Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 9 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 13 novembre 2009, n. 10
(Norme in materia di commercio, artigianato, alpinismo, esercizi
pubblici, turismo e miniere), nella parte in cui modifica l'articolo
4, comma 8, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 maggio
2003, n. 7 (Disciplina delle cave e delle torbiere), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 22-26
gennaio 2010, depositato in cancelleria il 26 gennaio 2010 ed
iscritto al n. 9 del registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2010 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e
Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso, notificato il 22-26 gennaio 2010, depositato il
26 gennaio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale in via principale dell'art. 9 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 13 novembre 2009, n. 10 (Norme in
materia di commercio, artigianato, alpinismo, esercizi pubblici,
turismo e miniere), «nella parte in cui detta il nuovo testo
dell'art. 4, comma 8, della legge provinciale 19 maggio 2003, n. 7».
1.1. - Il ricorrente premette che, con la legge n. 10 del 2009,
la Provincia di Bolzano ha dettato disposizioni in materia di
commercio, artigianato, alpinismo, esercizi pubblici, turismo e
miniere. In particolare, con l'art. 9, il legislatore provinciale e'
intervenuto a modificare la precedente legge provinciale 19 maggio
2003, n. 7 (Disciplina delle cave e delle torbiere) recante la
disciplina delle cave e delle torbiere, ridefinendo l'ambito di
applicazione della normativa (all'art. 1), disciplinando la
coltivazione delle cave e delle torbiere (art. 2), nonche' la
procedura di presentazione e l'istruttoria delle domande di
coltivazione (art. 3) e la procedura di autorizzazione alla
coltivazione delle cave e delle torbiere (art. 4).
Con particolare riferimento alla disposizione che ha sostituito
l'art. 4 della legge provinciale n. 7 del 2003, il ricorrente
sostiene che il legislatore provinciale, consentendo, all'interno
delle cave, la lavorazione di materiali inerti provenienti da altre
«cave, sbancamenti, scavi, gallerie, fiumi, torrenti, rii o zone
colpite da eventi naturali eccezionali ubicati ad una distanza non
superiore a 15 chilometri dall'impianto», senza assoggettare tale
attivita' alle prescrizioni in materia di autorizzazioni
all'esercizio di impianti di trattamento dei rifiuti, ed escludendo
aprioristicamente e genericamente che tali materiali rientrino
nell'ambito di applicazione della disciplina dei rifiuti, sarebbe
andato al di la' delle competenze assegnate dallo statuto alla
Provincia negli artt. 4, 8, primo comma, punti 5, 6 e 14, e 9, punto
10, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), in
materia di miniere, cave e torbiere, tutela del paesaggio ed
urbanistica, nonche' in materia di igiene e sanita'. La norma
impugnata si porrebbe, inoltre, in contrasto con gli standard minimi
ed uniformi di tutela dell'ambiente fissati dal legislatore statale
nella parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e, in
ambito comunitario, con la direttiva 2006/12/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti), in
violazione dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
2. - Nel giudizio si e' costituita la Provincia autonoma di
Bolzano, che ha chiesto, nell'atto di costituzione e nella memoria
depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica, che venga dichiarata
l'inammissibilita' e, in subordine, l'infondatezza della questione.
La resistente ritiene che la norma impugnata, che incide sulla
materia delle miniere, cave e torbiere, di competenza legislativa
primaria della medesima Provincia ai sensi dell'art. 8, n. 14, dello
statuto speciale, come risulta dalla stessa rubrica della legge
provinciale il cui art. 4 e' sostituito dalla norma oggetto del
giudizio, non determini alcuna interferenza sulla diversa materia
della tutela dell'ambiente. Tale assunto sarebbe dimostrato dalla
previsione in base alla quale, ai fini del rilascio delle
autorizzazioni, ai sensi dell'art. 3 della legge provinciale in
esame, l'ufficio provinciale competente deve previamente acquisire,
oltre al parere del Comune territorialmente interessato e a quello
dei Comuni confinanti interessati dalla coltivazione, anche il parere
della Conferenza dei servizi in materia ambientale ovvero la
pronuncia sulla valutazione di impatto ambientale, nel pieno rispetto
della normativa statale in materia appunto ambientale.
Considerato che tale disposizione sarebbe stata introdotta per
«ragioni obiettive», in quanto «in una terra di montagna non e'
possibile costruire e mantenere impianti o infrastrutture di
lavorazione di materiali inerti in qualsiasi luogo con la necessita'
di limitare e sfruttare al meglio le infrastrutture a disposizione
nonche' favorire la riutilizzazione dei materiali inerti in parola,
sempre che gli stessi soddisfino, ovviamente, i criteri prescritti
dalla legge», la Provincia ha ulteriormente puntualizzato che essa
non inciderebbe in nessun modo sulle nozioni di contenuto
ambientalistico dei materiali in oggetto (quali «prodotti»,
«sottoprodotti» o «rifiuti»), che resterebbero invariate, essendo del
tutto estranee alla norma provinciale impugnata. La conferma di tale
assunto si ricaverebbe dall'art. 2 della legge provinciale n. 7 del
2003, che fa espressamente salve «le norme vigenti in materia di
tutela dell'ambiente», nonche' dalla delibera della Giunta
provinciale n. 189 del 2009, che ripete quanto stabilito dalle norme
statali e comunitarie ai fini della classificazione di terre e rocce
da scavo in prodotti, sottoprodotti e rifiuti, prevedendo, fra
l'altro, che il detentore di materiale inerte dovra' provare, caso
per caso, la «certezza» della qualita' di sottoprodotto nonche' del
concreto utilizzo del predetto materiale, mediante la compilazione di
apposito modello di certificazione (il cosiddetto certificato di
utilizzo).
3. - All'udienza pubblica, il ricorrente e la resistente hanno
insistito per l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese
scritte.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 9 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 13 novembre 2009, n. 10 (Norme in materia di
commercio, artigianato, alpinismo, esercizi pubblici, turismo e
miniere) nella parte in cui ha sostituito l'art. 4, comma 8, della
legge provinciale 19 maggio 2003, n. 7 (Disciplina delle cave e delle
torbiere) e stabilito che «sulle aree estrattive dotate di impianti
di lavorazione autorizzati ai sensi del presente articolo e'
consentita la lavorazione di materiali inerti provenienti anche da
altre cave, sbancamenti, scavi, gallerie, fiumi, torrenti, rii o zone
colpite da eventi naturali eccezionali ubicati ad una distanza non
superiore a 15 chilometri dall'impianto».
Il ricorrente sostiene che tale norma, cosi' disponendo,
consentirebbe, all'interno delle cave, la lavorazione di materiali
inerti, senza assoggettare tale attivita' alle prescrizioni in
materia di autorizzazioni all'esercizio di impianti di trattamento
dei rifiuti, escludendo aprioristicamente e genericamente che tali
materiali (tra cui sono ricomprese terre e rocce da scavo e materiali
da demolizione) rientrino nell'ambito di applicazione della
disciplina dei rifiuti. In tal modo la citata disposizione andrebbe
al di la' delle competenze assegnate dallo statuto alla Provincia in
tema di miniere, cave e torbiere, di tutela del paesaggio ed
urbanistica, nonche' in materia di igiene e sanita' e si porrebbe in
contrasto con gli standard uniformi di tutela dell'ambiente fissati
dal legislatore statale nella parte IV del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), e, in ambito
comunitario, con la direttiva 2006/12/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti).
Piu' precisamente, la norma provinciale impugnata farebbe sorgere
la presunzione che, nelle situazioni da essa previste, le terre e
rocce da scavo costituiscano sottoprodotti che presentano un
vantaggio o un valore economico per il loro detentore anziche' un
onere di cui egli cercherebbe di disfarsi. Essa, pertanto,
sottrarrebbe alla nozione di rifiuto taluni residui che invece
corrisponderebbero alla definizione di cui all'art. 1, lettera a),
della citata direttiva, ponendosi in contrasto con la stessa e quindi
con le norme dello statuto che delimitano la competenza provinciale e
con l'art. 117, primo comma, Cost., oltre che in contrasto con quanto
stabilito dal legislatore statale e quindi con gli artt. 4, 8, primo
comma, punti 5, 6 e 14, e 9, punto 10, del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), e con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
2.1. - In via preliminare, deve essere dichiarata infondata
l'eccezione di inammissibilita' della censura di violazione degli
obblighi comunitari, proposta dalla Provincia autonoma di Bolzano
sull'assunto della non corretta identificazione dei parametri, in
specie per il mancato richiamo degli artt. 117, quinto comma, ed 11
della Costituzione.
Quanto all'art. 117, quinto comma, Cost., occorre osservare che
esso correttamente non e' stato invocato, posto che e' parametro
inconferente nella specie. Il Governo ha, infatti, dedotto il
contrasto della disciplina provinciale con il limite generale che
grava sul legislatore regionale e provinciale come su quello statale,
ai sensi del primo comma dell'art. 117 Cost. e dell'art. 11 Cost.,
limite costituito, appunto, dal rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario (dal rispetto degli obblighi
internazionali, secondo il linguaggio statutario), a prescindere dal
fatto che detta disciplina costituisca o meno esercizio di una
legittima competenza della Provincia.
L'art. 11 Cost., poi, e' stato implicitamente invocato, poiche',
dagli argomenti esposti nel ricorso, e' agevole desumere che le
censure sono state correttamente proposte tenendo conto anche di tale
parametro costituzionale (sentenza n. 227 del 2010).
2.2. - Egualmente infondata e' l'eccezione di inammissibilita',
per genericita', della censura sollevata in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost.
Nel ricorso, infatti, il pur succinto richiamo alla
giurisprudenza comunitaria in tema di terre e rocce da scavo - che ha
chiarito la portata applicativa delle relative norme della direttiva
inerenti alla differenziazione fra rifiuti, prodotti e sottoprodotti
- consente agevolmente di individuare i profili di asserito contrasto
con la normativa provinciale impugnata.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
L'art. 9 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 10
del 2009 ha modificato la precedente legge provinciale n. 7 del 2003,
recante la disciplina delle cave e delle torbiere, ridefinendone
l'ambito di applicazione (all'art. 1) e dettando una nuova disciplina
della coltivazione delle cave e delle torbiere (art. 2), della
procedura di presentazione e dell'istruttoria delle domande di
coltivazione (art. 3), nonche' della procedura di autorizzazione alla
coltivazione delle cave e delle torbiere (art. 4), disposizione,
quest'ultima, oggetto della presente impugnativa. Lo stesso
ricorrente riconosce che tutte le predette disposizioni sono
riconducibili principalmente alla materia delle cave e torbiere, per
la quale, ai sensi dell'art. 8, primo comma, punto 14, dello Statuto
speciale, alla Provincia autonoma e' riconosciuta una competenza
primaria.
In particolare, la disposizione impugnata, nella parte in cui
testualmente stabilisce che «sulle aree estrattive dotate di impianti
di lavorazione autorizzati ai sensi del presente articolo e'
consentita la lavorazione di materiali inerti provenienti anche da
altre cave, sbancamenti, scavi, gallerie, fiumi, torrenti, rii o zone
colpite da eventi naturali eccezionali ubicati ad una distanza non
superiore a 15 chilometri dall'impianto», non contiene espressamente
alcuna definizione di rifiuto, ne' alcuna esplicita qualificazione
dei materiali inerti di cui si consente la lavorazione. Essa,
pertanto, non incide sul regime dei predetti materiali, tantomeno
contiene una presunzione assoluta circa la configurazione dei
medesimi come sottoprodotti. Tale disposizione si limita, infatti, ad
individuare le lavorazioni che possono essere effettuate presso le
aree estrattive dotate di impianti autorizzati alla coltivazione
delle cave, rinviando, per la qualificazione e per l'individuazione
del regime al quale i materiali oggetto di lavorazione devono essere
sottoposti, alle norme statali, in particolare alle norme del Codice
dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006), che hanno recepito la
normativa comunitaria, in specie la direttiva 2006/12/CE.
Pertanto, alla stregua della norma censurata, i materiali inerti
oggetto delle lavorazioni di cui alla norma provinciale impugnata
potranno essere lavorati senza essere assoggettati alla disciplina
dei rifiuti, solo ove ne sia certo il riutilizzo e siano soddisfatte
le condizioni prescritte dal Codice dell'ambiente perche' essi siano
configurati come sottoprodotti; nel caso in cui tali condizioni non
sussistano, essi dovranno, invece, essere assoggettati alla procedura
autorizzatoria prescritta per i rifiuti dalla normativa statale, in
armonia con la normativa comunitaria.
Con la norma impugnata, il legislatore provinciale si e' limitato
a disciplinare la materia delle cave e torbiere, di propria
competenza, senza intervenire in alcun modo sulle qualificazioni dei
materiali in oggetto (quali «prodotti», «sottoprodotti» o «rifiuti»)
e sul loro regime. Non vi e' stata, dunque, alcuna invasione della
sfera di competenza statale nella materia della «tutela
dell'ambiente» e, conseguentemente, alcuna violazione della
pertinente normativa comunitaria. Il regime dei materiali che possono
essere lavorati nelle aree estrattive ai sensi dell'art. 9 della
legge provinciale n. 10 del 2009 e' quello individuato dal
legislatore statale nell'esercizio della sua competenza esclusiva in
tema di tutela dell'ambiente, come confermato anche dall'art. 2 della
legge provinciale n. 7 del 2003, che fa espressamente salve «le norme
vigenti in materia di tutela dell'ambiente», imponendone il rispetto
tutte le volte in cui, come nel caso di specie, la disciplina della
coltivazione delle cave e delle torbiere per l'utilizzazione delle
sostanze minerali, della costruzione e dell'esercizio dei relativi
impianti fissi e mobili e delle infrastrutture, nonche' dell'utilizzo
delle discariche di materiali di cava interferiscano con la materia
della tutela dell'ambiente.