Giunta (n. 622 del 6 giugno 2005) in base alla quale le visite
fiscali richieste dai datori di lavoro pubblici per i propri
dipendenti assenti per malattia venivano poste a carico
dell'amministrazione richiedente, trattandosi di certificazioni
mediche da effettuare non nell'interesse del lavoratore, ma del
datore di lavoro per accertare la legittimita' dell'assenza del
dipendente.
Tale delibera, prosegue la ricorrente, e' stata oggetto di
impugnazione dall'Amministrazione statale sulla base del presupposto
che per il datore di lavoro «pubblica amministrazione» il servizio di
visita fiscale fosse gratuito in quanto prestazione rientrante nei
livelli essenziali di assistenza (LEA) dovuti al lavoratore. Il
Tribunale amministrativo della Regione Toscana (sentenze n. 43531 del
2004 e n. 60381 del 2006) e il Consiglio di Stato poi (Sez. V, n.
5690 del 2008) hanno riconosciuto la legittimita' dell'operato della
Regione, rilevando che le suddette visite «si sostanziano in un
momento procedimentale tecnico volto a tutelare un interesse
specifico dell'Amministrazione istante ed il loro espletamento non
risponde, quindi, all'interesse diffuso della salute collettiva.
Pertanto la visita fiscale disposta nell'interesse
dell'Amministrazione non integra un L.E.A.». Lo stesso principio,
peraltro, e' stato affermato anche dalla Corte di cassazione con la
sentenza della Sez. I, n. 13992, del 28 maggio 2008.
A parere della ricorrente, la norma impugnata vanificherebbe la
legittima scelta organizzativa regionale: imponendo la gratuita'
delle visite fiscali, il relativo onere verrebbe a ricadere sulle
aziende sanitarie e, quindi, sul fondo sanitario regionale.
Le norme impugnate, dunque, sarebbero lesive delle attribuzioni
regionali di cui all'art. 117 Cost, in materia di tutela della salute
e di organizzazione del servizio sanitario. Infatti, l'attivita' di
controllo medico-legale sulle condizioni di salute dei lavoratori
dipendenti, al fine di accertare, su richiesta del datore di lavoro,
la legittimita' dell'assenza dal lavoro, pur rientrando nelle
competenze delle ASL, non costituisce prestazione di cura e
prevenzione e, pertanto, non risponde ai fini di tutela della salute
collettiva garantiti dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del servizio sanitario nazionale). Non sarebbe, quindi,
precluso alle Regioni richiedere il pagamento delle prestazioni
secondo una tariffa determinata.
Il finanziamento sanitario, prosegue la ricorrente, e', infatti,
finalizzato al soddisfacimento dei LEA, determinati sulla base di
accordi Stato-Regioni e deve essere utilizzato per far fronte alle
prestazioni dirette alla tutela della salute. Cio' sarebbe
ulteriormente dimostrato, secondo la Regione Toscana, dal d.P.C.m. 29
novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di assistenza) e
dalle sue successive modificazioni (d.P.C.m. 28 novembre 2003 e
d.P.C.m. 21 aprile 2008) che escludono totalmente dai LEA le
prestazioni rappresentate da «certificazioni mediche, comprese le
prestazioni diagnostiche necessarie per il loro rilascio, non
rispondenti ai fini della tutela della salute collettiva, anche
quando richieste da disposizioni di legge».
La Regione Toscana evidenzia anche che «le norme impugnate
individuano la quota necessaria a finanziare gli accertamenti
medico-legali in riferimento all'espletamento delle visite fiscali,
quale parte del Fondo Sanitario e non come fondo aggiuntivo da
destinare agli scopi di cui sopra, pertanto la prestazione richiesta
si configura come un L.E.A., per la cui definizione risulta
necessario l'accordo in conferenza Stato-Regione (secondo quanto la
Corte Costituzionale, con le sentenze n. 134 del 2006 e n. 88 del
2003, ha ritenuto costituzionalmente necessitato)».
Le disposizioni impugnate oltre a ledere la competenza
legislativa regionale in materia di tutela della salute di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost. si porrebbero in contrasto anche con
l'art. 119 Cost. in quanto la Regione, per garantire invariato il
livello di assistenza sanitaria, si troverebbe nella condizione di
dover integrare il fondo sanitario regionale con proprie risorse
finanziarie.
In altri termini, il legislatore statale, con le disposizioni
oggetto di impugnativa, impone di utilizzare il finanziamento
sanitario per prestazioni del tutto estranee alla finalita' del
finanziamento stesso, riducendo le risorse per i LEA, che restano
cosi' a carico delle Regioni.
3. - In data 10 novembre 2009 si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri concludendo per la declaratoria di
infondatezza del ricorso.
La parte resistente precisa che fin dall'anno 1988 i fondi per
gli accertamenti medico-legali sono stati trasferiti dagli stati di
previsione dei singoli Ministeri al Fondo Sanitario Nazionale, come
evidenziato nella relazione del 16 maggio 2004 del Tavolo di
monitoraggio dei livelli essenziali di assistenza sanitaria istituito
presso la Segreteria della Conferenza permanente per i rapporti fra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome.
Pertanto, le norme oggetto di impugnazione, nel prevedere che gli
accertamenti medico-legali rientrano nei compiti istituzionali del
servizio sanitario nazionale, non dispongono un incremento del
livello del finanziamento del servizio sanitario nazionale stesso, in
quanto il fondo sanitario nazionale gia' ingloba le risorse destinate
a tale scopo.
La disposizione impugnata si limita a prevedere che sia
individuata, all'interno del Fondo Sanitario Nazionale, la quota
complessiva di risorse che consente la copertura degli oneri connessi
all'espletamento delle visite fiscali e che sia ripartita tra le
Regioni sulla base del numero di dipendenti pubblici presenti nelle
Regioni medesime.
Qualora la spesa effettiva per gli accertamenti medico-legali
risulti inferiore alla quota individuata in sede di riparto, le
Regioni potranno utilizzare le restanti risorse per altre finalita'
sanitarie. L'individuazione di tale quota, pertanto, non si
configurerebbe come un vincolo di bilancio, ma come un'indicazione
per la programmazione regionale.
L'Avvocatura dello Stato sottolinea, infine, che l'ammontare
delle predette risorse sara' definito congiuntamente con le Regioni,
perche' sul riparto del fondo sanitario nazionale e' prevista
l'adozione dell'intesa nella Conferenza Stato-Regioni.
4. - Con memoria illustrativa depositata in data 7 aprile 2010 la
difesa del Presidente del Consiglio ha ribadito le argomentazioni
esposte nell'atto di costituzione, insistendo nella richiesta di
rigetto del ricorso.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana ha promosso, tra le altre, la questione
di legittimita' costituzionale - per violazione degli artt. 117 e 119
della Costituzione - dell'art. 17, comma 23, lettera e), del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche'
proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, nella parte in cui aggiunge all'art. 71 del d.l.
25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, i seguenti commi:
«5-bis. Gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal
servizio per malattia effettuati dalle aziende sanitarie locali su
richiesta delle Amministrazioni pubbliche interessate rientrano nei
compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale;
conseguentemente i relativi oneri restano comunque a carico delle
aziende sanitarie locali», e «5-ter. A decorrere dall'anno 2010 in
sede di riparto delle risorse per il finanziamento del Servizio
sanitario nazionale e' individuata una quota di finanziamento
destinata agli scopi di cui al comma 5-bis, ripartita fra le regioni
tenendo conto del numero dei dipendenti pubblici presenti nei
rispettivi territori; gli accertamenti di cui al medesimo comma 5-bis
sono effettuati nei limiti delle ordinarie risorse disponibili a tale
scopo».
2. - In particolare, secondo la ricorrente, sarebbe violata la
competenza legislativa concorrente della Regione in materia di tutela
della salute e di organizzazione del servizio sanitario di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto le norme impugnate,
imponendo la gratuita' delle visite fiscali, gravano del relativo
onere le aziende sanitarie e, quindi, il fondo sanitario regionale,
cosi' vanificando la scelta organizzativa regionale di richiedere il
pagamento delle prestazioni secondo una tariffa determinata.
Infatti, l'attivita' di controllo medico-legale sulle condizioni
di salute dei lavoratori dipendenti, al fine di accertare, su
richiesta del datore di lavoro, la legittimita' dell'assenza del
lavoratore, pur rientrando nelle competenze delle ASL, non
costituisce un livello essenziale di assistenza, non essendo una
prestazione di cura e prevenzione e, tanto meno, avendo la finalita'
di tutelare la salute collettiva.
Inoltre, secondo la Regione Toscana, sarebbe lesa anche
l'autonomia finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost. perche'
la Regione, per garantire invariato il livello di assistenza
sanitaria, si troverebbe costretta ad integrare il fondo sanitario
regionale con proprie risorse finanziarie.
2.1. - E' riservata a separate pronunce ogni decisione sulle
ulteriori questioni di legittimita' costituzionale del decreto legge
1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di
termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009,
n. 102, proposte dalla Regione Toscana con il presente ricorso.
3. - La questione innanzi indicata e' fondata.
3.1. - Il legislatore statale nell'ultimo biennio e' intervenuto
ripetutamente in tema di assenze per malattia dei dipendenti
pubblici. In un primo momento, l'art. 71, comma 3, del d.l. n. 112
del 2008, ha previsto che l'Amministrazione «dispone il controllo in
ordine alla sussistenza della malattia del dipendente anche nel caso
di assenza di un solo giorno, tenuto conto delle esigenze funzionali
e organizzative». Successivamente, l'art. 17, comma 23, lettera e),
del decreto-legge n. 78 del 2009, oggetto del presente giudizio, ha
modificato l'art. 71 del d.l. n. 112 del 2008, da un lato
aggiungendovi i commi 5-bis e 5-ter, e, dall'altro, abrogando il
citato comma 3.
Tale ultima disposizione e' stata poi trasfusa, ad opera
dell'art. 69 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150
(Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), senza
alcuna modifica, nell'art. 55-septies, comma 5, primo periodo, del
d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
A sua volta, l'art. 74, comma 1, del d.lgs. n. 150 del 2009
afferma che numerosi articoli del medesimo decreto legislativo, tra i
quali l'art. 69, che come si e' visto, contiene il nuovo art.
55-septies ora citato, sono espressione della potesta' legislativa
esclusiva attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettere
l) ed m), della Costituzione
3.2. - Cosi' delineato il quadro normativo di riferimento, e'
necessario, ai fini del presente giudizio, individuare l'ambito
materiale al quale ricondurre la disciplina oggetto dell'impugnazione
della Regione Toscana. Tale materia e' quella della «tutela della
salute» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Infatti, nonostante l'autoqualificazione compiuta dal legislatore
statale con il citato art. 74, comma 1, del d.lgs. n. 150 del 2009,
la disciplina in esame non e' riconducibile alla materia della
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale», attribuita dall'articolo 117, secondo comma,
lettera m), Cost., alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Nella giurisprudenza di questa Corte si e' costantemente
affermato che «ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale,
la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza» (ex plurimis, sentenze n. 447 del 2006 e n. 482
del 1995).
In altri termini, per individuare la materia alla quale devono
essere ascritte le disposizioni oggetto di censura, non assume
rilievo la qualificazione che di esse da' il legislatore, ma occorre
fare riferimento all'oggetto ed alla disciplina delle medesime,
tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli aspetti marginali e
gli effetti riflessi, cosi' da identificare correttamente e
compiutamente anche l'interesse tutelato (sentenze n. 430, n. 169 e
n. 165 del 2007).
La fissazione dei livelli essenziali di assistenza si identifica,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, nella «determinazione
degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni da
garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale», non
essendo «pertanto inquadrabili in tale categoria le norme volte ad
altri fini, quali, ad esempio, l'individuazione del fondamento
costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi
settori materiali o la regolamentazione dell'assetto organizzativo e
gestorio degli enti preposti all'erogazione delle prestazioni»
(sentenza n. 371 del 2008).
Si e' gia' avuto modo di affermare che, in tema di tutela della
salute, la disciplina statale che determina i livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale comporta una forte
compressione della sfera di autonomia regionale. Pertanto, con
riferimento alle prestazioni richieste alle aziende sanitarie, la
deroga alla competenza legislativa delle Regioni, in favore di quella
dello Stato, e' ammessa solo nei limiti necessari ad evitare che, in
parti del territorio nazionale, gli utenti debbano assoggettarsi ad
un regime di assistenza sanitaria inferiore, per quantita' e
qualita', a quello ritenuto intangibile dallo Stato (sentenza n. 387
del 2007).
Cosi' delineata la nozione di prestazione sanitaria che possieda
le caratteristiche per rientrare nell'ambito dei livelli essenziali
di assistenza, deve ritenersi condivisibile la ricostruzione operata
dalla giurisprudenza ordinaria e amministrativa, secondo cui
l'accertamento medico-legale sui dipendenti pubblici assenti dal
servizio per malattia e' un'attivita' strumentale al controllo della
regolarita' dell'assenza del dipendente, volta principalmente alla
tutela di un interesse del datore di lavoro, la quale trova solo
indirettamente un collegamento con prestazioni poste a tutela della
salute del lavoratore (Cass. Sez. 1, sentenza n. 13992 del 28 maggio
2008 e Cons. di Stato Sez. V, sentenza n. 5690 del 29 gennaio 2008).
Inoltre, sarebbe del tutto irragionevole, qualora si volesse
riconoscere agli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti
dal servizio per malattia il carattere di livello essenziale di
assistenza, limitare tale qualificazione alla sola ipotesi delle
visite fiscali richieste dalle amministrazioni pubbliche e non anche
riconoscere pari natura a quelle richieste dai datori di lavoro
privati, dato che si attribuirebbe a questo tipo di verifiche il
carattere di prestazione diretta a realizzare uno standard
strutturale e qualitativo tale da dover essere garantito in modo
uniforme a tutti gli aventi diritto sul territorio nazionale.
3.4. - Le norme in esame, dunque, devono essere correttamente
ricondotte alla materia di competenza legislativa concorrente della
«tutela della salute» (art. 117, terzo comma, della Costituzione)
che, come la Corte ha piu' volte ribadito, e' «assai piu' ampia»
rispetto a quella precedente dell'«assistenza ospedaliera» (sentenze
n. 134 del 2006 e n. 270 del 2005), ed esprime «l'intento di una piu'
netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste
materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei
principi fondamentali della disciplina» (sentenza n. 162 del 2007).
Infatti, la disciplina degli accertamenti medico-legali sui
dipendenti assenti per malattia, anche se viene attivata per
soddisfare l'interesse del datore di lavoro volto a controllare e
verificare la regolarita' e legittimita' dell'assenza per malattia
del lavoratore, viene altresi' a configurare una prestazione di tipo
sanitario che si sostanzia, quanto meno, in una diagnosi sulla salute
del lavoratore conforme o difforme rispetto a quella effettuata dal
medico curante o alla condizione denunciata dal lavoratore e che puo'
anche determinare l'adozione di misure che eccedono la persona del
dipendente, qualora l'accertamento evidenzi patologie che presentino
rischi di contagio.
Inoltre, questa Corte ha piu' volte affermato che le norme che
disciplinano gli aspetti organizzativi dell'attivita' sanitaria vanno
anch'esse ricondotte alla materia della tutela della salute, quando
sono idonee ad incidere sulla salute dei cittadini, costituendo le
modalita' di organizzazione del servizio sanitario la cornice
funzionale ed operativa che garantisce la qualita' e l'adeguatezza
delle prestazioni erogate (sentenza n. 181 del 2006).
Nel caso in questione, risulta evidente la stretta inerenza che
tutte le norme de quibus presentano con l'organizzazione del servizio
sanitario e con il relativo finanziamento, tenendo, tra l'altro,
conto che e' stato legislativamente previsto che tale tipo di
prestazioni possa essere effettuato solo mediante le aziende
sanitarie locali.
3.5. - Una volta stabilito che le norme impugnate dalla Regione
Toscana rientrano nella materia «tutela della salute», occorre
verificare, trattandosi di una materia rimessa alla competenza
legislativa concorrente, se alle stesse possa essere riconosciuta la
natura di normativa di principio.
La risposta deve essere negativa, in quanto la disciplina
introdotta dai commi 5-bis e 5-ter non lascia alcuno spazio di
intervento alla Regione non solo per un'ipotetica legiferazione
ulteriore, ma persino per una normazione secondaria di mera
esecuzione, con l'effetto, peraltro, di vincolare risorse per
l'effettuazione di una prestazione che non rientra nella materia di
competenza esclusiva dello Stato di cui al gia' citato art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., incidendo, in tal modo, anche
sull'autonomia finanziaria della Regione, tutelata dall'art. 119
Cost.
In conclusione, il comma 5-bis dell'art. 71 del d.l. 25 giugno
2008, n. 112, il quale dispone che le visite fiscali sul personale
dipendente delle pubbliche amministrazioni rientrano tra i compiti
istituzionali del servizio sanitario nazionale e che i relativi oneri
sono a carico delle aziende sanitarie, non e' ascrivibile ad alcun
titolo di competenza legislativa esclusiva dello Stato e, trattandosi
di normativa di dettaglio in materia di «tutela della salute», si
pone in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., mentre il comma
5-ter, che vincola una quota delle risorse per il finanziamento del
servizio sanitario nazionale, destinandole a sostenere il costo di
una prestazione che non puo' essere qualificata come livello
essenziale di assistenza, si pone in contrasto con l'art. 119 Cost.,
ledendo l'autonomia finanziaria delle Regioni.