IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 7076 del 2009, proposto da: Giovanni Ceschi,
rappresentato e difeso dall'avv. Giacomo Merlo, con domicilio eletto
presso Giacomo Merlo in Roma, via Arezzo, 30 - sc. B, int. 10; contro
Provincia di Trento, rappresentata e difesa dagli avv. Lucia Bobbio,
Fabio Lorenzoni, Nicolo Pedrazzoli, con domicilio eletto presso Fabio
Lorenzoni in Roma, via del Viminale n. 43; Veronica Marchesoni,
Chiara Menestrina, Carla Nicolodi, Alberta Nicolli, Valeria
Palumberi, Alessia Curzel, Tiziana Rossi, Daniele Schito, Vincenza
Serio, Stefano Scardicchia;
Per la riforma della sentenza del T.R.G.A. della Provincia di
Trento n. 00153/2009, resa tra le parti, concernente inserimento di
insegnanti nelle graduatorie provinciali per titoli;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia di Trento;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2010 il
Cons. Roberto Chieppa e uditi per le parti gli avvocati Merlo e
Lorenzoni;
Fatto e diritto
1. Con ricorso proposto davanti al T.R.G.A. di Trento il signor
Giovanni Ceschi impugnava il bando, indetto in data 18 novembre 2008,
per la presentazione delle domande di inserimento nelle graduatorie
provinciali di Trento per titoli del personale docente, nella parte
in cui dispone che a «partire dall'anno scolastico 2009-2010 gli
iscritti nelle graduatorie ad esaurimento previste dall'art. 1, comma
605, lettera c), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che chiedono
l'inserimento nelle graduatorie provinciali per titoli sono inseriti
nelle medesime in posizione subordinata a tutte le fasce».
Con sentenza n. 153/2009 il T.R.G.A. di Trento respingeva il
ricorso, rilevando che la contestata clausola del bando per la
formazione delle graduatorie provinciali degli insegnanti rappresenta
la pedissequa applicazione di una norma di legge provinciale, e
precisamente dell'art. 92, comma 2-bis, della legge provinciale 7
agosto 2006, n. 5, e ritenendo manifestamente infondata la questione
di costituzionalita' sollevata in relazione alla citata,
disposizione.
Il signor Giovanni Ceschi ha proposto ricorso in appello avverso
la suddetta sentenza, deducendo:
1) l'illegittimita' costituzionale, sotto vari profili,
dell'art. 92, comma 2-bis, della legge provinciale 7 agosto 2006, n.
5;
2) l'irrilevanza, ai fini del decidere, della sopravvenuta
disposizione di cui all'art. 66 della legge provinciale n. 2/2009;
3) l'omessa pronuncia da parte del giudice di primo grado in
ordine ad alcuni motivi di ricorso.
La Provincia autonoma di Trento si e' costituita in giudizio,
chiedendo la reiezione del ricorso ed eccependone l'inammissibilita'.
Con ordinanza n. 4951/09 questa Sezione ha respinto l'istanza di
sospensione dell'efficacia della sentenza impugnata.
All'odierna udienza la causa e' stata trattenuta in decisione.
2. L'oggetto del presente giudizio e' costituito dalla
contestazione delle modalita' di inserimento nelle graduatorie
scolastiche della Provincia autonoma di Trento da parte del signor
Giovanni Ceschi, docente abilitato all'insegnamento per la classe di
concorso A052, nato e residente in Trento, ma iscritto nella
graduatoria ad esaurimento della Provincia di Verona.
In particolare, il docente contesta la previsione del bando,
secondo cui gli iscritti nelle graduatorie ad esaurimento provenienti
da altre Province sono inseriti nella graduatoria in questione in
posizione subordinata a tutte le fasce.
Il principale motivo di ricorso e' costituito dalla dedotta
illegittimita' costituzionale dell'art. 92, comma 2-bis, della legge
provinciale 7 agosto 2006, n. 5.
Il menzionato comma 2-bis, aggiunto dall'art. 53, comma 4, legge
provinciale 12 settembre 2008, n. 16, prevede che «A partire
dall'anno scolastico 2009-2010 gli iscritti nelle graduatorie ad
esaurimento previste dall'art. 1, comma 605, lettera c), della legge
27 dicembre 2006, n. 296, che chiedono l'inserimento nelle
graduatorie provinciali per titoli sono inseriti nelle medesime in
posizione subordinata a tutte le fasce, sempreche' siano in possesso
dei requisiti previsti dal d.P.P. 28 dicembre 2006, n. 27-80/Leg,
concernente «Regolamento per la formazione e per l'utilizzo delle
graduatorie provinciali per titoli del personale docente delle scuole
provinciali a carattere statale della provincia di Trento (articolo
92 della legge provinciale 7 agosto 2006, n. 5)».
Il Collegio ritiene che la dedotta questione di costituzionalita'
sia rilevante e non manifestamente infondata.
Con riferimento alla rilevanza, si osserva che l'inserimento in
fondo alla graduatoria e' stato determinato dall'applicazione della
suddetta disposizione.
Il ricorrente ha chiesto l'inserimento in graduatoria proprio a
partire dall'anno scolastico 2009/2010 e, provenendo dalla
graduatoria ad esaurimento della provincia di Verona, e' stato
inserito per la classe di concorso A052 (materie letterarie: latino e
greco) in tredicesima e ultima posizione in coda a nove iscritti
nella medesima graduatoria, aventi un punteggio a lui inferiore.
L'inserimento nell'ultima posizione della graduatoria e' stato
determinato dall'applicazione del citato art. 92, comma 2-bis, non
essendo contestabile che il ricorrente provenisse dalle graduatorie
ad esaurimento di altra Provincia, in quanto la attestazione
dell'Ufficio scolastico provinciale di Verona prodotta
dall'appellante (doc. n. 9) esclude l'avvenuto inserimento dello
stesso nelle graduatorie del biennio 2009/2011, mentre e' pacifica
l'iscrizione per il biennio precedente, come confermato anche
all'odierna discussione dal difensore del Ceschi.
In assenza della contestata norma provinciale il ricorrente si
sarebbe collocato al secondo posto della graduatoria in base ai
riconosciuti 84 punti e avrebbe ottenuto per l'anno scolastico
2009/2010 un incarico annuale di insegnamento, attribuito invece ad
altro docente avente 69 punti (v. doc. 6 prodotto in appello).
La rilevanza della questione non viene meno per effetto
dell'entrata in vigore dell'art. 66 della legge provinciale n.
2/2009, che stabilisce che «In deroga all'art. 92, comma 2, lettera
b), della legge provinciale sulla scuola le graduatorie provinciali
per titoli formate per il quadriennio 2009-2013 sono aggiornate dopo
il primo anno di validita'. Contestualmente gli aspiranti docenti in
possesso dei requisiti possono chiedere di essere inseriti nella
terza fascia e sono collocati nella posizione spettante in base ai
punteggi attribuiti e ai titoli posseduti, fermo restando quanto
previsto dall'art. 92, comma 2-bis, della legge provinciale sulla
scuola».
Anche prescindendo dal fatto che la norma continua a richiamare
l'art. 92, comma 2-bis, e seguendo la tesi della Provincia di Trento,
secondo cui il ricorrente potra' ora essere inserito in base al suo
punteggio di merito, si rileva che l'oggetto del presente giudizio
riguarda il contestato inserimento in graduatoria per l'anno
scolastico 2009/10 e l'aggiornamento in corso potra' eventualmente
consentire al ricorrente di avere un diverso inserimento a partire
dall'anno scolastico 2010/11. Permane, quindi, il suo interesse a
contestare l'attuale inserimento in graduatoria sia con riguardo a
possibili profili risarcitoti per la mancata attribuzione
dell'incarico annuale, che altrimenti avrebbe con certezza
conseguito, sia sotto l'aspetto del mancato ottenimento per l'anno in
corso del punteggio spettante per la docenza, non svolta proprio a
causa della sua posizione in graduatoria.
3. La questione non e' manifestamente infondata.
La contestata norma provinciale appare porsi in contrasto con gli
articoli 3, 4, 16, 51 e 97 della Costituzione.
Infatti, l'inserimento in fondo alla graduatoria dei docenti
provenienti da altre graduatorie, anche se aventi un punteggio
superiore a quelli gia' inseriti, determina una ingiustificata
disparita' di trattamento tra soggetti con i medesimi requisiti in
funzione dell'avvenuta iscrizione in altra graduatoria di altra
provincia.
Il dato e' evidente proprio in relazione alla situazione di fatto
del ricorrente, che, residente a Trento, ha provveduto dopo il
completamento degli studi universitari ad iscriversi nella
graduatoria scolastica piu' vicina alla propria residenza, per la
quale erano aperte le iscrizioni, e ha poi provveduto a chiedere il
trasferimento nella graduatoria trentina solo pochi mesi dopo.
Anche prescindendo da tali elementi in fatto, l'inserimento in
graduatoria in posizione deteriore solo perche' il docente proviene
da altra graduatoria, pur in presenza di un punteggio di merito piu'
elevato, oltre a costituire una irragionevole disparita' di
trattamento contrastante con l'art. 3 Cost., si pone in conflitto
anche con il principio di buon andamento di cui all'art. 97 della
Costituzione.
Infatti, in relazione al sistema dell'insegnamento scolastico il
buon andamento e' assicurato da sistemi di reclutamento per incarichi
di ruolo o anche a tempo definito, fondati su criteri obiettivi e
ragionevoli di scelta dei docenti.
Tra tali criteri i sistemi vigenti privilegiano il merito,
temperato dalla suddivisione in fasce dei docenti; con la
disposizione qui in esame, i docenti provenienti da altra graduatoria
devono essere collocati in fondo «in posizione subordinata a tutte le
fasce».
Tale postergazione non trova alcuna valida giustificazione, e'
palesemente irragionevole e penalizza lo stesso buon andamento del
sistema scolastico, determinando la preferenza, anche a parita' di
fascia, per i docenti aventi un minore punteggio di merito (minori
requisiti attitudinali), rispetto a chi pur avendo un punteggio anche
sensibilmente superiore proviene da altra graduatoria. Il giudice di
primo grado ha ritenuto insussistente il dubbio di costituzionalita',
sulla base di una presunta incompatibilita' tra le graduatorie
trentine e le altre graduatorie scolastiche; la trasformazione,
nell'ordinamento statale, delle graduatorie provinciali permanenti in
graduatorie a esaurimento con la conseguente cristallizzazione di
queste ultime (ex L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 605)
avrebbe determinato l'esigenza di salvaguardare le graduatorie
trentine, ancora «aperte», al fine di evitare che su di esse
confluiscano le domande degli aspiranti all'immissione in ruolo del
restante territorio nazionale, per i quali la provincia di Trento
avrebbe rappresentato l'unica alternativa alle graduatorie ad
esaurimento.
Secondo il T.R.G.A. di Trento tale immissione in ruolo si sarebbe
tradotta nel pregiudizio per la continuita' didattica e per il buon
andamento del servizio scolastico, tutelato dall'art. 97, comma 1,
Cost.
Al contrario, si osserva che la continuita' didattica in
relazione ad incarichi annuali in alcun modo e' assicurata dalla
citata disposizione e che una eventuale maggiore platea di aspiranti
docenti non puo' che costituire elemento positivo per la qualita'
dell'insegnamento scolastico.
La norma appare essere ispirata ad una logica «protezionistica»
dei docenti inseriti nelle graduatorie trentine, al fine di
ostacolare l'arrivo di docenti da altre graduatorie.
Ne' puo' essere escluso il dubbio di costituzionalita' in base al
fatto che con la modifica della legge provinciale n. 2/2009 l'impatto
della norma sia stato limitato al primo anno, essendo poi possibile
l'inserimento in base al punteggio di merito a partire dal successivo
aggiornamento.
Infatti, anche senza svolgere accertamenti sulla esattezza di
quanto rappresentato dalla Provincia, l'effetto e' comunque quello di
costringere i docenti provenienti da altra graduatoria ad un primo
periodo di inserimento in coda per poi poter aspirare solo
successivamente al corretto inserimento in base al punteggio di
merito.
Cio' comporta che nella maggior parte dei casi i docenti
provenienti da altre graduatorie saranno costretti ad un primo anno
(o anche per un periodo piu' lungo), durante il quale difficilmente
potranno ottenere incarichi, come accaduto al ricorrente.
Per essere correttamente inseriti nelle graduatorie trentine il
sacrificio che la norma provinciale impone e' quindi la perdita di un
anno di lavoro e del relativo punteggio e, sotto tale profilo, la
disposizione appare porsi in contrasto anche con:
l'art. 4, comma 1, Cost., in quanto lesiva del diritto al
lavoro dei docenti provenienti da altra provincia, costretti ad un
primo periodo di sostanziale inattivita' per poter aspirare al
corretto inserimento in base al punteggio di merito nelle graduatorie
trentine;
l'art. 16, comma Cost., perche' lede il diritto a stabilire
la residenza sul territorio nazionale, fortemente ostacolato dalla
descritta difficolta' di continuare la propria attivita' lavorativa;
l'art. 51, comma 1, Cost., perche' viola la disposizione
costituzionale con la quale e' stabilito che tutti i cittadini
possono accedere ai pubblici uffici «in condizioni di uguaglianza,
secondo requisiti stabiliti dalla legge» e questi devono logicamente
essere collegati, soprattutto quando e' imposto un accesso
concorsuale (art. 97, comma 3, della Costituzione), con profili
attitudinali o di maggiore o minore idoneita' all'impiego o ufficio
ovvero di capacita', tra i quali non rientra certamente la
provenienza da stessa o altra graduatoria o di diversa provincia.
4. Per quanto esposto appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 92,
comma 2-bis, della legge provinciale Trento 7 agosto 2006, n. 5, in
relazione agli articoli 3, 4, 16, 51 e 97 della Costituzione. Per
l'effetto, il giudizio va sospeso e gli atti vanno trasmessi alla
Corte costituzionale.