Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 83-undecies del
decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 (Testo
unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi
delle Amministrazioni comunali), introdotto dall'art. 2 della legge
23 dicembre 1966, n. 1147 (Modificazioni alle norme sul contenzioso
elettorale amministrativo), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale della Liguria, nel procedimento vertente tra L.B. ed altri
e l'Ufficio elettorale centrale ed altri, con ordinanza del 28 maggio
2009 iscritta al n. 222 del registro ordinanze 2009 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie
speciale, dell'anno 2009.
Visti l'atto di costituzione di L.B. ed altri, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 2010 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
uditi l'avvocato Piergiorgio Alberti per L.B. ed altri e
l'avvocato dello Stato Claudio Linda per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sezione
seconda, con ordinanza del 28 maggio 2009, notificata il 12 giugno
2009, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, 24, 48, 49, 51, 97 e 113 della
Costituzione, dell'art. 83-undecies del decreto del Presidente della
Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la
composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali), introdotto dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n.
1147 (Modificazioni alle norme sul contenzioso elettorale
amministrativo), nella parte in cui esclude la possibilita' di
un'autonoma impugnativa degli atti endoprocedimentali del
procedimento elettorale, ancorche' immediatamente lesivi,
anteriormente alla proclamazione degli eletti.
1.1. - Il Tribunale rimettente riferisce che i ricorrenti nel
giudizio principale hanno impugnato - in qualita' di elettori,
delegati alla presentazione di lista e candidati per la carica di
Consigliere provinciale di Savona per la lista n. 12 denominata «Il
Popolo della Liberta' - Berlusconi per Vaccarezza» - i provvedimenti
con cui e' stata ricusata la lista stessa dalla competizione
elettorale. In particolare, i ricorrenti hanno chiesto l'annullamento
degli atti impugnati con concessione di adeguate misure cautelari
provvisorie, atte a salvaguardare i loro diritti elettorali nelle
more della decisione nel merito.
Nel giudizio a quo, riporta il giudice rimettente, si e'
costituita l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Genova, la quale
ha eccepito l'inammissibilita' del ricorso.
1.2. - Il Tribunale rimettente rileva che, successivamente alla
decisione dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 24
novembre 2005, n. 10, la giurisprudenza ha costantemente escluso la
possibilita' di un'autonoma impugnativa degli atti endoprocedimentali
del procedimento elettorale, anteriormente alla proclamazione degli
eletti, talche' questa interpretazione dell'art. 83-undecies del
d.P.R. n. 570 del 1960 costituirebbe ormai una «regola di diritto
vivente».
2. - La rilevanza della questione, sostiene il giudice a quo,
sarebbe evidente, dato che il ricorso ha per oggetto gli atti di
ricusazione di una lista da una competizione elettorale che non si e'
ancora svolta. Il Tribunale rimettente osserva che l'applicazione
della norma della cui legittimita' costituzionale si dubita
costringerebbe il giudice «a dichiarare l'inammissibilita' del
gravame e della accessiva istanza cautelare, precludendo
definitivamente ai ricorrenti la partecipazione alla attuale
competizione elettorale con conseguente compressione dei diritti
elettorali costituzionalmente garantiti».
Il Tribunale rimettente, inoltre, rileva che il ricorso, al primo
esame consentito nella sede cautelare, evidenzia la sussistenza del
requisito del fumus boni iuris, il che induce ad una prognosi
favorevole sull'esito del gravame, corroborando ulteriormente la
rilevanza della questione. L'applicazione della norma censurata,
infatti, osserva il giudice a quo, condurrebbe a negare la tutela
cautelare, dichiarando l'inammissibilita' del ricorso in relazione ad
una pretesa, prima facie, fondata. Per queste ragioni, il Tribunale
rimettente, con l'ordinanza in epigrafe, da un lato, ha sospeso il
giudizio e disposto l'immediata trasmissione degli atti a questa
Corte, e, dall'altro, ha accolto la domanda incidentale di
sospensione del provvedimento di esclusione della lista «ad tempus,
fino alla restituzione degli atti del giudizio da parte della Corte
costituzionale».
3. - In punto di non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente ritiene che l'art. 83-undecies del d.P.R. n. 570 del 1960,
limitando la proponibilita' del giudizio contro l'atto di esclusione
o di ammissione di una lista o di un candidato alle elezioni, violi
gli artt. 3, 24, 48, 49, 51, 97 e 113 Cost.
3.1. - Ad avviso del Tribunale rimettente, gli artt. 24 e 113
Cost. sarebbero violati, in primo luogo, in quanto la norma, unico
caso nell'ordinamento di preclusione processuale all'esercizio
dell'azione in presenza di fatto o evento lesivo, costituirebbe una
«limitazione del diritto di difesa a particolari mezzi di
impugnazione (e cioe' soltanto alla tutela di merito, con esclusione
della tutela cautelare) ed a particolari categorie di atti (e cioe'
soltanto quelli conclusivi del procedimento), con esclusione di
quelli endoprocedimentali immediatamente lesivi, posti in essere
prima della proclamazione degli eletti nell'ambito del procedimento
elettorale». In secondo luogo, la norma non consentirebbe la tutela
cautelare nel giudizio elettorale, impedendo l'esperibilita' di uno
strumento di tutela, componente essenziale del diritto di difesa,
senza che sussistano motivate ed effettive ragioni di tutela di
interessi pubblici prevalenti su quest'ultimo diritto,
costituzionalmente garantito.
3.2. - Gli artt. 48, 49 e 51 Cost. sarebbero violati, ad avviso
del giudice a quo, con riguardo al diritto di elettorato passivo e
attivo e al «diritto, connesso, di partecipare alla formazione della
volonta' politica dei corpi amministrativi locali». In questo caso,
la norma, innanzitutto, limiterebbe il risarcimento in forma
specifica (costituito dalla partecipazione al procedimento
elettorale) di colui o coloro i quali sono stati lesi dal
provvedimento illegittimo dell'autorita' al solo rinnovo delle
operazioni elettorali, non consentendo la immediata riammissione
dell'escluso o la immediata esclusione dell'ammesso dal procedimento
elettorale. Inoltre, la reiterazione delle elezioni, da un lato,
sarebbe «sicuramente un impegno ed un onere rilevante che gia' di per
se' incide, limitandolo senza ragione, sul diritto di elettorato
passivo» e, dall'altro, determinerebbe una violazione del diritto di
elettorato attivo a causa dell'impatto negativo in termini di
sfiducia da parte degli elettori nei confronti del sistema
elettorale, concorrendo a scoraggiare l'affluenza alle urne e la
partecipazione al voto. Infine, sotto il profilo dell'eguaglianza
sostanziale di cui all'art. 3 Cost., del principio di pari
opportunita' nell'accesso alle cariche elettive e nell'esercizio del
diritto di elettorato passivo, la norma viene censurata in quanto
«nelle more del giudizio, chi ha ottenuto la vittoria nelle elezioni
invalide continua a conservare l'amministrazione locale per un
determinato periodo di tempo (il tempo necessario a concludere il
processo), il che non e' ovviamente senza effetto sul consolidamento
di posizioni di vantaggio politico ottenute a danno di chi da quelle
elezioni e' stato illegittimamente escluso o, di chi, in esse, si e'
dovuto confrontare - subendoli - con candidati o formazioni che non
avrebbero dovuto esservi ammessi».
3.3. - Il giudice rimettente lamenta, inoltre, la lesione degli
artt. 3 e 97 Cost. L'art. 3 Cost. viene invocato per irrazionalita'
della norma, disparita' di trattamento processuale e disparita' di
trattamento sostanziale tra i candidati alle elezioni locali. Cio' in
quanto, in casi che, rispetto alla materia elettorale, sarebbero di
altrettanta gravita' ed importanza per l'interesse pubblico ad esse
connesso, verso «gli atti endoprocedimentali immediatamente lesivi e'
oggi possibile una intensa e celere tutela sia cautelare che di
merito, ed addirittura la tutela ante causam con la possibilita' del
ricorso al decreto monocratico» di cui all'art. 21 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tribunali amministrativi
regionali). La norma, quindi, verrebbe a sacrificare i diritti
effettivi di difesa non per assicurare la corretta consultazione
elettorale e la correlativa volonta' del corpo elettorale, ma solo
per garantire la cadenza dei tempi procedurali e quindi, in
definitiva, per tutelare il lavoro e l'attivita' degli organi
preposti al governo del procedimento elettorale medesimo.
Con riguardo all'art. 97 Cost, in primo luogo, la norma
determinerebbe un «deficit di tutela cautelare» che «impedisce alle
parti di ottenere l'azione correttiva del giudice quando ancora e'
possibile intervenire per ripristinare la legittimita' dell'azione
amministrativa, a maggiore garanzia della stabilita' del risultato
elettorale e degli organi eletti in carica». In secondo luogo, «il
differire l'impugnazione degli atti endoprocedimentali all'esito
della competizione elettorale finisce con il fare gravare con
assoluta sicurezza il rischio della invalidita' dell'intero
procedimento e della invalidita' dell'insediamento dei nuovi organi
rappresentativi, con necessita' di ricorrere a gestioni commissariali
che interrompono il naturale andamento del governo dell'ente locale».
4. - Con atto depositato il 6 ottobre 2009, si sono costituti in
giudizio i ricorrenti nel giudizio principale, chiedendo che sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale della norma censurata. La
memoria di costituzione riporta, innanzitutto, che, a seguito della
ordinanza del giudice rimettente, la lista elettorale n. 12
denominata «Il Popolo della Liberta' - Berlusconi per Vaccarezza» e'
stata riammessa alle elezioni provinciali di Savona del 6 e 7 giugno
2009. All'esito di esse, e del successivo ballottaggio, il Presidente
dell'Ufficio elettorale centrale ha proclamato eletto alla carica di
Presidente della Provincia di Savona il sig. Angelo Vaccarezza ed
eletti alla carica di consiglieri provinciali dieci candidati della
lista n. 12, tra i quali uno dei tre ricorrenti. L'avvenuto
svolgimento della competizione elettorale, ad avviso dei ricorrenti,
«non riverbera sulla fondatezza della questione», in quanto il
giudice a quo deve ancora pronunciarsi sul merito del ricorso.
I ricorrenti, inoltre, rilevano che la norma censurata non
affermerebbe in maniera inequivoca l'inammissibilita' o
l'improcedibilita' - ne' vieterebbe espressamente la proposizione -
del ricorso nei confronti degli atti del procedimento elettorale
immediatamente lesivi. I ricorrenti aggiungono che la formula
«operazioni per elezioni dei consiglieri comunali» dovrebbe essere
riferita alle operazioni elettorali in senso stretto, quali, ad
esempio, lo scrutinio delle schede, il conteggio dei voti, il riparto
dei seggi, e non dunque ai provvedimenti di ammissione o di
esclusione delle liste elettorali. Infine, viene ribadito che la
norma censurata, cosi' come interpretata dalla giurisprudenza
amministrativa e in particolare dall'Adunanza plenaria del Consiglio
di Stato nella decisione n. 10 del 2005, produrrebbe l'effetto di
comprimere il diritto - anch'esso costituzionalmente garantito - ad
ottenere un'adeguata e tempestiva tutela cautelare.
5. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale sia
dichiarata inammissibile o, in subordine, manifestamente infondata.
La difesa dello Stato rileva, in primo luogo, che il giudice a
quo, in sede cautelare, ha ammesso la lista in questione,
disapplicando la norma censurata. La partecipazione alla competizione
elettorale avrebbe cosi' determinato il conseguimento dello scopo che
i ricorrenti avevano perseguito, impugnando il provvedimento di
esclusione, e avrebbe ormai esaurito i suoi effetti in modo
irreversibile. Inoltre, essendosi svolte le elezioni e non essendo
stata impugnata la pronuncia cautelare, ne' risultando proposte altre
impugnative avverso la proclamazione degli eletti volte a contestare
l'irregolarita' della competizione a causa della partecipazione della
lista ammessa in sede cautelare, la eventuale dichiarazione di
inammissibilita' dei ricorsi nel merito non potrebbe determinare ne'
l'operativita' del provvedimento di esclusione, ne' la ripetizione
della consultazione elettorale senza la partecipazione della lista.
Di conseguenza, ad avviso della Avvocatura generale dello Stato, la
questione sarebbe priva del requisito della rilevanza, come del resto
si sarebbe verificato in ipotesi analoga decisa da questa Corte con
l'ordinanza n. 90 del 2009.
Nel merito, la difesa dello Stato sostiene la non fondatezza
della questione. Il principio secondo cui l'impugnazione di
operazioni elettorali e' ammissibile solo dopo la proclamazione degli
eletti, operante anche in materia di elezioni del Parlamento
nazionale, dei membri del Parlamento europeo e dei Consigli
regionali, troverebbe fondamento nelle esigenze di speditezza del
procedimento elettorale sancite dall'art. 61 Cost. L'impugnazione
dell'atto finale, inoltre, tutelerebbe pienamente le posizione dei
soggetti che dovessero ritenersi lesi da atti intermedi del
procedimento. Ne discende, pertanto, la legittimita' costituzionale
della disposizione, come interpretata dalla Adunanza plenaria del
Consiglio di Stato con la sentenza n. 10 del 2005, posto che «la
scelta effettuata dal legislatore di concentrare tutte le impugnative
in una fase successiva allo svolgimento delle elezioni risponde anche
all'esigenza di evitare la proposizione di eventuali impugnative
meramente strumentali e propagandistiche, senza per questo incidere
negativamente sui menzionati diritti costituzionali».
6. - In data 18 maggio 2010, i ricorrenti nel giudizio a quo
hanno depositato una memoria illustrativa, con la quale sono ribadite
sia la rilevanza che la fondatezza della questione.
6.1. - Quanto alla rilevanza, si assume che debba essere respinta
l'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla Avvocatura generale
dello Stato, dal momento che il giudice a quo deve ancora
pronunciarsi sul merito del ricorso. I ricorrenti, inoltre, riportano
che il verbale di proclamazione degli eletti e' stato impugnato
dinanzi al Tribunale amministrativo regionale della Liguria da alcuni
cittadini i quali hanno, tra l'altro, contestato la partecipazione
alla tornata elettorale della lista n. 12 «Il Popolo della Liberta' -
Berlusconi per Vaccarezza». Con sentenza 21 gennaio 2010, n. 165, il
Tar Liguria, sezione seconda, ha dichiarato inammissibile
l'impugnativa, non avendo i ricorrenti instaurato correttamente il
contraddittorio. Tale pronuncia, si legge nella memoria, non risulta
essere ancora passata in giudicato. Ne deriva, pertanto, che «la
decisione dell'incidente di costituzionalita' e' - e rimane -
rilevante ai fini della definizione del giudizio a quo».
6.2. - Con riguardo alla fondatezza, i ricorrenti contestano la
posizione espressa dalla Avvocatura generale dello Stato, in base
alla quale la regola dell'impugnazione delle «operazioni elettorali»
dopo la proclamazione degli eletti opererebbe anche per le elezioni
del Parlamento nazionale, del Parlamento europeo e dei Consigli
regionali. Queste disposizioni, infatti, si riferirebbero, ad avviso
dei ricorrenti, all'impugnabilita' delle «operazioni elettorali», che
«costituiscono, concettualmente, qualcosa di diverso dai
provvedimenti di esclusione delle liste dalla competizione
elettorale, con la conseguenza che le relative discipline processuali
non possono essere confuse o sovrapposte». Ad avviso dei ricorrenti,
inoltre, il differimento dell'impugnativa ad un momento successivo
alla proclamazione degli eletti non sarebbe un mero spostamento
temporale di quella stessa azione giurisdizionale che avrebbe potuto
essere esercitata nell'immediatezza dell'atto lesivo, ma
implicherebbe l'instaurazione di una controversia finalizzata ad
ottenere un «bene della vita» (il rifacimento delle elezioni)
distinto rispetto a quello (riammissione della lista alla
competizione elettorale) che si sarebbe chiesto se si fosse potuto
contestare l'esclusione.
7. - In data 18 maggio 2010, il Presidente dal Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha depositato una memoria illustrativa, con la quale si
conferma la richiesta di una dichiarazione di inammissibilita' o, in
subordine, di manifesta infondatezza della questione. La difesa dello
Stato ribadisce che la norma censurata non escluderebbe ne'
limiterebbe l'area di esercizio del potere cautelare, ma fisserebbe
«un criterio di accorpamento di tutte le impugnative riferibili allo
stesso procedimento elettorale, ragionevolmente giustificato
dall'intendimento del legislatore di consentire lo svolgimento della
consultazione elettorale nel termine stabilito». In generale,
l'Avvocatura generale dello Stato contesta il complessivo impianto
argomentativo dell'ordinanza di rimessione. Infatti, il legislatore,
dopo aver tracciato una procedura improntata ai criteri di accentuate
garanzie di imparzialita' e di obiettivita', «avrebbe volutamente
escluso la possibilita' di intervento e di coinvolgimento del potere
giudiziario amministrativo, prima dell'atto finale delle elezioni, in
questioni connotate da caratteri eminentemente politici», perche' «un
intervento anticipato degli organi giurisdizionali amministrativi
potrebbe provocare artificiose iniziative finalizzate alla
strumentalizzazione di eventuali provvedimenti cautelari favorevoli
o, comunque, necessitati rinvii delle elezioni, per consentire un
minimo di par condicio nella campagna elettorale delle liste
eventualmente riammesse negli ultimi giorni prima delle votazioni».
La possibilita' dell'intervento del giudice amministrativo nella fase
prodromica del procedimento elettorale - conclude la difesa dello
Stato - rischierebbe di creare dubbi ed incertezze nel corpo
elettorale, che costituisce «il primo organo costituzionale, in
quanto titolare della sovranita' popolare», sicche' «anche per questa
ragione, la scelta del legislatore, criticata dal giudice a quo,
risulta invece pienamente giustificata, razionale e corretta sul
piano costituzionale».
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sezione
seconda, con ordinanza del 28 maggio 2009, notificata il 12 giugno
2009, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, 24, 48, 49, 51, 97 e 113 della
Costituzione, dell'art. 83-undecies del decreto del Presidente della
Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la
composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali), introdotto dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n.
1147 (Modificazioni alle norme sul contenzioso elettorale
amministrativo), nella parte in cui esclude la possibilita' di
un'autonoma impugnativa degli atti endoprocedimentali del
procedimento elettorale, ancorche' immediatamente lesivi,
anteriormente alla proclamazione degli eletti.
L'art. 83-undecies prevede, al comma primo, che «contro le
operazioni per l'elezione dei consiglieri comunali, successive alla
emanazione del decreto di convocazione dei comizi, qualsiasi
cittadino elettore del Comune, o chiunque altro vi abbia diretto
interesse, puo' proporre impugnativa davanti alla sezione per il
contenzioso elettorale, con ricorso che deve essere depositato nella
segreteria entro il termine di giorni trenta dalla proclamazione
degli eletti».
Tale disposizione, secondo l'interpretazione assunta quale regola
di «diritto vivente» dal giudice rimettente, escluderebbe l'autonoma
impugnabilita' di atti del procedimento elettorale immediatamente
lesivi, come l'esclusione di liste o di candidati, la cui
legittimita' potrebbe cosi' essere contestata solo in sede di
impugnazione dell'atto conclusivo dell'intero procedimento, vale a
dire la proclamazione degli eletti, cosi' impedendo la tutela
cautelare.
2. - Preliminarmente vanno disattese le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.1. - In primo luogo, non puo' essere accolta l'eccezione in
base alla quale, «essendosi svolte le elezioni e non essendo stata
impugnata la pronuncia cautelare, ne' risultando proposte altre
impugnative avverso la proclamazione degli eletti volte a contestare
l'irregolarita' della competizione a causa della partecipazione della
lista ammessa in sede cautelare, la eventuale dichiarazione di
inammissibilita' del ricorso nel merito non potrebbe determinare ne'
l'operativita' del provvedimento di esclusione, ne' la ripetizione
della consultazione elettorale senza la partecipazione della lista».
Il giudizio a quo, infatti, ha per oggetto gli atti di ricusazione di
una lista da una competizione elettorale che, al momento in cui
l'ordinanza di rimessione e' stata emessa, non si era ancora svolta.
Pertanto, l'avvenuto svolgimento della competizione elettorale, con
la partecipazione della lista presentata dai ricorrenti, non ha
effetti sulla rilevanza della questione, in quanto il giudice a quo -
che ha sospeso il giudizio in sede cautelare - deve ancora
pronunciarsi sul merito del ricorso.
2.2. - In secondo luogo, non puo' ritenersi che il giudice a quo,
ammettendo la lista dei ricorrenti, abbia esaurito il proprio potere
cautelare, rendendo cosi' inammissibile, per difetto di rilevanza, la
questione sollevata. Secondo la giurisprudenza di questa Corte,
infatti, «la potestas iudicandi non puo' ritenersi esaurita quando la
concessione della misura cautelare e' fondata, quanto al fumus boni
iuris, sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale, dovendosi in tal caso la sospensione
dell'efficacia del provvedimento impugnato ritenere di carattere
provvisorio e temporaneo fino alla ripresa del giudizio cautelare
dopo l'incidente di legittimita' costituzionale» (ordinanza n. 25 del
2006). Nel caso in questione, il Tribunale rimettente ha concesso la
misura cautelare nel presupposto della non manifesta infondatezza
della questione sollevata e «ad tempus», ossia «fino alla
restituzione degli atti del giudizio da parte della Corte
costituzionale». Il giudice a quo, pertanto, non ha esaurito la
propria potestas iudicandi.
2.3. - La difesa dello Stato, inoltre, richiama l'ordinanza n. 90
del 2009, con cui questa Corte ha dichiarato manifestamente
inammissibile la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
83-undecies del d.P.R. n. 570 del 1960, ritenendo che il giudice a
quo non avesse dimostrato la rilevanza della questione, in
considerazione della circostanza che i ricorrenti nel giudizio
principale avevano ottenuto «la tutela cautelare contro i
provvedimenti di esclusione, con conseguente partecipazione della
lista esclusa alla consultazione elettorale». In quella occasione,
tuttavia, diversamente da quanto verificatosi nel presente giudizio,
il Tribunale rimettente aveva sollevato la questione nella fase di
merito e non in sede cautelare.
Con l'ordinanza n. 90 del 2009, questa Corte ha rilevato anche
che lo stesso giudice a quo aveva posto in dubbio l'esistenza di un
diritto vivente che precludesse l'impugnabilita' immediata degli atti
endoprocedimentali in materia elettorale, ancorche' lesivi di
situazioni soggettive di privati. Cio' non si riscontra
nell'ordinanza di rimessione relativa al presente giudizio, nella
quale il Tribunale rimettente sostiene, in modo plausibile, che
l'interpretazione fornita dall'Adunanza plenaria del Consiglio di
Stato e' regola di diritto vivente, e per questo solleva la questione
di legittimita' costituzionale dinanzi a questa Corte.
Anche in sede legislativa, del resto, successivamente
all'ordinanza n. 90 del 2009, l'interpretazione della norma censurata
fornita dalla decisione n. 10 del 2005 della Adunanza plenaria del
Consiglio di Stato e' stata intesa quale regola di «diritto vivente»,
tanto che ne e' stata proposta una modifica parziale: lo schema di
Codice del processo amministrativo trasmesso alla Camera dei deputati
il 30 aprile 2010, sulla base della delega legislativa di cui
all'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitiva nonche' in
materia di processo civile), prevede, da un lato, l'abrogazione
dell'art. 83-undecies del d.P.R. n. 570 del 1960 (All. 4, art. 2,
comma 1, lett. b), e, dall'altro, la possibilita' di impugnare
immediatamente l'ammissione o la esclusione delle liste elettorali,
senza attendere la proclamazione degli eletti (art. 129). Il citato
art. 44 della legge n. 69 del 2009, infatti, ha delegato il Governo a
«razionalizzare e unificare le norme vigenti per il processo
amministrativo sul contenzioso elettorale, prevedendo il
dimezzamento, rispetto a quelli ordinari, di tutti i termini
processuali, il deposito preventivo del ricorso e la successiva
notificazione in entrambi i gradi [...], mediante la previsione di un
rito abbreviato in camera di consiglio che consenta la risoluzione
del contenzioso in tempi compatibili con gli adempimenti
organizzativi del procedimento elettorale e con la data di
svolgimento delle elezioni».
3. - Nel merito, la questione e' fondata.
Secondo quanto affermato da questa Corte, il potere di
sospensione dell'esecuzione dell'atto amministrativo e' «elemento
connaturale» di un sistema di tutela giurisdizionale incentrato
sull'annullamento degli atti delle pubbliche amministrazioni
(sentenza n. 284 del 1974). Nel caso in questione, la posticipazione
dell'impugnabilita' degli atti di esclusione di liste o candidati ad
un momento successivo allo svolgimento delle elezioni preclude la
possibilita' di una tutela giurisdizionale efficace e tempestiva
delle situazioni soggettive immediatamente lese dai predetti atti,
con conseguente violazione degli artt. 24 e 113 Cost. Infatti, posto
che l'interesse del candidato e' quello di partecipare ad una
determinata consultazione elettorale, in un definito contesto
politico e ambientale, ogni forma di tutela che intervenga ad
elezioni concluse appare inidonea ad evitare che l'esecuzione del
provvedimento illegittimo di esclusione abbia, nel frattempo,
prodotto un pregiudizio.
3.1. - Una simile compressione della tutela giurisdizionale non
puo' trovare giustificazione nelle peculiari esigenze di interesse
pubblico che caratterizzano il procedimento in materia elettorale. A
tal riguardo, e' necessario distinguere tra procedimento preparatorio
alle elezioni, nel quale e' inclusa la fase dell'ammissione di liste
o di candidati, e procedimento elettorale, comprendente le operazioni
elettorali e la successiva proclamazione degli eletti. Gli atti
relativi al procedimento preparatorio alle elezioni, come
l'esclusione di liste o di candidati, debbono poter essere impugnati
immediatamente, al fine di assicurare la piena tutela
giurisdizionale, ivi inclusa quella cautelare, garantita dagli artt.
24 e 113 Cost. Lo stesso legislatore, del resto, con la disposizione
dell'art. 44 della legge n. 69 del 2009, ha delegato il Governo ad
adottare norme che consentano l'autonoma impugnabilita' degli atti
cosiddetti endoprocedimentali immediatamente lesivi di situazioni
giuridiche soggettive.
3.2. - Ne' puo' accogliersi la tesi, sostenuta dalla difesa dello
Stato, in base alla quale la regola della non impugnabilita' dei
provvedimenti di esclusione delle liste elettorali sarebbe
necessariamente imposta dalle esigenze di speditezza del procedimento
elettorale sancite dall'art. 61 Cost. Tale disposizione
costituzionale si riferisce alle elezioni delle Camere e non afferma
espressamente un principio di speditezza, ne' tanto meno una
prevalenza di detto principio sul diritto, garantito dagli artt. 24 e
113 Cost., a una tutela giurisdizionale piena e tempestiva contro gli
atti della pubblica amministrazione.
3.3. - Deve rilevarsi, inoltre, che gli artt. 6 e 13 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto
1955, n. 848, riconoscono, tra l'altro, un diritto ad un ricorso
effettivo, che verrebbe vanificato laddove l'art. 83-undecies del
d.P.R. n. 570 del 1960 fosse inteso nel senso di escludere
l'impugnabilita' immediata degli atti relativi al procedimento
preparatorio alle elezioni, come l'esclusione di liste o di
candidati, che siano immediatamente lesivi di situazioni giuridiche
soggettive.
3.4. - Ne' puo' sostenersi, infine, la tesi della difesa dello
Stato in base alla quale la possibilita' dell'intervento del giudice
amministrativo nella fase iniziale del procedimento elettorale
rischierebbe di creare incertezze nel corpo elettorale, che
costituisce «il primo organo costituzionale, in quanto titolare della
sovranita' popolare». A prescindere dalla circostanza che la
sovranita' popolare e' esercitata «nelle forme e nei limiti della
Costituzione» (art. 1, secondo comma, Cost.), il sindacato
giurisdizionale sugli atti immediatamente lesivi relativi al
procedimento preparatorio alle elezioni rappresenta una garanzia
fondamentale per tutti i cittadini. In un ordinamento democratico,
infatti, la regola di diritto deve essere applicata anche a tali
procedimenti e, a questo fine, e' essenziale assicurare una tutela
giurisdizionale piena e tempestiva, nel rispetto degli artt. 24 e 113
Cost.
4. - Va quindi dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 83-undecies del decreto del Presidente della Repubblica 16
maggio 1960, n. 570, introdotto dall'art. 2 della legge 23 dicembre
1966, n. 1147, nella parte in cui esclude la possibilita' di
un'autonoma impugnativa degli atti del procedimento preparatorio alle
elezioni, ancorche' immediatamente lesivi, anteriormente alla
proclamazione degli eletti.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura dedotti dal
giudice rimettente.