Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1-quinquies, del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2 (Interventi
urgenti concernenti enti locali e regioni), convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42, promosso dalla
Regione Veneto con ricorso notificato il 26 maggio 2010, depositato
in cancelleria il 1° giugno 2010 ed iscritto al n. 82 del registro
ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2011 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la
Regione Veneto e l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 maggio 2010 e depositato il 1°
giugno successivo, la Regione Veneto ha impugnato - in riferimento
agli artt. 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 della
Costituzione - l'art. 1, comma 1-quinquies, del decreto-legge 25
gennaio 2010, n. 2 (Interventi urgenti concernenti enti locali e
regioni), introdotto dalla legge di conversione 26 marzo 2010, n. 42
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 72 del 27
marzo 2010), nella parte in cui prevede la soppressione delle
Autorita' territoriali d'ambito e pone limitazioni alla loro conferma
come titolari delle funzioni d'ambito, nonche' nella parte in cui
prevede la nullita' degli atti da queste compiuti oltre il termine di
soppressione.
La disposizione censurata, contenuta in un articolo intitolato
«Interventi urgenti sul contenimento delle spese negli enti locali»,
inserisce nell'articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2010), il seguente comma: «186-bis.
Decorso un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge,
sono soppresse le Autorita' d'ambito territoriale di cui agli
articoli 148 e 201 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e
successive modificazioni. Decorso lo stesso termine, ogni atto
compiuto dalle Autorita' d'ambito territoriale e' da considerarsi
nullo. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente
legge, le regioni attribuiscono con legge le funzioni gia' esercitate
dalle Autorita', nel rispetto dei principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza. Le disposizioni di cui agli articoli
148 e 201 del citato decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia ambientale), sono efficaci in ciascuna regione fino alla
data di entrata in vigore della legge regionale di cui al periodo
precedente. I medesimi articoli sono comunque abrogati decorso un
anno dalla data di entrata in vigore della presente legge».
1.1. - La ricorrente premette di essere dotata di potesta'
legislativa piena in materia di servizi pubblici locali e di
organizzazione degli enti locali - salvi i profili di cui all'art.
117, secondo comma, lettera p), Cost. - ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost. ed evidenzia che, gia' prima della riforma
costituzionale del 2001, la legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni
in materia di risorse idriche), aveva riconosciuto alle Regioni un
ruolo centrale nell'organizzazione del servizio idrico integrato,
prevedendo, all'art. 8, comma 2, che le stesse provvedessero alla
delimitazione degli ambiti territoriali ottimali e, all'art. 9, comma
3, che esse disciplinassero le forme ed i modi della cooperazione tra
gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale. In attuazione
di queste norme, la Regione Veneto ha adottato la legge regionale 27
marzo 1998, n. 5 (Disposizioni in materia di risorse idriche,
istituzione del servizio idrico integrato ed individuazione degli
ambiti territoriali ottimali, in attuazione della legge 5 gennaio
1994, n. 36), che ha individuato gli ambiti territoriali ottimali e
ha previsto l'istituzione delle Autorita' d'ambito da parte dei
Comuni e delle Province ricadenti in ciascun ambito, attraverso l'uso
da parte di questi dello strumento della convenzione o del consorzio,
previsti all'epoca dall'art. 24 della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali). Secondo quanto previsto dalla
legge reg. n. 5 del 1998, tali Autorita': a) hanno «funzioni di
programmazione, organizzazione e controllo del servizio idrico
integrato» (art. 3, comma 5); b) sono dotate di personalita'
giuridica di diritto pubblico (art. 5, comma 1); c) sono finanziate
«a carico degli enti locali ricadenti nell'ambito, proporzionalmente
al numero degli abitanti residenti» (art. 6, comma 3). Lo strumento
dell'Autorita' d'ambito - prosegue la Regione - e' poi stato
utilizzato anche dagli articoli 14 e seguenti della legge reg. 21
gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti).
La Regione richiama, poi, il d.lgs. n. 152 del 2006,
successivamente intervenuto nella materia, il quale prevede
l'istituzione delle Autorita' d'ambito agli articoli 148 e 201. In
base alla prima di tali disposizioni, «l'Autorita' d'ambito e' una
struttura dotata di personalita' giuridica costituita in ciascun
ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione,
alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla
quale e' trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in
materia di gestione delle risorse idriche»; inoltre «le regioni e le
province autonome possono disciplinare le forme ed i modi della
cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito
ottimale, prevedendo che gli stessi costituiscano le Autorita'
d'ambito di cui al comma 1, cui e' demandata l'organizzazione,
l'affidamento e il controllo della gestione del servizio idrico
integrato». In base all'art. 201, «al fine dell'organizzazione del
servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano [...] disciplinano le forme
e i modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel
medesimo ambito ottimale, prevedendo che gli stessi costituiscano le
Autorita' d'ambito di cui al comma 2, alle quali e' demandata, nel
rispetto del principio di coordinamento con le competenze delle altre
amministrazioni pubbliche, l'organizzazione, l'affidamento e il
controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti». La
ricorrente sostiene che le sue Autorita' d'ambito sono operative da
diversi anni, con piani «approvati, efficaci e ove occorra gia'
aggiornati» e sottolinea che esse sono state istituite e sono tuttora
disciplinate dalla legge reg. n. 5 del 1998, precedente all'entrata
in vigore di tali piu' recenti disposizioni statali.
Nell'intervenire in questo quadro, la disposizione censurata
andrebbe «ad incidere gravemente su servizi pubblici essenziali di
competenza regionale, travolgendone il corretto attuale
funzionamento» e ledendo le prerogative costituzionali della Regione
e degli enti locali. Essa - sempre ad avviso della ricorrente - non
sembra potersi interpretare nel senso che la disposta soppressione
delle Autorita' d'ambito non si applichi alla Regione Veneto, ne' nel
senso che la Regione possa ricostituire le Autorita' soppresse.
1.2. - Su tali premesse, la Regione lamenta, in primo luogo, che
la norma impugnata viola gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.,
perche', prevedendo la soppressione delle Autorita' territoriali
d'ambito per mere esigenze di risparmio, pone un limite puntuale a
una voce specifica di spesa che non rappresenta un rilevante
aggregato della spesa di parte corrente.
La ricorrente rileva che la disposizione in questione e'
ascrivibile alla materia del coordinamento della finanza pubblica,
perche' e' contenuta in un articolo rubricato «Interventi urgenti sul
contenimento delle spese negli enti locali» e perche' aggiunge
all'art. 2 della legge n. 191 del 2009 un comma, il 186-bis, che si
trova compreso fra una disposizione che prevede il dovere dei Comuni
di adottare determinate misure, quali la soppressione del difensore
civico comunale e delle circoscrizioni di decentramento, «al fine del
coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della
spesa pubblica» (comma 186), ed un'altra disposizione che sancisce la
cessazione del concorso statale al finanziamento delle comunita'
montane. La stessa ricorrente esclude, inoltre, che la norma
impugnata possa essere ricondotta alle materie della tutela
dell'ambiente e della tutela della concorrenza, «essendo assente
qualsiasi riferimento esplicito a tali materie» ed andando essa
«contro gli interessi ambientali e della concorrenza, dal momento che
proprio la razionalizzazione delle competenze nelle ATO era dovuta
alla tutela di tali valori».
Ne consegue, per la Regione, la violazione degli evocati
parametri, perche' la competenza statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica consiste nel potere di dettare principi
fondamentali. Nell'esercizio di tale competenza, lo Stato potrebbe
porre limiti alla spesa complessiva degli enti territoriali - al fine
di garantire l'unita' del bilancio ed il necessario rispetto dei
vincoli del patto di stabilita' comunitario -, ma non decidere in
luogo delle Regioni quali specifiche voci di spesa debbano essere
compresse per rispettare tali limiti, perche' cio' e' indifferente al
complessivo esito finanziario e rientra, dunque, nell'ambito
dell'autonomia regionale. Gli unici casi in cui limiti riguardanti
specifiche voci di spesa potrebbero essere ritenuti ammissibili sono
quelli relativi a vincoli a carattere transitorio oppure ad ipotesi
nelle quali le Regioni mantengano pur sempre un margine di scelta per
modulare il limite.
La limitazione di carattere organizzativo introdotta dalla
disposizione censurata - conclude sul punto la ricorrente - lede la
competenza legislativa regionale in materia di coordinamento della
finanza pubblica e si traduce in un ingiustificato vincolo
all'autonomia finanziaria della stessa Regione e degli enti locali.
1.3. - Ad avviso della Regione, la disposizione denunciata
contrasta - in secondo luogo - con gli artt. 117, quarto comma, e 118
Cost., perche', nel prevedere la soppressione delle Autorita'
territoriali d'ambito, pone un vincolo che incide sulla competenza
legislativa residuale regionale in tema di servizio idrico e forme di
cooperazione degli enti locali, nonche' sul «potere regionale di
allocare le funzioni amministrative nelle materie regionali».
La ricorrente sostiene, infatti, di essere «competente a regolare
le forme di collaborazione tra gli enti locali, sul presupposto che
esse, essendo strettamente legate all'esercizio di funzioni
amministrative nelle diverse materie, fanno parte della disciplina di
tale esercizio, e devono dunque essere in una qualche misura
regolabili dall'ente titolare della competenza nei diversi settori».
1.4. - E' evocato - in terzo luogo - il parametro dell'art. 97
Cost., sul rilievo che la norma censurata, prevedendo la soppressione
delle Autorita' territoriali d'ambito ad una scadenza prefissata e
senza una disciplina transitoria, impone alle Regioni «di rinunciare
ad un modulo organizzativo che [...] e' idoneo a garantire uno
svolgimento adeguato del servizio».
Per la ricorrente, le Autorita' in questione avevano il compito
di razionalizzare il sistema, superando la frammentazione della
gestione del servizio idrico, con la conseguenza che la loro
abolizione «pregiudica il buon andamento di una funzione rientrante
nella competenza regionale», riflettendosi sulla gia' dedotta lesione
degli artt. 117 e 118 Cost. Tale lesione sarebbe aggravata
dall'irrazionalita' della disciplina, che prevede una soppressione
automatica ed indilazionabile alla scadenza del termine di un anno
dall'entrata in vigore della norma, anche in mancanza della legge
regionale di nuova integrale disciplina del settore prevista dalla
norma stessa. Cio' determinerebbe incertezza sia sulla sorte dei
rapporti in essere e delle gestioni in corso, sia sull'approvazione
dei progetti, sia sulla realizzazione delle opere.
A tali considerazioni dovrebbe aggiungersi che la stessa premessa
posta a fondamento della norma statale, secondo cui la soppressione
delle Autorita' d'ambito determina un risparmio di spesa, «non poggia
su alcuna base seria di analisi, che del resto presupporrebbe il
raffronto tra diverse ipotesi di modelli di gestione». La Regione
sottolinea, al riguardo, che la disposizione impugnata non sopprime
le funzioni di gestione, ne' gli ambiti territoriali, ne' i relativi
costi.
Le lesioni sopra denunciate - conclude la ricorrente - sarebbero
ancor piu' gravi qualora la disposizione impugnata dovesse essere
intesa nel senso che le Regioni non possono piu' affidare le funzioni
svolte dalle soppresse Autorita' a forme di cooperazione tra enti
locali, dovendole invece attribuire esclusivamente agli enti
territoriali «di base» singolarmente intesi. Tale interpretazione
dovrebbe, pero', essere esclusa, permanendo nella stessa legislazione
statale il principio della gestione per ambiti ottimali (art. 147 del
d.lgs. n. 152 del 2006) ed essendo l'ipotesi di un ritorno alla
gestione dei singoli enti locali in evidente contrasto con i principi
di ragionevolezza, sussidiarieta' e adeguatezza.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo il rigetto del ricorso.
Ad avviso del resistente: a) la disposizione denunciata
costituisce espressione della stessa potesta' normativa che la Corte
costituzionale ha gia' riconosciuto al legislatore statale con la
sentenza n. 246 del 2009, perche' e' evidente che nel potere di
istituire le Autorita' d'ambito deve ritenersi compreso quello di
sopprimerle; b) ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale,
la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza, con la conseguenza che, per individuare la
materia alla quale deve essere ascritta la norma oggetto di censura,
occorre fare riferimento all'oggetto ed alla disciplina di essa,
tenendo conto della sua ratio; c) la disciplina statale concernente
il servizio idrico integrato costituisce esercizio di competenza
esclusiva dello Stato in materia di «funzioni fondamentali degli enti
locali», «tutela della concorrenza», «tutela dell'ambiente» e
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, con
prevalenza sulla materia del coordinamento della finanza pubblica; d)
il legislatore statale puo' disciplinare i profili organizzatori per
l'erogazione di servizi essenziali da parte dei competenti enti
locali, «specie se essi ineriscono a funzioni riconducibili alla
materia ambientale, rimessa alla propria competenza esclusiva»; e) in
subordine - per il caso in cui si ritenesse che la disposizione
censurata afferisce alla materia del coordinamento della finanza
pubblica - essa sarebbe comunque esente dai dedotti vizi di
incostituzionalita', sia perche' «la soppressione di un ente di
diritto pubblico si configura come una misura di risparmio che si
colloca nell'ambito delle norme di coordinamento della finanza
pubblica finalizzate a garantire il contenimento della spesa», sia
perche' la norma censurata mantiene in capo alle Regioni un ruolo
fondamentale sul piano dell'organizzazione dei servizi idrici e di
gestione dei rifiuti.
3. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione ha ribadito le argomentazioni gia' svolte nel ricorso,
evidenziando, in punto di fatto, che la soppressione delle Autorita'
d'ambito, originariamente disposta dalla norma denunciata per il 1°
gennaio 2011, e' stata prorogata fino al 31 marzo 2011 dall'art. 1,
comma 1, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti
in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie),
non ancora convertito in legge. Il successivo comma 2 dello stesso
articolo ha, inoltre, disposto che, «con uno o piu' decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare ai sensi
dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, puo' essere
disposta l'ulteriore proroga fino al 31 dicembre 2011 del termine del
31 marzo 2011 di cui al comma 1 ovvero la proroga fino al 31 dicembre
2011 degli ulteriori termini e regimi giuridici indicati nella
tabella 1 allegata», tra i quali e' compreso quello introdotto dalla
disposizione censurata.
4. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto gia'
sostenuto nell'atto di costituzione, rilevando l'inammissibilita'
della censura riferita all'art. 97 Cost., per la mancata ridondanza
sulle competenze regionali.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha impugnato l'art. 1, comma 1-quinquies,
del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2 (Interventi urgenti
concernenti enti locali e regioni), introdotto dalla legge di
conversione 26 marzo 2010, n. 42, il quale inserisce nell'articolo 2
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2010), il seguente comma: «186-bis. Decorso un anno dalla data di
entrata in vigore della presente legge, sono soppresse le Autorita'
d'ambito territoriale di cui agli articoli 148 e 201 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni.
Decorso lo stesso termine, ogni atto compiuto dalle Autorita'
d'ambito territoriale e' da considerarsi nullo. Entro un anno dalla
data di entrata in vigore della presente legge, le regioni
attribuiscono con legge le funzioni gia' esercitate dalle Autorita',
nel rispetto dei principi di sussidiarieta', differenziazione e
adeguatezza. Le disposizioni di cui agli articoli 148 e 201 del
citato decreto legislativo n. 152 del 2006, sono efficaci in ciascuna
regione fino alla data di entrata in vigore della legge regionale di
cui al periodo precedente. I medesimi articoli sono comunque abrogati
decorso un anno dalla data di entrata in vigore della presente
legge».
Per la ricorrente, la disposizione censurata viola: a) gli artt.
117, terzo comma, e 119 della Costituzione, perche', prevedendo la
soppressione delle Autorita' territoriali d'ambito nel servizio
idrico integrato (art. 148 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 recante
«Norme in materia ambientale») e nel servizio di gestione integrata
dei rifiuti urbani (art. 201 del d.lgs. n. 152 del 2006) per mere
esigenze di risparmio di spesa, pone un limite puntuale a una voce
specifica di spesa che non rappresenta un rilevante aggregato della
spesa di parte corrente; b) gli art. 117, quarto comma, e 118 Cost.,
perche', prevedendo la soppressione delle Autorita' territoriali
d'ambito, pone un vincolo che incide sulla competenza legislativa
residuale regionale in tema di servizio idrico e forme di
cooperazione degli enti locali, nonche' sul «potere regionale di
allocare le funzioni amministrative nelle materie regionali»; c)
l'art. 97 Cost., perche', prevedendo la soppressione delle Autorita'
territoriali d'ambito a una scadenza prefissata e senza una
disciplina transitoria, impone alle Regioni «di rinunciare ad un
modulo organizzativo che [...] e' idoneo a garantire uno svolgimento
adeguato del servizio».
2. - Le questioni sub a) e b) non sono fondate.
Quanto alla questione sub a), la ricorrente muove dall'assunto
che la disposizione censurata sia riconducibile alla materia del
coordinamento della finanza pubblica.
Tale assunto e' erroneo.
Con la sentenza n. 246 del 2009, questa Corte ha affermato che la
disciplina delle Autorita' d'ambito territoriale ottimale rientra
nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela
dell'ambiente, di competenza legislativa esclusiva statale. Tale
disciplina attiene alla tutela della concorrenza, perche'
l'individuazione di un'unica Autorita' d'ambito consente la
razionalizzazione del mercato; attiene, allo stesso tempo, alla
tutela dell'ambiente, perche' l'allocazione delle competenze sulla
gestione all'Autorita' d'ambito territoriale ottimale serve a
razionalizzare l'uso delle risorse e le interazioni e gli equilibri
fra le diverse componenti della "biosfera" intesa «come "sistema"
[...] nel suo aspetto dinamico» (nello stesso senso, sentenze n. 168
del 2008, n. 378 e n. 144 del 2007).
Lo Stato ha, pertanto, piena facolta' di disporre - come ha fatto
con la norma impugnata - la soppressione delle Autorita' d'ambito.
Da quanto sopra osservato consegue anche la non fondatezza della
questione sub b), perche' la spettanza allo Stato della facolta' di
disporre tale soppressione esclude le invocate competenze regionali
in materia di servizi pubblici locali e di organizzazione della
cooperazione degli enti locali.
Cio' non significa che alle Regioni sia vietato qualsiasi
intervento al riguardo. Infatti, la stessa norma censurata, nel
prevedere che «le regioni attribuiscono con legge le funzioni gia'
esercitate dalle Autorita', nel rispetto dei principi di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza», riserva al
legislatore regionale un'ampia sfera di discrezionalita',
consentendogli di scegliere i moduli organizzativi piu' adeguati a
garantire l'efficienza del servizio idrico integrato e del servizio
di gestione ugualmente integrato dei rifiuti urbani, nonche' forme di
cooperazione fra i diversi enti territoriali interessati.
3. - La questione sub c) e' inammissibile.
Questa Corte ha piu' volte affermato che, nei giudizi principali,
le Regioni sono legittimate a censurare le leggi dello Stato
esclusivamente in base a parametri relativi al riparto delle
rispettive competenze legislative e possono dedurre altri parametri
soltanto ove la loro violazione comporti una compromissione delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite (ex plurimis,
sentenze n. 33 del 2011, n. 52 del 2010, n. 237 del 2009, n. 289 e n.
216 del 2008). Tale circostanza non ricorre nel caso di specie, in
quanto, come eccepito dall'Avvocatura generale dello Stato, la
violazione del principio del buon andamento della pubblica
amministrazione - che, secondo la ricorrente, si sarebbe prodotta per
effetto della soppressione di un modulo organizzativo idoneo a
garantire lo svolgimento adeguato del servizio - non si risolve in
una questione sul riparto delle competenze legislative.