Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Puglia 2 agosto 2010 n. 10 (Attuazione dei programmi comunitari e
nazionali e dei processi di stabilizzazione), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 6-12 ottobre
2010, depositato in cancelleria il 12 ottobre 2010 ed iscritto al n.
108 del registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione, fuori termine, della Regione
Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2011 il Giudice relatore
Sabino Cassese;
Udito l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale della legge della Regione Puglia 2 agosto
2010, n. 10 (Attuazione dei programmi comunitari e nazionali e dei
processi di stabilizzazione), per violazione dei seguenti parametri
costituzionali: art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 14, commi 19 e 21, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitivita' economica), convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122; art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in relazione agli artt. 1, 7, comma 6, e 36
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche); artt. 3 e 97 della Costituzione.
2. - La legge censurata contiene un unico articolo, composto di
tre commi. Il comma 1 prevede che «al fine di assicurare il rispetto
degli obiettivi stabiliti e degli obblighi assunti con l'Unione
europea, la Regione Puglia continua ad avvalersi, sino alla scadenza
inizialmente stabilita o successivamente prorogata, degli incarichi
dirigenziali a termine e dei contratti di lavoro a tempo determinato,
di consulenza, di collaborazione coordinata e continuativa nonche'
dei contratti di servizio stipulati o comunque utilizzati per attuare
i programmi comunitari ovvero i programmi finanziati su fondi statali
a destinazione vincolata». Il comma 2 stabilisce che «la Regione
Puglia continua altresi' ad avvalersi, sino alla scadenza
inizialmente stabilita o successivamente prorogata, dei contratti di
lavoro a tempo determinato stipulati nell'ambito delle procedure di
stabilizzazione di cui alla legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2008)». Infine, il comma 3 dispone
che «resta ferma per la Regione Puglia l'applicazione dell'articolo
76, comma 4, della legge 6 agosto 2008, n. 133 (Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante
disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria)».
3. - Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
legge censurata - in particolare le disposizioni contenute nei primi
due commi dell'art. 1 - si porrebbe in contrasto con diversi
parametri costituzionali.
3.1. - In primo luogo, il ricorrente lamenta la violazione di
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica contenuti nell'art. 14 del decreto-legge n. 78 del 2010. Il
Presidente del Consiglio dei ministri richiama l'art. 14, comma 21,
del decreto-legge n. 78 del 2010, in base al quale, nei casi previsti
dal precedente comma 19, e cioe' nei casi di mancato rispetto del
patto di stabilita' interno nell'esercizio finanziario 2009, «i
conferimenti di incarichi dirigenziali a personale esterno
all'amministrazione regionale ed i contratti di lavoro a tempo
determinato, di consulenza, di collaborazione coordinata e
continuativa ed assimilati, nonche' i contratti di cui all'articolo
76, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008,
deliberati, stipulati o prorogati dalla regione nonche' da enti,
agenzie, aziende, societa' e consorzi, anche interregionali, comunque
dipendenti o partecipati in forma maggioritaria dalla stessa, a
seguito degli atti indicati al comma 3, sono revocati di diritto». Ai
sensi di tale disposizione statale, secondo il ricorrente, essendo
stato accertato da parte del Ministro dell'economia e delle finanze
che la Regione Puglia non ha rispettato il patto di stabilita'
interno, risulterebbero revocati di diritto «gli incarichi
dirigenziali e i contratti di lavoro che la legge impugnata ha inteso
invece salvaguardare». Il contrasto con la disposizione statale
richiamata determinerebbe pertanto l'illegittimita' costituzionale
della legge regionale censurata. Ne', secondo il ricorrente, puo'
essere sufficiente ad evitare il denunciato vizio di
incostituzionalita' la circostanza che la legge censurata abbia fatto
salve le disposizioni dell'art. 76, comma 4, del decreto-legge n. 112
del 2008, atteso che tali norme riguardano il divieto di procedere a
nuove assunzioni di personale, mentre quelle che risultano nel caso
di specie trasgredite prevedono la revoca di diritto di rapporti
pendenti.
3.2. - In secondo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
denuncia la lesione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato
in materia di ordinamento civile, in relazione all'asserito contrasto
fra la legge regionale censurata rispetto alle disposizioni di cui
agli artt. 1, 7, comma 6, e 36 del d.lgs. n. 165 del 2001. Tali
censure poggiano su una interpretazione delle disposizioni impugnate
in base alla quale queste ultime, nel prevedere la prosecuzione dei
rapporti di lavoro (subordinato o autonomo) «sino alla scadenza
inizialmente stabilita o successivamente prorogata», non
determinerebbero soltanto «la conservazione dei rapporti in essere
fino alla loro naturale scadenza», originariamente fissata o
successivamente prorogata, ma avrebbero «anche e soprattutto [...]
l'intento di precostituire le condizioni normative per disporre
successive proroghe dei rapporti attualmente pendenti».
Alla luce di tale interpretazione, il ricorrente ritiene,
innanzitutto, che i commi 1 e 2 dell'art. 1 della legge censurata,
nella parte in cui consentono la proroga di rapporti di lavoro
subordinato a tempo determinato, si pongano in contrasto con l'art.
36 del d.lgs. n. 165 del 2001, le cui disposizioni sarebbero
espressione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento civile e, ai sensi dell'art. 1 del medesimo
decreto, costituirebbero norme generali cui le Regioni a statuto
ordinario devono attenersi, tenendo conto della peculiarita' dei
rispettivi ordinamenti. La difesa statale infatti osserva che, in
base all'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, le amministrazioni
possono avvalersi delle forme contrattuali flessibili di assunzione e
di impiego del personale solo «per rispondere ad esigenze temporanee
ed eccezionali», mentre la legge regionale censurata «non indica le
ragioni straordinarie che possono giustificare il ricorso a
lavoratori dipendenti a tempo determinato», facendo anzi riferimento
«a funzioni e compiti che rientrano nell'ambito dell'attivita'
ordinaria di istituto, e «concede la possibilita' di ulteriori
proroghe dei termini vigenti, in contrasto con il carattere della
temporaneita' dei rapporti di lavoro in esame». In sostanza -
conclude la difesa erariale - la legge regionale impugnata «tende a
conservare indefinitamente la vigenza dei rapporti di lavoro
subordinato a tempo determinato per far fronte alle normali esigenze
operative dell'ente, cosi' violando le vincolanti disposizioni di
carattere generale stabilite dal citato art. 36 del d.lgs. n. 165del
2001».
Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce, inoltre, che il
primo comma dell'art. 1 della legge regionale impugnata, nella parte
in cui dispone la proroga di rapporti di lavoro autonomo a tempo
determinato, si porrebbe in contrasto con l'art. 7, comma 6, del
d.lgs. n. 165 del 2001, anch'esso espressione della potesta'
esclusiva statale in materia di ordinamento civile. Il ricorrente
osserva che, in base all'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001,
le amministrazioni possono conferire incarichi di lavoro autonomo
solo per esigenze cui esse non possono far fronte con personale in
servizio e in presenza dei seguenti presupposti di legittimita':
l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze
attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad
obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare
coerente con le esigenze di funzionalita' dell'amministrazione
conferente; l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato
l'impossibilita' oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili
al suo interno; la prestazione deve essere di natura temporanea e
altamente qualificata; devono essere preventivamente determinati
durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. Al contrario,
ad avviso della difesa statale, la disciplina regionale censurata
«prevede la conservazione e/o la proroga di siffatti rapporti di
lavoro autonomo» in mancanza dei presupposti legittimanti indicati
dalla disciplina statale. La proroga sarebbe infatti disposta: «per
il solo fatto della loro attuale pendenza; per lo svolgimento di
ordinarie funzioni di istituto; senza alcuna verifica dell'obiettiva
impossibilita' di far fronte ad esse con il personale di ruolo; senza
il rispetto degli specifici limiti temporali imposti dalla loro
natura eccezionale. Da cio' conseguirebbe, secondo il ricorrente,
«l'incostituzionalita' della norma, non essendo concesso alle Regioni
derogare alle norme di principio stabilite dalla legislazione statale
nella materia».
3.3. - In terzo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
lamenta la violazione dell'art. 97 Cost., affermando, da un lato, che
la disciplina regionale censurata «mantiene in vita i rapporti di
lavoro precario esistenti senza preoccuparsi di verificare se essi
siano stati costituiti nel rispetto delle regole di selezione
concorsuale stabiliti dalla suddetta norma costituzionale» e,
dall'altro lato, che «il continuativo ricorso a personale non di
ruolo nuoce al buon andamento della pubblica amministrazione, che
postula invece l'utilizzazione di personale dotato dei necessari
requisiti di preparazione, di esperienza e di professionalita',
verificati attraverso una regolare procedura concorsuale [...]».
3.4. - Infine, ad avviso della difesa statale, la legge regionale
censurata si porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto
consentirebbe «alle categorie di lavoratori prese in considerazione
di proseguire e/o di prolungare il loro rapporto di lavoro con la
Regione Puglia, a differenza di quanto avviene in identiche
condizioni per le stesse categorie di lavoratori in servizio presso
le altre Regioni, che sono assoggettati al rispetto delle condizioni
e dei limiti stabiliti [...] dagli artt. 7, comma 6, e 36, del d.lgs.
n. 165 del 2001, nonche' - nei casi di avvenuta violazione del patto
di stabilita' - alla revoca di diritto dei propri rapporti».
4. - In data 23 novembre 2010, la Regione Puglia ha depositato,
tardivamente, il proprio atto di costituzione.
5. - In prossimita' dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria illustrativa, eccependo la
tardivita' dell'atto di costituzione della Regione Puglia e
ribadendo, nel merito, tutte le censure formulate con il ricorso
introduttivo.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale della legge della Regione Puglia 2 agosto
2010, n. 10 (Attuazione dei programmi comunitari e nazionali e dei
processi di stabilizzazione), per violazione dei seguenti parametri
costituzionali: art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 14, commi 19 e 21, del decreto legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitivita' economica), convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122; art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, in relazione agli artt. 1, 7,
comma 6, e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche); artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il ricorrente ritiene, innanzitutto, che la disciplina censurata
violi i principi fondamentali in materia di coordinamento della
finanza pubblica contenuti nell'art. 14, commi 19 e 21, del
decreto-legge n. 78 del 2010, in base ai quali, essendo stato
accertato che la Regione Puglia non ha rispettato il patto di
stabilita' interno, risulterebbero revocati di diritto «gli incarichi
dirigenziali e i contratti di lavoro che la legge impugnata ha inteso
invece salvaguardare». In secondo luogo, il Presidente del Consiglio
dei ministri deduce la violazione di disposizioni statali che sono
espressione della potesta' esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, dal momento che la legge impugnata consentirebbe
di disporre la proroga di rapporti di lavoro subordinato e autonomo a
tempo determinato, in mancanza dei requisiti e dei presupposti
legittimanti che sono a tale scopo rispettivamente previsti dall'art.
36 e dall'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001. Infine, il
ricorrente lamenta la violazione dell'art. 97 Cost., in quanto la
disciplina regionale censurata manterrebbe in vita rapporti di lavoro
precario senza concorso, nonche' dell'art. 3 Cost., in quanto tale
disciplina consentirebbe alla Regione Puglia di stipulare o prorogare
contratti di lavoro a tempo determinato a condizioni diverse da
quelle che si applicano in altre regioni.
2. - La questione e' fondata.
2.1. - Le Regioni e gli enti locali, come e' noto, sono chiamati
a concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica,
assunti in sede europea per garantire il rispetto del Patto di
stabilita' e crescita. A tal fine, questi enti sono assoggettati alle
regole del cosiddetto «Patto di stabilita' interno», che, da un lato,
indicano «limiti complessivi di spesa» e, dall'altro lato, prevedono
«sanzioni volte ad assicurar[n]e il rispetto». Simili sanzioni
operano «nei confronti degli enti che abbiano superato i predetti
limiti» e, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «costituiscono
principi di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 289 e
n. 190 del 2008, n. 412 e n. 169 del 2007 e n. 4 del 2004).
Le sanzioni a carico delle Regioni che non abbiano rispettato il
patto di stabilita' interno per il 2009 sono previste dall'art.
77-ter, commi 15 e 16, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133. Ferme restando tali disposizioni, l'art. 14,
comma 19, del decreto-legge n. 78 del 2010 ha previsto ulteriori
sanzioni, tra cui, in particolare, quelle indicate dai due commi
successivi del medesimo articolo. Il comma 20 prevede l'annullamento
d'ufficio degli «atti adottati dalla Giunta regionale o dal Consiglio
regionale durante i dieci mesi antecedenti alla data di svolgimento
delle elezioni regionali, con i quali e' stata assunta le decisione
di violare il patto di stabilita' interno». Il comma 21 dispone
invece la revoca di diritto di incarichi dirigenziali ad esterni e di
contratti di lavoro (subordinato o autonomo) a tempo determinato,
stipulati a seguito degli atti di cui al precedente comma 20, cioe' a
seguito di atti adottati in violazione del patto di stabilita'
interno. Piu' in particolare, il comma 21 dispone quanto segue: «I
conferimenti di incarichi dirigenziali a personale esterno
all'amministrazione regionale ed i contratti di lavoro a tempo
determinato, di consulenza, di collaborazione coordinata e
continuativa ed assimilati, nonche' i contratti di cui all'articolo
76, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008,
deliberati, stipulati o prorogati dalla regione nonche' da enti,
agenzie, aziende, societa' e consorzi, anche interregionali, comunque
dipendenti o partecipati in forma maggioritaria dalla stessa, a
seguito degli atti indicati al comma 20, sono revocati di diritto. Il
titolare dell'incarico o del contratto non ha diritto ad alcun
indennizzo in relazione alle prestazioni non ancora effettuate alla
data di entrata in vigore del presente decreto».
2.2. - La disciplina regionale censurata si pone in palese
contrasto con i principi di coordinamento finanziario fissati dalle
disposizioni legislative statali sopra richiamate.
Non vi e' dubbio, innanzitutto, che le sanzioni previste dalla
legislazione statale si applichino alla Regione Puglia, dal momento
che quest'ultima, come emerge dalla sua stessa certificazione inviata
al Ministero dell'economia e delle finanze, non ha rispettato il
patto di stabilita' interno.
E' evidente, in secondo luogo, che la legge impugnata ha inteso
neutralizzare tali sanzioni, prevedendo che la Regione Puglia
continui ad avvalersi, sino alla scadenza inizialmente stabilita o
successivamente prorogata, di incarichi dirigenziali a termine,
contratti di lavoro subordinato a tempo determinato e contratti di
lavoro autonomo, nonostante il fatto che l'art. 14, comma 21, del
decreto-legge n. 78 del 2010 stabilisca che tali contratti siano
revocati di diritto.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale della
legge regionale censurata, atteso che essa si pone in aperto
contrasto con principi di coordinamento della finanza pubblica
fissati dal legislatore statale. Ne' puo' ritenersi che la
sopravvenuta abrogazione di tale disciplina, intervenuta con la legge
regionale 30 marzo 2011, n. 4 (Abrogazione della legge regionale 2
agosto 2010, n. 10 - Attuazione dei programmi comunitari e nazionali
e dei processi di stabilizzazione), possa determinare la cessazione
della materia del contendere, dal momento che la legge censurata,
disponendo la continuazione dei rapporti esistenti, ha trovato
applicazione per quasi otto mesi, fino al momento della sua
abrogazione, intervenuta cinque giorni prima dell'udienza pubblica in
cui e' stata discussa la presente questione.
3. - Restano assorbiti gli altri profili di censura.